Ejecutoria num. P./J. 39/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 52061846

Ejecutoria num. P./J. 39/2009 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:P./J. 39/2009
Fecha de Publicación: 1 de Octubre de 2008
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 35/2007. MUNICIPIO DE TORREÓN, ESTADO DE COAHUILA.AUTORIDAD INTERMEDIA. LA SECRETARÍA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA LAGUNA, DEL ESTADO DE COAHUILA DE ZARAGOZA, NO TIENE TAL CARÁCTER AL SER PARTE INTEGRANTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LOCAL.PRINCIPIOS DE FIDELIDAD FEDERAL, ESTATAL Y MUNICIPAL. DEBEN ENTENDERSE CONFORME AL RÉGIMEN DE COMPETENCIAS PREVISTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 35/2007. MUNICIPIO DE TORREÓN, ESTADO DE COAHUILA.

MINISTRO PONENTE: J.F.F.G.S..

SECRETARIA: S.E.M.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día cinco de agosto de dos mil ocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO

Por escrito presentado el veinte de abril de dos mil siete en el domicilio particular de la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, compareció A.A.P., quien se ostentó como primer síndico del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, y promovió controversia constitucional en contra de las autoridades que a continuación se señalan y por los actos que enseguida se precisan:

"Autoridades demandadas:

"1. Poder Legislativo del Estado de Coahuila, por conducto del Congreso del Estado Libre y Soberano de Coahuila. 2. Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila, por conducto del gobernador del Estado de Coahuila profesor H.M.V., por sí y como superior jerárquico del secretario de Desarrollo Regional de la Laguna. 3. Secretario de Gobierno del Estado de Coahuila. 4. Secretario de Desarrollo Regional Laguna del Estado de Coahuila. Todas con domicilio ...

"Actos cuya invalidez se demanda:

1. Del Congreso del Estado Libre y Soberano de Coahuila, la inconstitucionalidad de los artículos 17, fracción XII y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila. 2. Del Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila, los siguientes: a) La inconstitucional promulgación y publicación de las reformas a los artículos 17, fracción XII y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila mediante el Periódico Oficial del Estado de fecha 2 de marzo de 2007. b) Las inconstitucionales órdenes, acuerdos y circulares giradas al secretario de Desarrollo Regional de la Laguna, mediante las cuales en violación directa del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, construye diversas obras de infraestructura, sin atender el plan municipal de desarrollo y excluyendo por completo de dichas obras al Ayuntamiento de Torreón. c) La inconstitucional e inminente ejecución de órdenes y acuerdos dentro de la jurisdicción del Ayuntamiento de Torreón en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias, al margen del plan municipal de desarrollo, y en ejercicio de facultades que conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila. d) La inconstitucional e inminente formación de ‘comités vecinales’ como autoridades paralelas al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, en violación directa del artículo 115 de la Constitución Federal. 3. Del secretario de Gobierno, los siguientes: a) El inconstitucional refrendo y publicación de las reformas a los artículos 17, fracción XII y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila mediante el Periódico Oficial del Estado de fecha 2 de marzo de 2007. b) Las inconstitucionales órdenes, acuerdos y circulares giradas al secretario de Desarrollo Regional de la Laguna, mediante las cuales en violación directa del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, construye diversas obras de infraestructura, sin atender el plan municipal de desarrollo y excluyendo por completo de dichas obras al Ayuntamiento de Torreón. c) La inconstitucional e inminente ejecución de órdenes y acuerdos dentro de la jurisdicción del Ayuntamiento de Torreón en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias, al margen del plan municipal de desarrollo, y en ejercicio de facultades que conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila. d) La inconstitucional e inminente formación de comités vecinales como autoridades paralelas al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, en violación directa del artículo 115 de la Constitución Federal. 4. Del secretario de Desarrollo Regional de la Laguna del Estado de Coahuila, los siguientes: a) La ejecución de las inconstitucionales órdenes, acuerdos y circulares giradas por el Ejecutivo del Estado, mediante las cuales en violación directa del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, construye diversas obras de infraestructura, sin atender el plan municipal de desarrollo y excluyendo por completo de dichas obras al Ayuntamiento de Torreón. b) La inconstitucional e inminente ejecución de órdenes y acuerdos dentro de la jurisdicción del Ayuntamiento de Torreón en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias, al margen del plan municipal de desarrollo, y en ejercicio de facultades que conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila. c) La inconstitucional e inminente formación de comités vecinales como autoridades paralelas al Ayuntamiento de Torreón Coahuila, en violación directa del artículo 115 de la Constitución Federal.

SEGUNDO

Los antecedentes del caso, son los siguientes:

1. El 2 de marzo de 2007, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Coahuila de Zaragoza, el decreto expedido por el Congreso del Estado mediante el cual se adicionaron los artículos 17, fracción XII, y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila, por medio del cual se creó la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna. 2. Como consecuencia de lo anterior, se designó como titular de la nueva secretaría a E.O.C. y se dotó a dicha dependencia de un presupuesto de $1,200'000,000.00 (mil doscientos millones de pesos 00/100 M.N.). 3. Dado que dicha secretaría fue dotada con facultades meta constitucionales, su titular comenzó a realizar diversos actos de intromisión y desconocimiento del orden jurídico constitucional que van desde encabezar actos cívicos de carácter municipal, hasta su participación en la edificación de obras viales y de infraestructura sin considerar el Plan Municipal de Desarrollo. 4. Es el caso de que el 4 de abril de 2007, el citado secretario anunció que en días subsecuentes iniciaría la ejecución de diversos programas de esa dependencia en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo de vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias, e incluso la instalación de comités vecinales para triangular la ejecución de dichas obras, con lo cual invade el ámbito de atribuciones que constitucionalmente corresponde al Ayuntamiento de Torreón, lo que propicia la presentación de la presente controversia constitucional.

TERCERO

Los conceptos de invalidez formulados por el actor, son los siguientes:

Primero. Violación a los artículos 115, fracción I, 133 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El precepto constitucional en cita, expresamente señala que: (Reformado primer párrafo, D.O.F. 23 de diciembre de 1999). ‘I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.’-De dicho precepto constitucional se advierte la prescripción para que pueda existir entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, una autoridad intermedia. Dicho concepto, ha sido precisado por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los siguientes criterios jurisprudenciales: Registro No. 179066. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXI, marzo de 2005, página 813, tesis P./J. 13/2005. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE PREVISTO EN EL ARTÍCULO 12, PÁRRAFO SEGUNDO, DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA DE LAS PROHIBIDAS POR EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La citada disposición del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2004, al otorgar a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable la facultad de aprobar la determinación del monto y el rubro al cual se aplicarán las aportaciones federales provenientes del Ramo 33 -Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, en lo relativo al fondo de aportaciones para la infraestructura productiva rural-, contraviene la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues con el otorgamiento de la indicada facultad, dicho órgano se erige en una autoridad intermedia de las prohibidas por el citado precepto constitucional, ya que siendo ajeno a la estructura del Municipio, decide una parte del destino de los recursos que forman parte de la hacienda pública municipal. Controversia constitucional 12/2004. Ayuntamiento de Mérida, Estado de Yucatán. 23 de noviembre de 2004. Mayoría de diez votos; votó en contra J.R.C.D.. Ponente: J.R.C.D.. Encargado del engrose: G.D.G.P.. Secretario: M.P.M.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy catorce de marzo en curso, aprobó, con el número 13/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a catorce de marzo de dos mil cinco.’. Registro No. 192326. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XI, febrero de 2000, página 509, tesis P./J. 10/2000. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno. Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 10/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil.’. En el caso concreto, mediante las reformas impugnadas, se crea y dota de facultades a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, por medio de las cuales se suplanta y mediatiza las facultades constitucionales del Ayuntamiento de Torreón en los siguientes términos: ‘Artículo 17. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Ejecutivo contará con las siguientes dependencias: (Reformada, P.O. 2 de marzo de 2007). XII. Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, y’ (sic) (Adicionado, P.O. 2 de marzo de 2007). ‘Artículo 35 BIS. A la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V.: I.F., promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales; II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana; III. Coadyuvar con otras dependencias en el diseño y ejecución de programas y proyectos en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social; IV. Brindar a los Municipios apoyo técnico en materia de desarrollo social y económico; V. Promover y fortalecer la gestión individual y colectiva en materia social, económica y de turismo; VI. Apoyar las actividades y programas científicos, tecnológicos, deportivos y culturales que organice el Gobierno del Estado; VII. Participar en la ejecución de obras sociales que favorezcan el bienestar individual y colectivo; VIII. Participar en la distribución y abastecimiento de productos alimentarios básicos a población marginada o en estado de necesidad; IX. Promover y atender programas para la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural; X.A. y apoyar a instituciones públicas y privadas que se ocupen de actividades de beneficencia y atención a la comunidad; XI. Coadyuvar con la secretaría del ramo en la promoción del empleo en los sectores del comercio y la industria; XII. Coadyuvar en la promoción del empleo en las zonas rurales y marginadas; XIII. Participar con la secretaría del ramo en el fomento de la actividad turística; XIV. Auxiliar a las dependencias y entidades competentes en la organización de actividades y eventos que fomenten las tradiciones culturales y el deporte; XV. Coordinar la atención de las demandas populares dirigidas al Ejecutivo del Estado o a las dependencias que lo integran; XVI. Coordinar la agenda del gobernador del Estado en los Municipios de su competencia; y XVII. Todas las demás que mediante el acuerdo correspondiente le asigne el gobernador del Estado y sirvan para descentralizar funciones a la región. Cuando alguna de las facultades u obligaciones contenidas en el presente artículo sean concurrentes con otra dependencia o entidad, ésta deberá ser ejercida en forma coordinada buscando la mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y el máximo beneficio para la población de la región Laguna.’. Dichas facultades invaden el ámbito de competencia que la Constitución Federal por los siguientes motivos. 1) Las fracciones I y II atentan contra la facultad constitucional prevista en el artículo 115, fracción V, inciso c), toda vez que faculta a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, a formular, promover y evaluar unilateralmente la política de desarrollo regional, cuando dicha facultad corresponde a la Federación y a los Estados y en el último caso incluso se requiere asegurar la participación de los Municipios en su elaboración; 2) Las fracciones I, II y III de la norma impugnada también son contrarias al artículo 115, fracción V, inciso a), en virtud de que es una facultad municipal el formular y aprobar los planes de desarrollo urbano municipal y la norma impugnada autoriza que el secretario del ramo unilateralmente pueda operar sus propios programas de desarrollo en el territorio del Municipio de Torreón; 3) La fracción IX, es contraria al artículo 115, fracción V, inciso e), en virtud de que constitucionalmente corresponde al Municipio la materia de regularización de la tierra, y la norma impugnada transfiere dicha facultad a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna; 4) La fracción XVI, ubica a la secretaría ya precisada como una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado conforme a los criterios de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que ‘se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.’. En conclusión las facultades con las que fue dotada la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, invaden el ámbito de atribuciones que constitucionalmente corresponde al Municipio de Torreón, Coahuila y, por ende, se instituye como una autoridad intermedia conforme a la jurisprudencia de esa Suprema Corte de Justicia de la Nación. Segundo. Violación a los artículos 115, fracción II, 133 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, la norma constitucional dispone: ‘(Reformado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999). Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.’. Conforme a la Norma Constitucional y la interpretación de esa Suprema Corte, las Legislaturas de los Estados tienen la obligación de emitir leyes que contengan las bases generales sobre las cuales los Municipios puedan dictar sus normas específicas dentro de su jurisdicción. En el caso concreto con la emisión de los artículos impugnados, la Legislatura Estatal incumple la premisa anterior, ya que dicta normas específicas para la jurisdicción del Municipio de Torreón y en cambio elude dictar las bases generales respecto de las cuales sí tiene competencia. Aunado a lo anterior, también emite una norma privativa por estar referida a algunos Municipios en particular por lo que carece del requisito de impersonalidad y, por ende, resulta inconstitucional. Así es, las características de una ley son la generalidad, es decir, que se puedan aplicar tantas veces como se actualice la hipótesis normativa; abstracción con motivo de que no son creadas para regir una circunstancia particular e impersonalidad en tanto que por mandato constitucional no pueden estar dirigidas a un individuo o grupo de individuos particularizados. Cuando una norma carece de uno de estos requisitos es una norma privativa y, por ende, resulta inconstitucional. En el caso concreto, la norma impugnada está dirigida únicamente a los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V., por tanto, es privativa y, en consecuencia, inconstitucional. Tercero. Violación a los artículos 115, 133 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Los actos impugnados al estar fundados en una norma inconstitucional, en vía de consecuencia también resultan inconstitucionales, sin embargo también deben invalidarse por los siguientes vicios propios: Los actos impugnados enmateria de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias, al margen del plan municipal de desarrollo, afecta el ejercicio de facultades que conforme al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, corresponden al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila conforme a lo ya expuesto. De igual forma, la formación de comités vecinales como autoridades paralelas al Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, viola en forma directa la organización municipal establecida y garantizada por el artículo 115 de la Constitución Federal.

CUARTO

En su demanda de controversia constitucional, el Municipio actor señaló que considera violadas en su perjuicio las garantías contenidas en los artículos 14, 16, 115, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO

Mediante acuerdo de fecha veintitrés de abril de dos mil siete, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 35/2007 y, por razón de turno, designó como instructor al señor M.J.F.F.G.S..

SEXTO

Por auto del día veinticuatro de abril de dos mil siete, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, determinó reconocer la personalidad con que se ostenta el promovente, tener como demandados en este procedimiento constitucional a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila, así como al secretario de Gobierno de la misma entidad federativa; en cambio no se le reconoció el carácter de demandada a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna del Estado de Coahuila, al tratarse de un órgano subordinado del Poder Ejecutivo de dicho Estado. Asimismo, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan sus respectivas contestaciones y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SÉPTIMO

Por escrito presentado en la Oficina de Correspondencia y Certificación Judicial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintiocho de junio de dos mil siete, A.A.P., como primer síndico del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, amplió su demanda en la presente controversia constitucional, la cual fue admitida por el Ministro instructor mediante auto del día veinte de julio del mismo año.

Resulta innecesario referir los actos impugnados ni a las autoridades respecto de las cuales se amplió la demanda, habida cuenta que, por escrito presentado el dieciséis de agosto de dos mil siete, en este Alto Tribunal, el mencionado primer síndico del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, se desistió de dicha ampliación de demanda y de los actos impugnados en la demanda original.

OCTAVO

Sustanciado el procedimiento correspondiente y cumplidos los requerimientos formulados a la actora, por acuerdo del Ministro instructor de fecha treinta y uno de agosto de dos mil siete, se resolvió lo conducente. Cabe precisar que tal resolución no fue impugnada vía reclamación por el Municipio actor y, por ende, constituye cosa juzgada. La resolución en comento, es del tenor siguiente:

"México, Distrito Federal, a treinta y uno de agosto de dos mil siete.

"A. al expediente el escrito y anexo del delegado del Municipio de Torreón Coahuila, mediante el cual, en cumplimiento al requerimiento ordenado en auto de veintisiete de agosto de este año, remite copia certificada del acta número 52 del día veintidós anterior, correspondiente a la Trigésima Octava Sesión Ordinaria de Cabildo del Municipio actor, en la cual consta que se autorizó al síndico para desistirse de la presente controversia constitucional, únicamente respecto de los actos impugnados.

"Visto lo anterior y a efecto de proveer lo conducente, respecto del mencionado desistimiento, se tienen en cuenta los antecedentes siguientes:

"PRIMERO. Por oficio presentado el veintitrés de abril del año en curso, el síndico del Municipio de Torreón, Estado de Coahuila, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del secretario de Gobierno, todos del Estado de Coahuila, en la que solicitó la declaración de invalidez de la expedición, promulgación, publicación y refrendo de los artículos 17, fracción XII (sic) y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública de la entidad.

"Asimismo, impugnó diversos actos que atribuye al Poder Ejecutivo local, al mencionado secretario de Gobierno y al secretario de Desarrollo Regional de la Laguna, consistentes en:

"a) Las órdenes, acuerdos y circulares giradas al secretario de Desarrollo Regional de la Laguna, por las cuales construye diversas obras de infraestructura, sin atender al plan municipal de desarrollo y excluyendo de dichas obras al Ayuntamiento actor y su ejecución por parte del mencionado funcionario.

"b) La inminente ejecución de órdenes y acuerdos dentro de la jurisdicción del Ayuntamiento de Torreón, en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias, al margen del Plan Municipal de Desarrollo.

"c) La inminente formación de ‘comités vecinales’ como autoridades paralelas al Ayuntamiento actor.

"SEGUNDO. Por escrito presentado el veintiocho de junio del año en curso, el síndico del Municipio de Torreón, Estado de Coahuila, promovió ampliación de demanda, precisando como actos supervenientes los siguientes:

"Del Poder Ejecutivo, del secretario de Gobierno y del secretario de Desarrollo Regional de la Laguna, todos del Estado de Coahuila, la inconstitucionalidad de las órdenes, acuerdos y circulares y la ejecución de las mismas, por las cuales se construyen diversas obras de infraestructura, sin atender el plan municipal de desarrollo, así como la inminente ejecución de tales órdenes y acuerdos, dentro de la jurisdicción del Ayuntamiento de Torreón, en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica en las colonias y la inminente formación de ‘comités vecinales’ como autoridades paralelas a dicho Ayuntamiento; asimismo, impugnó como actos supervenientes:

"...

"‘A) Construcción del «Sistema Vial Centenario»; B) Las obras de pavimentación y alumbrado público que se están realizando en «avenida Central» colonia Plan de San Luis; C) Cierre, demolición y reconstrucción de los 4 viaductos que conforman el «distribuidor vial Revolución»; D) La construcción del «mercado Nueva Alianza»; E) Construcción del «puente Valle Verde»; F) Embovedado del canal abierto de aguas negras en Cd. Nazas; G) Construcción del paseo turístico «Canal de la Perla»; H) Construcción del paso a desnivel Alianza; I) Construcción del sistema vial (Nudo Mixteco y el crucero Constitución Abastos); J) Cancelación del fraccionamiento «Joyas del Bosque» aprobado por el Cabildo de Torreón, Coahuila, conforme a sus facultades constitucionales, el 4 de mayo de 2007.’

"TERCERO. Por oficio presentado el dieciséis de agosto de dos mil siete, el síndico del Municipio actor desiste de la presente controversia constitucional, únicamente respecto de los actos impugnados; asimismo, solicitó se levantara la suspensión decretada.

"En proveído de veinte de agosto de dos mil siete, se requirió al mencionado servidor público municipal para que compareciera a ratificar su escrito de desistimiento y, asimismo, remitiera copia certificada del acta de sesión de Cabildo, en la que se le haya autorizado a desistirse en los términos precisados.

"En cumplimiento a dicho requerimiento, el delegado del Municipio actor presentó copia certificada del acta de la sesión ordinaria de Cabildo del citado Municipio, en la que consta la autorización al síndico para que desista de esta controversia constitucional, únicamente respecto de los actos impugnados.

"Asimismo, el mencionado síndico compareció a ratificar su escrito de desistimiento.

"CUARTO. El artículo 20, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé: ‘Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales.’

"De este numeral se advierte que procede decretar el sobreseimiento de la controversia constitucional, cuando el actor desista expresamente de la demanda, con la limitante de que sólo podrá hacerlo respecto de los actos concretos que haya impugnado, mas no así por las normas generales.

"En el caso, el síndico del Municipio actor es quien solicita el desistimiento de la controversia constitucional, únicamente respecto de los actos impugnados; y en términos del artículo 106, fracción II, del Código Municipal para el Estado de Coahuila, dicho servidor público cuenta con la representación jurídica del Ayuntamiento; asimismo, conforme a lo previsto por la fracción IX del propio precepto legal, el Cabildo en sesión de veintidós de agosto del año en curso, le autorizó a desistirse en los términos que señala, de conformidad con el acta que se anexó al oficio de cuenta.

"En consecuencia, dado que el Municipio actor por conducto del síndico que legalmente lo representa, desiste expresamente de la presente controversia constitucional, únicamente respecto de los actos concretos cuya invalidez demandó, lo cual incluye tanto los precisados en su demanda inicial como en la correspondiente ampliación, con fundamento en el artículo 20, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, se le tiene por desistido de los referidos actos y, como consecuencia, procede decretar el sobreseimiento respecto de los mismos.

"Sirven de apoyo a lo anterior, las tesis del Tribunal Pleno números P./J. 113/2005 y P./J. 54/2005, de rubros:

"‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONDICIONES PARA LA PROCEDENCIA DEL SOBRESEIMIENTO POR DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA.’

(Publicada en la página ochocientos noventa y cuatro, del Tomo XXII, correspondiente a septiembre de dos mil cinco de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"‘CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA PUEDE HACERSE EN CUALQUIER ETAPA DEL PROCEDIMIENTO, SIEMPRE Y CUANDO SEA EXPRESO Y SE REFIERA A ACTOS Y NO A NORMAS GENERALES.’

(Publicada en la página novecientos diecisiete, del Tomo XXII, correspondiente a julio de dos mil cinco de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"Derivado de lo anterior, al decretarse el sobreseimiento del juicio únicamente respecto de los actos impugnados, y toda vez que éstos tienen relación con la medida cautelar solicitada, remítase copia certificada del presente proveído al incidente de suspensión de este asunto y a los recursos de reclamación 139/2007-PL y 6/2007-CA, derivados del mencionado incidente, para los efectos a que haya lugar.

"Como consecuencia de lo expuesto, al haberse decretado el sobreseimiento de la controversia constitucional respecto de los actos concretos impugnados por el actor, se ordena continuar con el trámite del presente asunto, por lo que hace a la impugnación de los artículos 17, fracción XII (sic) y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila.

"Por consiguiente, con fundamento en las disposiciones legales mencionadas, se acuerda:

"I. Se sobresee en la controversia constitucional 35/2007, promovida por el Municipio de Torreón, Estado de Coahuila, única y exclusivamente por lo que hace a los actos impugnados en la demanda inicial y su correspondiente ampliación.

"II. Continúese con el procedimiento en este asunto únicamente por lo que respecta a la norma impugnada.

"III. Notifíquese por lista y mediante oficio a las partes.

Lo proveyó y firma el Ministro instructor J.F.F.G.S., quien actúa con el licenciado M.A.E.O., subsecretario general de Acuerdos de este Alto Tribunal, que da fe. (Rúbricas).

NOVENO

El diputado H. de J. delB.D. en su carácter de presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado Independiente, Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, con escrito presentado el once de junio de dos mil siete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación contestó la demanda, en los siguientes términos:

Informe de razones y fundamentos. En primer lugar deseamos manifestar que de este Congreso del Estado, el quejoso demanda la invalidez en específico de los artículos 17, fracción XII (sic) y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública, por lo que esta soberanía atiende en ese sentido, la defensa de la constitucionalidad de dicho acto legislativo. De la lectura del escrito de controversia presentado se desprenden tres conceptos de invalidez los cuales se sintetizan a continuación: 1. Violación a los artículos 115, fracción I, 133 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a la prohibición de que exista una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, considerando el quejoso que la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna ostenta tal carácter de autoridad intermedia. 2. Violación a los artículos 115, fracción II, 133 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativo a que las Legislaturas Locales solamente pueden emitir bases generales para los Municipios y que al emitirse un ordenamiento concreto y dirigido únicamente a los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V., son privativos e inconstitucionales. 3. Violación a los artículos 115, 133 y demás relativos y aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que hay actos que contienen vicios propios como son los actos en materia de desarrollo urbano y de formación de comités vecinales. Es importante reiterar que en el caso del apartado tercero de violaciones constitucionales, se refiere a actos propios de la autoridad ejecutiva estatal, y no se enmarcan en el acto impugnado a este Congreso del Estado por el hoy querellante, por lo que en consecuencia no son respondidos en este escrito de alegatos. Hecha la anterior aclaración pasamos a debatir los dos primeros conceptos de violación (sic). Primer concepto de violación (sic). Respecto del primero donde se alega que este Congreso viola la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al crear una autoridad intermedia que suplanta y mediatiza las facultades constitucionales del Ayuntamiento de Torreón, deseamos puntualizar que la creación de dicho órgano se hizo en estricto apego a derecho y sin que exista violación alguna a la norma constitucional. En efecto, de la lectura que este Alto Tribunal puede hacer del informe del proceso legislativo, el mismo se realizó en estricto apego a derecho, siguiendo los pasos establecidos en la Constitución Política del Estado y en la Ley Orgánica del Congreso del Estado. El precepto constitucional local establece con claridad en su artículo 86 lo siguiente: ‘Capítulo III. Del despacho de Gobierno. ‘Artículo 86. Para el desempeño de los asuntos que la presente Constitución encomienda al Ejecutivo, habrán las secretarías del ramo, las dependencias y organismos que señale la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.’. Por tanto, la Carta Magna Coahuilense establece la potestad para que sea a través de la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal -que corresponde a este Congreso del Estado, conocer y aprobar las reformas en su caso- que se establezcan las dependencias que sean necesarias para atender los asuntos del despacho. En ese sentido, es perfectamente legal y viable que se pueda emitir una reforma a la ley orgánica, en donde atendiendo a este principio, se pueda dar las facilidades necesarias al Ejecutivo para que realice aquellas acciones que en su calidad de jefe de la administración pública, pueda realizar en beneficio de la comunidad. Así lo establece nuestra Constitución Política Local al señalar que: ‘Artículo 85. La administración pública del Estado será centralizada y paraestatal y el gobernador del Estado, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo, será el jefe de la misma, en los términos que establezcan esta Constitución y los demás ordenamientos legales aplicables. El Congreso Local definirá en la ley, las bases generales para la creación de las entidades paraestatales y la intervención que corresponde al Ejecutivo del Estado en su operación; así como las relaciones entre dichas entidades y el titular y las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal. Para asegurar la buena marcha de la administración pública estatal, el gobernador del Estado, sin más limitación que las prohibiciones consignadas en los ordenamientos antes señalados, podrá dictar los decretos, acuerdos y demás disposiciones de orden administrativo que estime necesarios; así como establecer nuevas dependencias y separar, unir o transformar las existentes en atención al volumen de trabajo y trascendencia de los asuntos públicos.’. Visto así los referidos ordenamientos legales, el Ejecutivo remitió a este Congreso una iniciativa legal para poder establecer una dependencia atendiendo al volumen de trabajo y a la trascendencia que la región Laguna tiene para el Estado. Siguiendo el trámite legislativo, se llegó a su aprobación por mayoría, procediéndose a su publicación en el Periódico Oficial del Estado el viernes 2 de marzo de 2007. Este Congreso del Estado considera con base en los anteriores argumentos que existen facultades para la creación de la Secretaría de Desarrollo Regional para la Laguna. Ahora bien retomando el concepto de violación (sic) que menciona el quejoso (sic), no coincidimos con su postura de que dicha secretaría constituye una autoridad intermedia. Esto por una sencilla razón. La Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna forma parte del propio Ejecutivo del Estado y, por ende, no es una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, sino que constituye parte integral del Gobierno del Estado. En efecto, de la lectura de la ley orgánica se puede advertir que forma parte de las secretarías del despacho y, por tanto, no es una autoridad diversa. Este criterio de que una entidad que forma parte integral del Gobierno del Estado, no puede ser una autoridad intermedia de las prohibidas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya ha sido sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como se lee en la siguiente tesis: Registro No. 175837. Localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXIII, febrero de 2006, página 1543, tesis 2a. XIII/2006. Tesis Aislada. Materia Constitucional. ‘PROCURADURÍA DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LOS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la prohibición de la existencia de una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, contenida en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha sostenido que tal figura puede presentarse cuando fuera de los Gobiernos Estatal y Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos, o que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o bien, cuando aquélla se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el delMunicipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En este sentido, la Procuraduría de Protección al Ambiente del Estado de México no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno Local y los Municipios de la entidad, ya que conforme a los artículos 16 y 32 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México; 19 del Reglamento Interior de la Secretaría de Ecología, vigente hasta el 4 de julio de 2005, así como a los puntos primero a cuarto y sexto del Acuerdo del Ejecutivo por el que se creó la Procuraduría citada, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado el 25 de febrero de 2002, es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Ecología de la entidad, de la cual depende jerárquicamente y, por tanto, del Ejecutivo Local, encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la prevención y control de la contaminación ambiental, con facultades para practicar auditorías y dictámenes ambientales, para tramitar y resolver los procedimientos administrativos que instaure en ejercicio de sus atribuciones, así como para imponer medidas de seguridad y sanciones, por lo que no es una autoridad distinta ni ajena al Gobierno Local ni constituye un órgano intermedio de enlace entre éste y los Municipios que impida o interrumpa la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno y, por último, no lesiona la autonomía municipal pues no suplanta o mediatiza las facultades constitucionales del Municipio ni invade su esfera competencial. Controversia constitucional 81/2004. Municipio de Ecatepec de Morelos, Estado de México. 27 de enero de 2006. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: M.E.F.M.-GregorP..’. Como podemos apreciar, el hecho de que forme parte de la propia administración implica que no puede constituirse como una autoridad intermedia. Por otro lado, respecto al argumento de que la dependencia hoy impugnada suplanta o mediatiza las facultades constitucionales del Ayuntamiento de Torreón, consideramos que no existe ninguna invasión de competencias, ya que de la lectura del artículo 35 BIS hoy impugnado, no se advierte que en momento alguno, se presenten facultades que implique afectación alguna a la hacienda municipal o que impidan el cumplimiento de las facultades que otorga el artículo 115 constitucional a los Municipios de nuestro país. Sin embargo a juicio del promovente, existen cuatro casos donde se presentan transgresiones a dicho ordenamiento en el multicitado artículo 35 BIS: I. Las fracciones I y II, ya que formula, promueve y evalúa unilateralmente la política de desarrollo regional cuando dicha facultad corresponde a la Federación y a los Estados, debiendo asegurar la participación de los Municipios. II. En las fracciones I, II y III, ya que autoriza al secretario del ramo a operar unilateralmente sus propios programas de desarrollo en el Municipio de Torreón. III. La fracción IX, ya que la regularización de la tenencia de la tierra corresponde al Municipio. IV. La fracción XVI, ya que al coordinar la agenda del Ejecutivo en la Laguna, impide o interrumpe la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. Al respecto del punto I, ante todo queremos señalar que la formulación de la política de desarrollo regional hacia el interior de la entidad federativa corresponde al Gobierno Estatal y solamente en forma conjunta al Gobierno Federal, cuando existen esquemas de conurbación entre Estados, situación que no está a discusión, puesto que no se le establecen facultades de interacción con el Gobierno Federal a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna. Hecha la anterior aclaración, retomando el argumento de la demanda, el quejoso, fundándose en el artículo 115 constitucional en su fracción V, inciso c), señala que en todo caso, se debe asegurar la participación de los Municipios en el proceso de planeación, existe un problema de confusión, ya que lo referido en el artículo 115 constitucional de los planes regionales, corresponden a los que son elaborados en el marco del Sistema Nacional y Estatal de Planeación que está conformado por el Comité para la Planeación del Desarrollo de Coahuila, que tiene igualmente sus equivalentes en los Municipios, que son las instancias donde se establecen los planes estatal y municipales de desarrollo, donde se asegura la participación de los Municipios en estos procesos. En el caso que nos ocupa, la Secretaría de Desarrollo Regional realiza la planeación operativa de la política de desarrollo social que corresponde a la autoridad estatal, que se ejecuta con el presupuesto del Estado, y a la cual corresponde la administración pública estatal; es más, el quejoso (sic) parece ignorar que las facultades que hoy consigna como inconstitucionales, ya estaban asignadas al Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, que según se consigna en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, que a la letra dice: ‘Artículo 28. A la Secretaría de Desarrollo Social le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: I.F., conducir y evaluar la política general de desarrollo social del Estado de acuerdo con los recursos y características económicas, sociales y culturales de las diversas regiones del Estado; II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo social establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana de la entidad. ...’. Como podemos apreciar dichas facultades ya eran ejercidas por el Ejecutivo del Estado y que la reforma, lo único que hace es especializar dichas facultades en una región que por su complejidad social, política y económica, requiere de una atención especial por parte de la administración pública estatal. Respecto del punto II, en el sentido de que la reforma faculta a la secretaría para la operación de sus programas de desarrollo social en el Municipio de Torreón, no se advierte que dicha disposición viole el artículo 115, fracción V, inciso a), como alega el quejoso ya que dicha fracción e inciso dice: ‘V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar, la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.’. De la lectura de las fracciones I, II y II (sic) del artículo 35 BIS, no se advierte que la secretaría pueda formular, aprobar o administrar planes de desarrollo urbano, pues su enfoque es a políticas de desarrollo regional, sin mencionar en forma alguna políticas de desarrollo urbano, cuyas líneas de trabajo se encuentran en otros ordenamientos legales diversos al que hoy nos ocupa como la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado. Respecto del punto III que señala que la regularización de la tenencia de la tierra es competencia del Municipio conforme al artículo 115, fracción V, inciso e) y, que por ende, el artículo 135 BIS (sic) lo violenta, queremos señalar que la propia Constitución en su artículo 115, fracción V, señala que la intervención del Municipio se dará en los términos de la legislación estatal aplicable, es decir, se deberá sujetar a lo que previene la ley estatal, que en el caso que nos ocupa es la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza. Es muy importante señalar que el artículo 115, fracción V, inciso e), dice textualmente: ‘V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.’. Como podemos apreciar de la simple lectura se advierte que la facultad constitucional es la de intervenir, es decir, de participar en la regularización, conforme lo establezcan las leyes estatales. Por tanto no se invade ninguna facultad ni se transfiere facultad alguna, ya que dicha facultad del Estado para conducir la política en materia de regularización de la tenencia de la tierra, se ha ejercido y se ejerce por la administración pública estatal, sin que se le suprima al Ayuntamiento la intervención que le concede la legislación vigente. Respecto del punto IV, el quejoso (sic) reitera que la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, invade el ámbito de atribuciones y constituye una autoridad intermedia, ya que la fracción XVI del artículo 35 BIS de la ley hoy impugnada establece que la agenda del gobernador será coordinada por la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna. Al respecto queremos citar la siguiente jurisprudencia que nos ilustrará en nuestros argumentos: Registro No. 192326. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, febrero de 2000. Página: 509. Tesis: P./J. 10/2000. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno. Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 10/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil.’. Como podemos apreciar hay cuatro supuestos: el primero, que la autoridad sea ajena al Gobierno Estatal, lo cual ya demostramos que no se da, al ser la nueva dependencia, parte integral del Gobierno del Estado; el segundo, es que se suplanten o mediaticen sus facultades, lo cual conforme ya hemos visto no ocurre, y es más, en ninguna parte de la reforma se le dan facultades para el ejercicio de recursos financieros municipales; y el tercero, que cuando impida o interrumpa la comunicación directa entre el Gobierno del Estado y el Municipio. Al señalar el quejoso que al coordinar la agenda del gobernador, la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, puede generar un impedimento o interrupción de la comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio, comete un error al confundir la figura del gobernador, con la del Gobierno del Estado, ya que si bien el titular de la administración pública es el gobernador, el mismo puede delegar funciones y atribuciones a las dependencias que crea más conveniente para el desempeño de sus funciones, por lo que la presencia física del titular del Ejecutivo no es legalmente necesaria para que se dé una relación o comunicación entre el Gobierno del Estado y el Municipio. Así pues, el Ayuntamiento puede establecer comunicación con la Secretaría de Desarrollo Regional y será una comunicación con el Gobierno del Estado. Además, la tarea de la agenda del gobernador, es una atribución interna propia del despacho del gobernador y no tiene relación alguna con el precepto constitucional en mención. Segundo concepto de violación (sic). Respecto de que se violentan los artículos 155, fracción II, 133 y otros, en tanto que el Congreso debe expedir leyes en materia municipal que contengan bases generales para la administración y que al emitir una norma que sólo refiere a los cinco Municipios de la Región Laguna, carece del requisito de impersonalidad y, por ende, resulta inconstitucional. En este sentido, la argumentación es totalmente equivocada. La impersonalidad de una ley no se da en función de regiones, sino de que una ley sea dictada para favorecer o perjudicar a una persona en lo particular. Para mayor abundamiento nos permitimos transcribir la siguiente jurisprudencia de la Suprema Corte. Registro No. 196732. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, VII, marzo de 1998, página 7, tesis P./J. 18/98. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional. Amparo en revisión 8981/84. Fábrica de Jabón La Corona, S.A. 4 de junio de 1985. Mayoría de dieciocho votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M. delC.S.H.. Amparo en revisión 359/97. F.T.C.. 25 de septiembre de 1997. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: S.S.A.A. y G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: F.F.S.V.. Amparo en revisión 262/97. G.N.R. y coag. 29 de septiembre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: A.V.G.. Amparo en revisión 568/97. J.S.J.E. y coags. 9 de octubre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: F.F.S.V.. Amparo en revisión 1819/96. M.R.M.M.. 9 de octubre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: A.V.G.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiséis de febrero en curso, aprobó, con el número 18/1998, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.’. Como podemos apreciar, una ley privativa debe referirse a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, caso que no ocurre en la reforma planteada. El hecho de que la reforma implique que dicha secretaría atenderá en forma concreta a los Municipios de la Laguna, no es señal de que sea una ley privativa, sino que constituye una decisión de orden administrativo y que atiende a una realidad social, económica y política.

DÉCIMO

El Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila de Zaragoza, por escrito presentado el veintiséis de junio de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, contestó la demanda respectiva, en los términos que a continuación se precisan:

"Primero. Es cierto el acto reclamado (sic) por lo que respecta a la promulgación de la reforma a los artículos 17 y 35 BIS de la Ley Orgánica para la Administración Pública para el Estado de Coahuila de Zaragoza, sin embargo dicho acto está investido de los requisitos de constitucionalidad y legalidad, contenidos en los artículos 64, 65, 66 y 88 de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza referentes al proceso legislativo y la labor del Ejecutivo de promulgar y publicar los decretos aprobados por dicho poder, por lo que se estima que no afecta la esfera de la entidad actora. Como apoyo, sirve el siguiente criterio emitido por ese Tribunal Constitucional: Registro No. 198428. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, V, junio de 1997, página 162, tesis P. C/97. Tesis Aislada. Materia Constitucional. ‘PROMULGACIÓN DE LEYES. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE ESTE ACTO. La Suprema Corte ha establecido jurisprudencialmente que los requisitos de fundamentación y motivación de una ley se satisfacen cuando es expedida por el Congreso constitucionalmente facultado para ello y se refiere a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (Apéndice 1988, Primera Parte, página 131, jurisprudencia 68). El acto de promulgación de la ley forma parte del proceso legislativo que culmina con su vigencia y, por ende, para el cumplimiento de los requisitos de fundamentación y motivación requiere que provenga de la autoridad competente para ordenar la publicación y circulación de la ley a fin de que pueda ser obedecida (fundamentación), ya que ha cumplido con las formalidades exigidas para ello (motivación); sin que sea necesario, para la satisfacción de tales requisitos, que en el texto del acto promulgatorio se citen los preceptos legales que faculten al Poder Ejecutivo Federal o Estatal para realizar tal acto, ni las razones que lo llevaron a concluir, tanto que se cumplieron las formalidades exigidas para la expedición de la ley como que la misma no es violatoria de derechos fundamentales, ya que tal cita y razonamiento en el acto mismo de autoridad no se requiere tratándose de actos legislativos. Amparo en revisión 943/93. M.C. de la Garza González y otra. 8 de abril de 1997. Once votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: Ma. Estela F.M.G.P.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el diez de junio en curso, aprobó, con el número C/1997, la tesis aislada que antecede; y determinó que la votación es idónea para integrar tesis jurisprudencial. México, Distrito Federal, a diez de junio de mil novecientos noventa y siete.’. Por lo que del análisis del medio de publicación de la norma, se desprende que en todo momento se apegó a los requisitos constitucionales y legales que se solicitan del titular del Ejecutivo cuando promulga una ley, como puede observarse del decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza por medio del cual se crea la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, el cual se anexa al presente. Asimismo, me permito establecer que dicha norma en ningún momento transgrede artículos de la Constitución Federal, por tanto, no existe una afectación a lasfacultades de la parte actora. Esta autoridad considera que dicho acto debe ser calificado de inoperante. Segundo. Respecto a las órdenes, acuerdos y circulares giradas al secretario de Desarrollo Regional de la Laguna para construcción de obras de infraestructura, son expresados de forma ambigua sin ser posible identificar, tiempo, lugar tipo de los mismos, por lo que esta autoridad se encuentra imposibilitada a contestar sobre éstos, toda vez que no es posible identificarlos de forma individual para aceptar o negar los mismos. Sin embargo, sin aceptar los actos, me permito señalar que todos los actos del titular del Ejecutivo del Estado tienen fundamento en la propia Constitución del Estado de Coahuila de Zaragoza, específicamente en el artículo 86, así como en el artículo 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, que establecen: ‘Artículo 86. Para el desempeño de los asuntos que la presente Constitución encomienda al Ejecutivo, habrán las secretarías del ramo, las dependencias y organismos que señale la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.’. ‘Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer las bases para la organización y funcionamiento de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado de Coahuila. La administración pública centralizada está conformada por el despacho del gobernador, las secretarías del ramo, la Procuraduría General de Justicia y demás unidades administrativas que a este sector se integren para la buena marcha de la administración, cualquiera que sea su denominación. ...’. Por tanto, el Ejecutivo del Estado en uso de las facultades constitucionales y legales emite dichas órdenes y acuerdos para el mejor desempeño de los asuntos propios de la administración pública del Estado. Por lo que dichos actos reúnen los requisitos de constitucionalidad y legalidad, sin causar perjuicio alguno a la parte actora y debe estimarse infundado su reclamo. Tercero. Respecto a la inconstitucionalidad e inminente ejecución de órdenes y acuerdos dentro de la jurisdicción del Ayuntamiento de Torreón, son hechos futuros y de realización incierta, aparte de que la actora no señala qué acuerdos u órdenes, lugar, tiempo y modo, no aporta prueba alguna para acreditar su afirmación, por lo que debido a la ambigüedad de los mismos esta autoridad se encuentra imposibilitada para dar contestación a dichos actos. Sin embargo y sin aceptar los mismos, es necesario establecer que la actora expresa que las órdenes y acuerdos son llevados a cabo al margen del Plan Municipal de Desarrollo. Como se observará más adelante, dicho plan carece de validez por no reunir los requisitos de legalidad de los cuales debe ser investido, además de carecer de normas jurídicas, pues sólo contiene la presentación de programas de trabajo de la administración municipal. Por lo que en ningún momento se puede suponer una lesión a las facultades municipales por parte de la actuación de la secretaría, la cual en todo momento se conduce con estricto respeto a las facultades municipales, es por estas razones que el reclamo del actor debe estimarse infundado. Cuarto. Respecto de la constitucionalidad e inminente formación de comités vecinales, la actora no señala número, lugar, tiempo o modo, por lo que esta autoridad se encuentra imposibilitada para responder debido a la ambigüedad, sobre los mismos. Sin embargo y sin aceptar dicho acto, es preciso señalar que los ciudadanos en su derecho de libre asociación pueden organizarse en la forma y manera que más les convenga. Asimismo, las organizaciones ciudadanas en ningún momento contravienen ningún precepto del artículo 115 o cualquier otro constitucional, además no se invade la esfera de atribuciones municipales, de tal manera que el reclamo de dicho acto debe declararse infundado. Es preciso establecer que los actos que reclama la actora no le causan agravio alguno, pues para aducir un agravio es necesario en principio ser titular de un derecho y que este derecho sea lesionado por otra persona jurídica. El siguiente criterio nos permite clarificar la idea anterior: Registro No. 219451. Localización: Octava Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo: IX, mayo de 1992. Página: 520: Tesis Aislada. Materia Administrativa. ‘RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA, IMPUGNABILIDAD DE LA. CONCEPTO DE AGRAVIO.’ (se transcribe). En el caso presente, la actora estima que el decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública de Coahuila de Zaragoza le causa agravio, sin que pueda acreditar de manera alguna su afirmación. Como se puede analizar del decreto, éste otorga facultades a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna propias del Poder Ejecutivo Estatal sin que en ningún momento se interfiera o invada el actuar del Municipio de Torreón. Es por lo anterior, que al no encontrarse acreditada una lesión a la esfera jurídica del Ayuntamiento de Torreón, se debe desechar la presente controversia, toda vez que no existe materia que resolver. Todo lo expuesto al momento, ha hilvanado una relación de hechos que permiten demostrar la constitucionalidad del decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza que crea la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, pues la actora no acredita ningún derecho municipal acotado en momento alguno. El proceso legislativo se llevó conforme a lo dispuesto por la Constitución del Estado, sin vicios procesales, y sin que la actora pueda demostrar sus afirmaciones, pues como se desprende no anexa prueba alguna para apoyar su dicho. Sin dejar pasar la falta de legitimación procesal activa que se mencionó. Es por todos estos hechos que esa Suprema Corte debe desechar la presente controversia de plano. No obstante lo anterior en caso que ese Alto Tribunal de entrada al estudio de las pretensiones de la actora, se contesta ad cautelam lo siguiente: Conceptos de validez. Respecto a los conceptos de validez debe tomarse en consideración que la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna no constituye una autoridad intermedia entre el Estado y Municipios toda vez que es una dependencia del Gobierno del Estado que tiene por objeto establecer una especial atención a la región que conforman los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V., sin intervenir en la autonomía municipal de los mismos. La Suprema Corte de Justicia de la Nación define por autoridad intermedia lo siguiente: Registro No. 192326. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XI, febrero de 2000. Página: 509. Tesis: P./J. 10/2000. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno. Controversia constitucional 4/98. Ayuntamiento del Municipio de Puebla, Puebla y otros del mismo Estado. 10 de febrero de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: M.A.G. y J. de J.G.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: O.A.C.Q.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada hoy diecisiete de febrero en curso, aprobó, con el número 10/2000, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a diecisiete de febrero de dos mil. V.S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, junio de 1997, página 343, tesis P./J. 50/97, de rubro: «CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.».’. En el presente caso la jurisprudencia firme de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece tres características derivadas de la interpretación de la fracción I del artículo 115 que son: 1. Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos. En el caso concreto, dicha hipótesis no se configura pues la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna es una dependencia de la administración centralizada que pertenece orgánicamente al Gobierno del Estado de Coahuila como lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza. 2. Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento. En el caso específico la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna no lesiona la autonomía municipal, pues no interfiere en sus decisiones, no suplanta ni mediatiza sus facultades, pues como se desprende del decreto de creación, ejerce funciones del Poder Ejecutivo Estatal como se desprende de las fracciones del artículo 35 BIS de modo que las facultades que el Municipio ejerce quedan fuera del ámbito de competencia de la secretaría y, por tanto, no se trabaja en dicha materia, por lo que toca a materias que pueden ejercer en forma conjunta, la secretaría tiene facultades de coordinación con los Municipios sin que esto se traduzca en invasión a las facultades municipales. Es preciso señalar que la actora no presenta prueba alguna para afirmar su dicho. 3. Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno. En el presente caso, no se materializa dicho supuesto pues la comunicación directa entre Gobierno Estatal y los Ayuntamientos no ha sido mediada, coartada, condicionada ni interrumpida en ningún momento, sin que el Ayuntamiento exhiba prueba que sustente su dicho. Asimismo, la ac

ora señala que las fracciones I y II del decreto atentan contra la facultad constitucional prevista en el artículo 115, fracción V, inciso c), debido a que se faculta a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna a formular, promover y evaluar unilateralmente la política de desarrollo regional. Al respecto es preciso transcribir las fracciones del decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza en comento para su análisis: ‘l. Formular, promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales. II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área urbana o rural.’. Por su parte, el artículo 115, fracción V, inciso c), establece que: ‘... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios.’. No acredita el dicho, toda vez que no se han iniciado trabajos de planeación regional en su momento cuando dichas tareas se comiencen serán hechas de forma conjunta. De tal forma que, la facultad para formular la política de desarrollo regional, es una facultad conjunta de Federación, Estado y Municipio, y que la fracción primera del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila, establece que dentro de esta participación conjunta, la intervención que corresponde al Ejecutivo Estatal será hecha por medio de la secretaría en su calidad de dependencia del Poder Ejecutivo para el despacho de los asuntos, y en ningún momento se puede inferir la unilateralidad de la propia secretaría en la toma de decisiones, toda vez que como se desprende ésta es una tarea conjunta de los tres órdenes de gobierno. Por lo que respecta a la fracción segunda, la facultad de la coordinación y operación de las acciones que establezca el Ejecutivo, ésta se refiere a las facultades propias del Ejecutivo Estatal, es decir, al no haber distinción ni especificación, no se tienen porque distinguir, ni inferir que esa facultad relega, invade o excluye al Municipio, sino por el contrario, dentro de este conjunto de participaciones Federación, Estado, Municipio, la correspondiente al Ejecutivo del Estado será ejercida por la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna. 2. La actora establece que las fracciones I, II y III son contrarias al artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; al respecto se transcriben las fracciones mencionadas del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila: ‘I.F., promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales. II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área urbana o rural. III. Coadyuvar con otras dependencias en el diseño y ejecución de programas y proyectos en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social. ...’. Por su parte el artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece: "... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.’. Del precepto transcrito se desprende que la parte actora equivoca el concepto de desarrollo urbano, pues de las tres fracciones del decreto de creación de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna que estima la actora inconstitucionales, se advierte que ninguna hace referencia a la planeación del desarrollo urbano municipal. El decreto va en relación de desarrollo humano y social el cual debe darse de manera conjunta por los tres niveles de gobierno. Lo que nos lleva a concluir que no existe relación alguna entre el supuesto hipotético contenido en el artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las fracciones I, II y III del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza. 3. La actora señala que la fracción IX del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza es contrario al artículo 115, fracción V, inciso e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual es erróneo, como se advierte a continuación: ‘Artículo 115. ... V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: ... e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.’. Por su parte la fracción novena del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza establece: ‘IX. Promover y atender a programas para la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural.’. Del análisis de los anteriores preceptos se puede observar que los Municipios están facultados para intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, por lo que no es una facultad exclusiva de los mismos. Por intervenir se debe entender el tomar parte en un asunto en el ámbito de sus competencias y no de forma exclusiva, es decir, tener participación en los términos de las leyes federales y estatales. Para mayor abundamiento el artículo 115 de la Constitución Federal les permite a los Municipios intervenir en la tenencia de la tierra urbana, sin embargo esta facultad no es exclusiva de ellos, pues existen dependencias en las tres esferas de gobierno que ejecutan actos tendientes a la regularización de la tenencia de la tierra, tal es el caso de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), que es un organismo público descentralizado del Gobierno Federal, de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto principal es regularizar la tenencia de la tierra urbana en los asentamientos irregulares, ubicado en predios de origen social y de propiedad federal. De la misma forma, el Estado de Coahuila cuenta con la Comisión Estatal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana y R. en Coahuila (CERTTUC), organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio, con objeto de atender los problemas que se presenten respecto de los asentamientos humanos irregulares en el Estado. Es de tal manera que se demuestra una participación conjunta de los tres niveles de gobierno en dicha materia y no debe de entenderse como una facultad exclusiva municipal que atente en contra del Ayuntamiento de Torreón, sin dejar pasar una vez más que el actor no anexa prueba que apoye sus agravios. No debe pasar desapercibido que el artículo 82, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza establece como una facultad del Ejecutivo ‘Ejercitar, en el ámbito de su competencia, las facultades que señala el artículo 27 de la Constitución General.’. Por lo que de acuerdo a dicho precepto, la función de la secretaría de acuerdo a la fracción IX es promover, es decir, fomentar o incentivar la seguridad patrimonial de aquellas personas que habitan o poseen un predio irregular, y atender aquellos casos que sean de competencia estatal. De tal forma que la fracción IX, en ningún momento se contrapone o es contraria a las facultades municipales y mucho menos transfiere facultades en la materia como lo establece categóricamente la parte actora. 4. Señala la parte actora que la fracción XVI del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, ubica a la secretaría como una autoridad intermedia impidiendo las comunicaciones entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dicha fracción establece: ‘Artículo 35 BIS. ... XVI. Coordinar la agenda del gobernador en los Municipios de su competencia.’. Resulta incorrecta una vez más la apreciación de la actora, pues el coordinar la agenda del gobernador en la región es con fines logísticos y prácticos, no con el fin de interferir en comunicaciones, enlaces, ni priorizar las peticiones ciudadanas, puesto que no condiciona el acceso alas diversas dependencias del Ejecutivo Estatal con requisito de acudir a la secretaría. Cabe señalar que la parte actora confunde el término gobernador del Estado con Gobierno del Estado, pues es la coordinación de la agenda del titular del Ejecutivo, la facultad otorgada y no una autoridad que mediatice las relaciones o comunicaciones con todo el Poder Ejecutivo Estatal, por lo que dicho argumento debe estimarse infundado. Segundo. Señala la actora que el decreto de reforma viola los artículos 115, fracción II y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto es preciso señalar que el decreto no es contrario a lo que se establece en el mencionado artículo como se puede observar. ‘Artículo 115. ... II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y, e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.’. A lo anterior se señala lo siguiente: La ley en cuestión no es bajo ningún concepto privativa y se equivoca la actora al considerar que el decreto impugnado, es una ley que establece las bases para el marco de los Municipios, pues no tiene por objeto establecer bases, sino establecer una dependencia del Ejecutivo en una región del Estado por medio de la Ley Orgánica de la Administración Publica del Estado de Coahuila, debido a las características sociales, culturales, dirigida a un colectivo indeterminado, asimismo el actor no acredita que ordenamiento transgrede la reforma por lo que no puede resolverse sobre el presente punto. El decreto no afecta la personalidad ni el patrimonio municipal. Asimismo, reconoce el orden jurídico en materia municipal y el mismo no invade facultades constitucionales, ni legales exclusivas del Municipio, a su vez respeta todos los incisos del propio artículo, ya que no crea un ordenamiento que imponga un marco de actuación rígido a los Municipios, respetando en todo momento la autonomía municipal en materia de reglamentación. Las leyes estatales en materia municipal tienen por objeto dotar de una homogeneidad a los Municipios y crear un marco jurídico de actuación en atención a la autonomía que les otorga la Constitución. El presente decreto tiene por objeto crear una dependencia del Ejecutivo Estatal, y tal como se puede apreciar es una reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, no una ley que tenga por bases normar el marco de actuación de los Ayuntamientos. Sirven de apoyo los siguientes criterios

mitidos por ese Alto Tribunal: Registro No. 176953. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXII, octubre de 2005. Página: 2063. Tesis: P./J. 127/2005. Materia Constitucional. ‘LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. DEBEN DETERMINAR LAS NORMAS QUE CONSTITUYEN BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL Y LAS DE APLICACIÓN SUPLETORIA. El artículo 115, fracción II, incisos a) y e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a las Legislaturas Estatales dos atribuciones en materia municipal: la primera consiste en emitir las bases generales necesarias para conferir una homogeneidad básica al Gobierno Municipal, que establezcan los lineamientos esenciales de los cuales no puede apartarse en el ejercicio de sus competencias constitucionales; y la segunda, relativa a la emisión de disposiciones de detalle sobre esa misma materia aplicables solamente en los Municipios que no cuenten con reglamentación pormenorizada propia, con la peculiaridad de que en el momento en que éstos emitan sus propios reglamentos, las disposiciones supletorias del Congreso resultarán automáticamente inaplicables. De ahí que si el legislador estatal emitió una ley orgánica municipal en la que no distingue cuáles son las bases generales y cuáles las normas de aplicación supletoria por ausencia de reglamento municipal, resulta evidente que la autonomía jurídica del Municipio queda afectada, pues le es imposible distinguir cuáles normas le son imperativas por constituir bases generales, cuya reglamentación es competencia del Estado, y cuáles le resultan de aplicación supletoria. Por lo tanto, corresponde al Congreso Estatal, a través de la emisión de un acto legislativo, hacer esa clasificación y desempeñar su función legislativa a cabalidad, pues precisamente, en respeto al régimen federalista que rige al Estado mexicano, el Constituyente Permanente estableció que fueran las Legislaturas de los Estados las que previeran las reglas a que se refiere el precepto constitucional mencionado. En ese orden de ideas, no es atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustituirse en el papel de la Legislatura Estatal y clasificar cada una de las normas que se contienen en el cuerpo normativo impugnado, máxime que con ello corre el riesgo de darles una categoría que no necesariamente coincidiría con la que la Legislatura le hubiera querido imprimir, lo que daría lugar a que este Alto Tribunal se sustituyera en el ejercicio de funciones que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, son propias y exclusivas de la Legislatura Estatal. Controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R.. El Tribunal Pleno el once de octubre en curso, aprobó, con el número 127/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a once de octubre de dos mil cinco.’. Registro No. 176949. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXII, octubre de 2005. Página: 2067. Tesis: P./J. 129/2005. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL. La reforma al artículo 115, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, sustituyó el concepto de «bases normativas» utilizado en el texto anterior, por el de «leyes en materia municipal», modificación terminológica que atendió al propósito del Órgano Reformador de ampliar el ámbito competencial de los Municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad reglamentaria de los Ayuntamientos. En consecuencia, las leyes estatales en materia municipal derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal, esto es, «las bases generales de la administración pública municipal» sustancialmente comprenden las normas que regulan, entre otros aspectos generales, las funciones esenciales de los órganos municipales previstos en la Ley Fundamental, como las que corresponden al Ayuntamiento, al presidente municipal, a los regidores y síndicos, en la medida en que no interfieran con las cuestiones específicas de cada Municipio, así como las indispensables para el funcionamiento regular del Municipio, del Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su administración pública; las relativas al procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo 115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que regulen la población de los Municipios en cuanto a su entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas; las relativas a la representación jurídica de los Ayuntamientos; las que establezcan las formas de creación de los reglamentos, bandos y demás disposiciones generales de orden municipal y su publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes; las que establezcan los principios generales en cuanto a la participación ciudadana y vecinal; el periodo de duración del gobierno y su fecha y formalidades de instalación, entrega y recepción; la rendición de informes por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos generales de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que los Municipios tendrán que respetar el contenido de esas bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por prever un marco que da uniformidad a los Municipios de un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe entenderse como el caudal normativo indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio, sin que esa facultad legislativa del Estado para regular la materia municipal le otorgue intervención en las cuestiones específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está constitucionalmente reservado a este último. Controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R.. El Tribunal Pleno el once de octubre en curso, aprobó, con el número 129/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a once de octubre de dos mil cinco.’. Registro No. 176948. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXII, octubre de 2005. Página: 2068. Tesis: P./J. 133/2005. Materia Constitucional. ‘LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el contenido de las ahora denominadas «leyes estatales en materia municipal» debe orientarse a las cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales. Controversia constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de S., Estado de H.. 7 de julio de 2005. Unanimidad de diez votos. Ausente: J. de J.G.P.. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretarias: M.M.G. y C.C.R.. El Tribunal Pleno el once de octubre en curso, aprobó, con el número 133/2005, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a once de octubre de dos mil cinco.’. Es de tal forma que la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila no es una norma en materia municipal, y no tiene por objeto sentar bases de la administración de los Municipios, pues su mismo nombre establece su objeto, es una Ley Orgánica de la Administración Estatal y suponiendo sin conceder que fuera considerada ley municipal, ésta no contraviene los principios constitucionales necesarios que deben de investirla. Aduce la actora que la norma carece de generalidad por estar dirigida a individuos particulares, lo cual es falso pues como se desprende, es una norma general con aplicación dentro del territorio que la propia reforma establece sin estar dirigida a individuos en particular. Ese Máximo Tribunal Constitucional ha emitido jurisprudencia firme que nos permite conceptualizar el caso concreto: Registro No. 196732. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: VII, marzo de 1998. Página: 7. Tesis: P./J. 18/98. Jurisprudencia. Materia Constitucional. ‘LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional. Amparo en revisión 8981/84. Fábrica de Jabón La Corona, S.A. 4 de junio de 1985. Mayoría de dieciocho votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M. delC.S.H.. Amparo en revisión 359/97. F.T.C.. 25 de septiembre de 1997. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: S.S.A.A. y G.I.O.M.. Ponente: J.D.R.. Secretaria: F.F.S.V.. Amparo en revisión 262/97. G.N.R. y coag. 29 de septiembre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: A.V.G.. Amparo en revisión 568/97. J.S.J.E. y coags. 9 de octubre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: F.F.S.V.. Amparo en revisión 1819/96. M.R.M.M.. 9 de octubre de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.N.S.M.. Secretario: A.V.G.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiséis de febrero en curso, aprobó, con el número 18/1998, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de febrero de mil novecientos noventa y ocho.’. Es de tal forma que claramente se desprende que el decreto de reforma en ningún momento tiende a regular situaciones jurídicas individuales, y que tiene como objetivo prestar una especial atención a la región por sus características sociales, culturales y económicas, por lo que debe estimarse distribuyendo facultades propias del Ejecutivo en una nueva dependencia. Tercero. Afirma la actora que existe una afectación al ejercicio de facultades municipales por los actos que señala en el punto correlativo del escrito inicial de demanda, lo anterior resulta incorrecto toda vez que el decreto de creación respeta la actuación y la autonomía municipal y, por ende, sus actos se encuentran ajustados a derecho. Es importante señalar que las obras que se ejecutan tienen el objeto de mejorar las condiciones sociales en beneficio de la colectividad para aumentar su calidad de vida. Asimismo, la actora omite precisar qué actos, lugar, modo, tipo, así como el agravio que le causa, no hay prueba alguna que permita inferir que un derecho de su esfera jurídica ha sido trasgredido, acotado o vulnerado. No debe pasar inadvertido que, se refiere en forma genérica a dichos actos intentando sorprender al juzgador enunciando materias competenciales en los que se restringe al Municipio sin que establezca como le corresponden, ni quien los ordena. Sobre todas estas acciones, omite en anexar pruebas que sustenten su afirmación y, por ende, deben de estimarse infundados. Respecto de los comités vecinales, es pertinente establecer que la actora pretende acotar el derecho de libre asociación de los ciudadanos, por una parte y por la otra pretende atacar la facultad de la secretaría establecida en la fracción V del artículo 35 BIS. ‘Artículo 35 BIS. ... V.P. y fortalecer la gestión individual y colectiva en materia social económica y de turismo.’. Asimismo dichos comités no forman parte de la estructura municipal, puesni la Constitución Federal, ni los ordenamientos estatales o municipales contemplan una estructura diversa al de Ayuntamiento. La formación de ‘comités’ no es un acto administrativo por parte de la secretaría que simplemente se ajusta a promover y fortalecer, entendiéndose por ello la demostración de las ventajas que se obtienen de la gestión individual o colectiva de acciones ante la autoridad, dejando la decisión de hacerlo individualmente o de formar comités a cada ciudadano en lo particular. Asimismo, dichos ‘comités’ son formados por habitantes de los Municipios que buscan gestionar acciones frente a las autoridades competentes, sin que constituyan autoridad intermedia entre Municipio y el Estado. La jurisprudencia P./J. 48/97 establece de manera precisa cómo una agrupación de ciudadanos no constituye una autoridad intermedia: Registro No. 198439. Localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: V, junio de 1997. Página: 395. Tesis: P./J./48/97. ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDADES INTERMEDIAS ENTRE EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS, NO LAS CONSTITUYEN LAS JUNTAS DE MEJORAMIENTO MORAL, CÍVICO Y MATERIAL EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1o. y 2o. de la Ley que crea las Juntas de Mejoramiento Moral, Cívico y Material en el Estado de Nuevo León, los fines que persiguen éstas quedan limitados a encauzar y fomentar la cooperación de los particulares en lo moral, cívico y material, y las atribuciones que se les otorgan se reducen a pugnar por inculcar un claro concepto de los derechos y obligaciones de los ciudadanos para que actúen con justicia social, con nobleza y con dignidad, así como para fomentar el culto a los héroes que han forjado la patria. Atento a ello, las Juntas de Mejoramiento no constituyen autoridad intermedia y, por ende, los preceptos citados no transgreden lo dispuesto en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no se les permite actuar en forma independiente, unilateral o con decisión que implique obstrucción u obstaculización en la comunicación directa entre Gobierno y Municipio, o que signifique sometimiento, sustitución o arrogación de facultades de alguno de estos niveles de gobierno, ni invaden su esfera de competencia. Controversia constitucional 2/95. J.H.T., J.M.G. y M.G.G., en su carácter de Presidente Municipal, S. y Síndico Segundo del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Estado de Nuevo León, respectivamente, contra el Gobernador, S. General de Gobierno y Congreso Estatal del propio Estado. 13 de mayo de 1997. Unanimidad de diez votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: O.A.C.Q.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el dos de junio en curso, aprobó, con el número 48/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dos de junio de mil novecientos noventa y siete.’. Del criterio que antecede se desprende que la Junta de Mejoramiento Moral, Cívico y Material del Estado de Nuevo León, es una asociación de particulares, encauza y fomenta su objetivo que es la cooperación entre particulares y no actúan de forma unilateral, independiente o con decisión al igual que los comités vecinales. En el caso concreto los ‘comités vecinales’ como los llama la actora, son formados por particulares que buscan gestionar acciones de las autoridades competentes y en ningún momento tienen las atribuciones o facultades unilaterales, independientes o decisivas por lo que no deben considerarse autoridades, y mucho menos autoridades intermedias que se contrapongan a la organización municipal establecida en el artículo 115 constitucional o a la integración del Ayuntamiento en las leyes reglamentarias. Para sustentar lo anteriormente establecido es prudente establecer las características de los actos de autoridad o también llamados actos administrativos: Registro No. 187637. Localización: Novena Época. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XV, marzo de 2002. Página: 1284. Tesis: 1.4o.A.341 A. Tesis Aislada. Materia Administrativa. ‘ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO.’ (se transcribe). De la anterior tesis se desprende que el acto administrativo es el medio autorizado por el legislador para que el Estado externe su voluntad y sea cumplida previa satisfacción de todos los requisitos que la Constitución exige. En el caso concreto, la actora no demuestra, ni de manera presuntiva que los llamados ‘comités vecinales’ emitan acto alguno, por lo que dicho señalamiento debe estimarse infundado. En cuanto a los actos que se impugnan en materia de pavimentación, tenencia de la tierra, apoyo a la vivienda, drenaje e infraestructura básica al margen del plan municipal de desarrollo, como lo establece la actora, es pertinente establecer que no acredita ni siquiera de manera presuntiva la ejecución de los mismos, asimismo es pertinente establecer lo siguiente: El artículo 150 del Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza define al plan municipal de desarrollo como: ‘Artículo 150. El Plan Municipal de Desarrollo es un documento resultado inicial del proceso de planeación. Significa el programa de gobierno del Ayuntamiento tanto de la administración centralizada como de los organismos descentralizados y de las entidades paramunicipales, y debe conjugar la acción coordinada de los órdenes de Gobierno Federal, estatal y municipal, así como la participación de los sectores social y privado de cada Municipio.’. Por su parte el artículo 156 del mismo ordenamiento establece la publicidad del plan como una obligación para los Ayuntamientos: ‘Artículo 156. Los Ayuntamientos difundirán su Plan de Desarrollo Municipal y lo publicarán en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado o en la Gaceta Municipal, en su caso.’. En el caso presente, el Ayuntamiento de Torreón ha incumplido con dicha obligación, ya que el mismo no se encuentra publicado en ningún medio oficial, a pesar que el acta de Cabildo Número 15 en donde se celebra la cuarta sesión extraordinaria de fecha 25 de abril de 2006 en su punto tercero se resuelve: ‘Ordénese la publicación del plan municipal de desarrollo en el Periódico Oficial del Estado y en la Gaceta Municipal.’. Es así que dicho plan carece de toda validez legal pues no se ha publicado en un medio oficial para un conocimiento de la ciudadanía en general. A pesar de carecer de toda validez que vician sus efectos es evidente de que ahora bien, del citado documento, el cual se encuentra disponible en el sitio de Internet del Ayuntamiento de Torreón, se desprende que en ningún momento se establecen obras específicas del Ayuntamiento en lugares o tiempo determinado, siendo que el mismo consiste en la presentación de programas de trabajo a desarrollarse durante el periodo de la administración actual. De tal forma se puede concluir que en primer lugar el plan municipal de desarrollo de Torreón, Coahuila carece de legalidad toda vez que no se ha publicitado de acuerdo al artículo 156 del Código Municipal e incumple el acuerdo del Ayuntamiento en que se ordena la publicación del mismo, asimismo dicho plan a pesar de carecer de legalidad no contiene normas jurídicas que se contrapongan al actuar de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna. Suponiendo sin conceder, que dicho plan reúna los requisitos de legalidad que deben de investirlo, dicho plan no establece normas jurídicas sobre la planeación y ejecución de obras en lugares y tiempo determinado por lo cual no es posible establecer una obra contraria a dicho documento. La Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna está ajustada a derecho desde su creación, así como en su actuación, que tiene por objeto la existencia de una dependencia de la administración pública centralizada que coadyuve y auxilie a los Municipios de la Región Laguna en apoyo técnico y operativo en tareas a favor de los ciudadanos en condiciones desventajosas para el mejoramiento de la calidad de vida. Para finalizar es preciso establecer lo siguiente: 1. En todos los agravios, la actora omite señalar el fundamento que acredite la invasión a sus facultades exclusivas, es decir no acredita la titularidad del derecho que estima violentado. 2. Omite presentar pruebas que acrediten los agravios, es decir, el acto por medio del cual ese derecho (el cual no acredita) ha sido vulnerado. 3. En ningún momento existe una violación a norma constitucional alguna que deba ser resuelta por esta vía. Por lo anterior debe desecharse de plano y confirmar la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila."

DÉCIMO PRIMERO

Por oficio presentado con fecha veintiséis de junio de dos mil siete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el secretario de Gobierno del Estado de Coahuila de Zaragoza, contestó la demanda de controversia constitucional, en idénticos términos a los formulados por el gobernador de la misma entidad federativa, los cuales fueron transcritos en el resultando precedente, y es innecesario insertarlos de nuevo.

DÉCIMO SEGUNDO

El procurador general de la República en su oficio número PGR/770/2007, sólo aduce que es improcedente la presente controversia constitucional, porque fue presentada fuera del plazo a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

DÉCIMO TERCERO

Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO CUARTO

Previo dictamen del señor Ministro ponente, el asunto se radicó en la Segunda Sala de este Alto Tribunal, que en sesión celebrada el día siete de noviembre de dos mil siete se determinó enviar el asunto al Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, donde quedó radicado.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Torreón, Estado de Coahuila, y el propio Estado, por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, además de que se impugnan normas generales.

SEGUNDO

Es menester precisar que si bien la actora señala como normas cuya invalidez demanda, los artículos 17, fracción XII (sic) y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila, en su propio escrito de demanda manifiesta que se publicaron en el Periódico Oficial de la entidad el dos de marzo de dos mil siete y, que en el primero de los numerales citados se creó la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, debe precisarse que en realidad se trata del artículo 17, fracción XIII, de la ley en cita, que es del tenor siguiente:

"Artículo 17. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Ejecutivo contará con las siguientes dependencias:

"...

"XII. Secretaría de la Función Pública; y (sic)

(Reformada [N. de E. adicionada], P.O. 2 de marzo de 2007)

XIII. Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna.

Consecuentemente, es claro que las normas impugnadas en esta vía son los artículos 17, fracción XIII y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila.

TERCERO

A continuación procede examinar la oportunidad en la presentación de la demanda de la presente controversia constitucional, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

En la especie, como quedó precisado, se impugna el Decreto Número 237, mediante el cual se modifica la fracción XIII del artículo 17 y se adiciona el artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Como se advierte de lo anterior, lo que se impugnan son normas generales, por lo que para efectos de determinar la oportunidad de su impugnación debe estarse a lo que dispone la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que establece lo siguiente:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

De la lectura integral de la demanda se advierte que las normas generales citadas se impugnan con motivo de su publicación, lo cual ocurrió el dos de marzo de dos mil siete, como consta en el ejemplar del Periódico Oficial del Estado, que obra a folios doscientos veintitrés a doscientos treinta inclusive, de este expediente. Lo anterior se corrobora con el desistimiento de la actora respecto de los actos de aplicación, lo que dio lugar, en su momento al sobreseimiento en el juicio únicamente por tales actos, como quedó precisado en los resultandos séptimo y octavo de la presente ejecutoria, en que incluso se insertó la parte que interesa de dicha resolución.

Así, conforme a las constancias procesales, el oficio de demanda se presentó el día veinte de abril de dos mil siete en el domicilio particular de la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y el veintitrés siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según consta al reverso de la última hoja de la demanda (folio dieciocho del toca) en que obra de manera manuscrita la leyenda:

"Recibí en mi domicilio particular el presente escrito original constante de dieciocho fojas útiles, relativo a la demanda de controversia constitucional, el día 20 de abril de 2007, siendo las veintidós horas; con 2 anexos.

La licenciada F. de R. León Contreras, autorizada para recibir promociones de término (firma ilegible).

De igual forma, en la misma foja, se aprecia el sello de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, estampado de veintitrés de abril del año dos mil siete.

Por tanto, es evidente que en el caso no se actualiza la hipótesis prevista en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, toda vez que si la actora impugnó las referidas normas con motivo de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad federativa de fecha dos de marzo de dos mil siete, en consecuencia, el plazo de treinta días para promover la presente controversia constitucional inició el día cinco de marzo y feneció el veinte de abril de dos mil siete.

Ahora bien, a fin de explicar la razón de la forma en que se realiza el cómputo tendiente a verificar la oportunidad en la presentación de la demanda de controversia constitucional, se estima necesario precisar lo siguiente:

Teniendo en cuenta que Ley de amparo y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación prevén como días inhábiles algunos que no son coincidentes, y generaron confusión entre los gobernados, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tratándose de la promoción del juicio de amparo, estableció la forma en que debían interpretarse dichos ordenamientos, como se aprecia de la tesis aislada, que dice:

DÍAS INHÁBILES PARA LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS EN JUICIO DE AMPARO. DADA LA CONFUSIÓN QUE PRODUCEN LOS ARTÍCULOS 160, 163 Y NOVENO TRANSITORIO DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, DEBEN TOMARSE COMO DÍAS INHÁBILES LOS SEÑALADOS EN DICHO ARTÍCULO 163 Y TAMBIÉN LOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 23 DE LA LEY DE AMPARO. Produce confusión la incongruencia existente entre los artículos noveno transitorio y 160 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente a partir del 27 de mayo de mil novecientos noventa y cinco, pues mientras el primero de esos preceptos dispone que a partir de su entrada en vigor, los días inhábiles a que se refiere el primer párrafo del artículo 23 de la Ley de Amparo serán los que señala el numeral 160, este precepto nada dispone acerca de los días hábiles o inhábiles; en cambio, el artículo 163 de la misma ley orgánica establece como días inhábiles los sábados y domingos, el primero de enero, cinco de febrero, veintiuno de marzo, primero de mayo, dieciséis de septiembre y veinte de noviembre, en los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, ‘... salvo en los casos expresamente consignados en la ley’, remisión que incrementa la duda, pues el artículo 23 de la Ley de Amparo señala como días hábiles para la promoción, sustanciación y resolución de los juicios de amparo todos los días del año, con exclusión de los sábados y domingos, primero de enero, cinco de febrero, primero y cinco de mayo, catorce y dieciséis de septiembre, doce de octubre y veinte de noviembre. Por tanto, dada esta situación confusa que induce a error, debe estarse a lo más favorable al promovente del amparo o de los recursos correspondientes y, en su caso, tomar como inhábiles los días que como tales señalan ambos artículos -163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 23 de la Ley de Amparo-, para efectos del cómputo a que este último precepto se refiere.

(Novena Época, P., tesis P. XXV/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, página 122).

Posteriormente, nació el mismo desconcierto pero entre la Ley de Amparo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley Federal del Trabajo (con motivo de reformas que sufrió ésta), que no prevén como días inhábiles los mismos, por lo que este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con la finalidad de que los gobernados tuvieran certeza jurídica al respecto y estuvieran en aptitud de efectuar correctamente los cómputos de los plazos en los diversos tipos de asuntos de su competencia, estableció la forma armónica en que deben interpretarse tanto esos ordenamientos como el Código Federal de Procedimientos Civiles.

Así, en sesión privada de treinta de enero de dos mil seis expidió el Acuerdo Número 2/2006 relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso, en cuyos considerandos se puntualizó, lo que a continuación se transcribe:

"PRIMERO. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 11, fracción XXI, y 14, fracciones VI y XIV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Pleno y el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación están facultados para dictar acuerdos generales en las materias de su competencia, los necesarios para el buen servicio en sus oficinas y los que se requieran en materia de administración;

"SEGUNDO. Los artículos 103 y 105 constitucionales, 1o., último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, 10, 11, 14 y 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 18 del Código Federal de Procedimientos Civiles determinan las materias de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de las Salas y de supresidente;

"TERCERO. El artículo 23, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que para la promoción, sustanciación y resolución de los juicios de amparo, son hábiles todos los días del año, con exclusión de los sábados y domingos, el primero de enero, el cinco de febrero, el primero y el cinco de mayo, el catorce y el dieciséis de septiembre, el doce de octubre y el veinte de noviembre;

"CUARTO. El artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación previene que en los órganos del Poder Judicial de la Federación se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el primero de enero, el cinco de febrero, el veintiuno de marzo, el primero de mayo, el dieciséis de septiembre y el veinte de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley;

"QUINTO. Los artículos 2o. y 60, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que para los efectos de esa ley se considerarán como hábiles los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y que, en materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles;

"SEXTO. El artículo 281 del Código Federal de Procedimientos Civiles dispone que para la práctica de las actuaciones judiciales son días hábiles todos los del año, excepto los domingos y los que la ley declare festivos;

"SÉPTIMO. El diecisiete de enero de dos mil seis se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformó el artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo, en vigor a partir del día siguiente, en el que se establecen como días de descanso obligatorio el primero de enero, el primer lunes de febrero en conmemoración del cinco de febrero, el tercer lunes de marzo en conmemoración del veintiuno de marzo (que como excepción a la regla general, por la conmemoración en este año dos mil seis del bicentenario del natalicio de don B.J.G., entrará en vigor a partir de dos mil siete, de conformidad con lo dispuesto en el artículo segundo transitorio del decreto), el primero de mayo, el dieciséis de septiembre, el tercer lunes de noviembre en conmemoración del veinte de noviembre, el primero de diciembre de cada seis años, con motivo de la transmisión del Poder Ejecutivo Federal y el veinticinco de diciembre;

"OCTAVO. Dada la situación confusa que inducía a error, producida por la incongruencia existente entre lo dispuesto en los artículos 23, primer párrafo, de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en cuanto a la determinación de los días inhábiles, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de evitar dicho error y tomando en cuenta que para el cómputo de los plazos debe existir plena certeza y estarse a lo más favorable a los promoventes en los asuntos, estableció, en la tesis número XXV/97, el criterio de que deben tomarse como inhábiles los días a que se refieren ambos preceptos;

NOVENO. Con independencia de los motivos y los fines que determinaron la reforma del artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo y del ámbito de su aplicación, es posible que propicie una confusión como la originada por lo dispuesto en los artículos 23, párrafo primero, de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por lo que es conveniente y oportuno que, en beneficio de la seguridad jurídica de los justiciables y del servicio que debe brindárseles en las oficinas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y con base en la interpretación y aplicación armónicas de los preceptos mencionados en los considerandos del primero al séptimo, así como en el criterio sustentado en la tesis XXV/97, determinar con toda precisión los días inhábiles y los de descanso;

Teniendo en cuenta las consideraciones preinsertas y con fundamento en lo dispuesto en los preceptos constitucionales y legales también transcritos, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación expidió Acuerdo Número 2/2006 relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso, cuyo contenido a la letra dice:

"PRIMERO. Para los efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se considerarán como días inhábiles:

"a) Los sábados;

"b) Los domingos;

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse;

"d) El primero de enero;

"e) El cinco de febrero;

"f) El veintiuno de marzo;

"g) El primero de mayo;

"h) El cinco de mayo;

"i) El catorce de septiembre;

"j) El dieciséis de septiembre;

"k) El doce de octubre; y

"l) El veinte de noviembre.

"SEGUNDO. Lo dispuesto en el artículo primero no es aplicable a las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral.

"TERCERO. Para los servidores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación serán días de descanso:

"a) Los sábados;

"b) Los domingos;

"c) Los lunes a que se refiere el artículo 74 de la Ley Federal del Trabajo;

"d) El primero de enero;

"e) El primero de mayo;

"f) El cinco de mayo;

"g) El catorce de septiembre;

"h) El dieciséis de septiembre; y

"i) El doce de octubre.

"Transitorios:

"PRIMERO. Este acuerdo entrará en vigor el día de su aprobación.

SEGUNDO. P. este acuerdo en el Diario Oficial de la Federación, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en los medios electrónicos de consulta pública.

El acuerdo transcrito se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día dos de febrero de dos mil seis.

Explicado el fundamento y forma en que debe realizarse el cómputo para verificar la oportunidad de la presente controversia constitucional, debe recordarse que el plazo de treinta días para su promoción inició el cinco de marzo y feneció el veinte de abril de dos mil siete, debiendo descontarse los días tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, diecinueve, veintiuno, veinticuatro, veinticinco y treinta y uno de marzo, también los días siete, ocho, catorce y quince de abril de dos mil siete, todos por ser inhábiles, así como los días cuatro, cinco y seis de abril de dos mil siete, en virtud de que este Alto Tribunal acordó suspender sus labores.

Lo anterior, según lo prevén los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el diverso artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo 2/2006 de treinta de enero de dos mil seis, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso, transcrito en páginas precedentes.

En ese sentido, como quedó precisado el término para presentar la demanda inició con fecha cinco de marzo y feneció el veinte de abril de dos mil siete, es evidente que si la demanda de controversia constitucional se presentó el veinte de abril de dicho año, como se desprende de autos, su promoción fue oportuna, ya que se realizó el último día del plazo para ello.

Es importante resaltar, que sobre este aspecto de la oportunidad en la promoción de la presente controversia constitucional, el procurador general de la República manifiesta que se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, al haberse presentado la demanda en forma extemporánea ya que la ley impugnada se publicó el dos de marzo de dos mil siete y la demanda se presentó hasta el veinte de abril del mismo año, por tanto, procede sobreseer en términos del artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento legal.

Es infundada la causa de improcedencia, toda vez que como se precisó en párrafos precedentes la demanda se promovió en tiempo, pues se hizo el último día del plazo previsto para ello conforme al artículo 21 de la propia ley reglamentaria, teniendo en cuenta que, en el caso se impugna la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, concretamente sus artículos 17, fracción XIII y 35 BIS, con motivo de su publicación, lo cual ocurrió el dos de marzo de dos mil siete, como consta en el ejemplar del Periódico Oficial del Estado, y el oficio de demanda se presentó el día veinte de abril de dos mil siete en el domicilio particular de la persona autorizada para recibir promociones de término fuera del horario de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

CUARTO

A continuación se procede al análisis de la legitimación de las partes en la presente controversia constitucional.

Respecto a la parte actora, se advierte que la demanda de controversia constitucional la suscribe A.A.P., en su carácter de primer síndico del Municipio de Torreón, Estado de Coahuila de Zaragoza, lo que acredita con la prueba documental que en copia fotostática certificada obra agregada a fojas diecinueve y veinte del tomo I, de este expediente, consistente en el acta de Cabildo número 1, que contiene la primera sesión solemne de instalación del Ayuntamiento de Torreón, Coahuila, celebrada el día treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, de la que se desprende que el promovente y signante de la demanda es el primer síndico del Ayuntamiento electo.

El artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone lo siguiente:

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el numeral preinserto se prevén dos medios para tener por reconocida la representación de quienes promueven a nombre de las partes, bajo los siguientes lineamientos:

  1. Representación consignada en ley:

    a) El actor, el demandado y en su caso el tercero interesado, podrán comparecer a juicio, por conducto de sus funcionarios que cuenten con facultades para representarlos.

    b) Estas facultades deben estar contenidas en las leyes que los rijan.

  2. Presunción de la representación:

    a) En todo caso existe la presunción de que quien comparezca a juicio cuenta con la capacidad y representación legal para hacerlo; y,

    b) Esta presunción opera salvo prueba en contrario.

    De lo así expuesto se desprende que atento al texto de la norma reglamentaria de la materia y al orden de los supuestos que prevé, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley o en caso contrario, podrá presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.

    Por su parte, el artículo 106, fracción II, del Código Municipal del Estado de Coahuila de Zaragoza, establece literalmente lo siguiente:

    "Artículo 106. Son facultades, competencias y obligaciones de los síndicos:

    "...

    II. La representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias o litigios en que éste fuere parte, sin perjuicio de la facultad que se otorga a los Ayuntamientos de nombrar apoderados y representantes.

    Del numeral transcrito se advierte que son facultades de los síndicos la representación jurídica del Ayuntamiento en las controversias o litigios en que fuere parte, sin perjuicio de la facultad que se otorga a los Ayuntamientos de nombrar apoderados y representantes; por lo que quien comparece al presente juicio cuenta con la representación legal y, por ende, con la legitimación necesaria para hacerlo.

    En virtud de la anterior determinación, debe puntualizarse que es evidente, que resulta infundada la causal de improcedencia que hacen valer tanto el gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza, como el secretario de Gobierno de dicho Estado, en el sentido de que el síndico del Ayuntamiento de Torreón, carece de legitimación activa para promover la presente controversia constitucional, puesto que ha quedado acreditado que sí la tiene, conforme a lo que se analizó y fundó en los párrafos que anteceden.

QUINTO

Respecto al análisis de la legitimación de la parte demandada, ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que la misma resultara fundada.

En la especie, las demandadas son los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila de Zaragoza, así como el secretario de Gobierno de este último poder.

Por lo que corresponde al Poder Legislativo del Estado de Coahuila de Zaragoza, signa la contestación de la demanda H. de J. delB.D., con el carácter de presidente de la Junta de Gobierno del Congreso del Estado, lo cual acredita con la documental consistente en el acta de instalación de la Junta de Gobierno de la Quincuagésimo Séptima Legislatura del Congreso del Estado, de dos de enero de dos mil seis, que obra agregada a fojas ciento setenta y seis y ciento setenta y ocho del tomo I, del expediente en que se actúa, de la que se desprende que la persona mencionada es el presidente de ese órgano de gobierno.

Los artículos 77, 79 y 91, fracción IV, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza vigente del primero de enero de dos mil cinco, al siete de marzo de dos mil ocho, señalan lo siguiente:

"Artículo 77. La Junta de Gobierno del Congreso del Estado, es el órgano de gobierno encargado de la dirección de los asuntos relativos al régimen interno del Poder Legislativo, con el fin de optimizar sus funciones legislativas, políticas y administrativas, conforme a lo dispuesto en esta ley y sus reglamentos."

"Artículo 79. La Junta de Gobierno estará integrada por los coordinadores de los grupos parlamentarios constituidos conforme a lo dispuesto en esta ley. Los diputados de los partidos políticos que no hayan formado grupo parlamentario por no cumplir con el requisito numérico establecido en esta ley, podrán participar con voz y sin voto.

"El coordinador del grupo parlamentario que haya obtenido la mayoría absoluta en el Congreso, será el presidente de la Junta de Gobierno. ..."

"Artículo 91. Son atribuciones del presidente de la Junta de Gobierno:

"...

IV. Representar legalmente al Congreso del Estado y a la Junta de Gobierno ante toda clase de autoridades, en materia administrativa, penal, civil, fiscal o laboral, así como en materia de amparo y en los demás asuntos en los que sea parte el Congreso. El presidente podrá delegar esta representación en cualquiera de los titulares de los órganos técnicos y de apoyo del Congreso, otorgando el poder legal correspondiente.

De la lectura de los textos transcritos se colige que, a la fecha en que estaba vigente dicha ley, la Junta de Gobierno del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza se integra por coordinadores de los grupos parlamentarios y que el coordinador del que haya obtenido la mayoría absoluta en el Congreso será el presidente de la Junta de Gobierno, quien estaba facultado para representar legalmente a ese órgano legislativo.

Consecuentemente, quien signa la contestación de la demanda de controversia constitucional en representación del Congreso Local, cuenta con la legitimación necesaria para ello, conforme a los preceptos analizados, ya que tal contestación se presentó en este Alto Tribunal, el once de junio de dos mil siete.

Es menester precisar, que no pasa inadvertido para este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Coahuila de Zaragoza preinserta y conforme a la que se le reconoce legitimación pasiva al Poder Legislativo Estatal de mérito, fue abrogada conforme al artículo segundo transitorio de la Ley Orgánica del Congreso del Estado Independiente, Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza, publicada en la primera sección del Periódico Oficial estatal, el siete de marzo de dos mil ocho, en vigor al día siguiente, destacando que sus artículos 75, 77 y 88, fracción IV, corresponden a los numerales 77, 79 y 91, fracción IV, de la ley abrogada.

Por otra parte, en cuanto al Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila de Zaragoza firma la contestación de la demanda H.M.V., con el carácter de gobernador del Estado, lo cual acredita con la documental consistente en copia fotostática certificada del Periódico Oficial de la entidad, de fecha dieciséis de diciembre de dos mil cinco, donde se publicó el Decreto Número 582, relativo a la sesión solemne celebrada por el Congreso Local el día primero de diciembre del mismo año, en que rindió protesta como gobernador la citada persona, prueba que obra agregada a folios doscientos veintitrés y doscientos veinticuatro de este expediente y de la que se desprende que quien signa la contestación de la demanda es gobernador de esa entidad.

El artículo 75 de la Constitución del Estado de Coahuila de Zaragoza, establece lo siguiente:

Artículo 75. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en una sola persona que se denominará gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Así, se advierte que corresponde al gobernador del Estado la titularidad del Poder Ejecutivo Local, por lo que de conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia, se colige que el citado funcionario tiene la legitimación necesaria para intervenir en esta controversia constitucional.

Finalmente, en cuanto al secretario de Gobierno del Estado de Coahuila de Zaragoza, autoridad a la que se le demanda el refrendo y publicación de las normas impugnadas, se advierte que también tiene legitimación pasiva para comparecer a la presente controversia constitucional, conforme a lo establecido en las disposiciones que enseguida se transcriben. La Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, en sus artículos 86 y 88, literalmente prevén lo que enseguida se inserta:

"Artículo 86. Para el desempeño de los asuntos de la presente Constitución encomienda al Ejecutivo, habrán las secretarías del ramo, las dependencias y organismos que señale la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal."

Artículo 88. Las leyes y decretos expedidos por el Congreso del Estado que sean promulgados por el gobernador, así como, los reglamentos, decretos, acuerdos y circulares que éste expida, serán refrendados por el secretario de Gobierno y por los secretarios del ramo a que el asunto corresponda.

Por su parte la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, en sus numerales 9, 17 y 24, fracción XV, disponen literalmente:

"Artículo 9. Todas las leyes y decretos promulgados por el gobernador, así como los reglamentos, decretos, acuerdos y circulares que expida, serán refrendados por el secretario de Gobierno y por los secretarios del ramo al que el asunto corresponda, sin este requisito no surtirán efectos legales.

"Para su obligatoriedad y validez, los citados ordenamientos invariablemente deberán ser publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.

"El refrendo actualiza en el secretario de Gobierno y los demás secretarios del ramo, la responsabilidad que pueda resultar del mismo."

"Artículo 17. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Ejecutivo contará con las siguientes dependencias:

"I. Secretaría de Gobierno; ..."

"Artículo 24. A laSecretaría de Gobierno le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"...

XV. Publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado las leyes y decretos que expida el Poder Legislativo; los decretos y acuerdos que emita el Ejecutivo Estatal; así como las resoluciones y disposiciones que por ley deban publicarse en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado; así como las Leyes Federales en los términos del artículo 120 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De los preinsertos numerales se advierte que para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada, de la cual forma parte la Secretaría de Gobierno, cuyo titular, entre otras atribuciones, tiene la de refrendar las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador expida o promulgue, para que sean obligatorios, así como la de administrar y publicar el Periódico Oficial del Estado.

Además, al contestar la demanda, el secretario de Gobierno en mención, exhibió la documental que obra a folio ochocientos dieciocho de autos, consistente en copia certificada del nombramiento que lo acredita en dicho cargo, expedido el ocho de enero de dos mil siete por el Gobernador Constitucional del Estado de Coahuila de Zaragoza, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 82, fracción IV, de la Constitución Local para nombrar y remover a sus secretarios de despacho.

Por ende, se colige que el citado funcionario secretario de Gobierno del Estado de Coahuila de Zaragoza, cuenta con la legitimación necesaria para intervenir en esta controversia constitucional.

En ese sentido, resulta aplicable lo establecido en la tesis de jurisprudencia sustentada por este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra dice:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO DEL ESTADO DE SAN L.P. TIENE LEGITIMACIÓN PASIVA PARA COMPARECER EN AQUÉLLA, TANTO RESPECTO DEL REFRENDO, COMO DE LA PUBLICACIÓN DE LOS DECRETOS DEL GOBERNADOR. Conforme a los artículos 3o., fracción I, inciso a), 8o., 12, 16, 18, 31, fracción I y 32, fracción XXXVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de San Luis Potosí, para el despacho de los asuntos que competen al Poder Ejecutivo, el Gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades de la administración pública centralizada, de la cual forma parte la Secretaría General de Gobierno, cuyo titular, entre otras atribuciones, tiene la de refrendar las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el Gobernador expida o promulgue, para que sean obligatorios, así como la de administrar y publicar el Periódico Oficial del Estado. En esa virtud, el secretario general de Gobierno del Estado de San Luis Potosí tiene legitimación pasiva para comparecer en controversia constitucional conforme a los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues está obligado legalmente a satisfacer, autónomamente, las exigencias que se le demandan respecto del refrendo de los decretos del gobernador del Estado y su publicación.

(Novena Época, P., tesis P./J. 104/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, octubre de 2004, página 1817).

Asimismo, es ilustrativa por su sentido la tesis de jurisprudencia que es del tenor siguiente:

SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

(Novena Época, P., tesis P./J. 109/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, página 1104).

SEXTO

A continuación se analizan las causas de improcedencia, por tratarse de una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Respecto a la causa de improcedencia invocada por el procurador general de la República en el sentido de que la demanda de controversia constitucional se presentó en forma extemporánea, cabe resaltar que ya fue desestimada en el tercer considerando de esta ejecutoria, en que quedó acreditada la oportunidad de la promoción de este juicio.

Asimismo, en el cuarto considerando de esta sentencia, ya se declaró infundada la causal de improcedencia que hacen valer el Ejecutivo Estatal y su subordinado secretario de Gobierno de dicho Estado, toda vez que quedó demostrado que el síndico del Ayuntamiento de Torreón, sí tiene legitimación activa para promover la presente controversia constitucional.

Por último, las citadas demandadas manifiestan que debe sobreseerse en esta controversia constitucional, pues las normas impugnadas de invalidez no causan agravio alguno al Municipio actor y tampoco invaden esfera de competencias del mismo, pues la materia de desarrollo urbano no es competencia municipal exclusiva, sino que opera en los tres niveles de gobierno.

Es infundado lo así argüido, habida cuenta que dichas cuestiones involucran el estudio de fondo del asunto, razón por la cual no puede ser materia de examen de procedencia del juicio de que se trata. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

(Novena Época, P., tesis P./J. 92/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710).

Al no existir alguna otra causa de improcedencia o algún motivo de sobreseimiento, respecto de los artículos 17, fracción XIII y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, que son la materia de la presente controversia constitucional se procede al estudio del fondo del asunto.

SÉPTIMO

Es menester señalar, que en la demanda de controversia constitucional se hizo valer el concepto de invalidez identificado como "tercero", en el que básicamente se adujo violación al artículo 115 de la Constitución Federal, toda vez que hay actos que contienen vicios propios como son los actos en materia de desarrollo urbano y de formación de comités vecinales. Debe puntualizarse que este último concepto de invalidez no será materia de estudio en la presente ejecutoria, toda vez que respecto de los actos impugnados en la demanda y en su ampliación, existió desistimiento expreso de la actora facultada para ello, que fue debidamente ratificado y, dio lugar a la resolución del Ministro instructor de fecha treinta y uno de agosto de dos mil siete, que obra a folios seiscientos al reverso del seiscientos dos, del tomo I, de la presente controversia constitucional, en que se acordó tal desistimiento y en consecuencia, se sobreseyó en el presente juicio por la totalidad de los actos impugnados, como se especificó en párrafos precedentes.

Precisado lo anterior, previo al examen de los conceptos de invalidez planteados, es importante señalar que el artículo 115 de la Constitución Federal, establece lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los concejos municipales que concluirán los periodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores;

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;

"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

"a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;

"b) Alumbrado público.

"c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;

"d) Mercados y centrales de abasto.

"e) P..

"f) Rastro.

"g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;

"h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los Municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

"Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de Municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las Legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo cuando a juicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio;

"Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios;

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

"VII. La policía preventiva municipal estará al mando del presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

"ElEjecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los Municipios.

"Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

"IX. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987).

"X. (Derogada, D.O.F. 17 de marzo de 1987)."

Importa destacar que este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido que los supuestos normativos para considerar a una autoridad, organismo o persona como una "autoridad intermedia", prohibida por el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son los que a continuación se especifican:

a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipio se instituya una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos;

b) Cuando dicha autoridad, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y

c) Cuando esta autoridad se instituye como un organismo intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

En efecto, este Alto Tribunal, al interpretar el contenido del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal referido a las autoridades intermedias, ha sostenido los siguientes criterios:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN. El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades.

(Novena Época, P., tesis P./J. 50/97, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, página 343).

AUTORIDAD INTERMEDIA. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, establece que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. El análisis de los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia introducida por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, lo cual obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos y tenían amplias facultades con respecto a estos últimos, puede llevar a diversas interpretaciones sobre lo que en la actualidad puede constituir una autoridad de esta naturaleza. Al respecto, los supuestos en que puede darse dicha figura son los siguientes: a) Cuando fuera del Gobierno Estatal y del Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; b) Cuando dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; y, c) Cuando esta autoridad se instituye como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa que debe haber entre ambos niveles de gobierno.

(Novena Época, P., tesis P./J. 10/2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, página 509).

El Municipio actor considera infringido también, el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

"Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados."

El preinserto numeral establece de manera implícita el principio de "supremacía constitucional" que se traduce en que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la "Ley Suprema de la Unión", esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide y, por debajo de ella los tratados internacionales y las leyes generales.

Por lo anterior, es inconcuso que aun cuando se cite como transgredida dicha norma constitucional, no debe tenerse como tal, en virtud que por una parte, no existe concepto de invalidez cuyo argumento realmente desarrolle o soporte la supuesta infracción y por otro lado, porque de la simple lectura de los artículos impugnados se observa que no pueden infringirla.

A fin de evidenciar lo anterior, es prudente insertar las normas cuya impugnación son materia de la presente controversia constitucional.

Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 17. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Ejecutivo contará con las siguientes dependencias:

"...

"XIII. Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, y ..."

"Artículo 35 BIS. A la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V.:

"I.F., promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales;

"II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana;

"III. Coadyuvar con otras dependencias en el diseño y ejecución de programas y proyectos en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social;

"IV. Brindar a los Municipios apoyo técnico en materia de desarrollo social y económico;

"V. Promover y fortalecer la gestión individual y colectiva en materia social, económica y de turismo;

"VI. Apoyar las actividades y programas científicos, tecnológicos, deportivos y culturales que organice el Gobierno del Estado;

"VII. Participar en la ejecución de obras sociales que favorezcan el bienestar individual y colectivo;

"VIII. Participar en la distribución y abastecimiento de productos alimentarios básicos a población marginada o en estado de necesidad;

"IX. Promover y atender programas para la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural;

"X.A. y apoyar a instituciones públicas y privadas que se ocupen de actividades de beneficencia y atención a la comunidad;

"XI. Coadyuvar con la secretaría del ramo en la promoción del empleo en los sectores del comercio y la industria;

"XII. Coadyuvar en la promoción del empleo en las zonas rurales y marginadas;

"XIII. Participar con la secretaría del ramo en el fomento de la actividad turística;

"XIV. Auxiliar a las dependencias y entidades competentes en la organización de actividades y eventos que fomenten las tradiciones culturales y el deporte;

"XV. Coordinar la atención de las demandas populares dirigidas al Ejecutivo del Estado o a las dependencias que lo integran;

"XVI. Coordinar la agenda del gobernador del Estado en los Municipios de su competencia; y

"XVII. Todas las demás que mediante el acuerdo correspondiente le asigne el gobernador del Estado y sirvan para descentralizar funciones a la región.

Cuando alguna de las facultades u obligaciones contenidas en el presente artículo sean concurrentes con otra dependencia o entidad, ésta deberá ser ejercida en forma coordinada buscando la mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y el máximo beneficio para la población de la Región Laguna.

Ahora bien, en su primer concepto de invalidez la parte actora en esencia arguye que se violenta en su perjuicio lo establecido en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, que prohíbe la existencia de autoridades intermedias entre el Municipio y las entidades federativas, toda vez que mediante las normas impugnadas se crea y dota de facultades a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, por medio de las cuales se invaden y mediatizan las atribuciones constitucionales del Ayuntamiento de Torreón.

Es infundado tal argumento, como se explica a continuación. La Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza y la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado en mención, establecen en lo que interesa, lo siguiente:

Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 85. La administración pública del Estado será centralizada y paraestatal y el gobernador del Estado, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo, será el jefe de la misma, en los términos que establezcan esta Constitución y los demás ordenamientos legales aplicables.

"El Congreso Local definirá en la ley, las bases generales para la creación de las entidades paraestatales y la intervención que corresponde al Ejecutivo del Estado en su operación; así como las relaciones entre dichas entidades y el titular y las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal.

"Para asegurar la buena marcha de la administración pública estatal, el gobernador del Estado, sin más limitación que las prohibiciones consignadas en los ordenamientos antes señalados, podrá dictar los decretos, acuerdos y demás disposiciones de orden administrativo que estime necesarios; así como establecer nuevas dependencias y separar, unir o transformar las existentes en atención al volumen de trabajo y trascendencia de los asuntos públicos."

Artículo 86. Para el desempeño de los asuntos que la presente Constitución encomienda al Ejecutivo, habrán las secretarías del ramo, las dependencias y organismos que señale la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.

Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer las bases para la organización y funcionamiento de la administración pública centralizada y paraestatal del Estado de Coahuila.

"La administración pública centralizada esta conformada por el despacho del gobernador, las secretarías del ramo, la Procuraduría General de Justicia y demás unidades administrativas que a este sector se integren para la buena marcha de la administración, cualquiera que sea su denominación.

"La administración pública paraestatal se conforma por los organismos públicos descentralizados, los organismos públicos de participación ciudadana, las empresas de participación estatal, los fideicomisos públicos y demás entidades, cualquiera que sea su denominación."

"Artículo 2o. El gobernador del Estado de Coahuila de Zaragoza, titular del Poder Ejecutivo y jefe de la administración pública del Estado, tiene las atribuciones, funciones y obligaciones que le señalan la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, la presente ley y las demás disposiciones jurídicas vigentes y aplicables en el Estado."

"Artículo 3o. Para el despacho de los asuntos que competan al Poder Ejecutivo, el gobernador del Estado se auxiliará de las dependencias y entidades que señalen la Constitución Política del Estado, la presente ley, el presupuesto de egresos y las demás disposiciones jurídicas aplicables."

"Artículo 4o. El Ejecutivo del Estado podrá crear las entidades necesarias para operar programas emergentes, estratégicos y prioritarios, así como para la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o cualquier otro propósito de beneficio colectivo."

"Artículo 6o. Las dependencias del Ejecutivo estarán obligadas a coordinar sus actividades entre sí y a proporcionarse colaboración y cooperación técnica, así como la información necesaria cuando el ejercicio de sus funciones así lo requiera.

"El titular del Ejecutivo, por medio del acuerdo respectivo, podrá disponer la integración de Comisiones Intersecretariales para la atención de actividades estratégicas. Estas comisiones podrán involucrar a varias dependencias y entidades de la administración pública estatal o a la Procuraduría General de Justicia con el fin de facilitar la coordinación de políticas, planes, programas y acciones.

"El acuerdo que integre estas comisiones se publicará en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado y deberá contener el nombre del coordinador general de la Comisión Intersecretarial y las áreas estratégicas a las que se enfocarán las políticas, planes, programas y acciones.

"El coordinador general de la Comisión Intersecretarial tendrá las siguientes atribuciones:

"I. Formular, en coordinación con los demás miembros de la comisión, las políticas, planes, programas y acciones que se establezcan para el área correspondiente;

"II. Dar seguimiento a las políticas, planes, programas y acciones que se determinen para el área en cuestión;

"III. Informar al Ejecutivo Estatal de los acuerdos y resoluciones que se tomen y de las políticas que surjan en el seno de la comisión;

"IV. Evaluar el impacto presupuestal, económico y social de los planes, programas y acciones que se emprendan en las áreas relativas;

"V. Propiciar la comunicación y coordinación entre las dependencias y entidades relacionadas con el área de la comisión correspondiente;

"VI. Integrar y procesar la información del área de la comisión respectiva, a fin de facilitar el diagnóstico, la evaluación y el seguimiento de los planes y programas que se establezcan;

"VII. Informar al gobernador del Estado de los avances y resultados de los planes, programas y acciones desarrollados; y

"VIII. Las demás que señalen las leyes o decretos, reglamentos, acuerdos y resoluciones del Ejecutivo Estatal."

"Artículo 7o. El gobernador del Estado podrá convenir con el Gobierno Federal, con los municipales y con los sectores social y privado, en los términos previstos por la Constitución Política del Estado y demás disposiciones aplicables, el ejercicio de funciones, la prestación de servicios públicos y la ejecución o atención de obras que favorezcan el desarrollo de la entidad.

"El Ejecutivo del Estado, a través de sus dependencias y entidades centralizadas y paraestatales, deberá mantener con los Gobiernos Municipales una relación permanente de colaboración constructiva, corresponsable y de ayuda mutua a favor del desarrollo democrático, basado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural del Estado."

"Artículo 8o. El Ejecutivo del Estado es la autoridad competente para determinar los distritos notariales, las zonas de desarrollo económico y demás circunscripciones de la administración pública estatal, con base en la agrupación de los Municipios."

"Artículo 17. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos de la administración pública centralizada del Estado, el titular del Ejecutivo contará con las siguientes dependencias:

"I. Secretaría de Gobierno;

"II. Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana;

"III. Secretaría de Finanzas;

"IV. Secretaría de Fomento Económico;

"V. Secretaría de Desarrollo Social;

"VI. Secretaría de Fomento Agropecuario;

"VII. Secretaría de Educación y Cultura;

"VIII. Secretaría de Salud;

"IX. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

"X. Secretaría de Obras Públicas y Transporte;

"XI. Secretaría de Turismo;

"XII. Secretaría de la Función Pública; y (sic)

"XIII. Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, y

"XIV. La Procuraduría General de Justicia del Estado.

Las dependencias de la administración pública centralizada tendrán igual rango, y entre ellas no habrá preeminencia alguna.

De los preceptos transcritos, se advierte que en ellos se prevé que la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza será centralizada y paraestatal y el gobernador de la entidad, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo, será el jefe de la misma; de igual forma se dispone que la administración pública centralizada está conformada por el despacho del gobernador, las secretarías del ramo, la Procuraduría General de Justicia y demás unidades administrativas que a este sector se integren.

En ese orden de ideas, es evidente que la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna forma parte del propio Ejecutivo del Estado y, por ende, no es una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, sino que constituye una porción integral del Gobierno del Estado, al formar parte de las secretarías del despacho y, por ende, no es una autoridad diversa, que interrumpa, relegue o mediatice la comunicación que debe existir entre el Municipio actor y el Ejecutivo Estatal, del que es integrante la citada dependencia. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis aislada de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que este Tribunal en Pleno comparte, que a la letra dice:

"PROCURADURÍA DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE DEL ESTADO DE MÉXICO. NO CONSTITUYE UNA AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LOS MUNICIPIOS DE LA ENTIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la prohibición de la existencia de una autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y los Municipios, contenida en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha sostenido que tal figura puede presentarse cuando fuera de los Gobiernos Estatal y Municipal se instituye una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos, o que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesione la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento; o bien, cuando aquélla se instituya como un órgano intermedio de enlace entre el Gobierno del Estado y el del Municipio, impidiendo o interrumpiendo la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno. En este sentido, la Procuraduría de Protección al Ambiente del Estado de México no constituye una autoridad intermedia entre el Gobierno Local y los Municipios de la entidad, ya que conforme a losartículos 16 y 32 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México; 19 del Reglamento Interior de la Secretaría de Ecología, vigente hasta el 4 de julio de 2005, así como a los puntos primero a cuarto y sexto del Acuerdo del Ejecutivo por el que se creó la Procuraduría citada, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado el 25 de febrero de 2002, es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Ecología de la entidad, de la cual depende jerárquicamente y, por tanto, del Ejecutivo Local, encargado de vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la prevención y control de la contaminación ambiental, con facultades para practicar auditorías y dictámenes ambientales, para tramitar y resolver los procedimientos administrativos que instaure en ejercicio de sus atribuciones, así como para imponer medidas de seguridad y sanciones, por lo que no es una autoridad distinta ni ajena al Gobierno Local ni constituye un órgano intermedio de enlace entre éste y los Municipios que impida o interrumpa la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno y, por último, no lesiona la autonomía municipal pues no suplanta o mediatiza las facultades constitucionales del Municipio ni invade su esfera competencial." (Novena Época, Segunda Sala, tesis 2a. XIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, página 1543).

De lo hasta aquí analizado, se colige que es infundado el concepto de invalidez en estudio, habida cuenta que el artículo 17, fracción XIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, no es violatorio del artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna prevista en el numeral combatido forma parte de la propia administración pública estatal lo que significa que no puede constituir una autoridad intermedia entre el Municipio actor y el Ejecutivo Estatal.

Consecuentemente, también resulta infundado el argumento relativo a que la dependencia de mérito, suplanta o mediatiza las facultades constitucionales del Ayuntamiento de Torreón, ya que este planteamiento se hace derivar de que la secretaría en cita constituye "una autoridad intermedia", lo que no ocurre conforme a los razonamientos precedentes, por lo que tampoco se infringe lo establecido en la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, cuyos preceptos que aquí importan, prevén:

Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 158-A. El Municipio Libre es la base fundamental para la organización territorial, política y administrativa del Estado.

"Los elementos que conforman el Municipio Libre son: su población, su territorio, la organización y el funcionamiento de sus órganos de gobierno y su hacienda. La ley establecerá las normas fundamentales para que cada Ayuntamiento reglamente los elementos de su Municipio, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta Constitución."

"Artículo 158-C. La autonomía del Municipio Libre se expresa en la facultad de gobernar y administrar por sí los asuntos propios de su comunidad, en el ámbito de su competencia municipal y sin interferencia de otros poderes."

"Artículo 158-D. El municipalismo cooperativo e interdependiente se instituye en el régimen interior del Estado como la fórmula política, orgánica y funcional, para que los Gobiernos Estatal y Municipal actúen, bajo el principio de fidelidad municipal, de manera constructiva, corresponsable y armónicamente en el desempeño de sus funciones exclusivas, concurrentes o coincidentes."

"Artículo 158-E. Los principios de fidelidad estatal y municipal tienen por objeto consolidar una relación permanente de colaboración constructiva, corresponsable y de ayuda mutua entre los gobiernos del Estado y de los Municipios y de entre éstos con los organismos públicos autónomos, a favor del desarrollo democrático del Estado, basado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural de la comunidad.

"Los Gobiernos Estatal y Municipal y los organismos públicos autónomos, en la esfera de sus competencias, deberán actuar bajo los lineamientos señalados, a fin de mantener con la Federación y con las entidades federativas una relación cooperativa e interdependiente, bajo el principio de fidelidad federal.

"Estos principios están vinculados directamente con los valores, principios y bases previstas en esta Constitución y demás leyes aplicables, bajo el estado humanista, social y democrático de derecho."

"Artículo 158-N. El Municipio Libre tiene un ámbito de competencia exclusiva y distinta a los Gobiernos Federal o Estatal, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y demás leyes aplicables.

"La competencia municipal se ejercerá por el Ayuntamiento o, en su caso, por el concejo municipal y no podrá ser vulnerada o restringida por los Gobiernos Federal o Estatal. Sin perjuicio de su competencia municipal, los Ayuntamientos deberán observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, siempre que estas leyes no contravengan la competencia municipal que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Constitución y demás disposiciones que emanen de ellas.

"Los Gobiernos Municipales, en la esfera de su competencia y de conformidad con las disposiciones aplicables, mantendrán con las partes integrantes de la Federación una relación de respeto y de colaboración mutua para el desarrollo político, económico, social y cultural del país. Los Municipios ejercerán de manera coordinada, en los términos de las disposiciones aplicables, las facultades coincidentes o concurrentes con la Federación o el Estado."

"Artículo 158-Ñ. No existirá autoridad intermedia entre el Gobierno del Estado y el Gobierno Municipal.

"Por autoridad intermedia se entiende toda entidad que interrumpa u obstaculice la comunicación directa que debe existir entre los Gobiernos Estatal y Municipal. Se considerará también autoridad intermedia aquella que, entre el Estado y el Municipio, asuma indebidamente alguna o algunas facultades propias del Ayuntamiento.

"No será autoridad intermedia aquella que asuma, conforme a las disposiciones aplicables, una función de auxilio y de colaboración que solicite o acepte el propio Ayuntamiento para el mejor desempeño de sus funciones, bajo los principios de fidelidad federal y municipal."

"Artículo 158-O. El Estado podrá transferir o delegar a los Municipios, mediante ley o convenio, funciones o servicios que le son propios y que por su naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación, considerando las condiciones territoriales y socioeconómicas de los propios Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

"En todo caso, la transferencia o delegación de funciones o servicios de la Federación o del Estado hacia los Municipios, debe ir acompañada de la asignación de los recursos financieros necesarios para el cumplimiento de la función o servicio transferidos. En estos casos, la transferencia o la delegación deberá programarse de manera gradual, a efecto de que el Municipio pueda asumir con responsabilidad la función o servicio de que se trate, bajo los principios de fidelidad federal y municipal.

"En la ley o en el convenio se preverá la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserva el Estado.

"Los supuestos contenidos en este artículo se fundamentarán en una interpretación funcional de los artículos 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima importante precisar que "los principios de fidelidad federal y municipal", a que se refieren los preinsertos numerales de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, no deben generar duda en cuanto al alcance de su significado, al respecto, la fórmula idónea es hacer una interpretación conforme, o sea, en relación con el artículo 115 de la Constitución Federal, esto es, de respeto absoluto a la autonomía municipal y de respeto total e incondicional al Estado federal, al Estado correspondiente, lo que evidentemente no puede considerarse que atente en contra de la fidelidad municipal.

Es importante hacer especial mención a lo que el Poder Reformador de la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza estableció en los artículos 158-D y 158-E, en cita, en razón de que en esto establece concretamente que el municipalismo cooperativo e interdependiente se instituye en el régimen interior del Estado como la fórmula política, orgánica y funcional para que los Gobiernos Estatal y Municipal actúen bajo el principio, lo que se advierte, de tales preceptos de la Constitución Local, cuando señalan: "de fidelidad municipal, de manera constructiva, corresponsable y armónicamente, en el desempeño de sus funciones exclusivas, concurrentes o coincidentes."

En el artículo 158-E, de esta misma Constitución Estatal en mención, dispone de forma clara que los principios de fidelidad estatal y municipal tienen por objeto consolidar una relación permanente de colaboración constructiva, corresponsable y de ayuda mutua entre los Gobiernos del Estado y de los Municipios; de entre éstos, con los organismos públicos autónomos a favor del desarrollo democrático del Estado, basado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural de la comunidad. Los Gobiernos Estatal y Municipal y los gobiernos públicos autónomos, en la esfera de sus competencias, y que deberán actuar siempre bajo los lineamientos señalados, a fin de mantener con la Federación y con las entidades federativas una relación cooperativa e interdependiente bajo este principio de fidelidad.

Lo anterior refleja evidentemente que en congruencia con estos principios de municipalismo consagrados en la Carta Magna, el Constituyente Local llevó a cabo tales reformas siendo inconcuso que los dispositivos transcritos con antelación y que motivan esta reflexión, reconocen que el artículo 115 y esta legislación conciben y materializan en los Municipios la estructura básica de esta división territorial política y administrativa.

En otro orden de ideas, a fin de dar claridad al análisis de los restantes conceptos de invalidez, se estima necesario transcribir la exposición de motivos de la iniciativa de reforma de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, enviada por el Poder Ejecutivo de dicha entidad al Poder Legislativo Local, la cual es del tenor siguiente:

"La visión del gobierno de la gente establecida en el Plan Estatal de Desarrollo 2006-2011, es que Coahuila sea el mejor Estado del país. En este sentido es de destacar que un mayor desarrollo de las distintas regiones redundará en un Coahuila más próspero y justo. Un mayor desarrollo de la Región Laguna es fundamental para conseguir los objetivos y metas estatales planteadas.

"La Región Laguna se encuentra poblada por gente que fortalece diariamente a Coahuila con su labor. Para ampliar y garantizar el desarrollo que hasta ahora se ha dado, es imprescindible conseguir que éste sea integral e incluyente para que permita terminar con la marginación social. De mi compromiso con Coahuila y con la Región Laguna nace la intención de reestructurar la administración pública estatal para llevar el gobierno de la gente, en forma directa, hasta las demandas, opiniones y aspiraciones de la población lagunera.

"Para cumplir los retos y los compromisos en materia de desarrollo económico, social y de infraestructura resulta impostergable una política de desarrollo regional para la Laguna. Esto implica una planeación específica que redundará en la ejecución de acciones permanentes diseñadas y aplicadas localmente. Esta nueva visión descentralizada implica cambios y adecuaciones a la estructura organizacional de las dependencias centralizadas del gobierno que me honro en encabezar.

"Por ello, surge la necesidad de crear una dependencia para brindar mayor atención a estas materias. La creación de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, como parte de las dependencias de la administración pública estatal, encargada del estudio, planeación y despacho de los programas del gobierno de la gente, es un paso necesario para la consolidación de la actividad gubernamental en la región. Su Constitución impulsará y mejorará la ejecución de planes, programas y acciones para el desarrollo integral de la región.

"La creación de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna tendrá como resultado la descentralización de atribuciones que otras dependencias y entidades ejercen actualmente, para que, de esta manera se logren combatir los rezagos sociales y promover el desarrollo de la región de una manera eficaz. El gobierno de la gente acerca de esta manera sus actividades hacia un sector de la población que, por su importancia, requiere de atención directa y especializada.

"Para el ejercicio de las atribuciones que se le encomiendan deberá realizar una permanente tarea de coordinación con el resto de las dependencias y entidades de la administración estatal. La Secretaría de Desarrollo Social dejará de ejecutar las funciones de su competencia en los Municipios de la Región Laguna, en su lugar lo hará esta nueva dependencia.

"Las labores de esta nueva dependencia llevarán los programas y acciones del gobierno a la gente de la Región Laguna con mayor eficiencia. La cercanía de las autoridades resultará en un mayor impacto y, por ende, en el desarrollo integral, equitativo y sostenible de la región.

Por lo expuesto anteriormente, con el objeto de fortalecer y mejorar a los sectores económicos de la Región Laguna y ampliar el desarrollo social y humano de su población, en ejercicio de las facultades que me confieren los artículos 59, fracción II y 82, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Coahuila; 9 y 16, apartado A, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, atendiendo los programas de acción contenidos en el Plan Estatal de Desarrollo 2006-2011 de la administración que me honro encabezar, me permito someter a esa Honorable Legislatura para su estudio, análisis y, en su caso, aprobación, la siguiente iniciativa de: decreto.

En un diverso concepto de invalidez, el Municipio actor señala que, el artículo 35 BIS, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza establece que la materia de regularización de la tenencia de la tierra, será facultad de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, lo que aduce, transgrede el artículo 115, fracción V, inciso e), de la Carta Magna, que prevé que dicha materia corresponde al Municipio.

El precepto impugnado, es del tenor siguiente:

"Artículo 35 BIS. A la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V.:

"...

IX. Promover y atender programas para la regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural.

Por su parte, el artículo 115, fracción V, inciso e), de la Constitución Federal, que se dice violentado, prevé que:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

"...

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana.

Del artículo constitucional transcrito se advierte que los Municipios están facultados para intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, pero no se establece que se trate de una facultad exclusiva de los mismos, ya que la competencia en esta materia opera en los tres niveles de gobierno, es decir, Federal, Estatal o Municipal, pero de forma concurrente en los términos de las leyes federales y estatales. Resulta ilustrativa al respecto, la tesis de jurisprudencia de este Tribunal en Pleno, que a la letra dice:

"FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: ‘Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado ‘facultades concurrentes’, entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, tesis P./J. 142/2001, página 1042).

En efecto, la competencia concurrente de los tres niveles de gobierno en materia de regularización de la tenencia de la tierra urbana y rural, encuentra su fundamento en el artículo 27 de la Constitución Federal, por lo que no se invaden facultades exclusivas del Municipio actor, pues en todo caso, pretende la seguridad patrimonial de aquellas personas, que habitan o poseen un predio irregular, y atender aquellos casos que sean de competencia estatal.

Lo anterior, se colige de las disposiciones que a continuación se transcriben.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"...

"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de laagricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.

"...

"XIX. Con base en esta Constitución, el Estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de le (sic) tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.

Son de jurisdicción federal todas las cuestiones que por límites de terrenos ejidales y comunales, cualquiera que sea el origen de éstos, se hallen pendientes o se susciten entre dos o más núcleos de población; así como las relacionadas con la tenencia de la tierra de los ejidos y comunidades. ...

Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 82. Son facultades del gobernador:

"...

XIII. Ejercitar, en el ámbito de su competencia, las facultades que señala el artículo 27 de la Constitución General. ...

Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 102. El Municipio Libre tiene un ámbito de competencia exclusiva y distinta a los Gobiernos Federal o Estatal, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Local, este código y demás leyes aplicables.

"La competencia municipal se ejercerá por el Ayuntamiento o, en su caso, por el concejo municipal y no podrá ser vulnerada o restringida por los Gobiernos Federal o Estatal. Sin perjuicio de su competencia municipal, los Ayuntamientos deberán observar lo dispuesto por las leyes federales y estatales, siempre que estas leyes no contravengan la competencia municipal que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Local y demás disposiciones que emanen de ellas.

"Los Gobiernos Municipales, en la esfera de su competencia y de conformidad con las disposiciones aplicables, mantendrán con las partes integrantes de la Federación una relación de respeto y de colaboración mutua para el desarrollo político, económico, social y cultural del país. Los Municipios ejercerán de manera coordinada, en los términos de las disposiciones aplicables las facultades coincidentes o concurrentes con la Federación o el Estado.

"En todo caso, los Ayuntamientos tendrán las competencias, facultades y obligaciones siguientes:

"...

"III. En materia de desarrollo urbano y obra pública:

"...

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana. ...

Reglamento del Patrimonio Inmobiliario del Municipio de Torreón, Coahuila

"Artículo 2. La materia de este reglamento es el conjunto de bienes inmuebles que de modo directo o indirecto sirven al Municipio para realizar sus funciones, los cuales constituyen el patrimonio inmobiliario municipal, mismo que comprende los bienes inmuebles del dominio público y del dominio privado; por lo tanto, son objeto de este reglamento, de manera enunciativa y no limitativa:

"...

"IV. Los programas, proyectos y acciones adecuados para la regularización de la tenencia de la tierra. ..."

"Artículo 4o. En lo no previsto y para la interpretación de este reglamento se estará a lo que dispongan la Constitución General de la República; Constitución Particular del Estado, Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano, Ley General de Bienes, Ley del Patrimonio Cultural, Código Municipal y Código Financiero, del Estado de Coahuila, y los reglamentos municipales que correspondan según el caso concreto."

Artículo 5. Para la aplicación y ejecución de lo dispuesto en este Reglamento se crea la Dirección del Patrimonio Inmobiliario del Municipio de Torreón, Coah., con la función, facultades y obligaciones que se le otorgan.

De las normas preinsertas, se corrobora que tratándose de la regularización de la tenencia de la tierra, existe competencia en los tres niveles de Gobierno, Federal, Estatal y Municipal, sin que pase inadvertido para este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que existen dependencias en las tres esferas de gobierno que ejecutan actos tendentes a la regularización de la tenencia de la tierra, como ocurre con la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), que es un organismo público descentralizado del Gobierno Federal, de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto principal es regularizar la tenencia de la tierra urbana en los asentamientos irregulares, ubicado en predios de origen social y de propiedad federal.

Asimismo, en el Estado de Coahuila de Zaragoza existe la Comisión Estatal para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana y R. en Coahuila (CERTTUC), organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, cuyo objeto es atender los problemas que se susciten respecto de los asentamientos humanos irregulares en el Estado, con independencia de que sea en una zona urbana o rural.

Debe tenerse en cuenta además, que el último párrafo del artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, expresamente prevé que en caso de que dicho numeral otorgue a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, facultades u obligaciones que sean concurrentes con otra dependencia o entidad, ésta deberá ser ejercida en forma coordinada buscando la mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y el máximo beneficio para la comunidad de la región.

El párrafo en mención, dispone que:

"Artículo 35 BIS. ...

Cuando alguna de las facultades u obligaciones contenidas en el presente artículo sean concurrentes con otra dependencia o entidad, ésta deberá ser ejercida en forma coordinada buscando la mayor eficiencia y eficacia en el uso de los recursos y el máximo beneficio para la población de la Región Laguna.

Por los razonamientos y fundamentos analizados, se colige que el artículo 35 BIS, fracción IX, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, que faculta a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna para promover, fomentar o incentivar la regularización de la tenencia de la tierra urbana o rural, no invade facultades exclusivas del Municipio actor, y, por ende, tampoco infringe el artículo 115, fracción V, inciso e), de la Constitución Federal; en todo caso, pretende la seguridad patrimonial de aquellas personas que habitan o poseen un predio irregular, y atender aquellos casos que sean de competencia estatal.

Es menester, complementar la anterior determinación con las siguientes consideraciones:

Como quedó analizado previamente, la regularización de la tenencia de la tierra, se inscribe dentro de una facultad concurrente. Sin embargo, en materia de asentamientos urbanos, está regulada por el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, en donde se faculta al Congreso de la Unión, para expedir una ley marco, que es la Ley General de Asentamientos Humanos, que realiza una distribución de competencias, asimismo, el hecho de que se pretenda dar seguridad patrimonial, no implica que no se vulneren esferas, por lo que debe atenderse la distribución realizada por la ley marco.

Lo anterior, en aplicación de la tesis de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra dice:

"LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La lectura del precepto citado permite advertir la intención del Constituyente de establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida en que se encuentren apegadas a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituyan la ‘Ley Suprema de la Unión’. En este sentido, debe entenderse que las Leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano. Es decir, las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales." (Novena Época, P., tesis P. VII/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007, página 5).

Al respecto la ley marco a que se ha hecho referencia, es la Ley General de Asentamientos Humanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y tres, que en sus artículos 1o., 5o., 6o., 8o., fracción VIII, 9o., fracción XI y 39, establece y corrobora el por qué se afirma que la regularización de la tenencia de la tierra es una facultad concurrente, como se advierte de la siguiente inserción de los preceptos en cita.

Ley General de Asentamientos Humanos

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social y tienen por objeto:

"I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio nacional. ..."

"Artículo 5o. Se considera de utilidad pública:

"...

"IV. La regularización de la tenencia de la tierra en los centros de población. ..."

"Artículo 6o. Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el Estado, serán ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

"Artículo 8o. Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"...

"VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la Constitución y administración de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población. ..."

"Artículo 9o. Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

"...

"XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios. ..."

Artículo 39. Para constituir, ampliar y delimitar la zona de urbanización ejidal y su reserva de crecimiento; así como para regularizar la tenencia de predios en los que se hayan constituido asentamientos humanos irregulares, la asamblea ejidal o de comuneros respectiva deberá ajustarse a las disposiciones jurídicas locales de desarrollo urbano y a la zonificación contenida en los planes o programas aplicables en la materia. En estos casos, se requiere la autorización del Municipio en que se encuentre ubicado el ejido o comunidad.

De los preinsertos dispositivos, destaca a manera de ejemplo de la facultad concurrente que priva en la materia en estudio, lo siguiente: el artículo 8o., fracción VIII, atribuye a las entidades federativas la facultad de participar en la regularización de la tenencia de la tierra; asimismo, en su artículo 9o., fracción XI, se faculta a los Municipios a intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, y, en su numeral 39 establece que para regularizar la tenencia de predios ejidales donde se hayan constituido asentamientos irregulares, se requiere la autorización del Municipio, en que se encuentre ubicado el ejido.

Más aún, a fin de clarificar la aplicación de la ley marco en mención, para determinar la facultad concurrente de los tres niveles de gobierno tratándose de la regularización de la tenencia de la tierra, se estima conveniente copiar la parte conducente de su exposición de motivos:

"Exposición de motivos.

"...

"El crecimiento desordenado de los centros de población del país, ha generado impactos negativos en la calidad de vida de la población, como son: la insuficiencia de equipamiento e infraestructura urbanas, el alto costo de prestación de los servicios públicos, la insatisfecha demanda de suelo para el desarrollo urbano y la vivienda, la irregularidad en la tenencia de la tierra; la falta de calidad de transporte, la subutilización de recursos humanos y materiales, así como el deterioro del ambiente y de los recursos naturales.

"...

"Se hace necesaria una nueva Ley General de Asentamientos Humanos que a partir de la experiencia en la aplicación de la vigente, así como de la realidad social, económica y urbana del país y de sus proyecciones a futuro, permita reforzar la política en la materia, con la finalidad de que las ciudades medianas y pequeñas se constituyan en centros de impulso para un equilibrado y armónico desarrollo regional, en cuyos beneficios participen todos los Estados y Municipios del país.

"...

"En este capítulo destaca una nueva orientación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, que tiene como premisa el mejoramiento de la calidad de vida de la población, vinculando el desarrollo urbano con el regional, con énfasis en la conservación y mejoramiento del ambiente y el desarrollo sustentable del país.

"La política de asentamientos humanos incluye una mención expresa a la necesidad de atender los intereses de las comunidades rurales e indígenas. Asimismo se contempla la prevención, control y atención de riesgos y emergencias ambientales y urbanas.

"En el capítulo segundo se recoge el principio planteado en los artículos 73, fracción XXIX-C y 115 de la Carta Magna, estableciendo la concurrencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, a efecto de lograr la congruencia de las acciones de planeación y regulación de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población.

"La iniciativa previene un nuevo enfoque de las atribuciones federales en el tratamiento del fenómeno urbano, fortaleciendo asimismo, las atribuciones de las entidades federativas y de los Municipios en esta materia.

"Además de las funciones de elaboración, ejecución y evaluación del programa nacional de desarrollo urbano, en el contexto de concurrencia de los tres órdenes de Gobierno, la iniciativa otorga a la Federación atribuciones para coordinarse con las entidades federativas y con los Municipios, con participación de los sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, así como coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país.

"...

"Se le otorga a la Secretaría de Desarrollo Social la facultad de formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo urbano y determinar en su caso, las medidas correctivas procedentes, ya que de esta manera se garantiza que los recursos federales sean utilizados conforme a la política regional y urbana, la legislación aplicable, los planes o programas de desarrollo urbano y las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios; respetándose en el contenido de la iniciativa las competencias de las entidades federativas y Municipios, así como su autonomía jurídica para controlar a nivel local el desarrollo urbano.

"...

"Ha sido propósito reiterado de los Poderes de la Unión promover los principios básicos del federalismo y fortalecer la autoridad municipal, que es la más cercana a las necesidades de la población y a la articulación de los intereses sociales. Por eso, la iniciativa de ley recoge la decisión política plasmada en el artículo 115 constitucional, que dota al Municipio de atribuciones para formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los que de éstos se deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento de conformidad con la legislación local; regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios; administrar la zonificación; celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o con los particulares convenios y acuerdos de coordinación y concertación para apoyar los objetivos y prioridades de su planeación del desarrollo urbano; prestar los servicios públicos municipales y coordinarse y asociarse para su prestación; expedir las autorizaciones, licencias y permisos de uso de suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y participar en la constitución y administración de reservas territoriales, entre otras que fortalecen las atribuciones municipales en la materia. Cabe señalar que dichas atribuciones serán ejercidas por los Municipios a través de los Cabildos de los Ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.

"...

Especial mención merecen las disposiciones contenidas en la iniciativa, que sujetan el aprovechamiento de áreas y predios ejidales o comunales comprendidos dentro de los límites de los centros de población o que formen parte de las zonas de urbanización ejidal y de las tierras del asentamiento humano de los ejidos o comunidades, a lo dispuesto en la Ley Agraria, en la legislación estatal de desarrollo urbano y en los planes y programas de desarrollo urbano aplicables. La constitución, ampliación y delimitación de la zona de urbanización ejidal y su reserva de crecimiento, así como la regularización de predios en asentamientos humanos irregulares al interior de los ejidos y comunidades, debe ajustarse a las disposiciones jurídicas locales de desarrollo urbano y a la zonificación contenida en los planes y programas aplicables en la materia, requiriéndose la autorización del Municipio en el que se encuentre ubicado el ejido o comunidad. ...

Lo anterior, refuerza el pronunciamiento en el sentido de que la facultad del Estado de promover y atender programas de regularización urbana y rural, no invade la esfera de competencias del Municipio, en tanto que no se está desplazando a éste, de las facultades que le confiere la ley general.

En otro orden de ideas, el Municipio actor manifiesta que el artículo 35 BIS, fracción XVI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, que faculta a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna para coordinar la agenda del Ejecutivo Estatal en la Laguna, impide o interrumpe la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, y ubica a la secretaría en cita, como una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado. El preceptoimpugnado establece literalmente que:

"Artículo 35 BIS. A la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V.:

"...

XVI. Coordinar la agenda del gobernador del Estado en los Municipios de su competencia.

Resulta infundado el concepto de invalidez en estudio, pues con independencia de que la fracción transcrita no determina estatus alguno de ninguna autoridad, sino que concede facultades a una dependencia, como se examinó al inicio del presente considerando la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna no es una autoridad intermedia, pues forma parte del Ejecutivo Estatal al integrar la administración pública local, sin que este Alto Tribunal estime que sea necesario reproducir el examen efectuado al respecto, habida cuenta que ya existe pronunciamiento expreso sobre el tópico en páginas precedentes.

Aunado a lo anterior, cabe precisar que la atribución de coordinar la agenda del gobernador del Estado en la región lagunera se entiende con fines logísticos y prácticos, no con el objeto de interferir en comunicaciones, enlaces y tampoco priorizar las peticiones ciudadanas, habida cuenta que de la norma impugnada no se advierte que exista condicionamiento alguno para el acceso a las diversas dependencias del Ejecutivo Estatal con el requisito de acudir en forma previa a la citada secretaría.

Por otra parte, el Municipio actor manifiesta que el artículo 35 BIS, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, infringen las atribuciones previstas en el artículo 115, fracción V, inciso c), de la Constitución Federal, toda vez que faculta a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, a formular, promover y evaluar unilateralmente la política de desarrollo regional, cuando dicha atribución corresponde a la Federación, a los Estados y a los Municipios de quienes incluso se requiere asegurar su participación en su elaboración.

Al respecto, se estima importante recordar que el artículo 35 BIS, en sus fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, establece lo siguiente:

"Artículo 35 BIS. A la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V.:

"I.F., promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales;

"II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana;

III. Coadyuvar con otras dependencias en el diseño y ejecución de programas y proyectos en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social.

Por su parte, el artículo 115, fracción V, inciso c), de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"...

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios."

Del artículo constitucional citado se advierte de manera clara y sin lugar a dudas que la facultad para formular la política de desarrollo regional es una atribución estrictamente conjunta de la Federación, Estado y Municipio, y que el artículo 35 BIS, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza precisamente establece que en el ejercicio de esa participación conjunta, la intervención que corresponde al Ejecutivo Estatal se hará por conducto de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, en su carácter de dependencia del Poder Ejecutivo Local para el despacho de los asuntos, pues al efecto se encuentra facultada para formular, promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales, pero tal circunstancia en ningún momento puede llevar a considerar que la citada secretaría actúe de forma unilateral en la toma de decisiones del desarrollo regional, habida cuenta que como se expuso con antelación, se trata de una atribución conjunta de los tres órdenes de Gobierno: Federal, Estatal y Municipal, que se desempeña de manera coordinada.

Es de suma importancia enfatizar que la norma impugnada, materia en estudio, es una ley orgánica que establece órganos de la administración pública estatal, y desarrolla sus facultades, y en todo caso, la participación del Municipio debe asegurarse en las leyes sustantivas, como son la Ley de Desarrollo Social para el Estado de Coahuila de Zaragoza, donde en su título III, se regula el sistema estatal de desarrollo social.

Aunado a lo anterior, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de Nación considera de especial importancia puntualizar que tanto en las normas impugnadas, como las que se han analizado para emitir la presente ejecutoria, el legislador estatal utiliza el término "entidad", que si bien como tal es multívoco y tiene diferentes connotaciones en diversos ámbitos y con distintas extensiones; en la especie, la Ley de Fiscalización Superior para el Estado de Coahuila de Zaragoza vigente y publicada el seis de julio de dos mil siete, precisamente clasifica a los Municipios como entidades, al establecer en su artículo 3o., fracción VI, lo siguiente:

"Artículo 3o. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

"...

VI. Entidades: los órganos y dependencias de los poderes y Municipios del Estado, organismos públicos autónomos, entidades paraestatales, paramunicipales y en general, cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, que haya tenido o tenga a su cargo la recaudación, custodia, administración, manejo, aplicación o ejercicio de recursos públicos federales, estatales o municipales y que por dicha razón sean sujetos de fiscalización por parte de la auditoría superior.

Del preinserto dispositivo, es inconcuso que debe entenderse que la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, necesariamente tiene que cumplir con las disposiciones constitucionales y legales, que establecen la obligatoria coordinación con los Municipios en aquellos temas que así está señalada la distribución de competencias en las disposiciones legales, ya que la estructura administrativa a la que pertenece (administración pública centralizada estatal), obviamente distribuye los negocios del orden administrativo entre secretarías de Estado, sin que sea impedimento para ello el que, en el caso, se trate de una secretaría dependiente del Poder Ejecutivo Estatal que fue creada para un ámbito regional que abarca sólo algunos Municipios y, por ende, pudiera considerarse de alguna manera atípica, porque es una secretaría que tiene una competencia territorial delimitada, al igual que una jurisdicción, esta circunstancia en ningún momento convierte su creación o su actuación en inconstitucional, habida cuenta que no existe limitación alguna en la Constitución Federal en ese sentido.

De acuerdo a lo anteriormente explicado, en una interpretación sistemática y funcional, debe entenderse que la secretaría en cita, ejerce una facultad del Ejecutivo Local, no como una sobreposición respecto de las facultades del Municipio, ya que por el contrario tal dependencia tiende a brindarle apoyo técnico al Municipio que se entiende constituye una delimitación territorial.

Por otra parte, si bien el artículo 35 BIS, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, prevé la facultad de coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana, es evidente que constituyen facultades propias del Ejecutivo Local, lo que significa que tal atribución de coordinar y operar las citadas acciones no puede relegar, invadir o excluir al Municipio actor del desarrollo de las mismas, ya que el precepto tiende a que se realicen de manera coordinada, no excluyente.

En abono a lo anterior, debe estimarse que, de una interpretación sistemática y funcional de lo establecido en el artículo 35 BIS impugnado, cuando las facultades de la Secretaría de Desarrollo Social de la Laguna impliquen su participación en actividades que constitucionalmente también le corresponden a los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V., deberá ejercerlas de manera coordinada con los Ayuntamientos respectivos, sin que lo previsto en el párrafo último de dicho numeral se limite a las dependencias o entidades que forman parte de la administración local, en términos de lo previsto por la propia Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, pues, conforme al artículo 115, fracción III, inciso i), párrafo tercero, de la Constitución Federal, y artículo 2o. del Código Municipal del Estado de Coahuila, el Municipio es la entidad político-jurídica local, de donde puede sostenerse que la coordinación a la que quedó vinculada la mencionada secretaría, debe entenderse respecto de cualquier órgano estatal o municipal que tenga facultades concurrentes con aquéllas.

Asimismo debe entenderse, de acuerdo con esta interpretación conforme, que el artículo 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, debe vincularse al artículo 115 constitucional, de tal manera que las distintas atribuciones que se otorgan a la secretaría en cita, nunca deben ir en detrimento de las facultades exclusivas que la Constitución Federal reserva al Municipio.

De forma tal que debe entenderse que dentro del conjunto de participaciones de la Federación, del Estado y del Municipio, la correspondiente al Ejecutivo Estatal será ejercida, en el ámbito de su competencia, por la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, que forma parte integrante del mismo, al depender jerárquicamente de éste y estarle subordinada, por lo que en la elaboración de los planes regionales de desarrollo, realiza una planeación operativa de la política de desarrollo social que corresponde al Ejecutivo Estatal y se ejecuta con el presupuesto de la misma entidad federativa.

Sobre este aspecto, vale la pena precisar que las facultades en comento ya estaban asignadas al Gobierno del Estado, a través de la Secretaría de Desarrollo Social (distinta de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna), como se aprecia de la lectura del artículo 28 de la propia Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza (no impugnado), que a la letra dice:

"Artículo 28. A la Secretaría de Desarrollo Social le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"I.F., conducir y evaluar la política general de desarrollo social del Estado de acuerdo con los recursos y características económicas, sociales y culturales de las diversas regiones del Estado;

"II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo social establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana de la entidad;

"III. Brindar apoyo a los grupos sociales vulnerables de la entidad para elevar su nivel de vida;

"IV. Diseñar e implementar programas y proyectos productivos de apoyo y protección en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social;

"V.D. y efectuar programas orientados a grupos vulnerables, especialmente hacia los adultos mayores, personas con capacidades diferentes, jóvenes y mujeres;

"VI. Brindar apoyo técnico en materia de desarrollo social a los Municipios de la entidad;

"VII. Realizar estudios e investigaciones tendientes a determinar las necesidades de desarrollo social en el Estado;

"VIII. Ejecutar los programas y acciones que beneficien a los distintos sectores de la población;

"IX. Promover y fortalecer la integración de comités de desarrollo social y concertar programas para elevar y mejorar sus condiciones de vida;

"X. Impulsar actividades y programas científicos, tecnológicos, deportivos y culturales en el campo del desarrollo social;

"XI. Realizar acciones necesarias para la construcción de obras de equipamiento para el desarrollo y el bienestar social;

"XII. Asegurar la adecuada distribución y abastecimiento de los productos de consumo básico o de necesidad extrema entre la población de escasos recursos;

"XIII. Ampliar la regularización de la tenencia de la tierra;

"XIV. Atender y apoyar a las instituciones de beneficencia públicas y privadas; y

XV. Promover el empleo, mediante la capacitación para el trabajo y la vinculación con el sector productivo.

Del numeral preinserto se puede apreciar que las facultades en comento, ya eran ejercidas por el Ejecutivo del Estado, por conducto de una secretaría de Estado distinta, y que la reforma impugnada, lo único que hace es asignar tales atribuciones a una dependencia específicamente creada para ejercerlas en una región que por su complejidad social, política y económica, se consideró que requiere de una atención especial por parte de la administración pública estatal, sin que esto implique vulneración alguna a la competencia de los Municipios de esa región o en lo particular que les relegue o excluya de participar en la elaboración de los planes regionales de desarrollo, conforme lo disponen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del Estado de Coahuila de Zaragoza y las leyes reglamentarias respectivas.

Tampoco debe perderse de vista la Ley de Planeación del Estado de Coahuila de Zaragoza, en sus artículos 1o., fracción IV, 2o., fracción V, 3o., 4o., 17, fracción VII, 19, fracción V, 26, 27, 28, 32, 34 y 35, que regulan la formulación y ejecución de la política de desarrollo regional estatal y, por ende, de los programas de desarrollo regional que como se expresó con antelación, constituye una función que debe realizarse de manera coordinada entre el gobierno del Estado y los Municipios como el aquí actor.

A fin de evidenciar dicha aseveración, se estima importante insertar los citados numerales 1o., fracción IV, 2o., fracción V, 3o., 4o., 17, fracción VII, 19, fracción V, 26, 27, 28, 32, 34 y 35 de la Ley de Planeación del Estado de Coahuila de Zaragoza.

Ley de Planeación del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley, son de orden público e interés social, y tienen por objeto establecer:

"...

"IV. Las bases para que el Ejecutivo Estatal, coordine sus actividades de planeación con los Municipios del Estado, en el marco del principio de fidelidad Municipal, conforme a la legislación aplicable."

"Artículo 2o. La planeación en el Estado de Coahuila de Zaragoza, deberá llevarse a cabo como un medio para el eficaz desempeño de la responsabilidad del Estado y de los Municipios de la entidad, sobre su desarrollo democrático basado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la Constitución Política del Estado, basándose, para ello, en los siguientes principios:

"...

"V. El fortalecimiento del pacto federal y de los principios de fidelidad municipal y federal, para lograr un desarrollo equilibrado del Estado, promoviendo la federalización y municipalización cooperativa e interdependiente de la vida y tareas nacionales."

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se considera planeación estatal del desarrollo, la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Estatal y de los Ayuntamientos Municipales, en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del Estado, de acuerdo con las normas, principios y objetivos que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política Local y las leyes de la materia.

"Mediante la planeación estatal del desarrollo, se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución; se coordinarán acciones y se evaluarán resultados."

"Artículo 4o. Es responsabilidad del titular del Poder Ejecutivo, conducir la planeación estatal del desarrollo, con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley, igual responsabilidad tendrán los presidentes de los Ayuntamientos Municipales de la entidad, en la conducción de la planeación de sus respectivos Municipios."

"Artículo 17. Son facultades del gobernador Constitucional del Estado, en materia de planeación:

"...

"VII. Coordinar la elabora CIón (sic) de los programas anuales globales para la ejecución del plan estatal, y de los programas regionales y especiales, tomando en cuenta las propuestas de las dependencias coordinadoras de sector, y de los Ayuntamientos Municipales."

"Artículo 19. Son facultades de los presidentes municipales de los Ayuntamientos del Estado, en materia de planeación.

"...

"IV. Vigilar que las dependencias y entidades municipales elaboren sus presupuestos de acuerdo a los programas emanados del plan de desarrollo municipal. ..."

"Artículo 26. El plan estatal de desarrollo, precisará los objetivos generales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del Estado; contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y municipal; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirá el contenido de los programas en el Sistema Estatal y Planeación Domocrática (sic).

"El plan de desarrollo contendrá, además, las bases y los mecanismos necesarios para que, en el marco del municipalismo cooperativo e interdependiente, los Gobiernos Estatal y Municipal, bajo el principio de fidelidad municipal, actúen de manera constructiva, corresponsable y armónicamente en el desempeño de sus funciones exclusivas, concurrentes o coincidentes."

"Artículo 27. Para los efectos de esta ley, la categoría de plan, queda reservada exclusivamente para el plan estatal y planes municipales de desarrollo."

"Artículo 28. El plan estatal y planes municipales de desarrollo, indicarán los programas sectoriales, municipales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo. Estos programas observarán congruencia con el plan estatal y los planes municipales, y su vigencia no excederá de la gestión gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones, se refieran y proyecten a un plazo mayor."

"Artículo 32. Los programas regionales se referirán a las zonas de desarrollo económico que se determinen con base en la agrupación de los Municipios de la entidad y que se consideren prioritarias o estratégicas, en funciónde los objetivos fijados en los planes estatal y municipales, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de dos o más Municipios del Estado."

"Artículo 34. Las dependencias y entidades encargadas de la ejecución del plan estatal y municipales, así como de los programas sectoriales, institucionales, regionales, municipales y especiales, elaborarán programas operativos anuales que incluirán los aspectos administrativos y de política económica y social correspondientes.

"Estos programas operativos anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán durante el año respectivo, las actividades de la administración pública en su conjunto, y servirán de base para la integración de los anteproyectos de presupuesto anual que las propias dependencias, Municipios y entidades, deberán elaborar de conformidad con la legislación aplicable."

Artículo 35. Los planes y programas a que se refieren los artículos anteriores, especificarán, en el marco del municipalismo cooperativo e interdependiente las acciones que serán objeto de coordinación entre los gobiernos de los Municipios, del Estado y de la Federación, así como de inducción o concertación, con los grupos sociales interesados.

Debe destacarse que el artículo 35 BIS, fracciones I y II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, tampoco invade la esfera de competencias de la parte actora, Municipio de Torreón, pues los artículos 17, fracción XIII y el propio 35 BIS de la ley en examen, al crear a la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, la dotan de facultades que puede ejercer respecto de la competencia territorial y regional que se le otorga, en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V., sin privar de sus atribuciones al Municipio actor.

Consecuentemente, el concepto de invalidez en análisis es infundado.

En un distinto argumento, se aduce que el artículo 35 BIS, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, autoriza al secretario del ramo a operar unilateralmente sus propios programas de desarrollo en el Municipio de Torreón, lo que contraría el artículo 115, fracción V, inciso a), de la Carta Magna, toda vez que es una facultad municipal el formular y aprobar los planes de desarrollo urbano municipal.

Es infundado el argumento sintetizado, en virtud de que las fracciones I, II y III del artículo 35 BIS impugnado al prever lo relativo a planes regionales de desarrollo, así como a planes en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social; no pueden transgredir la norma constitucional referente a los planes de desarrollo urbano municipal, por tratarse de planeaciones de diverso tipo, una regional (el numeral combatido) y la que aduce la actora de carácter municipal.

En efecto, el artículo 35 BIS, en sus fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza que se combaten, disponen:

"Artículo 35 BIS. A la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos en los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V.:

"I.F., promover y evaluar la política de desarrollo regional de acuerdo a las condiciones y características económicas, sociales y culturales;

"II. Coordinar y operar las acciones que en materia de desarrollo regional establezca el Ejecutivo Estatal en beneficio de la población vulnerable o en situación de marginación en el área rural o urbana;

III. Coadyuvar con otras dependencias en el diseño y ejecución de programas y proyectos en materia de salud, derechos humanos, educación, cultura, vivienda y otros relacionados con el desarrollo social.

Por su parte, el artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal, que se dice infringido, establece que:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"...

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal.

No pasa inadvertido que a su vez, la Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, en los preceptos que interesan, prevé que:

"Artículo 28. El Poder Público del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que puedan reunirse estos Poderes, ni dos de ellos, en una persona o corporación.

"El poder público del Municipio Libre que emana del pueblo, se deposita para su ejercicio en el Ayuntamiento o, en su caso, en el concejo municipal. El Ayuntamiento o el concejo municipal se constituirá, dentro del régimen interior del Estado, en un orden constitucional de Gobierno Municipal, libre, democrático, republicano, representativo y popular."

"Artículo 67. Son atribuciones del Poder Legislativo:

"I.E., reformar, derogar y abrogar leyes y decretos, en todo lo concerniente al Poder Público del Estado.

"...

XLI. Expedir leyes sobre planeación del desarrollo económico y social del Estado, así como para el fomento de las actividades económicas. ...

Como se adelantó, el concepto de invalidez deviene infundado, pues las fracciones I, II y III del artículo 35 BIS en mención, no pueden violentar lo establecido los numerales superiores transcritos, ya que ninguna de las fracciones impugnadas hace referencia a la planeación del desarrollo urbano municipal, protegida por el artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal, sino que, como quedó plasmado con antelación regulan los planes regionales de desarrollo y en otras materias de tipo social, para lo cual está facultado el legislador local, pero no se relaciona con los planes de desarrollo de índole urbano municipal, por lo que tampoco se contraviene la Constitución Local.

Finalmente, en un diverso concepto de invalidez, el Municipio actor manifiesta que las normas impugnadas, transgreden en su perjuicio lo establecido en el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal, toda vez que tales disposiciones carecen de los atributos de generalidad e impersonalidad, al tratarse de una ley privativa, sino principalmente, que conforme a dicho precepto constitucional, las Legislaturas de los Estados, tienen la obligación de emitir leyes que contengan bases generales sobre las cuales los Municipios puedan dictar normas específicas dentro de su jurisdicción; y que en el caso concreto se incumplió con esa obligación, ya que la Legislatura del Estado en lugar de dictar dichas bases generales, emitió normas específicas para el Municipio de Torreón, además de los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P. y V..

El artículo 115, fracción II, de la Carta Magna que se aduce infringido, establece lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores. ...

El precepto constitucional transcrito, prevé que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley, así como la facultad reglamentaria municipal en diversas materias, de lo que no se advierte que establezca referencia alguna a leyes privativas en calidad de garantía individual, sino de principio constitucional fundamental, sino cima de principios fundamentales, por lo que el concepto de invalidez en estudio deviene infundado. Son de aplicarse las tesis de jurisprudencia que a la letra dicen:

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS PERSONAS DE DERECHO PÚBLICO PUEDEN ALEGAR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE FUNDAMENTACIÓN, MOTIVACIÓN E IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 50/2000, de rubro: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.’, justificó un distinto tratamiento de los principios de fundamentación y motivación, tratándose de actuaciones interinstitucionales, lo cual no debe llevarse al extremo de considerar inaplicables dichas exigencias en ese ámbito, debido a que la parte dogmática de la Constitución tiene eficacia normativa incluso tratándose de las relaciones entre Poderes del Estado, aunado a que dicho criterio debe armonizarse con el contenido en la diversa jurisprudencia P./J. 98/99, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’; de ahí que tales principios, así como el de irretroactividad de la ley, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo sean concebidos como normas dirigidas a tutelar la esfera jurídica de los gobernados, sino como fundamentos constitucionales de carácter objetivo (seguridad jurídica, prohibición de la arbitrariedad, exacta aplicación de la ley) capaces de condicionar la validez de los actos interinstitucionales, especialmente en los casos en que ello sea relevante a efecto de resolver los problemas competenciales formulados en una controversia constitucional, lo que sucede, por ejemplo: 1) tratándose de actos en los que un poder revisa los de otro; 2) cuando el sistema jurídico prevé distintas modalidades de actuación a cargo de algún poder público (ordinarias y extraordinarias), y/o 3) cuando existe un régimen normativo transitorio que altera los alcances de las atribuciones del órgano respectivo, tomando en cuenta que la violación de dichos principios en tales supuestos podría generar un pronunciamiento de invalidez por incompetencia constitucional, y no sólo para efectos.

(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, tesis P./J. 109/2005, página 891).

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES. Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación."

(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, abril de 2000, tesis P./J. 50/2000, página 813).

Así, cabe precisar que el actor al combatir la norma impugnada bajo el argumento de que se trata de una ley privativa, en realidad controvierte el principio previsto en el artículo 13 constitucional, que se analizará en suplencia de la deficiencia de la queja.

Este Tribunal Pleno ha examinado el artículo 13 de la Constitución Federal, señalando lo que debe entenderse por ley privativa en sentido estricto. Se cita la siguiente tesis únicamente de manera ilustrativa:

"LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."

(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de 1998, tesis P./J. 18/98, página 7).

Cabe precisar en ese sentido, que si bien en los artículos 17, fracción XIII y 35 BIS de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, se creó la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, fue con el fin de atender necesidades específicas y especiales de la región, para lo cual se tuvo en cuenta lo establecido en la Ley de Población y Desarrollo Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza y en la Ley de Planeación del Estado de Coahuila de Zaragoza, que en los preceptos relativos, disponen textualmente lo siguiente:

Ley de Población y Desarrollo Municipal Para el Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público, interés social y observancia obligatoria en el territorio del Estado. Tiene por objeto:

"I.E. y regular la política poblacional estatal;

"II. Promover, mejorar y fortalecer el desarrollo de los Municipios del Estado, y

"III. Encausar los acontecimientos que afectan a la población coahuilense en cuanto a su volumen, estructura, dinámica y distribución, de manera que ésta se conforme de manera organizada, bajo los principios de justicia y equidad social."

"Artículo 2o. Las políticas poblacional estatal y de desarrollo de los Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza se llevarán a cabo como un medio eficaz para el desempeño de las acciones del Estado y de sus Municipios, sobre su desarrollo democrático basado en el constante mejoramiento político, económico, social y cultural y deberá tender a la consecución de los fines y objetivos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado, basándose para ello en los siguientes principios:

"I. La igualdad de derechos, la mejora en la calidad de vida y la atención de las necesidades básicas de la población para lograr una sociedad más equitativa, garantizando un ambiente adecuado para el desarrollo de la población;

"II. El respeto irrestricto de las garantías individuales, así como de las libertades y derechos sociales y políticos;

"III. El impulso al desarrollo económico de los Municipios como condición necesaria para el desarrollo social;

"IV. El fortalecimiento de la infraestructura social y de servicios con estándares de calidad;

"V. La promoción al desarrollo equilibrado entre regiones y Municipios para combatir las desigualdades, y

"VI. El equilibrio de los factores de la producción que promueva y proteja el empleo en un marco de estabilidad económica y social."

"Artículo 3o. El gobernador, por conducto de la Secretaría de Gobierno:

"I.E., organizará, vigilará y evaluará la política poblacional estatal;

"II. Diseñará y fortalecerá las acciones de desarrollo municipal en la entidad, y

"III. Promoverá y coordinará las medidas convenientes para resolver los problemas demográficos que se presenten en la entidad.

"Las acciones que se emprendan en la materia tendrán por objeto:

"a) Adecuar los planes y programas sociales y económicos estatales, a las exigencias que se planteen de acuerdo al volumen, estructura, dinámica y distribución de la población en el Estado;

"b) Servir de apoyo y asesoría a la comunidad, en lo relativo a la planificación ordenada y responsable de la familia, a través de las dependencias encargadas de la educación y la salud, así como vigilar aquellos programas que persigan el mismo fin y que sean realizados por entidades privadas, respetando en todo momento los derechos fundamentales de las personas, con el objeto de regular y estabilizar el crecimiento racional de la población, buscando el aprovechamiento de los recursos humanos y naturales del Estado;

"c) Disminuir la tasa de mortalidad en la entidad;

d) Influir en la dinámica de la población a través de lossistemas educativos, de salud pública, de capacitación profesional y técnica, y de protección a la infancia, mediante capacitaciones académicas, técnicas y foros de discusión; así como obtener la participación de la sociedad en general en esta dinámica.

"e) Promover la plena integración de los grupos vulnerables de la sociedad al proceso educativo, cultural, social y productivo del Estado;

"f) Concurrir en la planificación de los grandes centros de población urbanos del Estado, para asegurar la prestación de los servicios públicos que se requieran y las fuentes de empleo necesarias;

"g) Proponer los mecanismos adecuados para movilizar a la población de aquellas regiones rurales del Estado que, por su ubicación geográfica o por la baja concentración de personas que habitan en las mismas, no hayan estado en condiciones de contar con un desarrollo económico, urbano y social de calidad, hacia lugares con más densidad de población y oportunidades de crecimiento;

"h) Establecer mecanismos de cooperación con el Gobierno Federal y Municipal, así como con las organizaciones privadas en el auxilio y movilización de la población en los lugares que ocurra o se prevea que pueda ocurrir un desastre natural;

"i) Promover la creación de poblados y procurar que los núcleos que viven geográficamente aislados se integren a las comunidades;

"j) Procurar el mejor aprovechamiento de los recursos con que cuenta el Municipio;

"k) Conducir el crecimiento ordenado de centros de población, atendiendo las demandas de obras, bienes y servicios que requiera la comunidad; y

l) Las demás finalidades que ésta u otras leyes o reglamentarias establezcan."

Artículo 4o. Para los efectos del artículo anterior, corresponde a las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal y demás organismos y entidades del sector público, según las atribuciones que les confiera esta ley y demás disposiciones conducentes, la aplicación y ejecución de los procedimientos necesarios para el cumplimiento de cada uno de los fines de la política estatal poblacional y de desarrollo municipal. ...

Ley de Planeación del Estado de Coahuila de Zaragoza

"Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley, son de orden público e interés social, y tienen por objeto establecer:

"I. Las normas y principios básicos, conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación del desarrollo de la entidad y se encauzarán, en función de ésta, las actividades de las dependencias y entidades de la administración pública estatal y Municipal en el marco del principio de fidelidad municipal;

"II. Las bases de integración y funcionamiento del Sistema Estatal de Planeación Democrática;

"III. Las bases para que el Ejecutivo Estatal, coordine sus actividades de planeación con la Federación, conforme a la legislación aplicable;

"IV. Las bases para que el Ejecutivo Estatal, coordine sus actividades de planeación con los Municipios del Estado, en el marco del principio de fidelidad municipal, conforme a la legislación aplicable;

"V. Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales, a través de sus organizaciones representativas, en la elaboración de los planes y programas a que se refiere esta ley; y (sic)

"VI. Las bases para que las acciones de los particulares, contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades de la planeación democrática estatal y sus programas."

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, se considera planeación estatal del desarrollo, la ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Estatal y de los Ayuntamientos Municipales, en materia de regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como propósito la transformación de la realidad del Estado, de acuerdo con las normas, principios y objetivos que establecen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política Local y las leyes de la materia.

"Mediante la planeación estatal del desarrollo, se fijarán objetivos, metas, estrategias y prioridades; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución; se coordinarán acciones y se evaluarán resultados."

"Artículo 5o. El gobernador del Estado, remitirá el plan estatal de desarrollo al Congreso Local, para su conocimiento y opinión."

"Artículo 25. El plan estatal de desarrollo, deberá elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de los seis meses siguientes a la toma de posesión del gobernador del Estado y su vigencia no excederá del periodo constitucional que le corresponda, aunque poderá (sic) contener consideraciones y proyecciones a más largo plazo."

"Artículo 26. El plan estatal de desarrollo, precisará los objetivos generales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del Estado; contendrá previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinará los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerá los lineamientos de política de carácter global, sectorial y municipal; sus previsiones se referirán al conjunto de la actividad económica y social, y regirá el contenido de los programas en el Sistema Estatal y Planeación Domocrática (sic).

"El plan de desarrollo contendrá, además, las bases y los mecanismos necesarios para que, en el marco del municipalismo cooperativo e interdependiente, los Gobiernos Estatal y Municipal, bajo el principio de fidelidad municipal, actúen de manera constructiva, corresponsable y armónicamente en el desempeño de sus funciones exclusivas, concurrentes o coincidentes."

"Artículo 27. Para los efectos de esta ley, la categoría de plan, queda reservada exclusivamente para el plan estatal y planes municipales de desarrollo."

"Artículo 28. El plan estatal y planes municipales de desarrollo, indicarán los programas sectoriales, municipales, institucionales, regionales y especiales que deban ser elaborados conforme a este capítulo. Estos programas observarán congruencia con el Plan Estatal y los planes municipales, y su vigencia no excederá de la gestión gubernamental en que se aprueben, aunque sus previsiones y proyecciones, se refieran y proyecten a un plazo mayor."

Artículo 32. Los programas regionales se referirán a las zonas de desarrollo económico que se determinen con base en la agrupación de los Municipios de la entidad y que se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos fijados en los planes estatal y Municipales, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de dos o más Municipios del Estado.

Con fundamento en las disposiciones preinsertas, se creó el Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Coahuila de Zaragoza 2006-2011, de cuya lectura se advierte que para efectos del establecimiento de la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, se tomaron en cuenta diversos razonamientos, datos, estudios, análisis, estadísticas, censos demográficos, etcétera, y se consideró en esencia, lo siguiente:

a) La concentración de los gobiernos en las capitales, genera una distorsión del crecimiento por las desigualdades que surgen en diversos ámbitos en detrimento del bienestar de la ciudadanía que no se ubica geográficamente en dichas capitales.

b) La comarca lagunera, había venido observando un crecimiento halagüeño durante las décadas de principios de siglo pasado hasta principios del año dos mil, decreció notablemente su ritmo de desarrollo, por factores exógenos de gran peso.

c) Dentro de las políticas públicas de los organismos mundiales en torno al desarrollo regional, como la Organización de las Naciones Unidas, el Banco Internacional de Desarrollo y la Organización para la Cooperación del Desarrollo Económico, se contempla como estrategia principal, la descentralización del ejercicio de gobierno a fin de crear mecanismos propicios para un desarrollo mejor equilibrado.

d) Es prioritario el impulso del desarrollo regional, con especial énfasis a favor de los estratos de población más marginados, a fin de buscar una mejor calidad de vida para todos.

e) En la Comarca Lagunera de Coahuila, representada por cinco Municipios, se concentra cerca del 40% de la población, con una problemática específica relacionada con la escasez de fuentes de empleo, falta de inversiones externas, bajo impulso al desarrollo de la infraestructura vial, zonas de alta marginalidad en expansión, pobre desarrollo turístico, falta de vinculación entre las diferentes dependencias del mismo Estado que operan en la región.

De lo anterior, se colige que los preceptos impugnados de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, no tienen el carácter de privativos, habida cuenta que se emitieron para dar atención específica a una zona lo que responde a la organización administrativa del Poder Ejecutivo Local, que en virtud de las características especiales de la región, distribuyó las facultades propias del Ejecutivo en una nueva dependencia; también debe tomarse en cuenta que la decisión de crear una secretaría para atender a ciertas regiones, responde a la libertad de configuración del legislador respecto a la organización administrativa del Poder Ejecutivo Local.

Siguiendo este orden de ideas debe destacarse que, tomando en cuenta las características particulares de la región, el legislador creó la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, como una instancia de gobierno con competencia geográfica delimitada con la finalidad de reducir las diferencias estructurales entre las regiones y una verdadera igualdad de oportunidades entre las personas, elevar la calidad de vida de sus habitantes y brindar servicios públicos de calidad a la sociedad coahuilense, sin necesidad de que la ciudadanía tuviera que trasladarse a la ciudad de Saltillo.

En otras palabras, ante una problemática determinada en el Estado, el legislador de Coahuila de Zaragoza decidió la creación de la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de ciertas políticas a través de un órgano regional, dado que el desarrollo de esta zona en específico obedece a una dinámica propia y distinta de las regiones norte, sur, desierto, centro y carbonífera, el legislador local decidió que el órgano idóneo para alcanzar tales objetivos, es una secretaría de Estado, como también pudo haber decidido que en su lugar se creara una delegación administrativa, estas determinaciones corresponden a la libertad de configuración prevista en la ley.

Lo anterior, se observa del plan estatal de desarrollo en comento, que en los rubros que aquí interesa, previó que:

Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Coahuila de Zaragoza

"I.M. contextual.

"El debate generado durante décadas, debido a la degradación del medio ambiente, fue colocado en la agenda internacional con la formulación, en el año de 1987, del Informe Brundtland, titulado, Nuestro Futuro Común. Este documento introdujo el concepto de desarrollo sustentable para designar al desarrollo que permite cumplir las necesidades humanas, sin hipotecar los recursos para que las próximas generaciones, puedan satisfacer las suyas.

"Posteriormente, en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en 1992 en Río de Janeiro, se aprobó la Agenda 21, que exhorta a los gobiernos a proponer políticas y programas para tener un equilibrio duradero entre el consumo, la población y la capacidad de sustento de la tierra.

"...

"El 8 de septiembre de 2000, reunidos en Nueva York, 189 Estados miembros de las Naciones Unidas y con la presencia de 147 de sus jefes de Estado o gobierno, fue formulada la declaración del milenio que sintetiza el compromiso de las naciones firmantes de cumplir los objetivos de Desarrollo del Milenio para reducir la pobreza, mejorar los niveles de salud, promover la paz, los derechos humanos, la igualdad de género y la sustentabilidad ambiental, todo con metas claras a evaluar en el año 2015.

"Para destinar recursos a la consecución de estos objetivos, los líderes mundiales se reunieron en la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo, celebrada en Monterrey, México, en marzo de 2002.

"Entre los países que se adhirieron al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se encuentra México, donde la desigualdad entre sus regiones y Estados se presenta como principal desafío para su desarrollo.

"El Informe sobre Desarrollo Humano México 2004, de la Organización de Naciones Unidas, da cuenta de las marcadas diferencias en los resultados logrados en materia de desarrollo entre los Estados ubicados en el norte y sur del país.

"...

"Las estrategias que plasma el plan, abordan la problemática estatal desde una perspectiva multidimensional, incluyente, sustentable e integral, como lo proponen los enfoques en las políticas de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y del Plan Nacional de Desarrollo.

"También se privilegian los enfoques regional y municipal, que definen los documentos ya citados, y las propuestas e iniciativas sociales que inciden en el desarrollo del Estado, como en el caso del Programa Regional de Competitividad Sistémica: Coahuila 2020; el Plan Estratégico de Desarrollo de los Municipios de Saltillo, A. y R.A. al año 2025 y la propuesta de Desarrollo Regional de la Comarca Lagunera, realizada por la Comisión Interestatal del mismo nombre.

"...

"IV. Coahuila: Presente y futuro

"...

"4.1. Caracterización de Coahuila

"Territorio

"Coahuila se localiza en ...

"El Estado tiene como base de su división territorial 38 Municipios: A., Acuña, A., A., Candela, C., Cuatro Ciénegas, E., F.I.M., Frontera, General C., G., H., J., J., L., Matamoros, Monclova, Morelos, Múzquiz, N., Nava, O., P. de la Fuente, Piedras Negras, Progreso, R.A., Sabinas, Sacramento, Saltillo, San Buenaventura, S.J. de Sabinas, S.P., Sierra Mojada, T., V., V.U. y Zaragoza.

"Regiones

"La región es la división del espacio territorial delimitado por factores geográficos, culturales, administrativos, naturales, de localización y socioeconómicos, principalmente. No sólo es una geografía modelada por la historia, también es una conciencia y una fuerza política, y su desarrollo no transcurre al margen de las clases, conflictos y problemáticas comunes. La región existe cuando hay gente, individuos, grupos o clases que creen y luchan por ella a partir de una relación de acoplamiento o semejanza.

"Durante mucho tiempo, la región se ha vinculado a los aspectos de planeación y de política económica. En la actualidad, este panorama evoluciona bajo las exigencias de la globalización, que encuentran en la diversidad local y su potenciación selectiva, la mayor fuente de oportunidades para lograr el desarrollo sustentable, por lo que los criterios regionales precisan una mayor especificidad para la definición y asignación eficaz de los presupuestos. Así, la delimitación regional resulta de mayor utilidad para el diseño e instrumentación de políticas públicas en las que tienen cabida las iniciativas de los gobiernos locales, cuya vinculación le imprime eficacia a la acción gubernamental.

"La identificación de las regiones permite una aproximación a la diversidad estatal; referencia necesaria para formular políticas tendientes a lograr una mejor integración del territorio en conjunto, y un nivel de vida adecuado para la población en general.

"En Coahuila se identifican las siguientes seis regiones:

"Región Norte: A., G., H., Acuña, J., Morelos, Nava, Piedras Negras, V.U. y Zaragoza.

"Región Carbonífera: J., Múzquiz, Progreso, Sabinas y S.J. de Sabinas.

"Región Centro: A., Candela, C., E., Frontera, L., Monclova, Nadadores, Sacramento y San Buenaventura.

"Región Desierto: Cuatro Ciénegas, O. y Sierra Mojada.

"Región Laguna: F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V..

"Región Sureste: A., General C., P. de la Fuente, R.A. y S..

"Población

"...

"En general, los grandes retos de Coahuila consisten en garantizar a sus habitantes las condiciones que les permitan vivir con dignidad, equidad y calidad. De ahí que sea imperativo trabajar en la eliminación de los rezagos sociales que originan la marginación; atender los componentes que generan un bajo desarrollo humano; y abatir las desigualdades que existen entre Municipios y regiones, sin descuidar el desarrollo equilibrado y sustentable de la entidad.

"...

"VI. Las cuatro vertientes estratégicas del gobierno de la gente.

"...

"Coahuila está dividida en seis regiones diferenciadas por su fisiografía, recursos naturales, clima y actividades económicas: norte, carbonífera, centro, desierto, laguna y sureste. Por ello, se ha planteado la instrumentación de estrategias regionales que parten de una premisa básica: favorecer el desarrollo integral de las regiones bajo el criterio de un progreso equilibrado, armónico y conforme a su propia vocación productiva.

"...

"05 Región Laguna

"Se buscará atraer industrias de alto valor agregado que generen empleos bien remunerados, como el cluster de la electrónica; se consolidarán los agrupamientos industriales en busca de la innovación y la evolución de la industria fabricante de textiles de alta tecnología; se fortalecerán los vínculos comerciales y se crearán centros de diseño del cluster mueblero; se apoyará la incursión a nuevos mercados del sector de agroalimentos.

"Se desarrollarán esquemas de apoyo a los productores del campo, en particular a los del algodón, con gestiones para la asistencia técnica, paquetes tecnológicos, control de plagas y comercialización que les asegure un precio de garantía; se establecerán programas para el uso racional del agua y la instalación de sistemas modernos de riego en los cultivos.

"Para abatir los rezagos e incrementar el desarrollo humano, se llevará a cabo la introducción de servicios básicos de calidad que mejoren el sistema de agua potable. Se promoverá la creación de drenaje sanitario en comunidades rurales y se instrumentarán programas de ampliación de la red eléctrica en colonias y localidades marginadas.

"Se fortalecerán las acciones para abatir el rezago educativo con programas de becas escolares a niños, niñas y juventud de escasos recursos; se dotará de mobiliario y equipo a telesecundarias; se construirán escuelas de educación media y superior como el Centro de Bachillerato Tecnológico Agropecuario en Viesca y el Instituto Tecnológico en San Pedro de las Colonias.

"Para ampliar la cobertura de atención y mejorar el servicio en materia de salud, se rehabilitará y equipará el Hospital General de Zona ubicado en Matamoros y se remodelarán los centros de salud existentes en la región.

"Para impulsar y promover el deporte y la cultura, se realizarán programas en los Municipios, como la construcción de canchas y la remodelación del estadio de futbol Corona. Además, se construirán museos como el de Ciencia y Tecnología.

"Asimismo, para mejorar el flujo vehicular se contempla rehabilitar y construir pasos a desnivel, puentes elevados y cruces con las vías del ferrocarril.

Para que los habitantes de esta región puedan gozar tranquilamente de sus derechos y libertades, se realizará un combate frontal e integral a la delincuencia a través de la ampliación de la infraestructura policíaca y de la creación de programas como el de capacitación y equipamiento y el de reordenamiento de la seguridad pública; se reducirá la venta inmoderada de alcohol; se perfeccionará el sistema de vigilancia permanente en las comunidades rurales y se fortalecerá con más recursos al Fideicomiso de Seguridad Pública. ...

De lo hasta aquí analizado y de lasdisposiciones preinsertas, así como del plan estatal de desarrollo del Estado de Coahuila de Zaragoza, se advierte que dicha entidad está dividida en seis regiones diferenciadas por su fisiografía, recursos naturales, clima y actividades económicas, asimismo, se encuentran delimitadas por factores geográficos, culturales, administrativos, naturales, de localización y socioeconómicos, principalmente, y su desarrollo se planea teniendo en cuenta los conflictos y problemáticas comunes de sus habitantes a partir de una relación de acoplamiento o semejanza.

En esa tesitura, es inconcuso que si los preceptos impugnados de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, se emitieron para dar atención a una de las citadas regiones (a la Región Laguna), integrada por los Municipios de F.I.M., Matamoros, S.P., T. y V., esta situación responde, como ya se expuso, a la organización administrativa del Poder Ejecutivo Local, que atiende a las mencionadas características especiales de la región distribuyendo facultades propias del Ejecutivo en una nueva dependencia creada para brindar una atención específica a la zona con el fin de lograr un desarrollo equitativo, equilibrado y sustentable.

Lo anterior, encuentra su fundamento en la propia Constitución Política del Estado de Coahuila de Zaragoza, que en los numerales que interesan, establece lo siguiente:

"Artículo 85. La administración pública del Estado será centralizada y paraestatal y el gobernador del Estado, en su carácter de titular del Poder Ejecutivo, será el jefe de la misma, en los términos que establezcan esta Constitución y los demás ordenamientos legales aplicables.

"El Congreso Local definirá en la ley, las bases generales para la creación de las entidades paraestatales y la intervención que corresponde al Ejecutivo del Estado en su operación; así como las relaciones entre dichas entidades y el titular y las dependencias del Poder Ejecutivo Estatal.

"Para asegurar la buena marcha de la administración pública estatal, el gobernador del Estado, sin más limitación que las prohibiciones consignadas en los ordenamientos antes señalados, podrá dictar los decretos, acuerdos y demás disposiciones de orden administrativo que estime necesarios; así como establecer nuevas dependencias y separar, unir o transformar las existentes, en atención al volumen de trabajo y trascendencia de los asuntos públicos."

Artículo 86. Para el desempeño de los asuntos de la presente Constitución encomienda al Ejecutivo, habrán las secretarías del ramo, las dependencias y organismos que señale la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal.

De lo hasta aquí analizado queda de manifiesto que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, en los preceptos impugnados, constituye una ley privativa, toda vez que la razón de su emisión obedeció a la necesidad de dar atención específica a una zona, lo que responde a la organización administrativa del Poder Ejecutivo Local, que en virtud de las características especiales de la región, distribuyó las facultades propias del Ejecutivo en una nueva dependencia; también debe tenerse en consideración que la decisión de crear una secretaría para atender a ciertas regiones, responde a la libertad de configuración del legislador respecto a la organización administrativa del Poder Ejecutivo Local.

Consecuentemente, debe destacarse que ante una problemática específica en el Estado, el legislador de Coahuila decidió la creación de la estructura necesaria para llevar a cabo la implementación de ciertas políticas a través de un órgano regional, toda vez que el desarrollo de esta zona en específico obedece a una dinámica propia y distinta de las regiones norte, sur, desierto, centro y carbonífera, el legislador del Estado decidió que el órgano idóneo para alcanzar tales objetivos, es una secretaría de Estado, como también pudo haber decidido que en su lugar se creara una delegación administrativa, estas determinaciones corresponden a la libertad de configuración establecida en la ley.

Por último, en suplencia de la deficiencia de la demanda se considera que el Municipio también aduce violado el principio de igualdad, en tanto se da un trato diferente a los Municipios de La Laguna, tal argumento igualmente resulta infundado, en atención a las siguientes consideraciones.

Partiendo de un análisis simple de razonabilidad, toda vez que las normas impugnadas que se analizan se refieren a una política pública concerniente a la configuración estructural de la autoridad administrativa y no se encuentran en discusión derechos fundamentales; en esta tesitura, en tanto que para crear la Secretaría de Desarrollo Regional de la Laguna, existen razones de peso expuestas en el proceso legislativo de las cuales no se advierte una distinción arbitraria, sino que la diferencia surge con base en una política pública que tiene por objeto impulsar de manera distinta una región en atención a su situación particular, sin que con dicha creación se perjudique la relación entre el Municipio actor y el gobierno del Estado, puesto que como ha quedado precisado a lo largo del presente considerando, se trata de una dependencia que está dentro del gobierno del Estado y, por tanto, forma parte de la administración central.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO

Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO

Se reconoce la validez de los artículos 17, fracción XIII y 35 BIS, en su totalidad, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Coahuila de Zaragoza, publicados en el Periódico Oficial del Estado el dos de marzo de dos mil siete, en los términos establecidos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en el último considerando de esta resolución.

TERCERO

Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Estado y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la solicitud de impedimento se declaró infundada por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente Ortiz Mayagoitia

Puesto a votación el proyecto modificado, se aprobó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.; y el señor M.S.M. sugirió que se elaboren las tesis correspondientes.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 13 de octubre de 2008.