Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezJuan Díaz Romero,Genaro Góngora Pimentel,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Margarita Beatriz Luna Ramos,Salvador Aguirre Anguiano
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVI, Julio de 2007, 2020
Fecha de publicación01 Julio 2007
Fecha01 Julio 2007
Número de resolución2a./J. 151/2007
Número de registro20261
MateriaDerecho Constitucional,Derecho Procesal
EmisorSegunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 45/2005. MUNICIPIO DE AHUMADA, ESTADO DE CHIHUAHUA.


MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: A.V.A..


Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día diez de febrero de dos mil seis.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el dos de agosto de dos mil cinco ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, N.C.L. de G.M., en su carácter de presidente municipal del Ayuntamiento del Municipio de Ahumada, del Estado Libre y Soberano de C., promovió controversia constitucional en los siguientes términos:


Autoridades demandadas:


1. El Poder Ejecutivo Federal a través de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


2. El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de C., a través de la Secretaría de Finanzas.


Actos reclamados:


A. Del Poder Ejecutivo Federal:


El oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha veintitrés de mayo de dos mil cinco, emitido por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual fue dirigido a la tesorera de la Federación, a fin de que se afectaran las participaciones del Estado de C. por un adeudo que reportaba el Municipio actor al Instituto Mexicano del Seguro Social.


B. Del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de C.:


1. El oficio JF-2546/2005, de fecha treinta de mayo de dos mil cinco emitido por el jefe del departamento jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C..


2. La deducción de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.) realizada en la "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", emitida sin fecha por el director de contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C..


Preceptos constitucionales violados.


La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


Antecedentes.


"1. El día 7 de junio de 2005 la Tesorería Municipal de Ahumada, C. recibió el cheque número 006529763 del Banco Banorte, expedido por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., por la cantidad de $864,814.64 (ochocientos sesenta y cuatro mil ochocientos catorce pesos 64/100 moneda nacional), amparando la: ‘liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005’, documento emitido sin fecha por el C.V.M.A., director de contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C.. R. asimismo el oficio JF-2546/2005, de fecha 30 de mayo de 2005 emitido por el L.. A.C.A., jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C. y la copia del oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha 23 de mayo de 2005 emitido por J.G.P., director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"A partir de lo anterior se tomó conocimiento de los actos de las autoridades demandadas que se concretaron en la deducción realizada en las participaciones federales correspondientes a este Municipio por la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.) originada aparentemente en la solicitud que hiciera, mediante oficio 09 90 01 93 0000 / 695 de fecha 18 de mayo de 2005, el L.. J.M.J.I., titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza, Dirección de Incorporación y Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social, donde solicita a las autoridades demandadas se pague el supuesto adeudo de este Municipio del cual hace relación detallada dentro del mismo oficio que incluye una serie de cobros aparentemente extraordinarios por conceptos tales como ‘multa’, ‘S.. V.. Pago’, ‘R.. Cesantía V’, correspondientes a distintos bimestres de los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004; señalando que existe al respecto un ‘convenio de incorporación’ celebrado con este Ayuntamiento que faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para realizar dicho pago del cual manifiesta que existen ‘copias fotostáticas’ del mismo en poder de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la SHCP; como sustento de dicha solicitud.


"2. Que la actual administración municipal entró en funciones a partir del 10 de octubre de 2004 y desde entonces ha cumplido con la responsabilidad de liquidar en tiempo y forma las cuotas obrero patronales ordinarias directamente al IMSS, manteniéndose al corriente en sus pagos sin necesidad para ello de intervención de las autoridades hacendarias y sin haber recibido hasta la fecha notificación alguna con respecto a adeudos anteriores que existieran por conceptos accesorios y extraordinarios que permitieran aclarar el origen de la deducción sufrida en sus recursos.


"3. Que al fin de aclarar la procedencia legal de dicha deducción y sus antecedentes, en los archivos del Ayuntamiento de Ahumada, C. pudieron encontrarse copias simples de los siguientes documentos de cuyo contenido se tomó conocimiento:


"A) Decreto No. 1078/98 II P.O. Congreso del Estado de C. expedido con fecha 30 de junio de 1998, por medio del cual se autorizó al Ayuntamiento del Municipio de Ahumada para proceder a convenir con el Instituto Mexicano del Seguro Social la regularización de sus trabajadores a fin de que recibieran junto con sus familiares legales los beneficios de la Ley del Seguro Social, consistentes en las prestaciones en especie y en dinero de los seguros de riesgo de trabajo, de enfermedades y maternidad; de invalidez y vida; así como las de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y guarderías y prestaciones sociales.


"Asimismo, en el referido Decreto No. 1078/98 II P.O. se autorizó al Ayuntamiento del Municipio de Ahumada, C. para que conviniera con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con el Gobierno del Estado de C. para que con cargo a las participaciones que por ingresos federales y estatales le correspondieran a dicho Municipio se pagara al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas que debiera cubrir por el aseguramiento de los trabajadores a su servicio, autorizándose en consecuencia al Ejecutivo del Estado de C. para que se obligara solidariamente con el Municipio de Ahumada al pago de las cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social en los términos que se establecerían en el convenio respectivo y, finalmente, la autorización al Ayuntamiento del Municipio de Ahumada C. para que conviniera con el Ejecutivo Estatal la forma en que habría de restituirle, en su caso, los pagos que éste efectuara con motivo de la obligación establecida a cargo del Municipio.


"B) ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’, celebrado al parecer durante el año de 1998 por el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Municipio de Ahumada, C. y el Gobierno del Estado de C., con la comparecencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Encontrándose el documento en poder del Municipio rubricado únicamente por M.G.G., presidente municipal de Ahumada, C., y por el C.P. Francisco Barrio Terrazas, gobernador del Estado de C., sin fecha ni lugar especificados, y respecto del cual atentamente solicitamos sea cotejado con su original que debe existir tanto en los archivos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como en los del Instituto Mexicano del Seguro Social.


"Que dicho convenio se presume existente y de resultar vigente en los términos en que se encuentra la copia en poder del Municipio, se tomó conocimiento entre otras de las declaraciones que se extractan a continuación:


"‘III. Asimismo, la Legislatura Local autorizó al Gobierno del Estado para obligarse solidariamente con el Ayuntamiento, así como a convenir con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que con cargo a las participaciones que por ingresos federales le correspondan, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas generadas por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio, en caso de constituirse en mora.


"‘IV. Declaran la secretaría y el gobierno del Estado que en los términos de los artículos 2o., fracción II, 4o. y 24 del Código Fiscal de la Federación, las cuotas a cargo del Municipio son contribuciones federales y aportaciones de seguridad social que tendrá derecho a percibir el instituto por lo que en su caso los adeudos derivados de la aplicación de este convenio podrán ser compensados con base en lo que establece el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y en lo estipulado en el propio convenio.’


"Asimismo, de las cláusulas que entre otras se encontrarían previstas y se extractan a continuación:


"‘Décima tercera. El Municipio se obliga a pagar las cuotas directamente al instituto, conforme a lo estipulado en este convenio y en los términos consignados en la ley.


"‘El pago de las cuotas obrero patronales quedan íntegramente a cargo del Municipio cubriendo éstas con las primas de financiamiento que establece la ley correspondientes a los seguros señalados en la cláusula décima.


"‘Por su parte, el Gobierno Federal contribuirá conforme le corresponda a cada ramo de seguro de acuerdo a lo dispuesto en la ley.


"‘Décima cuarta. El Gobierno del Estado con base en la declaración III del convenio está de acuerdo en obligarse solidariamente con el Municipio al pago de las cuotas generadas por el aseguramiento de los trabajadores, con cargo a las participaciones que en ingresos federales correspondan al propio Gobierno Estatal de no cubrirlas oportunamente dicho Municipio.


"‘Décima quinta. Con fundamento en los artículos 24 del Código Fiscal de la Federación, 233 y 287 de la Ley del Seguro Social y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, así como en base a la declaración III, la secretaría acepta retener y enterar al instituto, en vía de compensación del monto de las participaciones (ilegible) (sic) caso, los recargos moratorios, actualización y capitales constitutivos que se generen con motivo de la aplicación de este convenio.


"‘Décima sexta. Cuantas veces la secretaría o el Gobierno del Estado tengan que cubrir al instituto, por concepto de cuotas, cantidades con cargo al Municipio, derivadas de este convenio, están autorizados por éste para hacerlo sin necesidad de la conformidad previa y expresa del mismo bastando para ello que el instituto les exhiba la copia de la liquidación notificada o no pagada.’


"4. Que siendo entonces presumible la existencia del convenio mencionado anteriormente se procedió a solicitar en los términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, una copia certificada del mismo tanto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como al Instituto Mexicano del Seguro Social, solicitud que a la fecha se encuentra en trámite ante las unidades en enlace correspondientes; ello con el fin de aportarlas posteriormente en el proceso como pruebas documentales públicas."


Conceptos de invalidez:


"Primero. Respecto del oficio 351-A-DGPA-E-a-085 de fecha 23 de mayo de 2005 suscrito por J.G.P., director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, dirigido a la L.. C.M.. B.W., tesorera de la Federación, disponiendo que se afecten las participaciones del Estado de C. por el adeudo del Municipio de Ahumada; estimamos contraviene los principios contenidos en la fracción IV del artículo 115 constitucional que establece que:


"‘IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"‘a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"‘Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"‘b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"‘c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"‘Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"‘Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.


"‘Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.


"‘Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;’


"Lo anterior toda vez que dicho oficio entraña un acto de autoridad que tiene como efecto privar al Municipio de Ahumada de la libre disposición de los recursos que integran su hacienda, como lo son las participaciones federales que tienen derecho a recibir íntegramente, al ejercer de manera indebida la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 moneda nacional) para entregarlos al Instituto Mexicano del Seguro Social, violentando el precepto constitucional en comento; de acuerdo al siguiente análisis:


"Por una parte, el acto es motivado única y exclusivamente por la solicitud realizada mediante el oficio 09 90 01 93 0000/695 de fecha 18 de mayo de 2005, suscrito por el licenciado J.M.J.I.. Titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza, Dirección de Incorporación y Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social, del cual asume como válida la cantidad del supuesto adeudo y transcribe de manera resumida la relación detallada como única fuente de presunción de los conceptos adeudados de cuotas obrero patronales y accesorios. Asimismo, consigna oficiosamente que se trata de un ‘caso de incumplimiento’ en el cual señala que se encuentra facultada la Secretaría de Hacienda a pagar directamente al instituto, teniendo como garantía las participaciones que en ingresos federales le corresponden al Estado de C..


"Por otra parte, considera que el análisis de los antecedentes que obran en dicha dependencia es suficiente para fundar el acto en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y en el artículo 24 del Código Fiscal de la Federación. De tal manera que en ningún momento funda su resolución en lo dispuesto por los términos del ‘Convenio de incorporación al régimen obligatorio del Seguro Social’, al que hace referencia únicamente por cuanto se menciona en la solicitud de pago que se le dirige.


"De tal suerte, y no obstante el razonamiento sucinto de la autoridad demandada, consideramos que las disposiciones en que se funda no pueden aplicarse parcialmente y desvinculadas del precepto constitucional, ya que éste establece que los recursos municipales podrán ejercerse, de forma distinta a la directa por los Ayuntamientos, sólo mediante su autorización a determinada persona y en consecuencia bajo términos y condiciones expresamente convenidas.


"En este orden de ideas, estimamos que la sola aplicación del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y del artículo 24 del Código Fiscal de la Federación, para fundar el acto, resulta inválida constitucionalmente al dejarse de lado en la especie, la vigencia de las disposiciones convenidas específicamente, en este caso las que contendría el ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’


"Para mayor claridad de la exposición se transcriben a continuación dichos artículos de la Ley de Coordinación Fiscal y del Código Fiscal de la Federación, respectivamente:


"‘Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el registro de obligaciones y empréstitos de entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.’


"‘Artículo 24. Se podrán compensar los créditos y deudas entre la Federación por una parte y los Estados, Distrito Federal, Municipios, organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritarias, excepto sociedades nacionales de crédito, por la otra.’


"Siendo el caso que al fundarse el acto referido únicamente en las disposiciones mencionadas, y actuando en un vacío de garantías institucionales, bastó el solo hecho de que existieran antecedentes que obran en sus archivos -presumiblemente la inscripción en el registro de obligaciones y empréstitos de entidades y Municipios- del compromiso a cargo del Municipio de Ahumada a favor del Instituto Mexicano del Seguro Social, para que a solicitud de este último procediera la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a retener las participaciones y realizar arbitrariamente una compensación ‘automática’ de los montos informados.


"Dicho acto se realizaría entonces desvinculado de la aplicación del ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’, ya que no se hizo constar la actualización de las hipótesis previstas en dicho instrumento, en las cuales procedería que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizara directamente los pagos, a saber:


"1. Que el Municipio se constituyera en mora, de acuerdo a la declaración III del convenio y al decreto de autorización del Congreso del Estado; situación que no hace constar la autoridad demandada en el oficio impugnado, ni es acreditada por la solicitante.


"2. Que tuviera a la vista la autoridad demandada, las copias de las liquidaciones notificadas o no pagadas exhibidas por el IMSS, hecho que tampoco consta en el oficio cuya invalidez se demanda, y que no puede ser sustituido unilateralmente por la relación de supuestos adeudos que se hacen valer dentro del cuerpo del texto de la solicitud y que oficiosamente es asumida como procedente por dicha autoridad.


"En virtud de la exposición realizada es que estimamos que el acto impugnado entraña la violación de preceptos constitucionales, ya que al omitir observar las disposiciones derivadas del convenio celebrado específicamente al respecto, así como omitir fundarse en ellas, la autoridad demandada conculca al Municipio de Ahumada sus garantías constitucionales que, por encima de las disposiciones fiscales, protegen el derecho de su Ayuntamiento para convenir los términos en los cuales se ejercerán sus recursos al otorgar autorización para ello a terceros.


"Más aún, cuando se trata de un hecho cuya gravedad puede apreciarse al considerar que el Municipio habría convenido en autorizar ampliamente a la autoridad demandada, sin necesidad de conformidad previa y expresa, para realizar los pagos que llegase a omitir de incurrir en mora, bajo la única condición de tener a la vista de manera fehaciente las copias de los documentos que justifiquen dichos pagos. Siendo esta última la condición mínima -pero indispensable- con el objeto de no abdicar a su carácter institucional de órgano de gobierno electo y responsable públicamente ante sus habitantes.


"Segundo. Respecto del oficio JF-2546/2005, de fecha 30 de mayo de 2005 suscrito por el L.. A.C.A., jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., mediante el cual se pretende comunicar al Municipio de Ahumada, C., el adeudo reclamado por el IMSS de la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 moneda nacional) del cual solicita información a la brevedad sobre si efectivamente se adeudan los conceptos a que hacen mención, o en caso contrario hacer las aclaraciones pertinentes; estimamos contraviene también los preceptos contenidos en la fracción IV del artículo 115 constitucional, antes citada.


"Sustenta tal consideración lo que implica el contenido del propio oficio impugnado, toda vez que pretende descargar la responsabilidad de la autoridad demandada en una respuesta que solicita al Municipio para confirmar si efectivamente se adeudan los conceptos mencionados en el oficio del IMSS cuya copia adjunta; omitiendo considerar que el Ejecutivo del Estado se encuentra al respecto obligado al cumplimiento del Decreto 1078/98 II P.O. emitido por el Congreso del Estado, así como del ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’


"En tal sentido, la autoridad demandada hace evidente que carece de un registro estatal de obligaciones y empréstitos de entidades y Municipios, siendo que éstos ofrecen como garantía de pago las participaciones federales que corresponden al Estado, recayendo en su ámbito de su competencia; con lo cual dicha dependencia pudiera estar en capacidad de cumplir administrativamente con sus obligaciones sin necesidad de trasladar al Municipio actor la responsabilidad exclusiva de su vigilancia.


"Del acto cuya invalidez se reclama, se estima, por tanto, que vulnera la protección constitucional de los recursos municipales ya que la omisión en que incurre la autoridad al no intervenir en cumplimiento del Decreto 1078/98 II P. O. emitido por el Congreso del Estado, así como del ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’, coloca en una situación de indefensión al Municipio previa al ejercicio de sus recursos por terceros ya que se coloca irresponsablemente al margen de los términos y condiciones en los cuales podría el Ayuntamiento haber convenido expresamente la autorización para su disposición; disposiciones que en este caso obligan también a la propia autoridad demandada y no sólo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


"Influye en lo anterior, el hecho de que adjuntar simplemente copia del oficio de solicitud de pago del IMSS y requerir al Municipio para que informe sobre la existencia del adeudo reclamado, no exime a la autoridad estatal del cumplimiento del ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’, cuya cláusula décima sexta establece:


"‘Décima sexta. Cuantas veces la secretaría o el Gobierno del Estado tengan que cubrir al instituto, por concepto de cuotas, cantidades con cargo al Municipio, derivadas de este convenio, están autorizados por éste para hacerlo sin necesidad de la conformidad previa y expresa del mismo bastando para ello que el instituto les exhiba la copia de la liquidación notificada o no pagada.’


"Previsión que remite a esa autoridad en todo caso a requerir del IMSS el cumplimiento de su obligación de exhibir las copias de las liquidaciones notificadas o no pagadas como mínima condición para considerar procedente el adeudo, sin necesidad incluso de consultar dicha situación con el Municipio.


"En tal virtud, se considera que la autoridad estatal también conculca la garantía institucional de protección de los recursos que integran la hacienda municipal cuando estos son ejercidos por terceros autorizados por el Ayuntamiento y exista un convenio que expresamente señale términos y condiciones pactadas para realizarlo.


"Tercero. Por último, y como consecuencia de los conceptos anteriores, se estima inválido el descuento -deducción realizado por la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 moneda nacional), con respecto a la ‘liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005’; emitida sin fecha por el C.P. V.M.M.A., director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C..


"Lo anterior, derivado del incumplimiento de las formalidades establecidas para el efecto en el ‘Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..’, por cuanto redunda en el incumplimiento con lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


"Finalmente, en caso de desestimarse los argumentos vertidos hasta aquí como conceptos de invalidez, solicitamos tenga a bien ese Máximo Tribunal suplir la deficiencia de la demanda, de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 40 de la ley en la materia."


SEGUNDO. Mediante proveído de tres de agosto de dos mil cinco, dictado por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se designó como instructora del procedimiento a la señora M.M.B.L.R., pero debido a su ausencia se designó al M.S.S.A.A. para acordar lo conducente, en términos del Acuerdo del Pleno 2/2005 para regular el turno de expedientes.


TERCERO. En diverso proveído del día siguiente el Ministro encargado del asunto admitió la demanda en contra de los Poderes Ejecutivo Federal y Local señalados por la actora, pero no así contra las demás autoridades por considerar que se trataba de autoridades subordinadas a los primeros. Asimismo, tuvo como tercero interesado al Instituto Mexicano del Seguro Social, a quien se le corrió traslado con el escrito inicial, para que expresara lo que a su interés conviniera.


CUARTO. Previos los trámites legales correspondientes, el nueve de diciembre de dos mil cinco se verificó la audiencia de ofrecimiento de pruebas y alegatos y se puso el asunto en estado de resolución.


El procurador general de la República formuló opinión en el sentido de que se declaren infundadas las causas de improcedencia alegadas, infundados los conceptos de invalidez contra el acto reclamado del Poder Ejecutivo Federal y fundados los argumentos planteados respecto del oficio JF-2546/2005, de treinta de mayo de dos mil cinco, emitido por el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C..


En atención a la solicitud de la Ministra ponente, el asunto se radicó en esta Segunda Sala para su resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo 5/2001 del Tribunal Pleno, toda vez que se trata de una controversia constitucional suscitada entre el Poder Ejecutivo Federal, el Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de C. y el Municipio de Ahumada, de la misma entidad federativa, cuyo tema de fondo se hace consistir en la constitucionalidad del descuento de participaciones federales, dictado en contra del Municipio actor, planteamiento que actualiza el supuesto previsto en el criterio pendiente de publicarse, que a continuación se cita:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA ALGUNO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001). El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Corte para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las S. de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las S. y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional, y en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo esto último un concepto jurídico indeterminado cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las S., quienes ejercerán su facultad de tal forma que se adapte a las exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una resolución más pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las S. tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo, siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la inconstitucionalidad de alguna norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que intervenga un Municipio."


SEGUNDO. Procede examinar la certeza de los actos cuya invalidez se reclama en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que dispone:


"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:


"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;"


1. Es cierto el acto reclamado del Poder Ejecutivo Federal consistente en el oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha veintitrés de mayo de dos mil cinco emitido por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuya copia certificada obra a fojas catorce y quince del expediente con el siguiente texto:


"Unidad de Coordinación con entidades federativas. Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales. Dirección de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios.


"351-A-DGPA-E-1-a-085


"México, D.F. a 23 de mayo de 2005


"Asunto: Que se afecten las participaciones del Estado de C. por el adeudo del Municipio que se indica.


"L.. C.M.. B.W.

"Tesorera de la Federación

"Constituyentes 1001, E.. ‘B’

"2do. Piso. Col. Belén de las Flores

"Ciudad.


"Mediante oficio 099001930000/695 de 18 del actual, el L.. J.M.J.I., titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza del Instituto Mexicano del Seguro Social solicita, se cubra el importe de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.), por concepto de cuotas obrero patronales y accesorios que adeuda a la institución el Municipio de Ahumada, C.., como a continuación se detalla:


Ver tabla

"Fundamenta su solicitud en el Convenio de Incorporación al Régimen obligatorio del Seguro Social con la intervención del gobierno del Estado y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, donde se faculta a ésta a pagar directamente al instituto el importe de las cuotas en caso de incumplimiento, estando como garantía las participaciones que en ingresos federales le corresponden al Estado de C..


"Por lo anterior, una vez analizados los antecedentes que obran en esta dirección a mi cargo, con fundamento en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y artículo 24 del Código Fiscal de la Federación, solicito a usted disponer lo necesario a fin de que se cubra el importe de referencia a dicha institución con cargo a las participaciones del Estado de C..


"Atentamente.


"El director

"J.G.P.. Firma ilegible."


2. También se demostró la existencia del oficio JF-2546/2005, de fecha treinta de mayo de dos mil cinco emitido por el jefe del departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., al cual se acompañó la deducción de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.) realizada en la "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", emitida sin fecha por el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., los cuales obran en copia certificada a fojas dieciséis y veinte del expediente con el siguiente texto:


"Secretaría de Finanzas

"Departamento Jurídico

"Oficio JF. 2546/2005


"C., C.., 30 de mayo de 2005


"Dr. N.C.L. de G.M.

"Presidente municipal Ahumada, C..

"Presente


"Adjunto copia simple del oficio número 09 90 01 930000/695, de fecha 18 de mayo del año en curso, que dirige la Dirección de Incorporación y Recaudación, Unidad de Fiscalización y Cobranza, Coordinación de Cobro Coactivo del Instituto Mexicano del Seguro Social a la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el cual aparecen créditos supuestamente adeudados, derivados del convenio de incorporación celebrado entre ese Ayuntamiento y el Instituto Mexicano del Seguro Social, mismos que se pretenden descontar de sus participaciones federales.


"Lo anterior a efecto de que se nos informe a la brevedad posible, sí efectivamente se adeudan los conceptos a que se hacen mención en el oficio de referencia, o en caso contrario, hacer las aclaraciones pertinentes.


"Sin otro particular por el momento, quedo de usted.


"Atentamente.

"Sufragio efectivo, no reelección.

"El jefe del Departamento Jurídico.

"L.. A.C.A.. Rúbrica."


TERCERO. El Municipio actor expresó en los antecedentes de su demanda que el siete de junio de dos mil cinco tuvo conocimiento de los oficios reclamados, por lo que al no existir afirmación ni prueba en contrario, debe estimarse que la misma se formuló al trigésimo día hábil del plazo legal que tenía para hacerlo, conforme al siguiente calendario:


Ver calendario

CUARTO. El Municipio actor promovió la demanda por conducto de su presidente municipal, quien acreditó tener tal carácter con la copia certificada del acta solemne de toma de protesta de los integrantes del Ayuntamiento para el periodo 2004-2007, que obra a foja once del expediente.


Las facultades del presidente municipal para representar al Ayuntamiento se encuentran previstas en el artículo 29, fracción XII, del Código Municipal para el Estado de C., que al efecto dispone:


"Atribuciones de los presidentes municipales


(Reformado primer párrafo, P.O. 8 de marzo de 2003)

"Artículo 29. El presidente municipal tendrá las siguientes facultades y obligaciones:


"...


"XII. Representar al Municipio, con todas las facultades de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas; ..."


El presidente de la República compareció a juicio por conducto del subprocurador fiscal federal de amparos, por ausencia del titular del ramo y de los subsecretarios de Hacienda y Crédito Público, de Ingresos, de Egresos, del oficial mayor y del procurador fiscal de la Federación, en atención a que dicho secretario de Estado que fue designado para representar al Poder Ejecutivo Federal, en términos del oficio sin número que en original obra a foja ciento sesenta y seis del expediente, con el siguiente texto:


"F.G.D., secretario de Hacienda y Crédito. Presente. Con fundamento en los artículos 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 31, fracción XIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, he determinado que usted represente al presidente de la República ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la controversia constitucional número 45/2005, que promovió el presidente municipal del Municipio de Ahumada, Estado de C.. Atentamente. ‘Sufragio efectivo. No reelección.’ El presidente de la República. V.F. Quesada (rúbrica)."


El Poder Ejecutivo del Estado de C. contestó la demanda por conducto de A.C.A., en su carácter de jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno de dicha entidad, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo 137 publicado el veintisiete de octubre de dos mil cuatro en el Periódico Oficial del Estado, que establece:


"Primero. Se delega en el secretario general de Gobierno, en el secretario de Finanzas, en el secretario de Administración, en el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas y en el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Administración para que ejerzan conjunta o separadamente, la facultad de representar al Estado Libre y Soberano de C., en los procedimientos, juicios o controversias de naturaleza fiscal, administrativa, laboral, penal, civil o mercantil, cuando puedan afectar los intereses patrimoniales o hacendarios de éste.


"Consecuentemente, podrán, de manera enunciativa mas no limitativa, promover demandas y contestar las que se presenten en contra del Estado, presentar denuncias y querellas, promover y comparecer en los juicios de amparo derivados de, o relacionados con los juicios y controversias mencionadas, ofrecer pruebas, articular y absolver posiciones, interponer recursos, celebrar transacciones en o con motivo de los procedimientos y procesos instaurados, intervenir en tercerías y, en general hacer cuantas promociones sean necesarias para representar debidamente los intereses del Estado.


"Segundo. Dicha facultad podrán ejercitarla directamente o bien delegarla mediante simple oficio a sus subalternos."


Empero, no ha lugar a reconocer la personalidad con que se ostenta el citado jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., toda vez que las autoridades demandadas solamente pueden acudir en defensa de sus intereses por conducto de quienes tengan facultades para representarlas conforme a la ley, por lo que no es suficiente algún acuerdo administrativo en tal sentido.


Sirve de apoyo, por identidad de razones, el siguiente criterio aislado que establece:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA REPRESENTACIÓN JURÍDICA ORIGINARIA DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN EN ESTA VÍA, CORRESPONDE AL PRESIDENTE DE SU MESA DIRECTIVA. Del análisis de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de la exposición de motivos de dicha ley, se desprende que la representación del actor, demandado y tercero interesado en las controversias constitucionales, se ejerce por conducto de los funcionarios que tengan reconocida originalmente tal facultad por la ley que los rige y que excepcionalmente, salvo prueba en contrario, se presume a favor de quien comparezca a juicio. Ahora bien, si se toma en consideración lo anterior y que de conformidad con lo establecido por el artículo 67, primer párrafo, e inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores de ese órgano legislativo es su representante jurídico, resulta inconcuso que dicho funcionario es quien tiene originariamente su legal representación en las controversias constitucionales, sin que obste el hecho de que entre sus atribuciones esté la de otorgar poderes para actos de administración y para representar a la referida Cámara ante los tribunales, pues en el numeral últimamente citado se señalan dos formas diversas de representación: una que nace por disposición de la ley, al indicar específicamente el funcionario que tiene la representación de dicho órgano, y otra que dimana de un acto posterior de voluntad (mandato) del funcionario investido expresamente por la ley con facultades de representación jurídica general, la cual constituye un medio diverso para efectos de la representación que prevé el referido artículo 11, ya que en las controversias constitucionales no es permisible la representación por mandato, razón por la que en acatamiento a los principios de supremacía constitucional y especialidad, debe atenderse a lo establecido en los mencionados artículos 105 de la Constitución Federal y 11 de su ley reglamentaria." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2001, tesis 2a. CLXXXVI/2001, página 819).


QUINTO. El Instituto Mexicano del Seguro Social, en su carácter de tercero interesado, compareció a juicio por conducto de C.M.M., a través de su coordinadora de Asuntos Contenciosos, en ausencia del director general, del secretario general, y de los directores de Incorporación y Recaudación, de Planeación y Finanzas, de Administración y Jurídico, todos de dicho instituto, en términos del artículo 163 del Reglamento de Organización Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social; sin embargo, pese a lo anterior, no ha lugar a reconocer el carácter de tercero interesado a dicho instituto, toda vez que no se encuentra dentro de los sujetos que enumera la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, para que se le pudiera considerar con tal carácter, en términos del artículo 10, fracción III, de la ley reglamentaria de dicho precepto constitucional, el cual dispone:


"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:


"...


"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y ..."


En tal virtud, procede declarar que el Instituto Mexicano del Seguro Social carece de legitimación procesal para intervenir en la presente controversia constitucional, en la inteligencia de que las pruebas que aportó durante su intervención en el procedimiento sí son de tomarse en cuenta, pues si este Alto Tribunal tiene facultad para allegarse las pruebas que estime pertinentes, aunque no obren en poder de las partes, por mayoría de razón, puede soportar su decisión en todas las constancias del expediente, aunque, como en el caso, hayan sido allegadas por quien no tenía legitimación para intervenir.


SEXTO. A continuación se examinan las causas de improcedencia planteadas por las demandadas.


Sostiene el Poder Ejecutivo Federal que la controversia es improcedente en atención a que en el caso no se cuestiona la afectación de la esfera de atribuciones del Municipio actor, sino la indebida aplicación e interpretación de un convenio, aspectos de mera legalidad cuya decisión no entraña una violación al artículo 115 constitucional, como se afirma en la demanda.


Este primer motivo de improcedencia es infundado, pues la cuestión relativa a la trascendencia de las violaciones alegadas en torno a la aplicación e interpretación del Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C., es un aspecto que en todo caso corresponde al examen de fondo del asunto, con independencia de que este Alto Tribunal está obligado a estudiar también los temas referidos a la infracción a disposiciones secundarias, a condición de que estén vinculados al acto reclamado.


Sirven de apoyo a lo anterior las siguientes jurisprudencias:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 92/99, página 710).


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LA LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados." (Novena Época. Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, abril de 1997, tesis P./J. 23/97, página 134).


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y municipal, y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, previstas en el artículo 105, fracción I, de la Carta Magna, cuya resolución se ha encomendado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de Tribunal Constitucional. La finalidad primordial de la reforma constitucional, vigente a partir de mil novecientos noventa y cinco, de fortalecer el federalismo y garantizar la supremacía de la Constitución, consistente en que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en aquélla, lleva a apartarse de las tesis que ha venido sosteniendo este Tribunal Pleno, en las que se soslaya el análisis, en controversias constitucionales, de conceptos de invalidez que no guarden una relación directa e inmediata con preceptos o formalidades previstos en la Constitución Federal, porque si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos descritos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, dejar de analizar ciertas argumentaciones sólo por sus características formales o su relación mediata o inmediata con la N.F., produciría, en numerosos casos, su ineficacia, impidiendo salvaguardar la armonía y el ejercicio pleno de libertades y atribuciones, por lo que resultaría contrario al propósito señalado, así como al fortalecimiento del federalismo, cerrar la procedencia del citado medio de control por tales interpretaciones técnicas, lo que implícitamente podría autorizar arbitrariedades, máxime que por la naturaleza total que tiene el orden constitucional, en cuanto tiende a establecer y proteger todo el sistema de un Estado de derecho, su defensa debe ser también integral, independientemente de que pueda tratarse de la parte orgánica o la dogmática de la Norma Suprema, dado que no es posible parcializar este importante control." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 98/99, página 703).


El Poder Ejecutivo Federal sostiene que respecto del acto a él reclamado, consistente en el oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha veintitrés de mayo de dos mil cinco, emitido por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la controversia resulta improcedente porque el contenido del mismo no afecta el interés legítimo del Municipio actor, si se toma en cuenta que está dirigido a afectar las participaciones federales que corresponden al Estado de C., pero no específicamente a las del Municipio de Ahumada.


Es infundado el motivo de improcedencia anterior pues, en efecto, de la lectura íntegra del oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085, se desprende que su emisión obedeció a la garantía que otorgó el Poder Ejecutivo del Estado de C., con autorización de la Legislatura Local, para que en caso de la existencia de algún adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, por parte del Municipio de Ahumada, se afectaran las participaciones federales que correspondan a esa entidad federativa en su carácter de deudora solidaria de la actora.


Lo anterior se observa en la parte medular del mismo documento en el que se puede leer lo siguiente:


"México, D.F. a 23 de mayo de 2005.


"Asunto: Que se afecten las participaciones federales del Estado de C. por el adeudo del Municipio que se indica.


"L.. C.M.. B.W.. Tesorera de la Federación, Constituyentes. ...


"Mediante oficio 099001930000/695 de 18 del actual, el L.. J.M.J.I., titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza del Instituto Mexicano del Seguro Social solicita se cubra el importe de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos, 99/100 M.N.), por concepto de cuotas obrero patronales y accesorios que adeuda a la institución el Municipio de Ahumada, C.., como a continuación se detalla: ...


"... Fundamenta su solicitud en el Convenio de Incorporación al Régimen Obligatorio del Seguro Social con la intervención del Gobierno del Estado y de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, donde se faculta a ésta a pagar directamente al instituto el importe de las cuotas en caso de incumplimiento, estando como garantía las participaciones que en ingresos federales le corresponden al Estado de C..


"Por lo anterior, una vez analizados los antecedentes que obran en esta dirección a mi cargo, con fundamento en el artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y artículo 24 del Código Fiscal de la Federación, solicito a usted disponer lo necesario para que se cubra el importe de referencia a dicha institución con cargo a las participaciones del Estado de C.."


Por su parte, las disposiciones legales citadas en el texto anterior disponen:


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 30 de diciembre de 1983)

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el registro de obligaciones y empréstitos de entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.


(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1981)

"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cuando (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.


(Reformado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.


(Reformado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.


(Adicionado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al S.ema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.


(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1981)

"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."


(Reformado, D.O.F. 5 de enero de 2004)

"Artículo 24. Se podrán compensar los créditos y deudas entre la Federación por una parte y los Estados, Distrito Federal, Municipios, organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritarias, excepto sociedades nacionales de crédito, por la otra."


La autorización concedida por el Congreso del Estado de C. para que se otorgaran en garantía las participaciones federales y para que el Poder Ejecutivo del Estado se constituyera en aval del Municipio, se encuentra contenida en el Decreto Número 1078/98IIPO de treinta de junio de mil novecientos noventa y ocho, en los siguientes términos:


"Artículo primero. Se autoriza al Ayuntamiento del Municipio de Ahumada, para convenir con el Instituto Mexicano del Seguro Social la regularización de la afiliación de sus trabajadores al seguro social, a fin de que reciban junto con sus familiares legales los beneficios de la Ley del Seguro Social, consistentes en las prestaciones en especie y en dinero de los seguros de riesgo de trabajo, de enfermedades y maternidad; de invalidez y vida; así como las de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y guarderías y prestaciones sociales."


"Artículo segundo. Se autoriza al referido Ayuntamiento para que éste convenga con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y con (sic) Gobierno del Estado, para que con cargo a las participaciones que por ingresos federales y estatales le correspondan a dicho Municipio, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas que deba cubrir por el aseguramiento de los trabajadores a su servicio."


"Artículo tercero. Se autoriza al Ejecutivo del Estado para que se obligue solidariamente con el Municipio de Ahumada al pago de las cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social en los términos que se establezca (sic) en los convenios que se celebren entre el Instituto, el Municipio de Ahumada y Gobierno del Estado."


"Artículo cuarto. Se autoriza al Ayuntamiento de Ahumada para que convenga con el Ejecutivo del Estado la forma en que habrá de restituir en su caso, los pagos que éste efectúe con motivo de la obligación establecida en el artículo anterior."


"T..


"Artículo único. El presente decreto entrará en vigor el día de su aprobación por este Alto Cuerpo Colegiado."


De todo lo anterior se concluye que el oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 sí afecta el interés legítimo del Municipio actor, pues el mismo se emitió a propósito de un presunto adeudo de este último con el Instituto Mexicano del Seguro Social, cuyo pago si bien se ordenó con cargo a las participaciones del Estado de C., esto se hizo con el carácter que asumió de deudor solidario del Municipio de Ahumada, empero, ello no significa que tal acto no cause afectación alguna a éste, pues al ser el deudor principal de la obligación, queda sujeto, como ocurrió, a que se repita por igual concepto contra él, de manera que finalmente es el sujeto a quien se agravia con el descuento reclamado.


Finalmente, sostiene el Poder Ejecutivo Federal que la controversia es improcedente porque la actora "no vierte en su demanda, los conceptos de invalidez necesarios que demuestren que los actos reclamados le causan agravio alguno en su carácter de órgano de gobierno, requisito indispensable para acudir en controversia constitucional."


Sin embargo, también es infundado el argumento anterior, ya que tratándose de controversias constitucionales la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en sus artículos 39 y 40, autoriza a suplir los conceptos de invalidez que al efecto hubiese expresado el actor, como se aprecia de su texto y del siguiente criterio:


"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."


"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, tesis P./J. 68/96, página 325).


SÉPTIMO. En su primer concepto de invalidez el Municipio actor sostiene que el oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha veintitrés de mayo de dos mil cinco, emitido por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual fue dirigido a la tesorera de la Federación, a fin de que se afectaran las participaciones del Estado de C. por un adeudo que reportaba el Municipio actor al Instituto Mexicano del Seguro Social, infringe el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por las siguientes razones:


1. Porque carece de la suficiente motivación legal ya que solamente se hace una relación de conceptos y accesorios legales y se asume como válida la existencia de un supuesto adeudo.


2. Porque no se fundamenta en el Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C., y no se hizo constar la actualización de las hipótesis previstas en dicho instrumento.


3. Porque se atenta contra el principio constitucional en el sentido de que los recursos municipales deben ejercerse directamente por los Ayuntamientos.


4. La aplicación del artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal y del artículo 24 del Código Fiscal de la Federación se hizo al margen de lo que establece el Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C..


5. Porque no basta la existencia de antecedentes en los archivos del Poder Ejecutivo Federal para que procediera a efectuar una compensación automática de las participaciones federales que le corresponden al Estado de C., sino que es necesario que el Municipio se hubiese constituido en mora de algún adeudo al Instituto Mexicano del Seguro Social, y que el Poder Ejecutivo Federal tuviera a la vista las liquidaciones notificadas y no pagadas a dicho instituto.


6. Porque al no respetarse los términos del Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C., no se están ejerciendo los recursos municipales como lo convino el Ayuntamiento con las demandadas.


Son fundados los conceptos de invalidez sintetizados, pues en autos no quedó acreditado el cumplimiento del Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C., en cuanto a la exhibición de las cédulas de liquidación que dieron origen al descuento reclamado.


En efecto la declaración III y las cláusulas décima quinta y décima sexta del Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C., cuya copia certificada obra a fojas ochenta y siete a noventa y ocho del expediente, prevén que para proceder a la retención y descuento de las participaciones federales con cargo a dicho Municipio, no hace falta el consentimiento de éste, pero el instituto deberá exhibir ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o el Gobierno del Estado de C., "copia de la liquidación notificada o no pagada" como presupuesto para proceder a compensar el adeudo de ese tipo de recursos federales, en los siguientes términos:


"III. Asimismo, la Legislatura Local autorizó al gobierno del Estado para obligarse solidariamente con el Ayuntamiento, así como a convenir con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que con cargo a las participaciones que por ingresos federales le correspondan, pague al Instituto Mexicano del Seguro Social las cuotas generadas por el aseguramiento de los trabajadores a servicio del Municipio, en caso de constituirse en mora.


"...


"Décima quinta. Con fundamento en los artículos 24 del Código Fiscal de la Federación, 233 y 287 de la Ley del Seguro Social y 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal, así como en base a la declaración III, la secretaría acepta retener y enterar al instituto, en vía de compensación del monto de las participaciones que en ingresos federales correspondan al gobierno del Estado, el importe de las cuotas, así como, en su caso, los recargos moratorios, actualización y capitales constitutivos que se generen con motivo de la aplicación de este convenio.


"Décima sexta. Cuantas veces la secretaría o el gobierno del Estado tengan que cubrir al instituto, por concepto de cuotas, cantidades con cargo al Municipio, derivadas de este convenio, están autorizadas por éste para hacerlo sin necesidad de la conformidad previa y expresa del mismo, bastando para ello que el instituto les exhiba la copia de la liquidación notificada o no pagada."


Las disposiciones legales citadas en esta última cláusula, en el orden indicado, prevén:


Código Fiscal de la Federación


(Reformado, D.O.F. 5 de enero de 2004)

"Artículo 24. Se podrán compensar los créditos y deudas entre la Federación por una parte y los Estados, Distrito Federal, Municipios, organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritarias, excepto sociedades nacionales de crédito, por la otra."


Ley del Seguro Social


(Reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"Artículo 233. Las cuotas obrero patronales que se generen con motivo de la incorporación de los trabajadores de las dependencias y entidades al servicio de las administraciones públicas estatales o municipales, podrán pagarse con cargo a los subsidios, transferencias o a las participaciones en ingresos federales que a los Estados y Municipios les correspondan, en los términos de las disposiciones aplicables."


(Reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"Artículo 287. Las cuotas, los capitales constitutivos, su actualización y los recargos, las multas impuestas en los términos de esta ley, los gastos realizados por el instituto por inscripciones improcedentes y los que tenga derecho a exigir de las personas no derechohabientes, tienen el carácter de crédito fiscal."


Ley de Coordinación Fiscal


(Reformado primer párrafo, D.O.F. 30 de diciembre de 1983)

"Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o Municipios, con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el registro de obligaciones y empréstitos de entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las instituciones de crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.


(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1981)

"Las obligaciones de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.


(Reformado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"Las entidades y Municipios efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.


(Reformado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.


(Adicionado, D.O.F. 15 de diciembre de 1995)

"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al S.ema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de coordinación en materia de información de finanzas públicas.


(Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1981)

"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el registro de las obligaciones de entidades y Municipios."


De lo anterior se advierte que las cuotas generadas por la afiliación al Seguro Social de los trabajadores de las administraciones públicas municipales, podrán pagarse con cargo a sus participaciones en ingresos federales, las cuales si bien son inembargables, ni pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, en cambio, sí podrán destinarse al pago de obligaciones contraídas por los Municipios, cuando cuenten con autorización de las Legislaturas Locales; y que dichas cuotas, así como los capitales constitutivos, su actualización y los recargos, las multas, los gastos realizados por el instituto por inscripciones improcedentes, tendrán el carácter de créditos fiscales, los cuales podrán ser objeto de compensación con el organismo descentralizado denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual además tiene la característica de ser un organismo fiscal autónomo, en términos del artículo 5o. de la Ley del Seguro Social que al efecto dispone:


(Reformado, D.O.F. 20 de diciembre de 2001)

"Artículo 5o. La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, de integración operativa tripartita, en razón de que a la misma concurren los sectores público, social y privado, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene también el carácter de organismo fiscal autónomo."


Ahora bien, a fojas ciento veintiséis a ciento veintiocho obra el oficio 09 90 01 930000/695, de dieciocho de mayo de dos mil cinco, mediante el cual se acredita que el día diecinueve siguiente, el titular de la Unidad de Fiscalización y Cobranza, de la Dirección de Recaudación del Instituto Mexicano del Seguro Social, solicitó al jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el pago de un adeudo que reportaba el Municipio de Ahumada, C., por la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.), por concepto de cuarenta y un créditos fiscales, pero sin acompañar las cédulas de liquidación respectivas, pues en el texto de esta documental nada se dijo al respecto, como se aprecia a continuación con la transcripción del texto en la parte que interesa:


"Me permito someter a su consideración el adeudo por $253,882.99 a cargo del Estado de C., solicitándole tenga a bien girar sus instrucciones, para que a la brevedad se pague a este instituto, mismo que a continuación se detalla: ..."


(Lista de las cantidades a las que ascienden los créditos)


"... Lo anterior, con base en el convenio de incorporación celebrado entre esta institución y el Ayuntamiento que nos ocupa, en el cual se establece la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para pagar directamente al IMSS las cuotas y accesorios que se deriva (sic) de dicho convenio del que por promociones efectuadas con anterioridad, ya existen copias fotostáticas en poder de esa unidad de coordinación a su digno cargo.


"Por la atención que le merezca mi solicitud, expreso a usted la seguridad de mi distinguida consideración."


En estas condiciones, sí se les atribuyó a las autoridades demandadas una infracción a la autonomía hacendaria del Municipio actor, por haberle practicado un descuento a las participaciones federales que le correspondían, sin cumplir previamente con la cláusula décima sexta del Convenio para regularizar la afiliación de los trabajadores al servicio del Ayuntamiento de Ahumada, C., concretamente por no haberse exhibido las cédulas de liquidación presuntamente no pagadas en su oportunidad, es evidente que correspondía a dichas autoridades demostrar lo contrario, es decir, que la autoridad federal o la estatal sí tuvo a la vista los documentos justificatorios del cobro de las contribuciones de seguridad social materia de la petición de descuento, pues así expresamente se convino al señalar en dicha cláusula que se procedería al pago "... bastando para ello que el instituto les exhiba la copia de la liquidación notificada o no pagada."


Esta circunstancia obliga a concluir que las demandadas faltaron a la regla convencional prevista en el citado instrumento y, en consecuencia, violaron en perjuicio del Municipio actor el artículo 115, fracción IV, inciso b), en la parte que dispone que los Ayuntamientos de los Municipios ejercerán directamente los recursos que integran su hacienda municipal, la cual administrarán libremente y de la que forman parte las participaciones federales, en los siguientes términos:


"Artículo 115 ...


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"...


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"...


(Adicionado, D.O.F. 23 de diciembre de 1999)

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;"


Se afirma lo anterior porque al no haberse respetado una de las reglas del convenio suscrito entre la Federación, el Poder Ejecutivo del Estado de C., el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Municipio actor, los tres primeros están asumiendo la facultad de disponer de los recursos municipales de los cuales el Ayuntamiento de Ahumada tiene la atribución de ejercerlos directamente, esto es, sin la injerencia de persona alguna, pues se están contraviniendo los términos en los que expresó su voluntad de ceder la disposición de las participaciones federales que le corresponden, en caso de falta de pago oportuno del régimen de seguridad social al que quedaron incorporados sus trabajadores.


No es obstáculo para la conclusión anterior la circunstancia de que el Instituto Mexicano del Seguro Social, a quien al admitir la demanda se le había reconocido el carácter de tercero interesado, haya exhibido en doscientas cuarenta y dos fojas útiles, copias simples fotostáticas de diversas cédulas de liquidación de diversos créditos fiscales a cargo del Municipio actor, coincidentes en las sumas del monto de cada uno de los adeudos que integraron el total de descuento reclamado, pues no hay evidencia de que tales documentales se hubiesen entregado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como se estipuló en la citada cláusula décima sexta, por lo que tampoco son suficientes para demostrar el cumplimiento de la misma.


Además, no debe perderse de vista lo dispuesto en el artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicado el siete de julio de mil novecientos ochenta y dos, aplicable al presente caso en términos del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de octubre de dos mil uno que derogó dicho reglamento para sustituirlo por el vigente, que imponía a la autoridad federal la obligación de confirmar la mora en el pago de las obligaciones cuyo cumplimiento se hubiese garantizado con cargo a las participaciones federales, en los siguientes términos:


"Artículo 11. La inscripción de las obligaciones directas o contingentes a cargo de las entidades federativas o municipales confiere a los acreditantes el derecho a que sus créditos, en caso de incumplimiento, se cubran con cargo a las participaciones afectadas, deduciendo su importe de las que correspondan a aquéllos en los ingresos federales.


"En este caso, el acreditante deberá presentar su solicitud de pago ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, comunicándolo simultáneamente a la entidad federativa o Municipio. La secretaría deberá confirmar la mora existente y, en su caso, efectuar el pago respectivo con cargo a las participaciones afectadas, informándolo a dichas entidades o Municipios."


Como se anticipó, esta disposición resulta aplicable al presente caso porque la suscripción del repetido convenio de regularización ocurrió el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho y, por tanto, cobra aplicación el régimen transitorio previsto en el vigente Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, que al efecto dispone en su artículo tercero:


"Tercero. Las obligaciones inscritas en el registro de obligaciones y empréstitos de entidades federativas y Municipios con anterioridad a la entrada en vigor del presente reglamento, continuarán regulándose por las disposiciones del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de julio de 1982 y modificado por decreto publicado en el mismo órgano de difusión oficial el 28 de enero del 2000."


En consecuencia, resultan aplicables a la anterior conclusión las jurisprudencias que a continuación se citan:


"PARTICIPACIONES FEDERALES. PARA SU AFECTACIÓN ES NECESARIO QUE PREVIAMENTE SE CONFIRME LA EXISTENCIA DE LA MORA EN EL CUMPLIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN CONTRAÍDA, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 11 DEL REGLAMENTO DEL ARTÍCULO 9o. DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL EN MATERIA DE REGISTRO DE OBLIGACIONES Y EMPRÉSTITOS DE ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 7 DE JULIO DE 1982.-La autoridad hacendaria federal debe cumplir con lo señalado en el citado precepto, para la afectación de las participaciones que en ingresos federales les correspondan a las entidades federativas o a los Municipios otorgadas en garantía de dicho pago, por lo que previamente a ordenar el descuento de dichas participaciones, debe confirmar la existencia de la mora en el cumplimiento de las obligaciones garantizadas por el Municipio obligado, pues tal confirmación es un requisito indispensable para la procedencia de la afectación de las indicadas participaciones, si se toma en consideración que tal eventualidad surge cuando el contratante deudor ha incumplido con la obligación de pagar oportunamente; de ahí que la exigencia de la confirmación de la mora resulte de la necesidad de otorgar al Municipio certeza y seguridad jurídica respecto de los actos realizados en su contra por la autoridad fiscal federal; es decir, asegurarle la prerrogativa de defensa ante cualquier acto de dicha autoridad que incumpla con los requisitos exigidos para tal efecto por las normas aplicables, tendiente a hacer efectiva la obligación garantizada." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 44/2005, página 1203).


"PARTICIPACIONES FEDERALES. PARA SU AFECTACIÓN LA AUTORIDAD HACENDARIA DEBE VERIFICAR QUE LA SOLICITUD DE PAGO PRESENTADA POR EL BENEFICIARIO SE HAYA COMUNICADO AL MUNICIPIO OBLIGADO.-La autoridad hacendaria federal debe cumplir con el artículo 11 del Reglamento del Artículo 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades Federativas y Municipios, para la afectación de las participaciones federales que en ingresos federales les correspondan a las entidades federativas o a los Municipios otorgadas en garantía, por lo que previamente a ordenar su descuento debe verificar que la solicitud de pago presentada por el beneficiario se haya comunicado al Municipio obligado; sin que sea óbice el hecho de que la norma encomiende al solicitante del pago, y no a la autoridad, el deber de comunicar al obligado la solicitud respectiva, pues si tal comunicación se encuentra prevista en la norma como parte del procedimiento a cumplir para afectar las participaciones federales correspondientes a las entidades federativas o a los Municipios, la autoridad debe vigilar su cumplimiento." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, tesis P./J. 43/2005, página 1204).


Por otra parte, es también fundado el segundo concepto de invalidez en el que la actora sostiene que el oficio JF-2546/2005, de fecha treinta de mayo de dos mil cinco, dictado por el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., igualmente infringe el repetido convenio, en la medida de que, previamente a ejecutar el descuento de sus participaciones federales, el Poder Ejecutivo Estatal debió exigir las cédulas de liquidación respectivas al Instituto Mexicano del Seguro Social, en lugar de trasladar al Municipio la carga de la prueba para demostrar la inexistencia del adeudo de los diversos créditos, al solicitarle lo siguiente:


"Lo anterior a efecto de que se nos informe a la brevedad posible, sí efectivamente se adeudan los conceptos a que se hace mención en el oficio de referencia, o en caso contrario. (sic) Hacer las aclaraciones pertinentes."


En atención a lo expuesto procede declarar la invalidez del oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha veintitrés de mayo de dos mil cinco, emitido por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como del oficio JF-2546/2005, de fecha treinta de mayo de dos mil cinco, dictado por el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., a través de la cual se hizo la deducción de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.) realizada en la "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", por el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C..


OCTAVO.-La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, dispone:


"Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."


"Artículo 40. En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios."


La "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", emitida por el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., cuya copia certificada obra a foja veinte del expediente establece:


Ver liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios Ahumada (1)


Ahora bien, en el caso se observa que la parte actora no formuló concepto de invalidez específico en contra de la deducción de la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.) realizada en la "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", por el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C.; sin embargo, este Alto Tribunal -advierte con apoyo de las facultades que le conceden los preceptos legales mencionados- que este acto particularmente infringe el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, el cual si bien instituye la libre disposición de la hacienda municipal, no permite, en ningún caso, que esa libertad se ejerza respecto de las aportaciones federales, cuyo destino presupuestal está etiquetado desde que se otorgan por la Federación, sin la posibilidad de aplicarlas a uno diverso del previsto, conforme a los siguientes criterios.


"APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS.-Estos fondos son de naturaleza federal y corresponden a una partida que la Federación destina para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y Municipios en apoyo de actividades específicas; se prevén en el Presupuesto de Egresos de la Federación, regulándose en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, resultando independientes de los que se destinan a los Estados y Municipios por concepto de participaciones federales." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, tesis P./J. 8/2000, página 509).


"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA.-Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, febrero de 2000, tesis P./J. 9/2000, página 514).


Se afirma lo anterior porque al realizar el descuento de la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.), el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., lo aplicó sobre la suma que reportaban en el mes de mayo de dos mil cinco tanto las participaciones como las aportaciones federales de manera que esa deducción no se hizo exclusivamente sobre el monto constitucionalmente susceptible de afectarse, sino aun sobre el rubro que por ningún motivo debe desviar su destino previsto por la Federación.


Además, la circunstancia de que aun quedara un remanente de las participaciones federales, una vez hecho el descuento de la cantidad citada, no justifica que la disminución en cuestión deba aplicarse sobre la suma de participaciones y aportaciones, pues si bien en el caso concreto la cuantía de las primeras fue suficiente para compensar, sobradamente, el presunto adeudo municipal, no siempre puede acontecer lo mismo, sino que eventualmente podría disponerse de las aportaciones federales, de manera que por esta otra infracción resulta inconstitucional la "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", emitida por el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C..


NOVENO.-El artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, dispone:


"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


Ahora bien, con apoyo en esta disposición legal debe señalarse que la presente resolución surtirá efectos a partir de su legal notificación a la autoridad federal demandada, y los mismos consistirán en dejar sin efectos el contenido del oficio 351-A-DGPA-E-1-a-085 de fecha veintitrés de mayo de dos mil cinco, emitido por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios dependiente de la Dirección General Adjunta de Participaciones y Aportaciones Federales de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el cual fue dirigido a la tesorera de la Federación, a fin de que se afectaran las participaciones del Estado de C. por un adeudo que presuntamente reportaba el Municipio actor al Instituto Mexicano del Seguro Social, por la cantidad de $253,882.99 (doscientos cincuenta y tres mil ochocientos ochenta y dos pesos 99/100 M.N.).


Asimismo, el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C. deberá dejar sin efectos el oficio JF-2546/2005, de fecha treinta de mayo de dos mil cinco, y el director de Contabilidad de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C. actuará en igual sentido respecto de la deducción de la misma cantidad realizada en la "liquidación de participaciones y aportaciones a Municipios: Ahumada (1), correspondientes al mes de mayo de 2005", de tal forma que no se haga descuento alguno por la citada cantidad y, menos aún, reuniendo los conceptos relativos a participaciones federales y aportaciones federales, para que sobre la suma de ellas se aplique algún pago, con motivo del cobro de cuotas del seguro social, sino en todo caso, solamente sobre el resultado que arrojen dichas participaciones.


En la inteligencia de que esta resolución no limita las facultades que las autoridades correspondientes puedan tener para llevar a cabo el pago a la institución acreditante de las obligaciones incumplidas por el Municipio actor, con cargo a las participaciones federales que a éste le correspondan, en razón de la solicitud presentada al respecto por el Instituto Mexicano del Seguro Social, siempre y cuando se realicen con respeto a los lineamientos que para ello señalan las normas y convenio aplicables al caso.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Carece de legitimación para intervenir en el presente asunto, con el carácter de tercero interesado, el Instituto Mexicano del Seguro Social, así como el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., quien se ostentó como representante del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa.


SEGUNDO.-Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


TERCERO.-Se declara la invalidez de los oficios 351-A-DGPA-E-1-a-085 y JF-2546/2005, de veintitrés y treinta de mayo de dos mil cinco, dictados por el director de Enlace y Análisis de Participaciones y Convenios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por el jefe del Departamento Jurídico de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de C., respectivamente.


N.; por oficio a las partes interesadas y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidenta M.B.L.R..


Nota: La tesis de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA ALGUNO DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001)." citada en esta ejecutoria, aparece publicada con el número 2a. V/2006 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1541.


VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR