Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 64/2008. MUNICIPIO DE ECATEPEC DE MORELOS, ESTADO DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIOS: L.P.R.Z., M.E.H.F., A.C.R.Y.J.M.S.D..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día dos de diciembre de dos mil ocho.

VISTOS Y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes y órganos demandados, actos impugnados. Por oficio recibido el nueve de mayo de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.P.S.C., quien se ostentó como síndico procurador del Municipio de Ecatepec de Morelos, Estado de México, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de lo siguiente:

Normas generales:

1) Los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M., publicados en la Gaceta de Gobierno del Estado de México de veintisiete de marzo de dos mil ocho por "Decreto Número 123".

Señalaron como autoridades demandadas al:

a) Poder Ejecutivo en el Estado de México.

b) Poder Legislativo del Estado de México.

c) Secretario de Gobierno del Estado de México.

d) Director de la Gaceta Oficial del Estado de México.

Señaló como terceros interesados a:

a) Comisión del Agua del Estado de México.

b) Comisión Nacional del Agua.

c) Secretaría de Finanzas del Estado de México.

d) Los 248 M. del Estado de México.

SEGUNDO. Antecedentes. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, en síntesis son los siguientes:

1. El veintiuno de diciembre de dos mil siete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto que contiene la adición del artículo 51 de la Ley de C.F..

2. El once de marzo de dos mil ocho, el titular del Poder Ejecutivo del Estado de México presentó ante el presidente de la Diputación Permanente de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de México, la iniciativa de decreto para reformar y adicionar diversas disposiciones del Código Financiero del Estado de México y M..

3. El diecisiete de marzo de dos mil ocho, las Comisiones Legislativas Unidas de Recursos Acuíferos y de Vigilancia del Órgano Superior de Fiscalización de la Legislatura Estatal, aprobaron con modificaciones, la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones del Código Financiero del Estado de México y M..

4. El dieciocho de marzo de dos mil ocho, la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado de México aprobó la iniciativa de decreto que reforma y adiciona diversos artículos del Código Financiero del Estado de México y M..

5. El veintisiete de marzo de dos mil ocho, se publicó en la Gaceta Oficial del Estado de México el decreto mediante el cual se realizan reformas y adiciones al Código Financiero del Estado de México y M..

TERCERO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor, en síntesis, son los siguientes:

Violación al artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal.

Primer concepto. Existe una violación indirecta a la fracción II del artículo 115 de la Constitución Federal porque las reformas al Código Financiero del Estado de México y M. vulneran el patrimonio de los M., porque establecen que se podrán afectar los recursos que por ley forman parte del patrimonio de la hacienda pública, pues tales disposiciones establecen ciertos supuestos jurídicos en los cuales al cumplirse dichas hipótesis se hará dicha afectación, sin que hayan ingresado los recursos de los fondos a que se refiere la fracción IV del artículo 228 del Código Financiero del Estado de México y M., afectando la hacienda pública de los M..

Segundo concepto. Existe una violación al principio de libre administración hacendaria contenido en el artículo 115, fracción IV, constitucional, ya que en los términos en que se realizaron las reformas al artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M. se vulnera dicho artículo constitucional, en virtud de que es prerrogativa del Municipio definir y priorizar cuales son sus necesidades financieras primordiales distintos a sus necesidades reales. Sin embargo, el mecanismo de retención establecido por la Federación en colaboración con el Gobierno del Estado de México conlleva implícitamente a reducir en forma ilegal las participaciones federales a los M. y, en consecuencia, limitar los recursos financieros del Municipio actor, en detrimento de los gobernados que habitan en él.

Tercer concepto. Con el artículo 95 Bis del Código Financiero del Estado de México y M. el legislador local excedió sus funciones, al establecer el mecanismo de retención de aportaciones por concepto de derecho de agua, vulnerando el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, ya que sin mediar procedimiento jurídico, de manera unilateral se hace la retención sin permitir que los recursos del fondo lleguen a ser parte de la hacienda pública.

El mecanismo que en su caso debió de implementarse sería el dejar de manera optativa a los M. para que en su rango de porcentaje con cargo al fondo destinaran a cubrir los adeudos que en su caso existieran por concepto de derechos y aprovechamientos del suministro de agua por parte de la Comisión Nacional del Agua y no establecer las bases optativas en un intervalo del porcentaje sugerido del fondo.

Sexto concepto. Que el artículo tercero transitorio del decreto impugnado vulnera la fracción IV del artículo 115 constitucional, en relación con los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F. ya que de manera unilateral se establecen los porcentajes que se habrán en su caso de retener para los ejercicios fiscales dos mil ocho al dos mil doce en adelante, con esta medida hace nugatoria la disposición del legislador federal, invadiendo la esfera del ámbito municipal por cuanto a la limitación para ejercer directamente los recursos por parte de los Ayuntamientos, pues lo que pretende el legislador local es que éstos sean un apéndice del Gobierno del Estado de México que únicamente se encargarán de administrar ciertos recursos, pasando por alto el principio de libre administración hacendaria municipal.

Décimo primer concepto. Señala, a mayor abundamiento, que los artículos 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de C.F., vulneran el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal en relación con los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F., porque aquéllos, como acto generador del decreto de reformas al Código Financiero del Estado de México y M., condicionan que para aplicar el citado artículo 51 exista una legislación de carácter estatal que prevea y disponga el mecanismo previsto en este último precepto legal de la Ley de C.F. vulnerando con ello el contenido de los artículos 36 y 37 de la misma disposición legal.

Agrega que por una parte la Federación otorga recursos financieros aprobados por las Legislaturas Locales a los M. mediante el fondo, para diversos rubros, incluidos el pago de derechos y aprovechamientos por conceptos de agua y por otra se faculta a la Comisión Nacional del Agua a retener dichos recursos financieros, lo que es inconstitucional ya que corresponde a los M. definir y priorizar sus recursos financieros.

Violaciones al artículo 14 de la Constitución Federal.

Quinto concepto. El artículo tercero transitorio del decreto impugnado es violatorio del artículo 14 constitucional, porque establece que las retenciones podrán aplicarse a los pagos corrientes en una relación peso por peso, a la disminución de los adeudos históricos que se registren por tales conceptos, en este sentido, si alguno de los M. u organismos descentralizados operadores de agua registran adeudos, no se pueden realizar dichas retenciones y mucho menos que sean aplicables a los adeudos históricos, ya que las reformas al Código Financiero del Estado de México y M. entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Local, publicación que fue el veintisiete de marzo de dos mil ocho, por lo que dichas reformas son vigentes a partir del veintiocho del mismo mes y año.

A su juicio señala que el legislador debió establecer las bases para la disminución y pago de los adeudos históricos, siempre y cuando sean comprobables que los organismos operadores de agua y/o los M. hayan recibido el agua por lo cual se reportan los adeudos de referencia.

Noveno concepto. Los artículos 51 y segundo transitorio del decreto publicado el veintiuno de diciembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación de la Ley de C.F., son violatorios del artículo 14 de la Constitución Federal porque vulneran el principio de irretroactividad de las leyes.

El artículo 51 de la Ley de C.F. establece que la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de noventa días naturales, los cuales deben de ser contados a partir de la fecha de entrada en vigor del referido decreto que contiene el precepto legal impugnado, el cual de conformidad con su artículo único transitorio, entró en vigor el primero de enero de dos mil ocho, en ese tenor la Comisión Nacional del Agua únicamente se encuentra en posibilidades de solicitar la retención y los pagos de adeudos que tengan una antigüedad mayor a noventa días contados a partir del primero de enero de dos mil ocho, es decir que estas solicitudes de retenciones y pagos se podrán hacer hasta el primer día del mes de abril de dos mil ocho.

Sin embargo, en el artículo segundo de las disposiciones transitorias de la Ley de C.F. se estipula que: "... La Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete."

Lo anterior significa que la Comisión Nacional del Agua, se encuentra facultada para solicitar la retención y pago por conceptos de pago de derechos y aprovechamientos de agua, por adeudos que tengan una antigüedad mayor a noventa días contados a partir del primero de enero de dos mil ocho, tal como se estableció en el artículo único transitorio del decreto que adicionó el artículo 51 de la Ley de C.F.; pero también faculta en forma discrecional a la Comisión Nacional del Agua, a que aplique los referidos pagos corrientes a la disminución de adeudos históricos que registren los M. y/u organismos operadores al cierre del año dos mil siete.

Este mecanismo es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, ya que los adeudos por pago de derechos y aprovechamientos generados a partir del primero de enero de dos mil ocho que sean retenidos a los M., servirán para pagar adeudos históricos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, situación que es contraria a lo estipulado en el artículo 14 constitucional.

Además, en todo caso, en concordancia con lo establecido en el artículo 29, fracciones IV y V, de la Ley de Aguas Nacionales en concatenación con los artículos 2o., 3o. y 4o. del Código Fiscal de la Federación, los derechos y aprovechamientos por concepto de agua son créditos fiscales, por lo que el requerimiento de pago y en su caso ejecución forzosa en caso de incumplimiento, se encuentra establecido y regulado en el capítulo III del Código Fiscal de la Federación titulado "Del procedimiento administrativo de ejecución", en los numerales del 145 al 196 B, en los cuales se establece en forma detallada el procedimiento para requerir el pago de créditos fiscales, así como de su ejecución forzosa por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Décimo concepto. Los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M. así como de sus correspondientes artículos transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto, que señalan que la Comisión del Agua del Estado de México sólo podrá solicitar la retención y pago por derechos de agua, cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de noventa días naturales, los cuales deben de ser contados a partir de la fecha de entrada en vigor del decreto que adicionó el artículo 51 de la Ley de C.F., son violatorios de la garantía de irretroactividad de la ley, porque la Comisión del Agua del Estado de México en coordinación con la Comisión Nacional del Agua, pretenden instrumentar un mecanismo para el efecto de retener participaciones federales que corresponden al Municipio actor, para aplicarlos al pago de adeudos de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, que tengan una antigüedad mayor a noventa días contados a partir del primero de enero de dos mil ocho, pero también faculta en forma discrecional a la Comisión del Agua del Estado de México y a la Comisión Nacional del Agua a que apliquen los referidos pagos corrientes a la disminución de adeudos históricos que registren los M. y/u organismos operadores al cierre del año dos mil siete.

Este mecanismo es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, ya que faculta a la Comisión Nacional del Agua y a la Comisión del Agua del Estado de México a solicitar la retención y pago de adeudos posteriores al primero de enero de dos mil ocho, pero también se les faculta a aplicar dichas retenciones de adeudos a aquellos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, con lo que se pretende aplicar retroactivamente el pago y retenciones de pagos corrientes.

En todo caso, en concordancia con lo establecido en el artículo 29, fracciones IV y V, de la Ley de Aguas Nacionales en concatenación con los artículos 2o., 3o. y 4o. del Código Fiscal de la Federación los derechos y aprovechamientos por concepto de agua son considerados créditos fiscales, que pueden ser cobrados a través del procedimiento administrativo de ejecución.

Finalmente, los artículos 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio, fracción II, del decreto publicado el veintiuno de diciembre de dos mil siete, así como los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M., publicados el veintisiete de marzo de dos mil ocho, son inválidos, porque en caso de aplicarse se afectaría gravemente a la hacienda municipal, ya que dichas aportaciones se consideran en el presupuesto de ingresos anual, mismas que de acuerdo a una proyección y planeación financiera ya se encuentran destinadas para diversas acciones y que en su mayoría se refieren al beneficio del interés público, concepto que debe ser tutelado y que no puede estar por debajo de cualquier otro, y que si bien es cierto materialmente no se cuenta con dicho ingreso, lo cierto es que la proyección anual misma que se refleja en el presupuesto de ingresos y egresos de cada ejercicio fiscal, indica la política financiera de los M., encaminada a la ejecución de diversos rubros y que para el caso en específico del Municipio actor, son destinadas al pago de nómina del cuerpo de Seguridad Pública y Protección Civil, servicios que está obligado a cumplir y que entre los apoyos sociales se encuentra el de personas de la tercera edad, madres solteras, personas con capacidades diferentes y familias en extrema pobreza, entre otras, por lo que al retenerse un porcentaje de las aportaciones del fondo, se estaría afectando en gran manera la autonomía financiera y social del Municipio.

Violación al artículo 51 de la Ley de C.F..

Cuarto concepto. Señala que el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M. viola el artículo 115 de la Constitución Federal porque establece la obligación de que la Secretaría de Finanzas retenga el pago de adeudos por derechos y aprovechamientos por concepto de agua, pues el legislador local realizó una interpretación sumaria del artículo 51 de la Ley de C.F., ya que dejó de observar lo dispuesto por el artículo 36 de la misma disposición legal, el cual, en su inciso a) establece que los recursos del fondo serán entregados sin más limitación ni restricción que las correspondientes a los fines de dicho fondo y que se establecen en el artículo 37 de la misma disposición.

Esta última disposición señala que dichos recursos se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, por lo que cada Municipio tiene la responsabilidad de administrar el citado fondo, destinando un porcentaje para el cumplimiento de dichas obligaciones financieras, el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y la atención a las necesidades en materia de seguridad pública, pues en los Ayuntamientos radica determinar la distribución y administración de la hacienda pública y, no por el contrario, de manera unilateral tanto la Comisión Nacional del Agua como la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México y la Comisión del Agua del mismo Estado, determinen la retención que mensualmente reciben los M. de las ministraciones del fondo.

Violación al artículo 9o. de la Ley de C.F..

Séptimo concepto. Señala que una de las características que establece la Ley de C.F. respecto de las participaciones que corresponden a las entidades y M., es que son inembargables y no pueden afectarse a fines específicos como se pretende con las reformas al Código Financiero impugnadas, pues estas participaciones no pueden estar sujetas a retención, ya que el artículo 9o. de la Ley de C.F. establece una excepción consistente en que deben ser autorizadas por la Legislatura Local e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Por lo que el legislador local hace nugatorias las disposiciones de carácter federal, al pasar por alto lo señalado en el artículo 9o. de la Ley de C.F., pues en caso de que se optare por hacer las retenciones se debió obtener el consentimiento de los Ayuntamientos para realizar dichas retenciones, además de seguir la forma establecida en el propio Código Financiero, en materia de deuda pública, ya que los adeudos actuales e históricos que se llegaren a registrar, necesariamente para ser válidos y que sean cobrables, deben estar registrados conforme al citado código.

Violación al artículo 133 de la Constitución Federal.

Octavo concepto. Las reformas del Código Financiero del Estado de México y M. impugnadas, por lo que hace a su aplicación, trasgreden el artículo 115, fracción IV, constitucional, por ir más allá de lo que establece esta disposición constitucional. De igual manera vulneran el artículo 14 constitucional por pretender aplicar retroactivamente dichas reformas impugnadas.

Asimismo, las citadas reformas transgreden lo dispuesto por los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F. por no ser observados por el legislador local, los cuales establecen que los recursos provenientes del fondo deben ser entregadas con la mayor agilidad a los M., así como las bases para su aplicación correspondiente. Por lo que al momento de calificar la controversia constitucional se aplique lo dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Federal.

Décimo segundo concepto. En otro aspecto, señala que existe una violación al principio de supremacía constitucional toda vez que los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M. al apartarse del espíritu del citado principio no pueden tener aplicabilidad alguna, pues no puede admitirse que leyes de jerarquía inferior reduzcan el ámbito de mandamientos constitucionales.

CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. El Municipio actor señaló como violados los artículos 14, primer párrafo; 115, fracciones II y IV y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de veinte de mayo de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 64/2008 y por razón de turno designó como instructor al M.M.A.G..

Por acuerdo de veintidós de mayo de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional en contra de los artículos 36, 37 y 51, así como del artículo segundo transitorio, fracción II, de la Ley de C.F. y de los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M., así como de los artículos transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Decreto 123 de veintisiete de marzo de dos mil ocho mediante el cual se reformó el Código Financiero del Estado de México y M..

En dicho auto, reconoció con el carácter de demandados al Congreso de la Unión, por conducto de sus respectivas Cámaras, al Poder Ejecutivo Federal, al secretario de Gobernación y a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de México, así como al secretario de Gobierno de la entidad. No reconoció el carácter de demandados a los directores del Diario Oficial de la Federación y de la Gaceta Oficial del Estado de México, por tratarse de órganos subordinados del Poder Ejecutivo Federal y Estatal respectivamente. Asimismo, no tuvo como terceros interesados a la Comisión Nacional del Agua, a la Comisión del Agua del Estado de México y a la Secretaría de Finanzas del mismo Estado, por no ser entidades, poderes u órganos de gobierno de los contemplados en la fracción I del artículo 105 constitucional. Tampoco reconoció el carácter de terceros interesados a los M. que conforman al Estado de México pues la sentencia que se llegue a dictar tendrá efectos únicamente respecto de las partes por lo que no es susceptible de perjudicarles.

Finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Contestación de los Poderes demandados.

Poder Ejecutivo Federal. El Poder Ejecutivo Federal al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:

1. Solicita el sobreseimiento de la controversia constitucional porque a su juicio, de estimarse procedente, el efecto de la declaratoria de invalidez de los preceptos impugnados sería que no se le aplique a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal el beneficio a que tienen derecho de conformidad con el artículo 51 de la Ley de C.F., por lo que se les estaría causando un perjuicio.

La reforma al artículo 37 de la citada Ley de C.F., lejos de afectar al Municipio actor le beneficia, ya que permitió que los M. que así lo deseen puedan hacer uso de los recursos federales del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para hacer frente a sus adeudos por suministro de agua.

Por tanto, se debe sobreseer en la controversia constitucional, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en razón de no poderse concretar los efectos de la sentencia de conformidad con lo dispuesto por los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F. impugnada.

2. Resulta infundado el argumento vertido por el Municipio actor, en relación a que los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F. y el diverso segundo transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de C.F., violan el artículo 115 de la Constitución Federal, porque las participaciones federales son diferentes a las aportaciones federales ya que las primeras sí forman parte del régimen de libre administración hacendaria mientras que las segundas no.

Las aportaciones federales no están sujetas al régimen de la libre administración, porque son recursos federales que tienen una regulación propia, en virtud de la cual, los M. no tienen libre disposición de ellos. Así, aunque estos recursos ingresan en la hacienda municipal, no entran dentro del régimen de libre administración hacendaria y, por ende, las disposiciones de la ley impugnada que regulan los citados recursos federales no violan dicho régimen y, consecuentemente, no existe invasión a la esfera competencial de la parte actora.

3. Resulta infundado el argumento vertido por el Municipio actor, en relación a que los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F. y el diverso segundo del Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de C.F., son violatorios del artículo 115 constitucional, porque el Municipio actor pretende que las aportaciones que conforman el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, sigan el mismo destino de los recursos regulados por el artículo 9o. de la Ley de C.F., mismo que hace referencia a las participaciones federales, sin embargo, estos recursos son diferentes.

Los recursos cuya libre administración reclama el Municipio actor no son participaciones federales, sino aportaciones federales, es decir, el fondo se encuentra regulado por los artículos 36 a 38 y 51 de la Ley de C.F. y, por tanto, no son de libre administración.

4. Resulta infundado el argumento vertido por el Municipio actor en el que señala que el artículo segundo transitorio de la Ley de C.F. violenta la fracción IV del artículo 115 constitucional, porque de manera unilateral establece los porcentajes que se habrán de retener a los M., por el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, en el periodo comprendido entre los ejercicios fiscales dos mil ocho a dos mil doce, invadiendo con ello el ámbito de atribuciones municipal.

El argumento del Municipio demandante resulta infundado en razón de que el artículo segundo del decreto impugnado únicamente especifica la entrada en vigor de las disposiciones reformadas y establece que la Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del primero de enero de dos mil ocho, es decir, nuevamente establece la vigencia de la ley. Además, el artículo segundo del decreto impugnado en ningún momento establece porcentajes de retención de aportaciones federales para el periodo comprendido entre dos mil ocho y dos mil doce, pues lo único que establece es que el beneficio contenido en el artículo 51 de la Ley de C.F. se podrá aplicar a los pagos corrientes que realicen los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, y que dichos pagos reducirán a la vez, los adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete.

El pasado veintiocho de marzo de dos mil ocho, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reglas para la aplicación del artículo segundo, fracción II, de las disposiciones transitorias de la Ley de C.F. contenidas en el decreto impugnado, y conforme a lo previsto en dichas reglas, el régimen de beneficios de disminución de adeudos históricos es optativo, pues de la regla tercera, primer párrafo, puede apreciarse que sólo los M. que voluntariamente presenten una solicitud a más tardar el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, en la que manifiesten su intención de obtener los beneficios previstos en las reglas podrán acogerse a sus beneficios, esto es, nadie estará obligado, aunque resultaría incomprensible que un Municipio no se adhiriera pues, como se aprecia en la regla quinta, los beneficios de la adhesión son por cada peso corriente pagado, además de cubrirse el derecho o aprovechamiento del periodo de que se trate adicionalmente se disminuirá un peso del adeudo histórico.

Asimismo, dicho beneficio podrá aplicarse siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

5. Es infundado el argumento del Municipio actor en el que señala que los artículos impugnados violan lo dispuesto por el artículo 14 constitucional, por considerar que se pretende instaurar un régimen de excepción permitiendo que la Comisión Nacional del Agua cobre los adeudos que los M. hayan generado por los derechos y aprovechamientos por concepto de agua, aplicando un mecanismo de afectación de aportaciones distinto al que el Código Fiscal de la Federación establece para hacer efectivos los créditos fiscales.

Es infundado dicho argumento porque el Municipio actor pretende que le sea aplicada una legislación en materia fiscal cuando se trata de un recurso federal que debe ser regulado por una ley especializada, como lo es la Ley de C.F..

De acuerdo con el principio de especialidad, la norma especial debe prevalecer sobre la general y, en este caso, al momento de realizarse la afectación de las aportaciones federales correspondientes al Municipio, se trata de operaciones en materia de coordinación fiscal. Asimismo, debe tomarse en cuenta que existe una Ley de C.F. encargada de regular todos los actos celebrados entre el Estado y sus entidades federativas y, por ende, sus M. y, por tanto, es la ley aplicable en el caso de la existencia de alguna afectación a las aportaciones de un Municipio como el actor.

El Código Fiscal de la Federación regula en general el cobro de créditos fiscales, mientras que la Ley de C.F. hace referencia a que la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar la afectación de las aportaciones federales correspondientes a cada Municipio a efecto de realizar el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y que serán las leyes locales las que con mayor amplitud establecerán las reglas para llevar a cabo la afectación.

El pretender que se aplique una disposición legal que no está acorde con la materia en estudio eliminaría la eficacia del beneficio que otorga la Ley de C.F. a los M. en el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

De lo anterior resulta que los artículos impugnados no invaden la competencia constitucional que tienen los M., en específico la competencia, facultades y funciones específicas que establece el artículo 115 constitucional, por lo que debe reconocerse la validez de los mismos.

6. Es infundado el argumento vertido por el Municipio actor relativo a que los artículos impugnados violan la garantía de irretroactividad contenida en el artículo 14 constitucional, ya que a través de ellos se faculta a la Comisión Nacional del Agua para solicitar la retención y pago de adeudos por concepto de agua posteriores al primero de enero de dos mil ocho, y a la vez se pretende que sean cubiertos los adeudos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, que por este concepto tienen los M..

La parte actora pasa inadvertido el contenido del artículo segundo, fracción II, del decreto impugnado de la Ley de C.F., ya que la afectación al fondo sólo puede realizarse respecto de adeudos que se generen a partir del primero de enero de dos mil ocho, por lo que carece de sustento su aseveración en el sentido de que se pretende aplicar la ley de manera retroactiva, supuestamente porque la retención servirá para cubrir adeudos históricos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete.

El pasado veintiocho de marzo de dos mil ocho, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las reglas para la aplicación del artículo segundo, fracción II, de las disposiciones transitorias de la Ley de C.F. contenidas en el decreto impugnado, y conforme a lo previsto en dichas reglas, el régimen de beneficios de disminución de adeudos históricos es optativo, pues de la regla tercera, primer párrafo, puede apreciarse que sólo los M. que voluntariamente presenten una solicitud a más tardar el treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, en la que manifiesten su intención de obtener los beneficios previstos en las reglas podrán acogerse a sus beneficios, esto es, nadie estará obligado.

En razón de lo anterior el análisis que realiza el Municipio actor de los dispositivos impugnados, con relación a la garantía de irretroactividad de la ley, es inexacto pues no toma en cuenta que las normas impugnadas traen consigo un beneficio, ya que además de lograr que los M. se encuentren al corriente en sus pagos por derechos y aprovechamientos por concepto de agua también conseguirá que se disminuyan los adeudos que por el mismo concepto el Municipio hubiera generado y no hubiera pagado.

Por todo lo anterior, debe reconocerse la validez de las disposiciones impugnadas.

El Senado de la República. El Senado de la República al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:

1. Es inexacto el argumento de que en la aplicación de los artículos 51 y segundo transitorio de la Ley de C.F. existe retroactividad en perjuicio de los intereses del Municipio actor, pues de la lectura conjunta de tales disposiciones, el sentido de ambas normas es armónico entre sí, y son además objetivas en el fin que persigue.

El hecho de que la norma general contemple que sólo son exigibles por la Comisión Nacional del Agua los adeudos generados hasta noventa días antes del primero de enero de dos mil ocho, y que la normatividad estatal no hubiera previsto en ese momento los mecanismos que hicieran operantes dicha disposición federal, sino que fue hasta el veintisiete de marzo de dos mil ocho que se publicó en la Gaceta Oficial del Estado de México los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M., en nada genera incertidumbre, ni menos aún retroactividad, pues la fecha primero de enero de dos mil ocho, prevista en los artículos 51 y segundo transitorio de la Ley de C.F., es la fecha de referencia para la exigibilidad del cobro por parte de la Comisión Nacional del Agua. El Código Financiero del Estado de México solamente prevé el mecanismo, pero no el derecho de cobro por parte de la Comisión Nacional del Agua a los M. morosos.

Por derecho propio la citada comisión podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 de la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del primero de enero de dos mil ocho, esto de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del fondo correspondiente para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto por el citado artículo 51.

Las reformas impugnadas, no son con el afán de violentar la autonomía de los M., sino simplemente con el objeto de regularizar los adeudos que inicialmente no debieron haberse generado por parte de los M., y si la Comisión Nacional del Agua requiere dichos pagos, es precisamente para el mejoramiento de la infraestructura de la que los mismos M. son beneficiados.

Dada la problemática que representa el rezago en el pago de derecho y aprovechamiento por suministro de agua, fue necesario modificar los artículos 37 y 49 y se adicionó el artículo 51 a la Ley de C.F., a fin de que las aportaciones federales que con cargo al fondo reciban los M. a través de los Estados y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, puedan ser destinadas y afectadas al pago de ese tipo de derechos y aprovechamientos, cuando así lo dispongan las leyes locales, ajustándose a los requisitos previstos en la propia Ley de C.F..

El objeto de la reforma de la cual derivan las normas impugnadas, fue mejorar sustancialmente la manera en que el gobierno administra y utiliza los recursos públicos para cumplir con sus fines a través de mecanismos para incrementar la calidad con la que se ejerce el gasto público así como para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas.

No se genera ningún agravio al Municipio actor con la expedición y puesta en vigor de las normas generales impugnadas, pues son coincidentes con los criterios de la Suprema Corte de Justicia en el sentido de que los dineros con los que se integran los fondos de aportaciones de diversas índoles, no son parte de la hacienda municipal, ni pueden considerarse así, pues primeramente se trata de recursos que no son del Municipio, sino hasta que se depositan efectivamente a las cuentas del erario municipal y no antes.

2. Es infundado el concepto de invalidez planteado por el Municipio actor en el sentido de que los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio, fracción III, del decreto que contiene reformas y adiciones a la citada ley, son violatorios del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal por los siguientes motivos:

El Municipio actor parte de la base de que los preceptos impugnados violentan el principio de libre administración hacendaria, toda vez que los recursos derivados del Sistema Nacional de C.F., entre los que tenemos el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal son parte de la hacienda municipal, y al permitir que un tercero como lo es la Comisión Nacional del Agua, pueda disponer de los recursos que forman la hacienda, se violenta el referido principio consagrado en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F. impugnados, regulan las aportaciones federales por ser recursos netamente federales que no forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal. En esta tesitura, el legislador federal puede señalar en la ley las obligaciones de los M. de hacer uso de estos recursos, así como precisar los destinos de las aportaciones federales. En consecuencia, deviene infundado lo señalado por la actora en el sentido de que estos preceptos vulneran el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Por otra parte, el artículo 51 de la Ley de C.F. precisa que las aportaciones federales a que se refiere el artículo 25, fracción IV, de la misma ley podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua. Esta garantía no es violatoria del régimen de libre administración hacendaria municipal, toda vez que los recursos a que se refiere el numeral 25, fracción IV, aludido, son aportaciones federales y no participaciones federales y, como consecuencia, no entran dentro del régimen de libre administración hacendaria municipal.

En este mismo orden de ideas, la fracción II del artículo segundo transitorio del decreto impugnado, no es violatorio del régimen de libre administración hacendaria municipal, toda vez que dicho precepto está referido al tiempo en que se aplicará la retención de las aportaciones señaladas en el artículo 51 de la Ley de C.F. de lo que se colige que en ningún momento restringe la libre administración del Municipio actor, además que las aportaciones están fuera del régimen de libre administración.

La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:

1. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en virtud de la extemporaneidad en la presentación de la demanda respecto del artículo 36 de la Ley de C.F. impugnado y que el Ministro instructor tuvo como impugnado, ya que no fue reformado ni adicionado en el decreto de veintiuno de diciembre de dos mil siete.

Agrega que la última reforma que ha tenido el artículo 36 de la Ley de C.F. fue la publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado catorce de julio de dos mil tres, por lo que es evidente que ha transcurrido en exceso el término para interponer demanda de controversia constitucional.

Además, desde la reforma que ha tenido ese precepto legal de la Ley de C.F. de mil novecientos noventa y ocho, ya estaba establecido que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. se determinaría anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales por un monto equivalente sólo para efectos de referencia con el 2.35% de la recaudación federal participable, por tanto, dicho monto no ha cambiado desde que fue establecido el fondo aludido, de tal manera que el Municipio actor desde ese entonces ha recibido las aportaciones correspondientes a cada año fiscal sin que se haya dolido de alguna violación a su esfera de competencia constitucional.

En relación con el acto de aplicación las aportaciones que recibe el Municipio actor para dicho fondo las percibe desde la creación del mismo, por lo que en su oportunidad lo pudo haber impugnado en el plazo que marca la ley reglamentaria de la materia, sin embargo ha consentido en sus términos el precepto legal impugnado, resultando extemporánea la presentación de la demanda.

Respecto a los artículos 37, 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de C.F. contenidos en el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete, se actualiza la causal de sobreseimiento que se invoca con motivo de su publicación, ya que el promovente tuvo treinta días para poder presentar su demanda de controversia constitucional, puesto que si desde un inicio sabía que le causaba perjuicio tuvo que impugnarla dentro de dicho término, sin embargo, las reformas y adiciones a la Ley de C.F. fueron publicadas el veintiuno de diciembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación y la demanda de controversia constitucional fue presentada el seis de mayo de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por tanto, es evidente que ha transcurrido en exceso el término del promovente.

2. Por otra parte, señala que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, ya que es improcedente la controversia respecto de los artículos 37, 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de C.F. impugnados, con motivo del primer acto de aplicación, debido a que con el inicio de la vigencia de las reformas y adiciones del Código Financiero para el Estado de México y sus M. publicado el veintisiete de marzo de dos mil ocho, en la Gaceta Oficial del Estado de México, no se produce el primer acto de aplicación de las normas generales impugnadas, pues dichas normas por sí solas no trascienden a la esfera de competencias del Municipio actor que la Constitución Federal le concede.

La reforma al artículo 95 Bis y la adición de los artículos 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M., publicado el veintisiete de marzo de dos mil ocho, no son el primer acto de aplicación de los artículos 37, 51 y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de C.F., pues dichas normas por su sola expedición y vigencia no actualizan por sí mismas las hipótesis establecidas en la Ley de C.F., y no trascienden a la esfera de competencia del Municipio actor y, por tanto, no le generan perjuicio alguno que se traduzca en una afectación o menoscabo en las facultades que la Constitución Federal le concede.

3. Las normas generales impugnadas no vulneran el artículo 14 de la Constitución Federal por las siguientes razones:

El Municipio actor sostiene a su argumento una falsa apreciación de la realidad ya que la aplicación de las hipótesis normativas establecidas en el artículo 51 de la Ley de C.F. están condicionadas a lo establecido en la fracción II del artículo segundo transitorio de la Ley de C.F., por lo que por sí mismo, el contenido del artículo 51 impugnado, no violenta el principio de irretroactividad, por tanto, debe reconocerse su validez constitucional.

El legislador utiliza las normas transitorias con la finalidad de establecer exclusivamente los lineamientos provisionales o "de tránsito" que permitan la eficacia de la norma materia de la reforma en concordancia con las circunstancias de modo, tiempo y lugar de manera que sea congruente con la realidad imperante.

En este contexto, el artículo segundo transitorio contiene dos porciones normativas con las que pretende hacer eficaz lo establecido en el artículo 51 impugnado, la prevista en su primer párrafo que de manera expresa señala que "la Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la detención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del 1 de enero de 2008", porción normativa respecto de la cual no existe conflicto alguno respecto a una posible retroactividad de la norma, pues como se advierte de su interpretación literal o gramatical, es a partir de los adeudos que se generen desde el primero de enero de dos mil ocho cuando se aplique lo establecido por el artículo 51 impugnado.

En la segunda porción normativa, se advierte que si bien es cierto que se establece que pueden aplicarse los pagos por concepto de derechos y aprovechamientos de agua a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete, tal aplicación está condicionada a que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emita las reglas para poder realizar la aplicación, y que las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto en el artículo 51 de la Ley de C.F..

Analizando el caso bajo los criterios que ha emitido el Alto Tribunal sobre cuestiones de irretroactividad en controversias constitucionales, la porción normativa aludida de la fracción II del artículo segundo transitorio impugnado no altera los alcances de las facultades establecidas en el artículo 115 constitucional, para el Municipio actor ni se afecta su libre administración hacendaria ya que la aplicación de los pagos por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete no se aplica automáticamente, sino que como lo establecen las reglas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a fin de que pueda realizarse la disminución de tales adeudos históricos tiene que mediar solicitud expresa del Municipio actor ante la Comisión Nacional del Agua, como se advierte del numeral tercero de dichas reglas.

En este contexto las normas generales impugnadas no originan afectación en la esfera constitucional de competencia del Municipio actor, pues en todo caso si no le convence lo establecido por el legislador basta con que nunca presente su solicitud ante la Comisión Nacional del Agua.

Además, la porción normativa en análisis, trae como consecuencia un beneficio al Municipio actor en razón de que permite la extinción de adeudos históricos.

La aplicación de la norma general impugnada se deja para aquellas entidades federativas que optativamente quieran que sus M. se vean beneficiados con lo dispuesto por el artículo 51 de la Ley de C.F., pues si así lo desean en ejercicio de su autonomía interna tendrán que establecer en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos.

Además, el Municipio actor no había adquirido derechos que pudieran afectarse con su inicio de vigencia ya que la disposición transitoria se refiere a adeudos históricos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, por lo que no se puede equiparar el concepto de adeudos históricos con el de derechos adquiridos, pues la regla primera de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público define a los adeudos históricos, mientras que los derechos adquiridos implican la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, de tal manera que resulta que los adeudos históricos no son un bien, una facultad o un provecho en el patrimonio del Municipio actor, por el contrario son adeudos originados de derechos y aprovechamientos del uso del agua, por lo que debe reconocerse la validez de las normas impugnadas.

No se afecta la libre administración hacendaria del Municipio ya que las aportaciones federales son recursos federales que se rigen por leyes federales y, que por tanto, quedan libres de esa libre administración.

La norma impugnada es un beneficio establecido para que los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal puedan extinguir su adeudo histórico, beneficio al que pueden o no acogerse, además como puede advertirse de las fracciones II, III y IV de la regla tercera de las expedidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en ningún momento se desconoce el procedimiento administrativo de ejecución respecto de los créditos fiscales generados por concepto del derecho sobre agua y del aprovechamiento, sin embargo, si el actor decide acogerse al beneficio establecido en la norma impugnada en caso de que las autoridades fiscales hayan iniciado el procedimiento de referencia, el mismo será suspendido una vez que el contribuyente haya solicitado la disminución de su deuda histórica previa comprobación del pago a partir del ejercicio fiscal de dos mil ocho.

En este sentido si el accionante decide cubrir sus adeudos mediante el procedimiento administrativo de ejecución puede hacerlo, pero por el contrario, si decide gozar de los beneficios del artículo segundo transitorio, fracción II, impugnada, al hacer su solicitud a la Comisión Nacional del Agua, puede solicitar la suspensión del referido procedimiento administrativo, de tal manera que resulta que las normas generales impugnadas, son constitucionalmente válidas al no transgredir precepto alguno de la Norma Suprema.

Por tanto, los argumentos que el Municipio actor formula en los conceptos de invalidez segundo y tercero resultan infundados, ya que los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio, fracción II, del decreto impugnado no infringen el artículo 14 de la Constitución Federal por lo que debe reconocerse su validez.

4. La reforma y adición de los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio, fracción II, del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete, no conculcan el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por lo siguiente:

a) Los fondos de aportaciones no son sujetos del régimen de libre administración hacendaria de los M., dada su naturaleza federal y destino para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y M. en apoyo de actividades específicas.

De conformidad con el artículo 37 de la Ley de C.F. las aportaciones que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se realicen a las entidades públicas, se destinarán al cumplimiento de las obligaciones financieras que aquellas tengan, es decir al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, de manera que dichas aportaciones podrán afectarse como garantía cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en la Ley de C.F..

La Comisión Nacional del Agua será la encargada de solicitar al gobierno local correspondiente la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del citado fondo previa acreditación del incumplimiento, cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de noventa días naturales, siempre y cuando su legislación local lo prevea.

En tal virtud, los preceptos legales impugnados, no obligan al Municipio a utilizar las aportaciones federales del citado fondo, sin razón alguna, puesto que si los M. y demarcaciones territoriales han cumplido con sus obligaciones fiscales, las aportaciones que les correspondan no pueden ser retenidas por la Comisión Nacional del Agua, mucho menos cuando no existe dicha disposición en la legislación local.

La finalidad que se buscó al reformar la norma impugnada fue la de fortalecer el federalismo fiscal.

b) El artículo 27 de la Constitución Federal señala que las aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponden a la Nación, por tanto, todas aquellas que se encuentran dentro del territorio mexicano son de jurisdicción federal, por lo que el uso o el aprovechamiento de estos recursos se puede otorgar a los particulares o a sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones, o asignaciones cuando se trate de M., Estados o al Distrito Federal otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.

En ese contexto, corresponde al Congreso de la Unión expedir leyes sobre el uso o aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal, así como la de establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de ese recurso natural, tal como se desprende del artículo 73, fracciones XVII y XXIX, numeral 2, de la Constitución Federal.

Al ser el agua un recurso natural de jurisdicción federal, corresponde a la Federación la administración respecto a su uso y aprovechamiento, y por ello se expidió la Ley de Aguas Nacionales que es la encargada de regular dicho recurso, otorgando a la Comisión Nacional del Agua funciones de derecho público en materia de gestión de las aguas nacionales y sus bienes públicos inherentes, con autonomía técnica, ejecutiva, administrativa, presupuestal y de gestión, para la consecución de su objeto, la realización de sus funciones y la emisión de los actos de autoridad que conforme a esta ley corresponde.

Es obligación del Municipio actor estar al corriente en sus pagos por concepto de uso y aprovechamiento de agua, toda vez que están obligadas al pago de este recurso natural todas aquellas personas físicas y las morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, que tengan títulos de asignación, concesión, autorización o permiso, otorgados por el Gobierno Federal, así como aquellas que descarguen en forma permanente, intermitente o fortuita aguas residuales en ríos, cuencas, vasos, aguas marinas y demás depósitos o corrientes de agua, así como los que descarguen aguas residuales en los suelos o las infiltren en terrenos que sean bienes nacionales o que puedan contaminar el subsuelo o los acuíferos; y las que usen, gocen o aprovechen bienes del dominio público de la Federación en los puertos, terminales e instalaciones portuarias, la zona federal marítima, los diques, cauces, vasos, zonas de corrientes y depósitos de propiedad nacional.

Por tal motivo, el Gobierno Federal podrá coordinarse con los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, a través de convenios de colaboración administrativa y fiscal para la ejecución por parte de estos últimos, de determinados actos administrativos y fiscales relacionados con el uso y aprovechamiento de dicho recurso, en los términos de lo que establece la Ley de Aguas Nacionales, la Ley de Planeación, la Ley de C.F. y otras disposiciones aplicables, para contribuir a la descentralización de la administración del agua.

5. Si bien en el capítulo denominado "Preceptos constitucionales violados" del escrito de demanda del Municipio actor hace referencia al artículo 133 constitucional, en los conceptos de invalidez que hace valer no vierte razonamiento alguno en el que pretenda demostrar que las normas generales que impugna transgredan lo dispuesto por dicho precepto constitucional.

No obstante lo anterior, no existe violación al artículo 133 de la Constitución Federal, ya que la Cámara de Diputados en coordinación con su colegisladora Cámara de Senadores, y con fundamento en los artículos 27, 71, 72, 73, fracciones VII, XXIX y XXX, de la Constitución Federal expidieron los artículos 37 y 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio, fracción II, del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, con el objeto de estar en posibilidad de generar mayores inversiones en los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento en beneficio de la sociedad apoyando la regularización fiscal de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, a través de la disminución de los adeudos históricos por concepto del derecho por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales y el aprovechamiento correspondiente al servicio de suministro de agua en bloque.

Por todo lo anterior, debe reconocerse la validez constitucional de los artículos impugnados.

En relación al tercer concepto de invalidez no hace manifestación ya que ahí se controvierte el Código Financiero del Estado de México y M..

6. Las normas generales impugnadas son constitucionales, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, fracciones VII y XXIX de la Norma Fundamental, es facultad exclusiva del Congreso de la Unión crear normas para imponer las contribuciones que sean necesarias a cubrir el presupuesto, por lo que es dicha autoridad la que crea los Fondos de Aportaciones, los define conceptualmente, señala las actividades a las que se destinarán, los entes de gobierno a quienes se dirigen y los mecanismos para su supervisión y vigilancia y, en su caso, la imposición de sanciones por desvío de recursos e incluso establece la obligación a cargo de la Cámara de Diputados para establecer sus montos en el presupuesto de egresos de la Federación correspondiente.

En ese sentido su actuar se encuentra ajustado a derecho y a la normatividad constitucional, al estar plena y discrecionalmente facultada para ello, debido a que con dicha retención que se genera a partir del primero de enero de dos mil ocho, los M. pueden estar al corriente con el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, así como obtener la disminución de adeudos históricos que registren al cierre del mes de diciembre de dos mil siete.

7. El procedimiento legislativo por el que fue expedida la norma general impugnada se ajustó a la Constitución Federal, ya que fueron expedidos por autoridad competente y en estricto cumplimiento al procedimiento legislativo previsto en los artículos 71 y 72, en relación con el 31, fracción IV, constitucionales, sin que hubiera veto ni desechamiento, modificación o adición.

Menciona cronológicamente el procedimiento de iniciativas de ley, el dictamen respectivo, la discusión y aprobación, hasta llegar a la minuta la que se remitió al Senado de la República, concluyendo que los argumentos de la parte actora resultan infundados ya que ese órgano legislativo en todo momento discutió, aprobó y expidió las normas generales impugnadas, conforme a los artículos ya citados.

Secretario de Gobernación. El secretario de Gobernación al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:

1. Que el veintiuno de diciembre de dos mil siete fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de C.F., Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.

Previa publicación en el Diario Oficial de la Federación del decreto que ahora se impugna, fue refrendado por el secretario de Gobernación y difundido en el órgano informativo referido el veintiuno de diciembre de dos mil siete.

2. Por lo que se refiere a los actos cuya invalidez se reclama, consistentes en el refrendo y la publicación del decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de C.F., Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, dichos actos no son inconstitucionales pues tienen como fundamento jurídico lo establecido por los artículos 92 y 72, inciso A), constitucionales, 13 y 27, fracciones II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, preceptos que facultan al titular de esta secretaría para llevar a cabo los actos cuya invalidez se demanda.

Con el refrendo, esta secretaría se convierte en autentificadora de la firma del titular del Ejecutivo Federal.

A su vez, la publicación es el acto a través del cual, una vez aprobada la ley, sancionada y promulgada se da a conocer a quienes deben cumplirla. El medio que tiene el poder público para dar a conocer una ley o un decreto es el Diario Oficial de la Federación, órgano de difusión del Gobierno Constitucional, que se encuentra adscrito a la Secretaría de Gobierno.

Sin embargo, el refrendo y la publicación no se combaten por vicios propios, ni son señalados como actos aislados de autoridad, por lo que con su emisión se cumplió con los requisitos de legalidad y seguridad jurídicas previstos por el artículo 16 constitucional y con el proceso legislativo previsto por el artículo 72 de la Constitución Federal.

3. En cuanto a los conceptos de invalidez manifestó lo siguiente:

a) Señala que el Municipio actor confunde la hacienda municipal con la libertad hacendaria, pues el artículo 115, fracción IV, constitucional establece los conceptos que están sujetos al régimen de libre administración hacendaria y dentro de dichos conceptos no se encuentran comprendidas las aportaciones federales, toda vez que éstas son recursos condicionados a la aplicación, consecución y cumplimiento de los objetivos determinados para cada tipo de aportación, en los términos de la Ley de C.F., que si bien es cierto forman parte de la hacienda municipal, también lo es que no están comprendidos dentro del régimen de libre administración hacendaria, como erróneamente lo hace valer el Municipio actor.

Bajo ese contexto, las aportaciones federales que podrán ser afectadas en caso de incumplimiento de los M. en el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, se encuentran regidas por la Ley de C.F. y no se encuentra dentro del régimen de libre administración hacendaria. Además, tal como se desprende de la exposición de motivos del decreto impugnado, la posible afectación a las aportaciones destinadas al fondo tiene como finalidad evitar el rezago en el pago de derechos y aprovechamientos por suministro de agua, problemática que causa una grave afectación al interés común.

b) En relación con los argumentos relativos a los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F., así como la fracción II del artículo segundo transitorio del decreto impugnado, el Municipio actor realiza una interpretación errónea de la naturaleza de los ingresos que pueden ser afectados de manera temporal para garantizar el cumplimiento de una obligación, pues confunde las aportaciones con las participaciones federales.

c) En el segundo concepto de invalidez contrariamente a lo señalado por el Municipio actor, si bien es cierto la Ley de C.F. impugnada da la posibilidad a la Comisión Nacional del Agua de aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete, también lo es que no existe retroactividad en perjuicio del demandante, toda vez que no cuenta con ningún derecho adquirido o situación jurídica definida, máxime que el supuesto derecho adquirido nace del incumplimiento de una obligación.

En el precepto impugnado se da la posibilidad a la Comisión Nacional del Agua de aplicar a los pagos corrientes que reciba de los M., la disminución de adeudos históricos, lo que implica que para que haga válida esta posibilidad es necesario que se actualice la hipótesis prevista, es decir, que exista un adeudo histórico, por lo que afirma que al existir un adeudo histórico la Comisión Nacional del Agua cuenta con una situación concreta a su favor, misma que se generó al momento de ser exigible el pago al Municipio actor, pago que no fue realizado por el demandante, por lo que es inconcuso que no se está revisando nuevamente, toda vez que la obligación no se ha extinguido.

No existe aplicación retroactiva de la ley en perjuicio del Municipio actor, toda vez que no existe ningún derecho adquirido o situación jurídica concreta a su favor.

El Poder Ejecutivo y el secretario general de Gobierno del Estado de México. El Poder Ejecutivo y el secretario general de Gobierno, ambos del Estado de México al contestar la demanda señalaron, coincidentemente, en síntesis lo siguiente:

1. Se actualiza la causal de improcedencia y sobreseimiento prevista en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en contra del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil siete, en virtud de que el actor excedió el plazo de treinta días que al efecto establece la fracción II del artículo 21 de la citada ley, ya que la fecha de presentación de la demanda fue el veinte de mayo de dos mil ocho, respecto a la norma federal impugnada.

2. El primer concepto de invalidez formulado por el actor resulta improcedente en razón de que las aportaciones federales que se entregan a los M. al amparo de la Ley de C.F., no ingresan a la hacienda pública municipal hasta en tanto se cumplen con los supuestos establecidos en la citada Ley de C.F.. El Municipio al incumplir con el pago a la Comisión Estatal de Agua del Estado de México, provoca que el propio Municipio no se haga acreedor a las aportaciones federales, porque se lleva a cabo la retención prevista en la reforma y, en consecuencia, esa expectativa de aportación nunca se materializó, quedando así demostrado que no se surte la afectación que señala el Municipio actor, sino por causas imputables al propio Municipio.

3. Además, el segundo concepto de invalidez es infundado porque el Municipio actor confunde la naturaleza jurídica de las participaciones federales con la de las aportaciones federales y pretende hacer creer a ese Alto Tribunal que ambas quedan sujetas al régimen de la libre administración de la hacienda municipal y consecuentemente que puede disponer libremente de esos montos.

Para el caso de las aportaciones conviene recordar que éstas son recursos federales cuya aplicación corresponde a las autoridades federales según lo dispuesto en los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F., con lo cual queda demostrado que no se viola el régimen de libre administración de la hacienda municipal, ya que la retención prevista en la reforma se genera antes de que las aportaciones ingresen a la hacienda pública municipal.

Ahora bien, no obstante que el promovente no menciona de modo expreso en su concepto de invalidez el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M., es infundado el concepto de invalidez propuesto por la actora, ya que si bien es cierto que por una parte el artículo 36, inciso a), de la Ley de C.F., previene que el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, y se enterará mensualmente por partes iguales a los M., por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones; también lo es que en el artículo 51 de la misma ley, establece la posibilidad de retener del citado fondo, por incumplimiento en los pagos por derechos y aprovechamientos en materia de aguas, dispositivo este último, en que se basó la autoridad legislativa local.

En ese sentido, si el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M., se basa en el diverso 51 de la Ley de C.F. y este último es el que establece la retención de pagos, no se puede hablar que el artículo 230 B restrinja el entero a que se refiere el artículo 36, inciso a), de la citada ley.

En otras palabras, el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M., no es el ordenamiento que establece la retención de pagos, de manera primigenia sino es el artículo 51 de la Ley de C.F., por lo que si el actor pretende argumentar de modo implícito que el decreto contraviene lo dispuesto por el artículo 36, inciso a), de la citada, ya que es ésta la que limita y restringe el entero de manera ágil y directa, al permitir las restricciones del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal lo cierto es que el artículo que lo hace es el 51 de la propia ley.

Asimismo, la autoridad municipal demandante intenta confundir a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al señalar que el organismo operador municipal para la prestación del servicio de agua potable es un ente desligado totalmente del Municipio. Lo anterior es ajeno a la realidad y a las disposiciones jurídicas vigentes, al tenor de lo siguiente.

El artículo 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Federal establece que el Municipio tendrá a su cargo la prestación del servicio de agua potable, alcantarillado, drenaje, tratamiento y disposición de las aguas residuales, adicionalmente dicho precepto constitucional en su párrafo segundo establece que el Municipio observará lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

En este orden de ideas, la asignación de agua que otorga la Comisión Nacional del Agua, es al Municipio quien se convierte en el único titular de dicha asignación y el servicio es prestado a través de una unidad administrativa centralizada o paramunicipal, tal y como lo previenen los artículos 44 y 45 de la Ley de Aguas Nacionales.

De igual forma, los artículos 2o., fracción XIX, de la Ley de Agua del Estado de México, 31, fracciones IV, IX y XXII, 125, fracción I y 126, todos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México establecen que la prestación del servicio de agua potable se efectúa siempre por el Municipio a través de una unidad administrativa centralizada o descentralizada.

Por tanto, el responsable de prestar el servicio de agua potable y el beneficiario de las aportaciones federales es únicamente el Municipio, sin importar qué unidad administrativa del Municipio presta el servicio de agua potable.

En todo caso lo argumentado por la autoridad municipal demandante se erige en una confesión expresa ante la máxima autoridad judicial, en el sentido de que está incumpliendo con su obligación constitucional de prestar el servicio de agua potable, alcantarillado, drenaje, tratamiento y disposición de las aguas residuales, toda vez que el organismo operador que presta dicho servicio no tiene vinculación alguna con el propio Municipio.

4. Es infundado el tercer concepto de invalidez toda vez que la reforma controvertida propicia una cultura de pago y fortalece el Estado de derecho.

Tradicionalmente los M. estaban acostumbrados a no cumplir con su obligación de pago hacia la Comisión de Agua del Estado México, lo cual trastoca el sistema financiero del agua en perjuicio de los usuarios del vital líquido.

Quien usa el agua tiene el compromiso y la obligación de hacer un uso eficiente y racional de la misma, así como cubrir los derechos y aprovechamientos que establezcan los ordenamientos legales, en la forma y plazo previsto en los mismos, por lo que el pretender ignorar dicho procedimiento de pago, es desconocer lo previsto en las leyes fiscales que durante muchos años ha incumplido un gran número de M..

Asimismo, el procedimiento para la retención de las aportaciones está detallado en los artículos de la reforma del Código Financiero del Estado de México y M., así como en la Ley de C.F. de los cuales se desprende que el derecho a la retención es una facultad de la autoridad federal y de la autoridad estatal por conducto de aquélla, porque las aportaciones son recursos federales que no forma parte de aquellos que integran la libre administración de la hacienda pública municipal.

Contrario a lo pretendido por el Municipio actor, para la aprobación del decreto impugnado se observó por la Legislatura Local lo dispuesto por el artículo 61, fracciones I y IV, de la Constitución Local, en cuanto a la aprobación de las adiciones y reforma al código local impugnado, toda vez el artículo 95 Bis en concordancia con el artículo 51 de la Ley de C.F. y en los demás numerales impugnados del Código Financiero, se prevé el mecanismo legal para la afectación en garantía y pago de derechos y prevé el mecanismo legal para la afectación en garantía y pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, ante el incumplimiento de los M., incluyendo sus organismos operadores de agua, previsión legal que obedece al propósito de coadyuvar en la búsqueda de una solución integral a la problemática estructural en materia de cobro de agua, en el marco de políticas públicas cuyo denominador común debe ser la corresponsabilidad entre los tres órdenes de gobierno, a fin de darle el marco legal para hacer viables las recientes reformas a la Ley de C.F. como se señala en la exposición de motivos de la correspondiente iniciativa presentada por el titular del Poder Ejecutivo Estatal.

Agrega que los actos impugnados cumplen con los requisitos de fundamentación y motivación exigidos por la Constitución Federal, ya que la Legislatura Local cuenta con la competencia constitucional requerida para expedir una ley, y en lo que se refiere a la motivación, cuando dicha ley regula una determinada relación social sin que ello implique una exigencia exhaustiva al efecto.

Es inexacto que el legislador local inobserve los lineamientos establecidos en los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F., ya que dichos preceptos no contienen la obligación para los gobiernos de los Estados a entregar los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y Demarcaciones del Distrito Federal, toda vez que del análisis que se realice de esos numerales se aprecia que los mismos norman la determinación de tales recursos y el destino legal de los mismos, por lo que de ninguna manera existe violación directa a las fracciones II y IV del artículo 115 constitucional como lo pretende el Municipio actor.

Siguiendo el mismo orden de ideas, señala que el artículo tercero transitorio del decreto impugnado no vulnera lo dispuesto en los artículos 115, fracción IV, constitucional, 36 y 37 de la Ley de C.F., en virtud de que no se acredita ninguna violación a tales preceptos, puesto que al establecerse en el artículo impugnado una tabla de porcentajes máximos de retención de los recursos del fondo en relación con los ejercicios fiscales correspondientes para los efectos de las retenciones y pagos relativos a los conceptos de aprovechamientos por el suministro de agua en bloque por parte de la Comisión Nacional del Agua y por concepto de suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua por la Comisión del Agua del Estado de México, deberán efectuarse mediante la aplicación de los recursos del mencionado fondo de manera gradual, con base en los porcentajes aplicables sobre el total de los recursos que le correspondan a cada Municipio.

Si bien los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F. establecen que el fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los M., por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, lo cierto es, sin embargo, que el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M. se basa en el diverso 51 de la Ley de C.F. y este último es el que establece la retención de pagos, no se puede hablar que el artículo 230 B restrinja el entero a que se refiere el artículo 36, inciso a), de la citada ley. Dado que el artículo 51 no puede ser violatorio de otro artículo de la misma ley.

5. Por las razones del anterior tercer concepto es infundado el cuarto concepto de invalidez porque los argumentos del Municipio actor demuestran un indebido análisis e interpretación de los artículos 36, 37 y 51 de la Ley de C.F., ya que el espíritu de la letra de tales dispositivos afirman el sentido y misión de las aportaciones federales, al señalar que las aportaciones federales se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

6. Es infundado el quinto concepto de invalidez, toda vez que los argumentos en ellos vertidos demuestran un desconocimiento del concepto de irretroactividad previsto en el artículo 14 constitucional, así como del tipo de normas que por disposición expresa de las leyes fiscales no conculcan dicho principio constitucional, desconociendo las diferencias esenciales entre una ley sustantiva y una ley adjetiva.

En el orden federal así como en el local, en materia fiscal las normas de procedimiento que se expidan con posterioridad, siempre resultan aplicables y no transgreden ni violan el principio de retroactividad, toda vez que dichas normas no se refieren a la causación de la contribución o del aprovechamiento, sino exclusivamente a los mecanismos para garantizar el pago, que no fue efectuado en forma oportuna por el Municipio.

Agrega que por tratarse de normas procedimentales que tienen validez de momento a momento, es decir, que son de tracto sucesivo, éstas no pueden afectar derechos adquiridos, pues el hecho de que con anterioridad a la reforma el Municipio no estuviere pagando sus adeudos por concepto de agua, ello no significa que adquirió un derecho a su favor en forma irrevocable, para no pagar tales adeudos, y para que jamás se le retuvieran las aportaciones federales, esto es, la circunstancia de que el legislador federal y local no previeran la retención de las aportaciones federales en la Ley de C.F. y el Código Financiero Estatal anteriores a las reformas, como un modo de garantía de pago no implica que el Municipio demandante tuviera el derecho a que no se le retuvieran a partir de la entrada en vigor de la nueva ley.

Es más, conforme a la teoría de los derechos adquiridos y al ser las aportaciones federales recursos que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria municipal, pues son recursos exclusivamente federales que se rigen por disposiciones federales, es inconcuso que si la retención de éstos se realiza antes de que le sean entregados al Municipio demandante tales recursos no han ingresado a su patrimonio y, por ende, no son aún una realidad, sino una expectativa de derechos que corresponde al futuro, y en todo caso si esa expectativa es afectada por el procedimiento de retención contenida en la reforma al Código Financiero Estatal no se viola el principio de irretroactividad de la ley previsto en la Constitución Federal.

7. Es infundado el sexto concepto de invalidez, porque el porcentaje de incremento gradual previsto en la reforma al Código Financiero del Estado de México y M. para los ejercicios dos mil ocho a dos mil doce, es una muestra de cómo el legislador local quiso impulsar la cultura de pago en el Municipio y por eso lo implementó así. No quiso impactar en un 100% la retención sobre el fondo de las aportaciones federales, para incentivar tanto la previsión como el cumplimiento voluntario y oportuno de las obligaciones a cargo de los M. y así fortalecer el Estado de derecho, rompiendo la conducta de incumplimiento de sus obligaciones en materia de agua.

Además que el Municipio actor confunde la naturaleza jurídica de las participaciones federales y la de las aportaciones federales y cree que ambas quedan sujetas al régimen de la libre administración de la hacienda municipal que puede disponer libremente. Para el caso de las aportaciones éstas son recursos federales cuya aplicación corresponde a las autoridades federales según lo dispuesto en los artículos 36 y 37 de la Ley de C.F., con lo cual queda demostrado que no se viola el régimen de libre administración de la hacienda municipal, ya que la retención prevista en la reforma se genera antes de que las aportaciones ingresen a la hacienda pública municipal.

8. El séptimo concepto de invalidez es inatendible porque el Municipio actor fundamenta sus razonamientos en el tema de las participaciones federales, siendo que las reformas al Código Financiero versan sobre el mecanismo de retención de las aportaciones federales para el pago en materia de agua.

Por lo que el procedimiento para la retención de las participaciones es totalmente distinto al de las aportaciones federales que nos ocupan, siendo que el primero está consignado en el artículo 9o. y el otro en el artículo 5o., ambos de la Ley de C.F..

9. Es infundado el octavo concepto de invalidez al tenor de los argumentos esgrimidos en la refutación del quinto concepto de invalidez, relativo al desconocimiento del concepto de irretroactividad previsto en el artículo 14 constitucional, por lo que vuelve a reiterar lo dicho en aquél.

10. El noveno concepto de invalidez es improcedente, por surtirse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia relacionada con la extemporaneidad de la impugnación de la Ley de C.F., a la que hace valer al principio de esta contestación.

Además, señala que el Municipio actor demuestra un profundo desconocimiento del concepto de irretroactividad previsto en el artículo 14 constitucional, así como del tipo de normas que por disposición expresa de las leyes fiscales no conculcan dicho principio constitucional. Vuelve a reiterar lo dicho en el concepto precedente en relación a este concepto de invalidez.

11. El décimo concepto de invalidez es infundado por las razones dadas en el anterior concepto de invalidez relativo a la violación del principio de irretroactividad previsto en el artículo 14 constitucional.

12. Por lo que hace al argumento del décimo primer concepto de invalidez relacionado con el artículo 51 de la Ley de C.F. señala que es extemporáneo, por las razones que hizo valer al inicio de esta contestación.

Agrega que en cuanto a que la retención afecta la libre administración de la hacienda pública municipal, señala que se trata de recursos federales que no han sido incorporados a la misma ya que la retención prevista en la reforma se genera antes de que las aportaciones ingresen a la hacienda pública municipal y que al realizar dicha retención la misma funge como un medio de garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

No se vulnera el patrimonio del Municipio actor ya que mediante el decreto impugnado se posibilita la afectación como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, de las aportaciones que con cargo al fondo que correspondan a los M., como se deduce de las propias disposiciones impugnadas, así como de la exposición de motivos del propio Decreto 123 publicado en la Gaceta de Gobierno el veintisiete de marzo de dos mil ocho.

13. Por lo que hace a que se conculca el principio de supremacía constitucional, los argumentos vertidos resultan ineficaces, en atención a que las normas estatales se encuentran ajustadas a las normas federales, que les dan vida y sustento, y éstas a su vez a las normas constitucionales.

Poder Legislativo del Estado de México. El Poder Legislativo del Estado de México al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:

1. Que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 1o. de la ley reglamentaria de la materia porque el Municipio actor no controvierte ni razona de qué manera las normas generales que impugna afectan su ámbito jurídico de atribuciones, pues para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos previstos en la fracción I del artículo 105 constitucional.

Con las normas generales impugnadas, el Municipio actor no sufre un principio de afectación que resienta en su esfera de atribuciones ya que se trata de aportaciones federales, que son reguladas por disposiciones federales que marcan su destino y el procedimiento por el que se verán afectadas.

Por tanto, debe sobreseerse la controversia en términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia.

2. Es aplicable la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, porque de la demanda de controversia se desprende que los artículos 36, 37, 51 y transitorio segundo, fracción II, de la Ley de C.F., se impugnan en base a su publicación (treinta y uno de diciembre de dos mil y veintiuno de diciembre de dos mil siete), puesto que es necesario que se actualice en forma concreta un acto, lo cual no se satisface por el hecho de que entre en vigor una norma general, sino que sólo podrá darse cuando se actualice el supuesto comprendido en la propia norma, a través de un acto concreto de aplicación, ya que no obra constancia que acredite que se haya aplicado al Municipio actor la norma general impugnada, por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió en exceso, ya que de acuerdo con las constancias el escrito de demanda fue presentado el nueve de mayo de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esa Suprema Corte de Justicia y, por tanto, es inconcuso que su presentación es extemporánea.

3. El primer concepto de invalidez es infundado porque no existe violación a la libre administración de la hacienda pública del Municipio actor, ya que la presupuestación y ministración de los recursos del Fortamun-DF no forman parte de la libre administración de la hacienda de los M., pues son recursos federales, que desde su presupuestación hasta su entrega a las entidades federativas, corresponde intervenir entre otras a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y a la Secretaría de la Función Pública. Siendo que hasta la segunda etapa, la de ejecución de los recursos, es donde intervienen los M. para que administren y apliquen estos recursos.

En este sentido, es claro que no existe violación al principio de la libre administración de la hacienda pública del Municipio actor, ya que la retención de los adeudos por derechos y aprovechamientos por concepto de agua, se encuentra comprendida en la etapa de presupuestación y ministración, pues en todo caso, se necesitaría regular aspectos en la etapa de ejecución de recursos para vulnerar el citado principio, cuestión que no acontece con el "Decreto 123", pues la retención se hace en la primera etapa.

Además, el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino la de precisar en lo particular aquellos conceptos de ésta que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, entendiéndose por esto último, el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución para fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los M., con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos. Así, de la totalidad de los conceptos que pueden integrar la hacienda municipal, sólo a los que se refiere el artículo 115 constitucional son los que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria.

Las aportaciones federales son recursos que provienen del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para coadyuvar a su fortalecimiento en apoyo de actividades específicas. Este apoyo federal es independiente de los recursos que éstos reciben vía participaciones federales, dado que éstas tienen por objeto el evitar una doble tributación sobre la misma fuente, por tanto, los ingresos que se obtengan se entregarán a la Federación quien a su vez los redistribuye, participando así de dichos recursos.

En este sentido, las aportaciones federales no forman parte del régimen de libre administración hacendaria regulado en el artículo 115 de la Constitución Federal, ya que el Municipio no puede decidir libremente el destino de los recursos ni puede reconducir este gasto a rubros diferentes de los previstos por la Ley de C.F.. Por tanto, considerando que las aportaciones federales no forman parte del régimen de libre administración hacendaria municipal, no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales.

Además de lo anterior, en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete, se publicaron adecuaciones a la Ley de C.F., específicamente en el Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los M. y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, concretamente a los artículos 37 y 51, pudiendo ahora aplicarse los recursos del Fortamun-DF al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua que se adeuden a la Comisión Nacional del Agua.

Asimismo, no debe pasar por alto que el artículo 49 de la Ley de C.F. que prevé la inembargabilidad de las aportaciones federales y sus accesorios, también prevé la excepción a dicha afectación y que es justamente la contenida en el diverso artículo 51 de la misma ley. Siendo importante también precisar que dicha afectación financiera procederá siempre y cuando así lo dispongan las leyes locales.

En el caso, el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M. señala que las aportaciones que con cargo al Fortamun-DF podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, con lo que se advierte que esta disposición se apega a lo previsto por el artículo 51 de la Ley de C.F..

Así entonces, el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México y M., no es el ordenamiento que establece la retención de pagos, sino es el artículo 51 de la Ley de C.F.. Por tanto, si el actor pretende argumentar que el decreto impugnado contraviene lo dispuesto por el artículo 36, inciso a), de la ley federal citada, ya que limita y restringe el entero de manera ágil y directa, al permitir las retenciones del Fortamun-DF, lo cierto es que el artículo 51 de la propia Ley de C.F. es el que lo permite, sin que éste pueda ser violatorio de otro artículo de la misma ley.

4. Que hay inconsistencia del segundo concepto de invalidez, porque se combaten disposiciones de la Ley de C.F., las cuales no son sujetas de estudio en esta controversia constitucional, en razón de que los artículos 36, 37, 51 y transitorio segundo, fracción II, de esta ley, se impugnan en base a su publicación, sin demostrarse que se actualice en forma concreta un acto, lo cual no se satisface por el simple hecho de que entre en vigor una norma general, sino que sólo podrá darse cuando se actualice el supuesto comprendido en la propia norma, a través de un acto concreto de aplicación, ya que no obra constancia que acredite que se haya aplicado al Municipio actor la norma general impugnada, por lo que el plazo para su presentación transcurrió en exceso como lo señaló al hacer valer la segunda causal de improcedencia en su contestación.

3. A su juicio existe una inconsistencia del tercer concepto de invalidez relativo a que el Decreto Número 123 por el que se reforma el artículo 95 Bis y se adicionan los artículos 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M. y los artículos segundo, tercero y cuarto, violan el artículo 14 de la Constitución Federal, esencialmente porque se faculta a la Comisión Nacional del Agua y a la Comisión del Agua del Estado de México a solicitar retención y pago de adeudos posteriores al primero de enero de dos mil ocho, pero también se les faculta a aplicar dichas retenciones de adeudos a un saldo de un adeudo anterior al treinta y uno de diciembre de dos mil siete.

Lo anterior, porque no se viola la garantía de irretroactividad que establece el artículo 14 constitucional, toda vez que regulan supuestos y consecuencias producidas a partir del inicio de su vigencia, sin afectar consecuencias producidas en el pasado, en virtud de que la aplicación de las normas impugnadas será a partir de su vigencia, rigiendo de presente a futuro sin tener efectos retroactivos, ya que no afectan supuestos y consecuencias productivas u originadas al amparo de una norma anterior.

Las normas generales impugnadas no pueden considerarse retroactivas en tanto que no modifican, alteran o destruyen un derecho adquirido, ni pretenden regular situaciones pasadas que se encontraban normadas por la anterior legislación, sino que únicamente termina con una expectativa de derecho. Además, de que pretenden apoyar la regularización fiscal de los M., a través de garantizar el pago corriente y la disminución de los adeudos históricos por concepto del derecho por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales y el aprovechamiento correspondiente al servicio de suministro de agua en bloque, en aras de proteger el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar de la población, lo cual es de interés público de acuerdo con el artículo 4o. de la Constitución Federal.

Por otra parte, el argumento del Municipio actor es infundado en cuanto hace al procedimiento de requerimiento de pago y ejecución forzosa en caso de incumplimiento regulado por el Código Fiscal de la Federación, ya que las normas generales impugnadas, no pueden producir efectos retroactivos, dado que los actos de esa naturaleza se rigen por las disposiciones vigentes en la época en la que se actualizan, y que con las normas impugnadas, no se ven afectadas.

Por otra parte, señala que el decreto impugnado no viola el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 de la Constitución Federal, en razón de que dicha legislatura se apegó a lo establecido en el artículo 51 de la Ley de C.F.. Con fundamento en el artículo 61, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Libre y Soberano de México, expidió el Decreto Número 123, publicado en la Gaceta del Gobierno de veintisiete de marzo de dos mil ocho, por el que se reforma el artículo 95 Bis y se adicionan los artículos 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M.. Asimismo, se adicionan al decreto los artículos segundo, tercero y cuarto.

Finalmente, señala que la contradicción alegada por el Municipio actor entre la ley impugnada y la Ley de C.F., tampoco contraviene el artículo 133 de la Constitución Federal ya que en esta disposición constitucional no se establece un sistema de jerarquía de normas entre las legislaciones federal y locales sino ámbitos determinados de competencia, por lo que la contradicción planteada entre una y otra ley no pueden implicar contravención al referido precepto fundamental.

SÉPTIMO. Opinión del procurador general de la República: El procurador general de la República al rendir su opinión manifestó en síntesis lo siguiente:

1. Que el decreto 123 que reformó los artículos 95 Bis y 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M., así como sus artículos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto transitorios se emitieron en concordancia con las reformas y adiciones a la Ley de C.F., publicadas el veintiuno de diciembre de dos mil siete, mediante las cuales, entre otras cuestiones, se posibilita la afectación como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, de las aportaciones que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

De los artículos 51, 36 y 37 de la Ley de C.F. se concluye que los recursos que integran el citado fondo provienen de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federación, es decir, se trata de recursos federales, que si bien son destinados a los Estados y M., éstos deben aplicarlos a los rubros que establece la Ley de C.F.; además se encuentran fiscalizados por la Federación.

Que esa partida es creada para coadyuvar al fortalecimiento de los Estados y M. en apoyo de actividades, es decir, esa ayuda es independiente a los recursos que los Estados y M. reciben vía participaciones federales, además, el destino de esos recursos vienen etiquetados, esto es, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.

Por tanto, los M. no podrán ejercer los recursos de manera discrecional o destinarlos a rubros diversos a los que señala la Ley de C.F., esto es, su manejo está condicionado a las disposiciones federales y de las autoridades del Gobierno Federal, consecuentemente, los recursos contenidos en el fondo no pueden considerarse que entran en la libre administración hacendaria municipal.

Las disposiciones impugnadas del Código Financiero del Estado de México y M. no violan la Constitución Federal en perjuicio del Municipio actor, en particular el principio de libre administración hacendaria municipal, en virtud de que regulan los recursos que, en su caso, serán afectados en caso de incumplimiento en el pago de derechos y aprovechamientos del suministro de agua por parte de los M. de la entidad, del fondo, esto es, la Ley de C.F. establece el destino de los recursos de dicho fondo, entre el que se encuentra, el pago de las citadas contribuciones.

2. Los artículos 95 Bis y del artículo 230 A al 230 F, así como primero, tercero, cuarto, quinto y sexto transitorios, todos del Código Financiero del Estado de México y M., no violan el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 14 constitucional, pues de las hipótesis normativas que en éstos se contemplan, sólo se establece el mecanismo de cobro de aquellas aportaciones que se hayan afectado como garantía para el cumplimiento del pago de las obligaciones de derechos y aprovechamientos por conceptos de agua a partir de la entrada en vigor de la reforma de mérito.

Esto es, sólo se podrán descontar a partir del primero de enero de dos mil ocho, fecha que se establece como entrada en vigor de la reforma, de ahí que si los artículos antes referidos sólo rigen para el futuro, las normas no son inconstitucionales en la medida que las mismas no surten efectos hacia el pasado. Los descuentos que se realicen sobre las aportaciones sólo podrán llevarse a partir de la entrada en vigor de la norma.

Por su parte, el artículo tercero del Decreto 123 que reformó diversas disposiciones del Código Financiero del Estado de México y M., al establecer que la Comisión Nacional del Agua y/o la Comisión del Agua del Estado de México podrán aplicar los pagos corrientes que reciban de los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete, no resulta violatorio del principio de irretroactividad.

Agrega que las reformas llevadas a cabo en el Estado de México, se contextualiza en relación con las modificaciones a la Ley de C.F. publicadas el veintiuno de diciembre de dos mil siete en el Diario Oficial de la Federación, en donde en el artículo 51 se estableció el sistema de afectación de los recursos del fondo para el pago de los derechos y aprovechamientos por concepto de agua, asimismo, se señaló en el artículo segundo transitorio, fracción II, de la citada reforma, que la Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 para el cobro de adeudos que se generen a partir del primero de enero de dos mil ocho.

Que el motivo de las reformas tanto a la Ley de C.F. y al Código Financiero del Estado de México y M., tuvieron por objeto solucionar la problemática estructural en materia de cobro de agua a través de un sistema de afectación a los recursos del fondo, dicho sistema se aplica a partir del primero de enero de dos mil ocho, tratándose de la legislación federal y por disposición del segundo transitorio del Código Financiero del Estado de México el veintiocho de marzo de dos mil ocho.

Que el supuesto y la consecuencia de la norma se actualizaron de inmediato, por lo que los derechos y obligaciones que de ella emanaron siguieron a la vida jurídica de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

Lo anterior se traduce que la Ley de C.F. antes de la reforma no preveía la posibilidad de afectar los recursos del fondo para cubrir los adeudos generados por los derechos y aprovechamientos por concepto de agua, circunstancia que se dará a partir del primero de enero de dos mil ocho, tratándose de la legislación federal y del veintiocho de marzo del mismo año respecto de la norma estatal, ya que antes de la reforma no se establecía dicha posibilidad, sino que los recursos se utilizaban para cubrir rubros específicos, en los que no se encontraban los adeudos por suministro de agua.

El sistema dual de pago -pago corriente y disminución de adeudos históricos- que establece la disposición transitoria impugnada, no infringe la garantía de irretroactividad de la ley, pues los derechos y obligaciones que nacieron con la emisión de la norma anterior no resultan afectados, consecuentemente, no puede considerarse que la reforma impugnada se aplique retroactivamente hacia las situaciones anteriores -adeudos-, o en su caso afecte de manera retroactiva los recursos del fondo, de ejercicios anteriores, ya que los citados recursos utilizados para disminuir los adeudos históricos pertenecen al ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Por otra parte, el hecho de que se haya instaurado un sistema de cobro distinto al establecido en el Código Fiscal de la Federación no significa que esto vulnere el principio de irretroactividad, pues como se señaló con antelación las normas procesales no se encuentran tuteladas bajo el principio de irretroactividad, ya que la circunstancia de que ahora los cobros sobre adeudos por derechos y aprovechamientos por suministro de agua se cobren, por las disposiciones del Código Financiero del Estado de México y no por el código tributario federal, en nada vulnera el artículo 14 constitucional, de ahí que resulte infundado dicho argumento.

OCTAVO. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el dos de junio de dos mil ocho, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de Ecatepec de Morelos, Estado de México, y el Estado de México y la Federación por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federales y Locales.

SEGUNDO. Oportunidad. Por ser de estudio preferente, se procede a analizar si la demanda de controversia constitucional, fue promovida en forma oportuna.

Del análisis integral del escrito inicial de demanda se advierte que el Municipio actor solicita, medularmente, la declaración de invalidez de lo siguiente:

a) Del Congreso de la Unión, a través de sus Cámaras de Diputados y de Senadores y

b) Del titular del Poder Ejecutivo Federal y del secretario de Gobernación:

La expedición, promulgación, publicación y refrendo de los artículos 36, 37, 51 y transitorio segundo, fracción II, de la Ley de C.F., reformados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete.

c) Del Poder Legislativo del Estado de México y

d) Del titular del Poder Ejecutivo y del secretario de Gobierno, ambos del Estado de México:

La expedición, promulgación, publicación y refrendo de los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E, 230 F y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Código Financiero del Estado de México y sus M. publicados en la Gaceta Oficial de la entidad de veintisiete de marzo de dos mil ocho.

Como puede observarse, en el caso, se solicita la declaración de invalidez de normas de carácter general, por lo que, para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, deberá estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(1) que prevé que cuando en una controversia constitucional se impugnen normas generales, la demanda respectiva puede promoverse en dos momentos, a saber:

a) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación; y,

b) Dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Ahora, del análisis integral de la demanda, se advierte que el Municipio actor solicita la declaración de invalidez de los preceptos de la Ley de C.F. que han quedado señalados, con motivo del que dice es su primer acto de aplicación, consistente en la expedición de los numerales que impugna del Código Financiero del Estado de México y sus M..

De esta forma, debe precisarse si una norma de carácter general puede ser acto de aplicación de otra norma general para posteriormente, determinar si en el caso concreto la impugnación del Código Financiero del Estado de México y sus M. es oportuna.

Genéricamente se ha considerado que el acto de aplicación de una norma es la realización o actualización del supuesto o hipótesis previsto en su texto a un caso concreto, de tal forma que su contenido normativo se individualiza.

Esta individualización o concreción de la norma a un caso particular, regularmente se lleva a cabo desde un plano normativo a un plano fáctico. Sin embargo, no es necesario que siempre suceda así, puesto que la aplicación de una norma general puede dar lugar a su vez a otra norma general.

De la misma manera, la legislación secundaria puede prever la creación de ulteriores normas generales, de tal suerte que su creación se constituya a su vez en actos de aplicación de la ley superior.

En este sentido se ha pronunciado este Tribunal Pleno al resolver la diversa controversia constitucional 26/2008, promovida por el Municipio de Macuspana del Estado de Tabasco, en la cual se consideró que una ley que pormenorice o se emita con base en lo dispuesto en una diversa ley, puede concretar lo previsto en esta última pudiendo ocasionar un posible perjuicio, lo que permitirá la impugnación de ésta a través de la controversia constitucional.

En efecto, en dicho precedente se sostuvo que el acto de aplicación de una ley con motivo del cual puede promoverse en su contra controversia constitucional no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica a la actora, sino que también puede ser una disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía dictada en cumplimiento de la ley impugnada, que puede dar lugar a que se considere afectado su interés.

Aquí conviene aclarar que cuando se trata de ordenamientos que regulan un sistema cuya operatividad está sujeta a una condición legislativa -en cuyo caso no opera el principio de jerarquía normativa, al tratarse por ejemplo de distintos órdenes jurídicos-, como ocurre en el caso, de que para actualizar el supuesto normativo contenido en la disposición primigenia, es necesario la expedición de una norma diversa para su plena vigencia en un ámbito espacial de validez determinado, también estaremos en presencia de un acto de aplicación.

De esta forma, el supuesto de promoción de la controversia consistente en "el primer acto de aplicación de la norma" no debe interpretarse en el sentido de que únicamente puede ser un acto concreto e individualizado, sino como una concreción normativa que, al actualizar el supuesto de la norma hace efectiva la impugnación.

Conviene aclarar que en estos casos el cómputo del plazo comienza a partir del día siguiente de la publicación de la "norma general de aplicación", pues la misma ley reglamentaria considera que las normas generales deben impugnarse desde su publicación sin exigir que entren en vigor. Por tanto, la norma general de aplicación que actualiza un supuesto normativo es acto de aplicación desde el momento en que se publica.

En este orden, en primer término se determinará si los preceptos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E, 230 F y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Código Financiero del Estado de México y sus M. son un acto de aplicación del decreto por el cual se expidió la Ley de C.F..

En este sentido, debe señalarse que los artículos de la Ley de C.F. que el Municipio actor solicita se declaren inválidos, prevén:

"Artículo 36. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se determinará anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por un monto equivalente, sólo para efectos de referencia, como sigue:

"a) Con el 2.35% de la recaudación federal participable a que se refiere el artículo 2o. de esta ley, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio. Este fondo se enterará mensualmente por partes iguales a los M., por conducto de los Estados, de manera ágil y directa sin más limitaciones ni restricciones, incluyendo aquellas de carácter administrativo, que las correspondientes a los fines que se establecen en el artículo 37 de este ordenamiento; y

"b) Al Distrito Federal y a sus demarcaciones territoriales, los fondos correspondientes les serán entregados en la misma forma que al resto de los Estados y M., pero calculados como el 0.2123% de la recaudación federal participable, según estimación que de la misma se realice en el propio presupuesto, con base en lo que al efecto establezca la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio.

"Al efecto, los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal deberán publicar en su respectivo Periódico Oficial las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos que correspondan a cada Municipio o demarcación territorial por concepto de este fondo, así como el calendario de ministraciones, a más tardar el 31 de enero de cada año.

"Para efectos del entero a que se refiere el párrafo anterior no procederán los anticipos a que se refiere el segundo párrafo del artículo 7o. de esta ley."

"Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los M. a través de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I y III del artículo 33 de esta ley."

"Artículo 51. Las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de esta ley correspondan a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en este artículo.

"En caso de incumplimiento por parte de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al gobierno local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo mencionado en el párrafo anterior que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales.

"Lo previsto en el párrafo anterior, será aplicable aun y cuando el servicio de suministro de agua no sea proporcionado directamente por la Comisión Nacional del Agua, sino a través de organismos prestadores del servicio.

"La Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere este artículo a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales."

"Artículo segundo. Para los efectos de las modificaciones a la Ley de C.F. previstas en el artículo anterior se estará a lo siguiente:

"...

"II. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del 1 de enero de 2008.

"Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior y de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de 2007. Lo anterior, siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto en el artículo 51 de la Ley de C.F.."

De los preceptos transcritos se desprende, en términos generales, la regulación que conforme al Sistema Nacional de C.F., tiene un sector de las denominadas aportaciones federales, el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Dicho fondo, se determina anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación con recursos federales, por los montos y en los plazos que se prevén en la propia normatividad (artículo 36).

Asimismo, que las cantidades que por el mencionado fondo reciban los M. a través de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes (artículo 37).

De igual forma, que las mencionadas aportaciones podrán afectarse como garantía del cumplimiento de las obligaciones de los M., por el pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con los lineamientos siguientes (artículo 51):

a) Para el caso de incumplimiento por parte de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno Local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo en cuestión, que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley.

b) La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales.

c) Que lo anterior será aplicable aun y cuando el servicio de suministro de agua no sea proporcionado directamente por la Comisión Nacional del Agua, sino a través de organismos prestadores del servicio.

d) Que la Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere este artículo a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales.

Finalmente, se establece que la Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 de la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del primero de enero de dos mil ocho.

Asimismo, que sin perjuicio de lo anterior, de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete; lo anterior, siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto en el artículo 51 de la Ley de C.F. (artículo segundo transitorio, fracción II).

Como puede observarse, hecha excepción del numeral 36, que instituye el fondo de referencia, los restantes preceptos condicionaron su efectividad y aplicación del sistema en ellos previsto, a que las entidades federativas adheridas al Sistema Nacional de C.F., expidieran una norma general en la que permitieran y con la cual se les consideraría conformes con el sistema de afectaciones de aportaciones federales a los M. para el pago por concepto de adeudos de agua.

En efecto, la entidad federativa que a través de la emisión de un ordenamiento de carácter general manifestara -en forma tácita- su conformidad con el sistema de afectaciones a las aportaciones federales que les correspondan a sus M. del fondo mencionado, otorga vigencia y obligatoriedad en su territorio a las disposiciones impugnadas de la Ley de C.F., colocando a su vez a sus M. en los supuestos de esta última norma.

Lo anterior, se corrobora con el texto de los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E, 230 F y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Código Financiero del Estado de México y sus M., cuya invalidez se demanda y que son del siguiente tenor:

"Artículo 95 Bis. La Comisión del Agua del Estado de México, para efectos de las solicitudes de retención y pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, a que se refieren los artículos 51 de la Ley de C.F. y 230 B de este ordenamiento, deberá entregar a la Comisión Nacional del Agua durante los primeros 10 días de cada mes, un informe sobre los volúmenes de agua suministrada a los M., incluyendo sus organismos operadores de agua.

"En caso de que la Comisión Nacional del Agua considere que existe alguna diferencia entre los volúmenes suministrados o adeudos informados, lo hará del conocimiento de la Comisión del Agua del Estado de México a fin de que en su caso se lleven al cabo los ajustes correspondientes."

"Artículo 230-A. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de C.F., se entenderá por:

"l. Obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua. Los pagos que deban realizar los M., incluyendo sus organismos operadores de agua, a la Comisión Nacional del Agua del derecho por el uso, aprovechamiento o explotación de aguas nacionales de conformidad con la Ley Federal de Derechos y por el aprovechamiento por el suministro de agua en bloque en términos de la Ley de Ingresos de la Federación. Asimismo, los pagos que deban realizarse por el suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua por la Comisión de Agua del Estado de México.

"II. Incumplimiento. La falta de pago total o parcial de las obligaciones a que se refiere la fracción I del presente artículo, que deban realizar los M., incluyendo sus organismos operadores de agua."

"Artículo 230-B. En caso de incumplimiento, de conformidad con lo previsto en los artículos 51 de la Ley de C.F. y 230 A del código, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno del Estado, a través de la secretaría, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago de los adeudos correspondientes con cargo a los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del presente ordenamiento que correspondan al Municipio de que se trate. Para tal efecto, la Comisión Nacional del Agua, en términos de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 51 de la Ley de C.F., sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando los adeudos tengan una antigüedad mayor de 90 días naturales."

"Artículo 230-C. Para acreditar el incumplimiento, la Comisión Nacional del Agua deberá enviar a la secretaría por escrito la relación de adeudos de cada uno de los M., incluyendo sus organismos operadores de agua, por cada una de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua."

"Artículo 230-D. Tratándose de adeudos de los M. y/o de sus organismos operadores a la Comisión del Agua del Estado de México, ésta deberá proporcionar a la Comisión Nacional del Agua, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes inmediato siguiente al de la fecha a la que corresponda el cobro, una relación de los mismos para efectos de incluirlos en la solicitud de retención y pago a que se refiere el artículo 230 B del código.

"En caso de que la relación referida en el párrafo precedente no sea entregada a la Comisión Nacional de Agua en el plazo previsto, ésta no incluirá la retención y pago de los adeudos a favor de la Comisión del Agua del Estado de México a que se refiere el párrafo anterior.

"Salvo lo dispuesto en el párrafo precedente, la solicitud de retención y pago comprenderá la totalidad de adeudos a cargo del Municipio y/o sus organismos operadores de que se trate, a favor de la Comisión Nacional del Agua y/o de la Comisión del Agua del Estado de México, con la instrucción de pagar de manera directa al acreedor que corresponda."

"Artículo 230-E. La secretaría deberá efectuar los depósitos correspondientes a las retenciones y pagos a que se refiere el artículo 230 B del Código, dentro de los 5 días siguientes a la realización de la afectación correspondiente.

"En caso de que los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del presente ordenamiento no sean suficientes para cubrir las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua que correspondan a la Comisión Nacional del Agua y a la Comisión de Agua del Estado de México, la secretaría efectuará los depósitos de manera proporcional a los montos solicitados. Sin perjuicio de lo anterior, los saldos pendientes deberán cubrirse conforme se reciban las aportaciones futuras de dicho fondo."

"Artículo 230-F. La Comisión del Agua del Estado de México podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere el artículo 230 D del código, por la parte del adeudo que le sea propio, a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía, constituidos para el financiamiento de infraestructura hidráulica."

"Primero. P. el presente Decreto en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno."

"Segundo. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación, en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno."

"Tercero. Las retenciones y pagos que se realicen con cargo a los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del Código Financiero del Estado de México y M., que correspondan al Municipio y/o a sus organismos operadores de agua, a que se refieren los artículos 230 B, 230 D y 230 E del referido Código Financiero, sólo podrán solicitarse para el cobro de adeudos generados a partir del 1o. de enero de 2008. Lo anterior, en el entendido de que las retenciones y pagos relativos a los conceptos de aprovechamientos por el suministro de agua en bloque por parte de la Comisión Nacional del Agua y por concepto de suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua por la Comisión del Agua del Estado de México, con cargo a los recursos del citado fondo, deberán efectuarse mediante la aplicación de los recursos del fondo mencionado de manera gradual, con base en los siguientes porcentajes aplicables sobre el total de los recursos que le correspondan a cada Municipio por concepto del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del propio Código Financiero vigente en la entidad:

"Ejercicio fiscal Porcentaje máximo de

retención del Fortamun

"2008 40%

"2009 55%

"2010 70%

"2011 85%

"2012 en adelante 100%"

"Cuarto. Lo previsto en el artículo tercero transitorio del presente decreto, de ninguna manera se entenderá como una reducción porcentual o nominal de las obligaciones de pago de los M. a que se refiere el artículo 230 A fracción I del Código Financiero del Estado de México y M.."

"Quinto. El Ejecutivo Estatal presentará ante la Legislatura Local, dentro de los 90 días posteriores a la entrega por parte de la Comisión Nacional del Agua del proyecto de convenio a que se refiere el presente artículo, una iniciativa de reformas a las disposiciones legales aplicables, en consonancia con el marco jurídico federal de la materia, a fin de que la prestación de los servicios de suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua a los M., incluyendo el cobro y percepción de las contra prestaciones correspondientes a dichos conceptos, dejen de ser atribuciones de la Comisión del Agua del Estado de México y se transfieran a la Comisión Nacional del Agua, la cual deberá obligarse en términos del convenio que al efecto se celebre, a recibir, operar y administrar la infraestructura referida con todo lo que de hecho y por derecho le corresponde."

"Sexto. Los porcentajes máximos de retención contenidos en la tabla del Artículo tercero transitorio del presente decreto, cubrirán las tarifas de los conceptos referidos en dicho artículo, cuando los aumentos anuales a las mismas no excedan del incremento porcentual al Índice Nacional de Precios al Consumidor, para cada uno de los ejercicios de que se trate, en el entendido de que a partir del año 2012, la cobertura de la garantía será del 100%.

"Si el incremento de las tarifas es superior al aumento del Índice Nacional de Precios al Consumidor, el porcentaje de retención a que se refiere la tabla del artículo tercero transitorio, cubrirá hasta un monto equivalente a la tarifa anterior más el porcentaje del aumento que se hubiera dado a conocer para el Índice Nacional de Precios al Consumidor para el periodo de que se trate."

En este orden, de los anteriores preceptos puede advertirse, por un lado, que el Estado de México en virtud del Sistema Nacional de C.F. al que se encuentra adherido y en atención a su potestad legislativa, reconoce que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, se encuentran destinados, en parte, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, tal como lo prevé el artículo 37 de la Ley de C.F..

Asimismo, decide adherirse al sistema de afectación de aportaciones federales que se regula en los artículos 51 y segundo transitorio, de la Ley de C.F., al prever en los preceptos impugnados del Código Financiero Local, por un lado, la posibilidad de que los mencionados recursos económicos que correspondan a sus M., sean destinados o susceptibles de afectación, para el pago de adeudos por servicio de agua y, por otro, los propios numerales, instrumentan los términos, condiciones y mecanismos bajo los cuales la Comisión Nacional del Agua, podrá llevar a cabo tal afectación.

No debe perderse de vista que si bien la Ley de C.F. es una norma cuya expedición corresponde al Congreso de la Unión, no puede considerarse como una "ley marco", sino como un ordenamiento que prevé la operatividad del Sistema Nacional de C.F..

Por lo anterior, es dable concluir que los anteriores numerales, sí son actos de aplicación de los diversos impugnados de la Ley de C.F., al actualizar su contenido y posibilitar su aplicación, hecha excepción del artículo 36 de la Ley de C.F., ya que si bien dicho numeral instituye el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal, su contenido no está referido al sistema de afectación de aportaciones federales que por esta vía se combate.

Además, de las constancias de autos no se advierte que anteriormente a la expedición de los aludidos preceptos del Código Financiero del Estado de México y sus M., se hubiera realizado algún otro acto de aplicación de los artículos que han quedado señalados de la Ley de C.F., por lo que es válido concluir que para efectos de la presente controversia constitucional sí se trata del primer acto de aplicación.

Sentado lo anterior, debe analizarse si la demanda hecha valer respecto de los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E, 230 F y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Código Financiero del Estado de México y sus M., resulta oportuna, pues de la conclusión a que se llegue dependerá la oportunidad de la demanda respecto de la "norma general primaria".

Del propio escrito de demanda, se puede advertir que el Municipio actor combate los mencionados artículos estatales, con motivo de su publicación en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa, la cual tuvo lugar el veintisiete de marzo de dos mil ocho, en esta tesitura, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del viernes veintiocho de marzo al martes trece de mayo de dos mil ocho, debiéndose descontar los días veintinueve y treinta de marzo, cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de abril, tres, primero, cuatro, cinco, diez y once de mayo de la referida anualidad, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como el dos de mayo, por haber suspendido sus labores este Alto Tribunal.

Por consiguiente, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el nueve de mayo de dos mil ocho, según se desprende de los sellos asentados al reverso de la foja ciento veintidós de autos, es inconcuso que respecto de los artículos impugnados del Código Financiero del Estado de México y sus M., la demanda inicial fue promovida en forma oportuna.

Establecido que respecto de los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E, 230 F y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del Código Financiero del Estado de México y sus M., la presente controversia constitucional fue promovida oportunamente, a igual conclusión debe arribarse respecto de la impugnación que se hace de los artículos 37, 51 y transitorio segundo, fracción II, de la Ley de C.F., reformados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete, al constituir aquéllas el primer acto de aplicación de ésta.

Ahora, respecto de la impugnación del artículo 36 de la Ley de C.F., si como ya lo dijimos, los numerales impugnados del Código Financiero del Estado de México no pueden ser considerados como acto de aplicación de este precepto federal, a efecto del cómputo para determinar la oportunidad en la presentación de la demanda, debemos atender a la fecha de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, lo cual ocurrió el veintiuno de diciembre de dos mil siete; por tanto, el plazo de treinta días a que se refiere la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, transcurrió en exceso y consecuentemente su impugnación con motivo de su publicación resulta extemporánea.

En este sentido, debemos tener presente lo previsto por los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, que establecen lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21 y."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

De acuerdo con lo anterior, respecto de la impugnación del artículo 36 de la Ley de C.F. se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, por lo que resulta procedente sobreseer la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento.

Habiendo arribado a la anterior conclusión, es que el argumento aducido por las autoridades demandadas, en cuanto a que la controversia constitucional que nos ocupa resulta improcedente respecto de la impugnación que se hace de los preceptos combatidos de la Ley de C.F. ya que los numerales del Código Financiero del Estado de México no constituyen acto de aplicación de aquélla, deviene infundado, puesto que, como ya se señaló, sí es factible que una norma general pueda ser un acto de aplicación de otra, como ocurre en el caso.

TERCERO. Legitimación activa. Enseguida estudiaremos la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(2) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, el actor es el Municipio de Ecatepec de Morelos del Estado de México y en su representación, suscribió la demanda J.P.S.C. ostentándose con el carácter de síndico procurador del citado Municipio, cargo que acreditó con una copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de México, de la que se advierte que fue electo como primer síndico propietario, para el periodo comprendido del dieciocho de agosto de dos mil seis al diecisiete de agosto de dos mil nueve.3

En congruencia con lo anterior, del contenido del artículo 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,(4) se advierte que corresponde a los síndicos representar legal y jurídicamente al Municipio, por lo que quien suscribe la demanda, al tener el carácter de síndico, cuenta con la facultad de representación del Municipio actor en esta vía.

CUARTO. Legitimación pasiva. Resulta necesario analizar la legitimación de las demandadas, en atención a que es una condición indispensable para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.

En auto de veintidós de mayo de dos mil ocho, el Ministro instructor reconoció el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, a las siguientes: Congreso de la Unión, por conducto de sus respectivas Cámaras; Poder Ejecutivo Federal; secretario de Gobernación; Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de México y secretario de Gobierno de dicha entidad federativa.

a) Congreso de la Unión.

Cámara de Diputados. Comparece en representación de la Cámara de Diputados, la diputada R.Z.S. quien se ostenta como presidenta de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, cargo que acredita con la copia certificada del Diario de los Debates de dicha Cámara, de treinta de agosto de dos mil siete, en la que consta la designación e integración de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, para el segundo año de ejercicio de la sexagésima(5). Dicha funcionaria se encuentra facultada para acudir, en representación de la Cámara de Diputados, de conformidad con el artículo 23, número 1, inciso I), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(6) por tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Cámara de Senadores. Comparece en representación de la Cámara de Senadores, el senador S.C.M. quien se ostenta como presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República, cargo que acredita con la copia certificada del acta de la Junta Previa de la Cámara de Senadores celebrada el treinta y uno de agosto de dos mil siete, en la que consta la designación e integración de la mesa directiva que conducirá los trabajos de dicha Cámara durante el segundo año de ejercicio constitucional de la Sexagésima Legislatura.(7)

Dicho funcionario se encuentra facultado para acudir, en representación de la Cámara de Senadores, de conformidad con el artículo 67, numeral 1, de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,(8) por tanto, cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

b) Poder Ejecutivo Federal.

Por lo que toca al Poder Ejecutivo Federal, en su representación compareció A.G.C.C., en su carácter de secretario de Hacienda y Crédito Público y acreditó su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento, otorgado el primero de diciembre de dos mil seis por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos.(9)

Dicho funcionario cuenta con la debida legitimación procesal para representar al titular del Ejecutivo Federal en atención a que el artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia,(10) en su tercer párrafo prevé que el presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá ser representado por el secretario de Estado que determine el propio presidente. En este sentido, en autos obra una copia certificada del acuerdo del presidente de los Estados Unidos Mexicanos por el que determinó que el secretario de Hacienda y Crédito Público lo representará en las controversias constitucionales promovidas por diversos M. del Estado de México.(11)

c) Secretario de Gobernación.

Por la Secretaría de Gobernación compareció J.C.M.T., en su calidad de secretario de Gobernación, quien acreditó su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento,(12) a quien se le reclama el refrendo del decreto promulgatorio de las reformas a la Ley de C.F., facultad que le confieren los artículos 92 de la Constitución Federal y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.(13)

Por tanto, dicho funcionario cuenta con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia, al ubicarse en el supuesto de la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, ya que por una parte, el Ejecutivo Federal promulgó las reformas a la Ley de C.F. combatidas, en tanto que por otro lado, el secretario de Gobernación lo refrendó, acto que reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, de ahí su legitimación pasiva en la presente controversia constitucional, no obstante su carácter de órgano derivado.

d) Poder Legislativo Local.

Por el Poder Legislativo Local, compareció el diputado C.A.C.O. de Montellano, en su carácter de presidente de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Estado Libre y Soberano de México, personalidad que acreditó mediante un ejemplar de la Gaceta del Gobierno del Estado de dos de mayo de dos mil ocho, en el que se publicó el acuerdo de la Legislatura del Estado por el que fue electo como presidente de la legislatura para fungir durante el cuarto periodo ordinario de sesiones.(14)

Ahora bien, de conformidad con el artículo 47, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México, es atribución del presidente de la legislatura representar jurídicamente al Poder Legislativo ante todo género de autoridades, por tanto, cuenta con legitimación procesal para comparecer en el presente asunto.(15) Por tanto, el citado funcionario cuenta con la debida legitimación procesal para representar en este medio de control constitucional al Poder Legislativo Local.

e) Poder Ejecutivo del Estado.

Por el Poder Ejecutivo compareció E.P.N., quien se ostentó como Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de México, carácter que acreditó con un ejemplar de la Gaceta del Gobierno del Estado de primero de agosto de dos mil cinco, en la que se publicó la constancia de mayoría y la declaratoria de validez de las elecciones celebradas el tres de julio de dos mil cinco, expedida por el Instituto Electoral del Estado de México, en la que se acredita que fue electo como titular del Poder Ejecutivo del Estado de México para el periodo del dieciséis de septiembre de dos mil cinco al quince de septiembre de dos mil once.(16)

Ahora bien, dado que de conformidad con el artículo 65 de la Constitución Política del Estado de México,(17) el Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina gobernador del Estado, es válido concluir que dicho funcionario cuenta con legitimación procesal para comparecer en el presente juicio en representación del Poder Ejecutivo Local.

f) Secretario de Gobierno del Estado de México.

Por la Secretaría de Gobierno del Estado de México compareció V.H.B.T., quien acreditó su cargo con copia fotostática certificada de su nombramiento,(18) a quien se le reclama el refrendo del decreto promulgatorio de las reformas al Código Financiero del Estado de México y M., facultad que le confieren los artículos 80 de la Constitución Local y 7o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México.(19)

Por tanto, dicho funcionario cuenta con la legitimación pasiva para intervenir en esta controversia, al ubicarse en el supuesto de la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, ya que por una parte, el Ejecutivo Local promulgó las reformas al Código Financiero del Estado de México y M. combatido, en tanto que por otro lado, el secretario de Gobierno del Estado lo refrendó, acto que reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Local, de ahí su legitimación pasiva en la presente controversia constitucional, no obstante su carácter de órgano derivado.

QUINTO. Causas de improcedencia. Enseguida analizaremos las causas de improcedencia planteadas por las partes.

a) Falta de interés legítimo.

El Poder Legislativo del Estado de México al contestar la demanda señaló que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, con relación al artículo 1o. de la ley reglamentaria de la materia porque el Municipio actor no controvierte ni razona de qué manera las normas generales que impugna afectan su ámbito jurídico de atribuciones, pues para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos previstos en la fracción I del artículo 105 constitucional. Por lo que debe sobreseerse la controversia en términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia.

b) Los efectos de la sentencia causarían un mayor perjuicio al Municipio.

El Poder Ejecutivo Federal al contestar la demanda señaló que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, porque de estimarse procedente la controversia el efecto de la declaratoria de invalidez de los preceptos impugnados sería que no se le aplique a los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal el beneficio a que tienen derecho de conformidad con el artículo 51 de la Ley de C.F., y con ello se les estaría causando un perjuicio. Por tanto, debe sobreseerse la controversia en términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia en razón de no poderse concretar los efectos de la sentencia.

Estas causales de improcedencia deben desestimarse en atención a que la determinación sobre los efectos de la sentencia y lo relativo a si el Municipio actor tiene interés legítimo o no, son cuestiones que se refieren al estudio del fondo del asunto.

Sirve de apoyo a la consideración anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99,(20) que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

No existiendo otra causa de improcedencia pendiente de analizar argumentada por las partes o alguna que este Alto Tribunal advierta de oficio, procede ahora el análisis de los conceptos de invalidez.

SEXTO. Estudio de fondo.

En el primer concepto de invalidez, sostiene la parte actora que los artículos 51 y segundo transitorio, ambos de la Ley de C.F. contenidos en el decreto publicado el día veintiuno de diciembre del año dos mil siete, en el Diario Oficial de la Federación, así como el 230 B del decreto que reformó al Código Financiero del Estado de México, publicado el veintisiete de marzo de dos mil ocho en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, son violatorios del diverso 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior, en virtud de que los recursos derivados del Sistema Nacional de C.F., entre los que se encuentra el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, forman parte de la hacienda municipal y, por ello, están protegidos por el principio de libertad hacendaria y toda vez que las normas referidas permiten que la Comisión Nacional del Agua y el Gobierno del Estado de México, puedan disponer de dichos recursos para destinarlos a solventar las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua del Municipio, sin la intervención de éste, resultan contrarias al referido principio contenido en la fracción IV del artículo 115 constitucional.

En primer lugar, tenemos que aclarar que el Municipio actor se refiere a los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, regulados en los artículos 25, fracción IV, 36 a 38 y 51 de la Ley de C.F. como "participaciones federales".

Sin embargo, es pertinente tener en cuenta que, a diferencia de lo afirmado por la parte actora, no se trata de participaciones federales, sino de aportaciones federales, reguladas en el capítulo V de la Ley de C.F., relativo a "De los fondos de aportaciones federales", cuyo régimen legal y constitucional es sustancialmente diferente al primero.

A efecto de estar en aptitud de resolver sobre los argumentos de invalidez planteados, conviene que analicemos el marco constitucional necesario para la resolución del presente asunto. Para ello, partiremos del estudio del sistema de coordinación fiscal y de la naturaleza y régimen de las aportaciones federales.

I. Consideraciones previas sobre el sistema de coordinación fiscal y la naturaleza de las aportaciones federales y los principios constitucionales que le son aplicables.

Los artículos 25 y 26, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(21) establecen en esencia, la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, la cual se cumple en los términos previstos en los propios dispositivos constitucionales, cuando el Estado organiza el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, alienta la producción, concede subsidios, otorga facilidades a empresas de nueva creación, estimula la exportación de sus productos, concede facilidades para la importación de materias primas, entre otras acciones.

En estos preceptos constitucionales se establece la responsabilidad del Estado de organizar y conducir el desarrollo nacional, mediante el establecimiento de un sistema de planeación democrática que sea sólido, dinámico, permanente y equitativo al crecimiento de la economía para la independencia y democratización política, social y cultural de la nación.

El Estado como rector del desarrollo nacional debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, con el fin de fortalecer la soberanía de la nación y su régimen democrático.

Es importante precisar que estos preceptos constitucionales establecen un sistema de planeación centralizada, ya que los programas de la administración pública federal se deben sujetar obligatoriamente al Plan Nacional de Desarrollo,(22) el cual es un documento en el que se plasman las acciones de gobierno, mediante la fijación de objetivos nacionales para la regulación y promoción de la actividad económica, social y cultural del país, a partir de los recursos disponibles, los cuales se obtienen a partir de lo que dispone la propia Constitución Federal en su artículo 31, fracción IV,(23) en el que se establece que es obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, es decir, el objetivo del citado artículo constitucional es el de sufragar el gasto público, cuya solvencia redunda en la posibilidad de que el Estado cumpla cabalmente con sus fines sociales, entre los que se encuentra, precisamente la rectoría económica destinada al desarrollo y bienestar colectivo. En este sentido, el Congreso de la Unión de conformidad con la fracción VII, del artículo 73 constitucional,(24) tiene facultades para imponer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.

Para la ejecución de los programas establecidos en el plan nacional de desarrollo, resulta de vital importancia que cuenten con la asignación de recursos, que se contendrá en el presupuesto de egresos de la Federación, el cual es el instrumento jurídico que contiene el catálogo y programación de las cantidades necesarias para cubrir los gastos públicos.

La elaboración del proyecto del presupuesto de egresos de la Federación se encuentra a cargo del Poder Ejecutivo Federal y de conformidad con el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo.

Ahora bien, para delimitar la materia de estudio necesaria para la resolución del presente asunto, cabe señalar que en el presupuesto de egresos de la Federación se contienen, entre otros gastos y erogaciones a cargo del Gobierno Federal, las denominadas "Aportaciones Federales para entidades federativas y M.". Así, los presupuestos de egresos de la Federación, establecen en el Ramo General 33 las "Aportaciones Federales para entidades federativas y M.", en el que se contienen los montos y cantidades designadas para el gasto relativo a las "Aportaciones Federales para entidades federativas y M.". Sin embargo, únicamente se contienen los montos de los recursos que por dicho concepto aprueba la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para los ejercicios fiscales correspondientes, por lo que resulta necesario acudir al ordenamiento legal en el que se establezca la forma de distribución, entrega, ejercicio y aplicación de los recursos citados.

Ello es así, en virtud de que el desenvolvimiento de estos conceptos queda a la competencia de las leyes secundarias de la Constitución Federal, puesto que ésta únicamente contiene un marco de tipo general y fundamental el cual debe ser desarrollado en normas jurídicas ulteriores.

Así, el Congreso de la Unión de conformidad con sus facultades establecidas concretamente en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Federal, el cual dispone que "el Congreso tiene facultad para expedir todas las leyes que sean necesarias a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión", expidió en mil novecientos setenta y ocho la Ley de C.F., la cual tiene por objeto: a) coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, M. y el Distrito Federal; b) establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; c) distribuir entre ellos dichas participaciones; d) fijar reglas de colaboración administrativas entre las diversas autoridades fiscales; y, e) constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.(25)

Mientras las participaciones federales tienen un componente esencialmente resarcitorio, en tanto que su finalidad es compensar la pérdida que sufren los Estados por la renuncia a su potestad tributaria originaria respecto de ciertas fuentes de ingresos, cuya tributación se encomienda a la Federación, las aportaciones federales tienen como finalidad un efecto esencialmente redistributivo, que pretende apoyar el desarrollo estatal y municipal, operando con mayor intensidad en aquellos Estados y M. más débiles económicamente para impulsar su desarrollo.

Tomando en cuenta lo anterior, tenemos que el régimen legal de las aportaciones federales está previsto en el capítulo V de la Ley de C.F., el cual debe ser observado por la Cámara de Diputados al aprobar el decreto de presupuesto de egresos de la Federación y por la Federación, los Estados y los M. al distribuir los fondos y realizar la administración y control de su ejercicio.

Cabe destacar que originalmente estos recursos -aportaciones federales- provenían de la partida federal autorizada para los poderes, dependencias y entidades de la Federación, es decir, se trataba de recursos federales, los cuales se destinaban para los Estados y M.. Dicha partida fue creada para coadyuvar con estos entes de gobierno en el apoyo de actividades específicas. Para lo anterior, las autoridades federales, mediante convenios de desarrollo social celebrados con los Ejecutivos Locales, determinaban el monto, forma y tiempo en que deberían ser ejercidas las aportaciones federales y, en caso de incumplimiento, podía suspenderse su entrega e inclusive solicitar la devolución de los citados recursos, cuya distribución se regulaba anteriormente en el Ramo 26 del presupuesto de egresos.

En la Ley de C.F., hasta antes de su reforma de mil novecientos noventa y ocho, no se establecía un capítulo expreso para regular el Ramo 26 relativo a las aportaciones federales, sino que fue hasta el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, en el que se adicionó el capítulo V de la Ley de C.F., mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete, cuando se institucionalizaron estos recursos, que se contemplan ahora en el Ramo 33 del presupuesto de egresos de la Federación.

La exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal de diez de noviembre de mil novecientos noventa y siete, para la institucionalización del fondo de aportaciones federales, es del tenor siguiente:

"... La iniciativa de reformas y adiciones que someto a la consideración de esa soberanía, tiene por objeto principal coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas locales e inclusive municipales en dos ámbitos: el presupuestario a través de la institucionalización de la provisión de recursos federales en apoyo a actividades específicas; y en el tributario mediante la asignación a los M. del 50% de la recaudación que se obtenga a partir del 1o. de enero de 1998, respecto de las personas ahora ubicadas en la economía informal, que se incorporen al Registro Federal de Contribuyentes. ... . Ante la insuficiencia de recursos tributarios para las entidades federativas y sus M., los presupuestos de egresos federales aprobados por esa H. Cámara de Diputados en los últimos lustros han planteado programas de apoyo federal a la satisfacción de las necesidades más sentidas de la población, principalmente la educación básica, la atención a la salud y el desarrollo de la infraestructura básica municipal. Con esta primera parte de la iniciativa, se propone a esa soberanía institucionalizar el apoyo que la Federación ofrece como complemento a los recursos que a las entidades federativas y a los M. les corresponden como participación en la recaudación federal. Así pues, en adición y con independencia al referido concepto de recaudación federal participable, se propone dar permanencia a los recursos que la Federación aporta para el mejor desarrollo de las actividades que se han descentralizado a las entidades en los últimos años. Con tal motivo, propongo la adición a la Ley de C.F. de un nuevo capítulo el V, que se denomine ‘De los fondos de aportaciones federales’ destinados específicamente a coadyuvar a las siguientes actividades de las entidades federativas y, en su caso, de los M.: 1. La educación básica; 2. Los servicios de salud; y, 3. La infraestructura social municipal. ... . Tales fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de merecer la aprobación del H. Congreso de la Unión, en los términos dispuestos en el capítulo que los contiene y, en caso de requerirse en el futuro para proveer a su exacta observancia, en los reglamentos específicos que de él emanen. ... . La iniciativa que someto a la consideración de esa soberanía, introduce al régimen jurídico de aportaciones federales, las erogaciones destinadas al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, que han venido siendo reguladas por el presupuesto de egresos de la Federación, como parte de los recursos del Ramo 26, ‘superación de la pobreza’. ... . Cabe señalar que estas aportaciones son independientes y adicionales a las participaciones de los Estados y M. en la recaudación federal participable, ya que constituyen recursos federales diferentes. ..."

Así, en mil novecientos noventa y ocho se institucionalizaron las aportaciones federales, creándose los siguientes fondos: 1. De educación básica y normal; 2. De servicios de salud; y 3. De infraestructura social; 4. De aportaciones para el fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal (modificado por reforma de treinta y uno de diciembre de dos mil, cambiando se denominación a Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal); y 5. De aportaciones múltiples.(26) Posteriormente, mediante diversas reformas al aludido capítulo V de la Ley de C.F., se agregaron otros fondos: 1. El Fondo de aportaciones para la educación tecnológica y de adultos (reforma de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho); 2. El Fondo de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal (reforma de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho); y 3. El Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (reforma de veintisiete de diciembre de dos mil seis).

Actualmente el artículo 25 de la Ley de C.F.(27) establece los ocho fondos que anteriormente han quedado referidos, que tienen como característica primordial la de ser recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, el Distrito Federal y, en su caso, de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportaciones se establecen en la ley.

Incluso, esto se ve reforzado con la reciente reforma constitucional en materia de seguridad pública difundida en el Diario Oficial de la Federación de dieciocho de junio de dos mil ocho, en donde en el artículo 21 constitucional, párrafo décimo, inciso e), se estableció que los fondos de ayuda federal en materia de seguridad pública aportados a las entidades federativas y M., sólo pueden ser destinados exclusivamente a este fin.(28)

Ahora, las aportaciones federales si bien ingresan a la hacienda pública de los Estados, M., Distrito Federal y demarcaciones territoriales beneficiados con ellas, lo cierto es que ninguna de estas entidades cuenta con facultades para disponer libremente de estos recursos fuera de la etiqueta regulada en la ley. En el caso de los M., estos recursos no forman parte del régimen de libre administración hacendaria regulado en el artículo 115 de la Constitución Federal, esto es, el Municipio no puede decidir libremente el destino de los recursos ni puede reconducir este gasto a rubros diferente de los previstos por la Ley de C.F.. Así lo ha interpretado este Alto Tribunal en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/2000,(29) que a la letra indica:

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los M. conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."

No obstante lo anterior, tenemos que si bien las aportaciones federales no están sujetas al régimen de libre administración hacendaria y son recursos de origen federal regulados por la Constitución y la Ley de C.F., ello no implica que los Estados o los M. no tengan facultades de decisión en el ejercicio de las aportaciones federales, pues debemos atender su régimen legal, esto es, no por ser recursos de origen federal son recursos de libre disposición para la Federación pudiendo regular el presupuesto de egresos cualquier supuesto al margen de lo que diga la ley o las entidades federativas y M. alterando a través de la actuación normativa o administrativa el contenido de la Ley de C.F..

Por el contrario, las aportaciones federales tienen un régimen legal previsto en el capítulo V de la Ley de C.F., al cual se debe atender para la resolución del presente asunto y, el cual debe ser seguido por la Cámara de Diputados al aprobar el decreto de presupuesto de egresos.

Conforme al artículo 25 de la Ley de C.F. debemos tomar en cuenta que las aportaciones federales son recursos que tienen la naturaleza de transferencias de recursos federales que ingresan a la hacienda pública de los Estados, el Distrito Federal y, en su caso, de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, según se trate, condicionados a la consecución y cumplimiento de los objetivos que establece la misma para los distintos fondos, lo que no limita la facultad del Ayuntamiento de elegir el rubro previsto por la ley al cual aplicarlos.

En efecto, si bien es cierto que los recursos están preetiquetados en cuanto a los rubros en los que se pueden gastar y, por tanto, no pueden ser reconducidos a otro tipo de gasto so pena de incurrir en responsabilidades de diverso tipo, también es cierto que no lo están respecto a su destino específico, esto es, se trata de una preetiquetación temática dentro de la cual los Estados y los M. tienen flexibilidad en la decisión de las obras o actos en los cuales invertirán los fondos, atendiendo sus propias necesidades y dando cuenta de la utilización de los mismos, a posteriori, es decir, a través de la revisión de la cuenta pública respectiva y de la fiscalización que realizarán los órganos Legislativos Locales y Federal según corresponda, en términos del artículo 49 de la Ley de C.F..(30)

Asimismo, en términos del artículo 49 citado dichas aportaciones:

a) Son inembargables, además, de que no pueden ser gravadas u ofrecidas en garantía o destinarse a mecanismos de fuentes de pago, salvo por lo dispuesto por los artículos 50 y 51 de la ley; asimismo, ni las aportaciones ni sus accesorios pueden destinarse a fines distintos de los regulados por la ley;

b) Deben ser ejercidas y administradas por los Estados y, en su caso, por los M., conforme a sus propias leyes;

c) Deben ser registradas como ingresos propios destinados a los fines especificados por la ley para cada fondo; y,

d) La entidad que los ejerza, en este caso el Municipio, es el responsable de dicho gasto, pues debe controlarlos a través de sus órganos de control interno, y rendir cuentas a través de la fiscalización de su cuenta pública que realizará la Legislatura Local respectiva, además de la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación, sin embargo, la propia ley expresamente señala que la supervisión no implica limitación en la administración y el ejercicio de los fondos.

f) El ejercicio de los recursos está sujeto a la evaluación del desempeño en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y, además, la ley prevé diversos pasos para que en caso de que los recursos no se destinen a los fines ahí previstos se finquen las responsabilidades administrativas, civiles y penales correspondientes.

En orden a lo antes expuesto, la decisión de la determinación de los montos y objetos en los que se debe gastar el recurso, constituye un acto del Gobierno Local que la asuma, en el caso, del Gobierno Municipal, pues es un acto atinente a la administración de su hacienda pública al ingresar las aportaciones federales a la misma por disposición legal.

La determinación anterior no implica, desde luego, que al ingresar a la hacienda pública municipal se vuelvan recursos inauditables, pues se trata de recursos federales en su origen y, además, como la propia ley lo señala se encuentran condicionados en su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley. En este tenor, se debe tomar en cuenta lo dispuesto por el precepto transcrito de la Ley de C.F. que establece diversos tipos de control de las aportaciones para cada una de las etapas del proceso de presupuestación, entrega, administración, ejercicio, así como lo dispuesto por el título tercero de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, por lo que es claro que la Federación conserva las facultades para verificar que se haya cumplido la condición a la que están sujetas a las aportaciones federales, es decir, que se haya gastado en alguno de los rubros predeterminados por la ley.

En este tenor, al ser la aportaciones federales transferencias de recursos de la Federación que ingresan a la hacienda pública municipal, es al Ayuntamiento a quien le corresponde tomar estas decisiones y no a una entidad extraña a éste, de conformidad con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que regula el principio de ejercicio directo por parte del Ayuntamiento de los recursos que integran la hacienda pública municipal, el cual implica que todos los recursos que integran la hacienda municipal, inclusive los que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria -como las aportaciones federales-, deben ejercerse en forma directa por los Ayuntamientos o por quienes ellos autoricen conforme a la ley.(31)

Así entonces, no es obstáculo para la aplicación del principio de ejercicio directo, que los recursos no estén sujetos al régimen de libre administración hacendaria, tal como sucede con las aportaciones federales que están preetiquetadas en cuanto a su destino, pues conforme al aludido principio de ejercicio directo, al formar parte dichos recursos de la hacienda pública municipal, su administración y ejercicio se debe realizar directamente por el Ayuntamiento o por quien éste autorice, sin embargo, la preetiquetación implica que dichos recursos no pueden ser reconducidos a otro tipo de gasto so pena de incurrir en responsabilidades de diverso tipo.

También este Alto Tribunal ha establecido respecto de las aportaciones federales que las mismas se encuentran protegidas por el principio de integridad de los recursos municipales. Al resolver la controversia constitucional 5/2004 del Municipio de Purépero, Estado de Michoacán, este Alto Tribunal determinó que la Constitución no solamente ha atribuido en exclusividad una serie de competencias a los M. del país, sino que ha garantizado también que los mismos gozarán de los recursos económicos necesarios para cumplir con dichas responsabilidades constitucionales, por lo que una vez que la Federación decide transferir cierto tipo de recursos a los M. con la mediación administrativa de los Estados, hay que entender que el artículo 115 constitucional garantiza a dichos M. su recepción puntual y efectiva, porque la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan presupone que deben tener plena certeza acerca de sus recursos.

Tomando en cuenta los principios constitucionales del artículo 115 constitucional que rigen las aportaciones federales, de ejercicio directo e integridad de los recursos municipales, conviene centrarnos en el análisis de la excepción prevista por el artículo 49 de la Ley de C.F., referente a que las aportaciones federales no son embargables y los gobiernos correspondientes no podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarlas a mecanismos de fuente de pago, salvo lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de la propia Ley de C.F.,(32) de los que se advierten dos excepciones posibles:

a) Las aportaciones que con cargo a los fondos de infraestructura social (fracción III del artículo 25) y fortalecimiento de las entidades federativas (fracción VIII del artículo 25), correspondan a las entidades federativas o a los M., podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. Para ello, siempre deberá contarse con autorización de las Legislaturas Locales, e inscribirse a petición de las entidades federativas o los M., según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., así como en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos. Los financiamientos que den origen a estas obligaciones, siempre deberán destinarse a los fines establecidos en los artículos 33 y 47 de la propia Ley de C.F., según corresponda (artículo 50).

b) Las aportaciones que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (fracción IV del artículo 25), correspondan a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto el propio precepto (artículo 51).

Para la resolución de este caso, resulta relevante únicamente la excepción prevista por el artículo 51 de la Ley de C.F., por tanto, en el estudio nos centraremos únicamente en ésta.

II. Análisis del sistema previsto en los artículos 37 y 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio del decreto por el que se reformaron.

En el caso el Municipio actor, al igual que los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de México parten de que el precepto contiene un supuesto de inmediata afectación a sus aportaciones federales, a la manera de un derecho de retención. Sin embargo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en representación del presidente de la República nos indica que en realidad se trata de un régimen optativo y de beneficio.

En esta tesitura, para poder abordar el problema de constitucionalidad resulta necesario establecer la interpretación correcta del sistema previsto en los artículos 37, 51 y segundo transitorio del decreto que reformó y adicionó dichos preceptos de la Ley de C.F..

Para ello es necesario tomar en cuenta el grave problema que existe en nuestro país sobre la disponibilidad, distribución, saneamiento y pago del servicio de agua potable y de los demás relacionados.

Ciertamente, uno de los problemas que más obstáculos generan para la administración del recurso hídrico y el mantenimiento y crecimiento de la infraestructura para su distribución, consiste en la falta de pago de los derechos relacionados con el uso del agua por parte de los M., problema que se genera tanto por los problemas económicos de éstos, como de la ausencia de la utilización del procedimiento económico coactivo para hacer efectivo su pago.

Teniendo en cuenta esto, en la exposición de motivos se dijo:

"Por otra parte, dada la problemática que representa el rezago en el pago de derechos y aprovechamientos por suministro de agua, a través de la presente iniciativa se propone reformar los artículos 37 y 49 y adicionar un artículo 51 a la Ley de C.F., a fin de que las aportaciones federales que, con cargo al Fortamun-DF, reciban los M. a través de los Estados y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, puedan ser destinadas y afectadas al pago de ese tipo de derechos y aprovechamientos, cuando así lo dispongan las leyes locales, ajustándose a los requisitos previstos en la propia Ley de C.F..

"Finalmente, se propone reformar diversos artículos de la Ley de C.F., para eliminar o sustituir referencias, en consistencia con las propuestas arriba descritas."

Ahora bien, aun cuando no existen mayores elementos en el procedimiento legislativo que nos ayuden a dilucidar el contenido del artículo, tenemos que una interpretación sistemática nos arroja que la reforma a la Ley de C.F. prevé un mecanismo para auxiliar a combatir el problema existente tanto en la Federación como en los Estados respecto de los adeudos y respecto de derechos y aprovechamientos relacionados con el agua utilizada por los M. para prestar el servicio público de agua y los demás relacionados regulados en la fracción III del artículo 115 constitucional, consistente en: a) una autorización de gasto para que los fondos correspondientes a aportaciones para el fortalecimiento de los M. y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal puedan utilizarse de manera prioritaria para el pago de estos derechos y aprovechamientos, y b) una autorización para que los recursos de este fondo puedan utilizarse como un mecanismo para garantizar el cumplimiento de los pagos correspondientes a las obligaciones generadas con posterioridad al primero de enero dos mil ocho de los derechos y aprovechamientos, siempre y cuando exista legislación local que así lo autorice y lo pormenorice, teniendo en contrapartida el incentivo de tener acceso a un programa que, pormenorizado en reglas generales fijadas por la Secretaría de Hacienda, con la finalidad de lograr una regularización del pago correspondiente a los adeudos históricos, para lograr que hacia el futuro no vuelva a repetirse el problema de los adeudos por este concepto.

En efecto, de la interpretación sistemática de los artículos 37,(33) 49,(34) párrafos primero y segundo, 51(35) y segundo transitorio, fracción II,(36) del decreto que los reformó y adicionó, todos de la Ley de C.F., tenemos lo siguiente:

a) Con la reforma se otorga en el artículo 37 de la Ley de C.F. una autorización para que los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, se destinen a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad a tres rubros: 1) cumplimiento de sus obligaciones financieras; 2) pago de los derechos y aprovechamientos de agua; y, 3) necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública de sus habitantes.

Así, con esta reforma se autoriza que se utilice este fondo para el pago de derechos y aprovechamientos de agua y, además, se le da un carácter de gasto prioritario, junto con la seguridad pública y el cumplimiento de obligaciones financieras.

Es importante destacar que, conforme al artículo 37 de la Ley de C.F., para destinar los recursos al pago de derechos y aprovechamientos de agua, el Municipio no necesita que la legislación local prevea la afectación en garantía prevista en el artículo 51 o bien contar con autorización de la legislatura, pues esto sólo será necesario cuando se pretenda afectar en garantía el fondo para respaldar el pago de dichos derechos y aprovechamientos.

b) Asimismo, conforme al artículo 49 de la ley, los fondos de aportaciones federales y sus accesorios, tienen como característica la de ser inembargables, lo cual implica que ni siquiera los gobiernos pueden gravarlas o afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuentes de pago, salvo por lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley de C.F.(37) y, con la reforma, se adiciona también lo previsto en el artículo 51, por lo que los recursos del fondo sí podrán afectarse en garantía del pago de los derechos y aprovechamientos de agua, siempre y cuando se cumplan con las condiciones establecidas en la ley.

c) El artículo 51 prevé los siguientes supuestos:

c’) Una primera regla consistente en que las aportaciones relativas al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal pueden afectarse como garantía del cumplimiento de las obligaciones del pago de derechos y aprovechamientos de agua, tanto federales como locales, cuando así lo prevean las leyes locales y conforme a las reglas previstas en el citado artículo.

c’’) El procedimiento para la ejecución de la garantía ante el incumplimiento por parte de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, consistente en que el adeudo debe tener más de noventa días y en que la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno Local, previa acreditación del incumplimiento, la retención y el pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo que correspondan al Municipio o a la demarcación territorial.

c’’’) La Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales.

d) El artículo segundo transitorio prevé dos supuestos:

d’) Una regla consistente en que el esquema de la retención previsto en el artículo 51 de la Ley de C.F. sólo podrá aplicarse a adeudos generados a partir del primero de enero de dos mil ocho.

d’’) La determinación de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emita reglas de carácter general, a fin de que los pagos corrientes realizados a la Comisión Nacional del Agua por los M. y demarcaciones territoriales en concepto de derechos y aprovechamientos de agua, se apliquen a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete.

Esto es, se prevé un esquema para que los pagos corrientes realizados por los M., puedan valer doble en tanto que su monto se destinará para cubrir el pago corriente y el adeudo histórico, conforme a lo que dispongan las reglas generales.

Ahora bien, conviene cuestionarse si este esquema es de eficacia inmediata, esto es, si al existir legislación local resulta aplicable por esa sola situación a todos los M. del Estado en cuanto se presente un adeudo o bien, si se trata de un esquema optativo y de beneficio, como lo califica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Esto es, debemos determinar si se trata de un esquema que requiere la voluntad del Municipio o bien opera automáticamente.

De una interpretación sistemática del sistema previsto en los artículos 37, 49, 51 y segundo transitorio del decreto que los reformó, así como de su interpretación conforme con la Constitución, se desprende que estamos ante un sistema optativo que requiere la voluntad del Municipio para ser aplicado.

Conforme al artículo 51 de la Ley de C.F., se advierten tres elementos básicos para esta interpretación:

a) Es un esquema condicionado a que exista legislación por parte del Estado al que pertenece el Municipio.

b) Se emplea la palabra podrán.

c) Se establece la posibilidad de que los fondos se constituyan como una garantía para el cumplimiento del pago.

Primer elemento. En efecto, el primer elemento que permite advertir que el sistema contemplado en el artículo 51 de la Ley de C.F. es optativo, es que está condicionado a que la afectación de las aportaciones se encuentre regulada en la legislación local, pues las aportaciones únicamente podrán afectarse como garantía de cumplimiento de las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando haya disposición expresa en la legislación local.

En este tenor, aun cuando los M. tengan una deuda importante con la Comisión Nacional del Agua o con los organismos operadores locales, si no se pormenoriza el supuesto regulado en el artículo 51 en la legislación local, no podrá bajo ninguna circunstancia constituirse la garantía señalada en dicho precepto y tendrá que acudirse para el cobro al procedimiento económico coactivo. Asimismo, aun cuando algunos M. pretendan acogerse a este esquema a fin de regularizar sus adeudos históricos, por considerarlo altamente benéfico, si no existe en la legislación local tampoco podrá ser beneficiarios de este esquema.

Segundo elemento. Si se cumple la condición de la existencia de legislación local, tenemos que el sistema tampoco opera de manera automática y sin tomar en consideración al Municipio, pues requiere la voluntad del mismo para que sus aportaciones se constituyan como garantía de cumplimiento de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

Ciertamente, el numeral en estudio prevé que las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.

Para llegar a esta conclusión, tenemos que el esquema previsto en los artículos en estudio, no implica la aplicación directa de la retención o bien, que estos recursos únicamente se destinen al pago de derechos de agua, esto es, no establece un derecho de retención, sino la posibilidad de que se constituya una garantía.

Como ha quedado sentado en líneas anteriores, el artículo 37 otorga prioridad al pago de los derechos de agua, pero también lo hace respecto del gasto de seguridad pública y el cumplimiento de sus obligaciones financieras, por lo que, aun cuando el pago de agua constituye un gasto prioritario preetiquetado, ello no implica que éste sea su único destino, pues la decisión correspondiente a su ejercicio, queda en la esfera del Municipio. Luego, el que se dé prioridad a estos rubros no implica que entre ellos exista una prelación respecto de uno con otro, sino que será el Municipio el que atendiendo a sus propios requerimientos priorice la aplicación de los recursos. Por ejemplo, si en el Municipio la situación de inseguridad es crítica, podrá legítimamente utilizar el fondo para la compra de patrullas, armamento y aquello que considere necesario para la atención del problema.

En este tenor, tenemos que la naturaleza jurídica del recurso que tratamos es indudablemente la de una aportación federal y no la de algún otro tipo como pudiera ser un subsidio, por lo que existe un margen de decisión del Municipio en tanto que, por disposición expresa de la ley, dichos fondos ingresan a su hacienda pública municipal y, conforme al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, tiene derecho a su recepción íntegra y a su ejercicio directo.

Además, el enunciado normativo del artículo 51 de la Ley de C.F. utiliza la palabra podrán, y si bien es cierto que la Segunda Sala de este Alto Tribunal ha determinado en la tesis 2a. LXXXVI/97,(38) que el uso de este verbo no necesariamente implica una facultad discrecional, tenemos que en el presente caso sí lo es, lo cual se desprende de la interpretación armónica del enunciado normativo en el cual se regula la posibilidad de la afectación de las aportaciones en garantía.

Al respecto, debe tenerse en consideración que la constitución de una garantía en el contexto de la Ley de C.F., responde siempre a un acto voluntario, pues requiere la solicitud del ente que intenta garantizar una obligación, en el presente caso el Municipio, constituyendo una obligación accesoria a la de una obligación principal.

Así tenemos que en el caso de las participaciones federales, el artículo 9o.(39) de la propia Ley de C.F., prevé la afectación de las participaciones federales en garantía, sin embargo, depende de tres elementos: a) la solicitud del Municipio para que exista esta afectación, b) la autorización de la Legislatura Estatal y, c) que se encuentren inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M..

También, en el caso de las aportaciones federales, éstas pueden excepcionalmente afectarse en garantía(40) con los mismos requisitos: a) la solicitud del Municipio para que exista esta afectación, b) la autorización de la Legislatura Estatal y, c) que se encuentren inscritas en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M..

De lo anterior tenemos que el esquema de constitución de una garantía para asegurar el cumplimiento de una obligación financiera con cargo a las participaciones y a las aportaciones federales, requiere tanto la voluntad del Municipio como la aprobación de la legislatura, lo cual se explica en atención a la naturaleza jurídica de la garantía y eficacia de los principios constitucionales de integridad de los recursos municipales, libertad hacendaria en el caso de las participaciones y de ejercicio directo en el caso de las aportaciones federales, y también a que son recursos que tienen como origen un sistema de coordinación fiscal.

En efecto, por su propia naturaleza la constitución de una garantía constituye un acto voluntario del acreedor, que con el consenso del acreedor o por determinación directa de la ley o del aplicador de la misma, decide crear una obligación accesoria de la principal, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de ésta. Luego, para la constitución de una garantía resulta indispensable el consentimiento del acreedor.

Además, si los M. tienen derecho a recibir los recursos federales íntegramente y a administrar libremente y ejercer directamente las participaciones federales y a realizar el ejercicio directo de los recursos correspondientes a las aportaciones federales, tenemos que la constitución de una garantía no puede hacerse sin su consentimiento, pues ello además de violar la propia naturaleza jurídica de la figura, violentaría también las disposiciones constitucionales reguladas en la fracción IV del artículo 115 constitucional, en tanto que se estaría disponiendo de recursos cuyo ejercicio corresponde al Municipio.

Asimismo, se requiere la voluntad de la legislatura, porque las aportaciones federales están inscritas en un esquema de coordinación fiscal, donde el respeto a la autonomía de los Estados resulta esencial.

Ciertamente, si se considerara que el artículo 51 de la Ley de C.F. prevé un derecho de retención, esto sería contradictorio con lo establecido en el primer párrafo que regula la posibilidad de constitución de una garantía, pues si se tiene un derecho autónomo de retención, aquella resultaría inútil, en tanto que se podría disponer directamente del recurso.

En este tenor, el segundo párrafo no puede leerse de manera aislada de lo que prevé el primero, pues no regula un supuesto autónomo, sino una consecuencia de derecho para el caso en que, habiéndose constituido la garantía que regula el párrafo primero del artículo 51 de la Ley de C.F., se incumpla con la obligación principal.

A la luz de lo anterior, queda claro que el sistema previsto en la ley es optativo para los M..

Sin embargo, el sistema no se agota ahí, ya que si se trata de un esquema optativo, debe existir algún aliciente para adherirse al mismo y esto es precisamente lo que regula la fracción II del artículo segundo transitorio del decreto que reformó los artículos impugnados:(41) La orden de que se establezca, a través de reglas generales fijadas por la Secretaría de Hacienda, un verdadero programa de regularización de los adeudos históricos.

En efecto, el artículo segundo transitorio, fracción II, del decreto de reformas a la Ley de C.F., dispone que la Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. o demarcaciones territoriales del Distrito Federal por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de dos mil siete, de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, condicionado a que las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos.

De lo anterior, tenemos que ésta es una hipótesis distinta a la cuestión de la exigencia de la garantía cuando existe incumplimiento, pues aquí estamos hablando de los pagos corrientes, esto es, de los pagos que corresponden al mes que corre y, precisamente, en razón de que se realizan pagos puntuales se obtiene un beneficio en contrapartida.

Para comprender la integridad del aludido artículo segundo transitorio, fracción II, resulta indispensable el análisis de las "reglas para la aplicación del artículo segundo, fracción II, de las disposiciones transitorias de la Ley de C.F." contenidas en el "Decreto por el que se reforman, adicionan, derogan y abrogan diversas disposiciones de la Ley de C.F., de la Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios publicado el 21 de diciembre de dos mil siete", las cuales fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el día veintiocho de marzo de dos mil ocho, y en la parte que interesa establecen:

"Segunda. El contribuyente obtendrá la disminución del adeudo histórico a su cargo por concepto del derecho sobre agua y del aprovechamiento en términos de las presentes reglas, siempre y cuando la entidad federativa a la que corresponda contemple en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal en términos del artículo 51 de la ley.

"Tercera. Para acogerse a los beneficios de la disminución prevista en las presentes reglas, a más tardar el 31 de diciembre de 2008 el contribuyente deberá presentar ante la comisión una solicitud en la que manifieste su intención de obtener el beneficio a que se refieren las mismas, reconozca los adeudos históricos, indique el monto de éstos y manifieste su intención de incorporarse a dichos beneficios, conforme a lo siguiente:

"...

"Cuarta. Una vez presentada la solicitud a que se refiere la regla anterior y aceptada por la comisión, esta última controlará la aplicación de los pagos corrientes a los adeudos históricos hasta su finiquito.

"Cuando exista incumplimiento en el entero de los pagos corrientes por parte del contribuyente, la citada comisión podrá solicitar al gobierno local correspondiente la retención y pago del adeudo histórico con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en los términos del artículo 51 de la ley.

"Quinta. El pago corriente que realice el contribuyente se aplicará a la disminución del adeudo histórico conforme a lo siguiente:

"I. Con el primer pago corriente que se realice, se disminuirán en su totalidad los accesorios y actualizaciones incluidos en el adeudo histórico.

"II. Con los pagos corrientes subsecuentes, se disminuirá el remanente del adeudo histórico que registre el contribuyente una vez hecha la disminución a que se refiere la fracción anterior, en un monto equivalente a los pagos corrientes efectuados.

"Sexta. Tratándose de los contribuyentes que cumplan con lo dispuesto en las reglas segunda y tercera y además acuerden el destino y afectación de sus participaciones federales de conformidad con el artículo 9o., cuarto párrafo de la ley, el primer pago corriente que realicen con posterioridad a la firma del convenio correspondiente se aplicará para disminuir en un 50% el saldo total pendiente del adeudo histórico. Al remanente de dicho adeudo se aplicará lo señalado en la regla anterior. En el convenio que se celebre conforme al precepto mencionado deberá prever que la afectación de las participaciones federales sólo procederá respecto de los adeudos con vencimientos superiores a 90 días que no puedan ser cubiertos con los recursos del fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de la ley de acuerdo con lo establecido en el último párrafo de la regla cuarta."

Como puede advertirse, las reglas citadas establecen un programa de disminución de adeudos históricos con los pagos corrientes que se realicen, de manera que aquéllos disminuyan en la medida en que se liquiden los derechos o aprovechamientos del periodo de pago que corresponda.

En efecto, de conformidad con la regla quinta, una vez que se han solicitado los beneficios y se ha optado por garantizar los posibles incumplimientos conforme al artículo 51 de la Ley de C.F., el primer pago corriente que se realice se aplicará a disminuir en su totalidad los accesorios y actualizaciones incluidos en el adeudo histórico y con los pagos corrientes subsecuentes, se disminuirá el remanente del adeudo histórico (descontados los accesorios referidos) en un monto equivalente a los pagos corrientes efectuados.

Así pues, los pagos corrientes que realicen los M. contribuyentes servirán no sólo para pagar las obligaciones que se generen periodo a periodo (pago corriente) sino que también serán aplicados en la misma medida a disminuir los adeudos históricos que tengan, en otras palabras, el mismo pago se destinará tanto para cubrir los adeudos actuales como los históricos, en una relación peso por peso.

Por otra parte, la regla sexta prevé la disminución en un cincuenta por ciento del saldo total del adeudo histórico, en los casos en que los M. además de haber afectado en garantía sus aportaciones, acuerden el destino y afectación de sus participaciones federales de conformidad con el artículo 9o., párrafo cuarto, de la Ley de C.F..

En este caso, se exige que en el convenio que se celebre se prevea que la afectación de las participaciones federales sólo procederá cuando se trate de adeudos con vencimientos superiores a noventa días que no puedan ser cubiertos con recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, esto es, la garantía con cargo a las participaciones es subsidiaria de la realizada con cargo a las aportaciones.

Nuevamente conviene hacer hincapié en que el régimen previsto en las reglas de referencia tiene carácter optativo, pues de conformidad con la regla tercera, párrafo primero, sólo los M. que presenten una solicitud antes del treinta y uno de diciembre de dos mil ocho, en la que manifiesten su intención de obtener el beneficio a que se refieren las mismas, reconozcan los adeudos históricos e indiquen el monto de éstos, podrán formar parte del mismo, lo que se encuentra condicionado, de conformidad con la regla segunda, a que la entidad federativa a la que corresponda contemple en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal en términos del artículo 51 de la ley, sistema que prevé la constitución de una garantía que, como hemos precisado, se trata de un acto voluntario.

En este tenor, el sistema previsto en los artículos referidos de la Ley de C.F. permite que los M. evalúen con libertad su incorporación, pero que en contrapartida les dará beneficios directos que ayudarán a terminar con sus adeudos históricos, siempre y cuando paguen puntualmente sus obligaciones tributarias.

En la demanda también se impugnan los artículos 95 Bis y 230 A al 230 F del Código Financiero del Estado de de México, así como los transitorios del decreto por el que fueron adicionados,(42) sin embargo, debe tomarse en cuenta que estas normas constituyen una pormenorización de lo dispuesto en la Ley de C.F., por lo que su interpretación debe partir de que el esquema previsto en ésta es de adhesión voluntaria, lo cual se confirma en tanto que el artículo 95 Bis parte ya del supuesto de la retención, esto es, de la consecuencia jurídica de la constitución de la garantía y de la actualización de su incumplimiento que prevén los párrafos primero y segundo del artículo 51 de la Ley Federal.

III. Estudio de los conceptos de invalidez.

El Municipio actor argumenta en síntesis en sus conceptos de invalidez lo siguiente:

1) Que las reformas al Código Financiero del Estado de México, vulneran el patrimonio de los M., toda vez que posibilita la afectación de su hacienda pública, sin que hayan ingresado los recursos de los fondos a que se refiere la fracción IV del artículo 25 de la Ley de C.F. o la fracción IV del artículo 228 del Código Financiero del Estado de México.

2) Sostiene la parte actora que el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México contraviene el principio de libre administración hacendaria, toda vez que en caso de adeudo por concepto de agua con una antigüedad mayor a noventa días naturales, se permite la retención de recursos de manera arbitraria, cuando así lo solicite la Comisión Nacional del Agua.

3) Señala que tanto la Comisión Nacional del Agua como la Comisión del Agua del Estado de México, son organismos descentralizados que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio, que son éstos los que administran y prestan lo servicios de agua potable, alcantarillado y tienen un régimen jurídico propio, por lo que resulta innecesario hacerle requerimiento de pago a los Ayuntamientos, pues lo que procede es requerir el pago a los organismos operadores de agua potable, y si éstos no tienen solvencia, se debe proceder conforme a derecho por los adeudos que se registren, sin contravenir lo dispuesto por la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal en cuanto a la prestación del servicio, de manera que el Ayuntamiento se haga responsable de la prestación del servicio y el organismo operador sea declarado en quiebra o se le embarguen bienes suficientes para garantizar el pago, y no se efectúen las retenciones con cargo a las aportaciones federales a que tienen derecho los M..

4) Considera que la retención de aportaciones federales, impide que los recursos que forman parte de la hacienda municipal sean ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, pues basta que la Comisión Nacional del Agua solicite a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, la retención de los recursos referidos, cuando los M. tengan adeudos, ya sea corrientes o históricos, para que los mismos no lleguen a ser integrados a la hacienda pública, y no puedan ser ejercidos por los M., lo que demuestra la inconstitucionalidad del artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México.

5) Manifiesta la parte actora, que el artículo 95 Bis del Código Financiero del Estado de México contraviene al diverso 115, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que prevé un mecanismo en el que sin mediar procedimiento jurídico alguno, de manera unilateral se hace la retención de recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones del Distrito Federal, impidiendo que lleguen a formar parte de la hacienda municipal.

Que en todo caso, se debió implementar un mecanismo optativo, en el que los M. pudieran determinar el rango de porcentaje con cargo al fondo de aportaciones de referencia, que quisieran destinar a cubrir los adeudos que tuvieran por concepto de derechos y aprovechamientos por suministro del agua, de manera que ellos mismos, dentro del marco de la libre administración hacendaria pudieran hacerle frente a los adeudos que registraran, cuando fueran responsables directos de la prestación del servicio público que establece el inciso a) de la fracción III del artículo 115 constitucional, y que se refiere a la prestación del servicio de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

6) Que el artículo 230 B del Código Financiero del Estado de México, contraviene el artículo 115 constitucional toda vez que vulnera el principio de libre administración de la hacienda pública, ya que establece la obligación para que la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado realice la retención y pago de los adeudos correspondientes a los derechos y aprovechamientos por suministro de agua, basado en lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 51 de la Ley de C.F. pero sin tomar en consideración los diversos 36 y 37 de la misma legislación federal.

Sostiene que el legislador local dejó de observar los lineamientos establecidos en el artículo 36 y 37 de la Ley de C.F. que contemplan que las entidades federativas entregarán mensualmente de manera ágil y directa sin más limitaciones y restricciones los recursos del fondo de aportaciones, al permitir que de modo unilateral tanto la Comisión Nacional del Agua como la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, determinen la retención que mensualmente reciben los M. del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal.

Considera la actora que para respetar el principio de libre administración hacendaria debió establecerse un rango de porcentaje para que los M. pudieran determinar qué cantidad destinar al pago de los derechos y aprovechamientos por suministro de agua.

7) Sostiene el Municipio actor que el artículo tercero transitorio contraviene el numeral 14 constitucional, toda vez que permite la aplicación de los pagos corrientes en una relación peso por peso, a la disminución de los adeudos históricos lo que constituye una aplicación retroactiva de la ley, ya que el decreto que contiene las reformas al Código Financiero del Estado de México fue publicado el día veintisiete de marzo del año dos mil ocho y las reformas tienen vigencia a partir del día siguiente.

Que en todo caso, el legislador debió establecer las bases para la disminución y pago de los adeudos históricos, siempre y cuando sea comprobable que los organismos operadores de agua y/o los M. hayan recibido el agua por la que se reportan los adeudos referidos.

8) Aduce la parte actora, que el artículo tercero transitorio del decreto impugnado viola la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, al establecer de manera unilateral los porcentajes que en su caso habrán de retenerse a los M. para los ejercicios fiscales 2008 al 2012, lo que se traduce en una violación al principio de libre administración hacendaria.

9) Que las participaciones federales son inembargables y no pueden afectarse a fines específicos, salvo lo dispuesto por el artículo 9o. de la Ley de C.F. y que en todo caso, para efectuar la retención que contempla la reforma, debió establecerse un procedimiento específico, obtener el consentimiento de los Ayuntamientos y seguir la forma que establece el propio Código Financiero del Estado de México, en materia de deuda pública, pues para que los adeudos actuales e históricos sean válidos y cobrables, deben estar registrados conforme a lo dispuesto en el numeral 9o. del código referido.

10) Que los artículos 51, fracción II y segundo transitorio, fracción II, de la Ley de C.F. son violatorios del artículo 14 constitucional, porque contravienen el principio de irretroactividad de la ley.

Lo anterior, en virtud de que se faculta a la Comisión Nacional del Agua a que aplique los pagos corrientes que efectúen los M. a la disminución de adeudos históricos que registren éstos y/o los organismos operadores al cierre del año dos mil siete, de manera que los adeudos por pago de derechos y aprovechamientos generados a partir del primero de enero de dos mil ocho, que les sean retenidos, servirán para pagar adeudos históricos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, lo que resulta contrario al principio de irretroactividad de las leyes previsto en el artículo 14 constitucional.

Asimismo, aduce que los artículos 29, fracciones IV y V, de la Ley de Aguas Nacionales en relación con los diversos 2o., 3o. y 4o. del Código Fiscal de la Federación, establecen que los derechos y aprovechamientos por concepto de agua son créditos fiscales y por tanto el procedimiento para su requerimiento de pago e incluso, su ejecución forzosa, en caso de incumplimiento, está regulado detalladamente en el capítulo III "Del procedimiento administrativo de ejecución" del Código Fiscal de la Federación, por lo que debería aplicarse este procedimiento y no el mecanismo de retenciones impugnado.

11) El Municipio actor sostiene que los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México, atentan contra el principio de irretroactividad de la ley consagrado en el artículo 14 constitucional.

Lo anterior en virtud de que se faculta a la Comisión Nacional del Agua y a la Comisión del Agua del Estado de México, a solicitar retención y pago de adeudos posteriores al primero de enero de dos mil ocho, y a aplicar dichas retenciones a adeudos anteriores al treinta y uno de diciembre del año dos mil siete, lo que implica la aplicación retroactiva del pago corriente y de las retenciones que se realicen, cuando lo solicite la Comisión Nacional del Agua.

12) Que los artículos 51, fracción II y segundo transitorio del decreto publicado el día veintiuno de diciembre de dos mil siete, que contempla diversas reformas y adiciones a la Ley de C.F., contravienen lo establecido en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues por un lado la Federación aporta recursos a los M. para su fortalecimiento y, por otro, faculta a la Comisión Nacional del Agua para retenérselos.

Lo expuesto implica que las aportaciones federales son enteradas con el único objeto de cobrar, con esos mismos recursos, los adeudos que los M. tengan con la Federación, lo que constituye una violación al principio de libre administración hacendaria municipal, ya que es prerrogativa del Municipio definir y priorizar sus necesidades financieras en beneficio de la población que gobierna.

Sostiene que el mecanismo contemplado conlleva la reducción de las participaciones federales que corresponden a los M. y consecuentemente se limitan sus recursos financieros en detrimento de los habitantes del Municipio, lo que se traduce en una violación a la fracción IV del artículo 115 constitucional.

13) Que existe una violación al principio de supremacía constitucional toda vez que los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M. al apartarse del espíritu del citado principio no pueden tener aplicabilidad alguna, pues no puede admitirse que leyes de jerarquía inferior reduzcan el ámbito de mandamientos constitucionales.

Previamente a contestar los conceptos de invalidez, debemos tomar en cuenta que la parte actora dirige algunos de sus argumentos en relación con las normas federales y estatales, sin embargo, para su contestación toda vez que el sistema deriva de lo establecido en la Ley de C.F., se suplirá la deficiencia de la demanda, estudiando los argumentos respecto del Código Financiero Local prioritariamente respecto del estudio de la Ley de C.F..

Tomando en cuenta lo anterior, los conceptos de invalidez de la parte actora resultan infundados porque:

a) Los argumentos señalados con el número 1, 2, 5, 6, 8 y 12, se refieren a la violación del principio de libre administración hacendaria y resultan infundados, en tanto que los preceptos impugnados de la Ley Federal y de la legislación local no afectan el régimen de libre administración hacendaria regulado en la fracción IV del artículo 115 constitucional, en tanto que, como ha quedado establecido en el apartado de consideraciones previas, las aportaciones federales no se encuentran sujetas a dicho régimen.

b) El argumento señalado en el número 4 alega expresamente una violación al principio de ejercicio directo de los recursos municipales. Mientras que los establecidos en los números 3, 5, 6, 8 y 12 contienen en esencia una violación que puede reconducirse a dicho principio.

Dichos conceptos de invalidez también resultan infundados, porque no se afecta el principio de ejercicio directo de los recursos municipales, en tanto que, como ha quedado determinado en el punto temático II precedente, donde se explicó el funcionamiento del sistema previsto en la Ley de C.F., se trata de un sistema optativo y de beneficio, quedando la constitución de la garantía a cargo de un acto voluntario del Municipio, del cual dependerá la obtención de beneficios directos que ayudarán a finalizar su adeudo histórico.

Ciertamente no resulta afectado este principio, porque la constitución de la garantía resulta precisamente una forma de ejercicio de los recursos municipales, cuyo cobro de ninguna manera puede violentar la voluntad del Municipio, en tanto que el origen de esta obligación accesoria ha sido establecida voluntariamente.

Tampoco se afecta dicho principio por el hecho de que el Municipio no pueda determinar el porcentaje de afectación de sus recursos, puesto que al ser un sistema optativo y obtener beneficios en contrapartida, su incorporación al sistema dependerá de una valoración de costo-beneficio, aun cuando, es evidente que el sistema es favorecedor, pues puede sanear de una manera efectiva sus adeudos históricos.

c) Los argumentos señalados como 3 y 6, alegan una afectación al patrimonio municipal, porque en el caso de que los prestadores de agua sean organismos descentralizados con patrimonio propio debería afectarse a éstos y no las aportaciones federales municipales.

Dicho argumento también resulta infundado, porque no existe una afectación al patrimonio municipal, puesto que como se ha establecido la incorporación al sistema resulta voluntaria, razón por la cual no resulta trascendente si el Municipio presta el servicio por sí o a través de un organismo descentralizado con personalidad jurídica propia, ya que en ambos casos la constitución de la garantía con cargo a las aportaciones depende única y exclusivamente de la voluntad del Municipio y, por tanto, habrá sido un acto libre el subsidiar al organismo descentralizado, a través del pago de los derechos o aprovechamientos con base en las aportaciones federales o bien, a través de su afectación en garantía.

d) Los argumentos sintetizados como 5 y 9 alegan una violación a la garantía de audiencia en tanto que se trata de un procedimiento unilateral en el que no se escucha al Municipio.

Estos argumentos de invalidez resultan infundados, toda vez que no se afecta la garantía de audiencia por lo siguiente:

El procedimiento para la ejecución de la garantía establecido en el párrafo segundo del artículo 51 de la Ley de C.F.,(43) el cual prevé la actuación de la Comisión Nacional del Agua y la de los Estados y del Distrito Federal, en caso de incumplimiento de los M. o las delegaciones, requiere que:

1. El adeudo tenga más de noventa días naturales.

2. La Comisión Nacional del Agua solicite al Gobierno Local la retención de las aportaciones federales.

3. Se acredite el incumplimiento.

En cuanto a este último requisito conviene precisar que se cumple con la liquidación emitida por la Comisión Nacional del Agua o la de los Estados y del Distrito Federal, en la que conste la existencia del adeudo y el requerimiento de pago respectivo. La satisfacción de los anteriores requisitos da lugar a la retención de las aportaciones federales, teniendo posteriormente a esto el Municipio correspondiente, la posibilidad de comprobar, en su caso, que el adeudo no existía y, por tanto, no debía nada. Es decir, los M. contarán con una audiencia posterior a la retención de las aportaciones federales, en la que podrán demostrar si existía el adeudo o no.

Es importante tener presente que para la eficacia de este sistema, el pago de los adeudos por concepto de agua no puede estar supeditado a que previamente se escuche a los M. que se ubiquen en las hipótesis de hecho que den lugar a la retención de las aportaciones federales, pues de lo contrario, podría llegar el momento en que el servicio de prestación de agua se viera gravemente afectado por falta de elementos económicos para su prestación. Además, conviene recordar que ya en varias tesis este Alto Tribunal se ha pronunciado en el sentido de que tratándose de contribuciones -como es el caso-, no rige la garantía de previa audiencia y, por tanto, no es necesario que se ventile el procedimiento seguido en forma de juicio previamente al acto privativo, sino que puede ser posterior.(44)

Por tanto, en este caso no se transgrede la garantía de audiencia, pues como ya lo señalamos, para la eficacia del sistema los M. contarán con audiencia posterior a la retención de las aportaciones federales, en la que podrán demostrar si existía el adeudo o no.

En este sentido, el hecho de que el precepto a estudio no establezca un plazo para ofrecer y desahogar pruebas, ni para alegar, no implica que no puedan ofrecerse las pruebas y alegatos en la audiencia posterior a la que nos hemos referido, ya que el dispositivo tachado de inconstitucional en ningún momento prohíbe o limita tal posibilidad, y si bien no señala un periodo para ello, tampoco prohíbe expresamente que se puedan ofrecer pruebas, desahogarlas y alegar, en esencia, el Municipio podrá posteriormente acreditar que ya pagó las cantidades que se le cobraron a través de la retención de las aportaciones federales.

e) Los argumentos clasificados con los números 7, 10 y 11 alegan la retroactividad de las normas generales impugnadas, porque, según lo expone el Municipio actor, permiten la aplicación de los pagos corrientes a la disminución de los adeudos históricos anteriores al treinta y uno de diciembre de dos mil siete, así como al pago de los adeudos posteriores al primero de enero de dos mil ocho.

Previamente al análisis de estos argumentos de invalidez planteados, resulta conveniente resaltar que el artículo segundo transitorio, fracción II, del decreto de reformas a la Ley de C.F. impugnado, reputa como adeudos históricos los que se registren al cierre del mes de diciembre de dos mil siete, por concepto de derechos y aprovechamientos de agua.

Asimismo, en nuestra opinión tienen esa misma naturaleza los adeudos que se generen del primero de enero de dos mil ocho hasta antes de que se afecten en garantía las aportaciones federales, ya que a partir de este momento los enteros puntuales que se realicen son pagos corrientes, sin que sea óbice para estimarlo así que los artículos 51 de la Ley de C.F. y segundo transitorio, fracción II, del decreto de reformas y adiciones a la Ley de C.F. aludan a los adeudos históricos que se registren al cierre del mes de diciembre de dos mil siete, ya que evidentemente tienen también esa calidad los que se causen con posterioridad a esa fecha hasta la adhesión de las entidades, M. o demarcaciones territoriales al sistema de beneficio, lo cual no ocurre en una fecha determinada, e incluso puede o no llegar a suceder, lo cual dependerá, en primer lugar, de que sus Legislaturas Locales prevean en sus leyes la posibilidad de afectación de las aportaciones mencionadas, y por otra, de que los indicados entes manifiesten su voluntad de adherirse a ese sistema.

Conforme a lo anterior, resultan infundados los conceptos de invalidez que se examinan, por las siguientes razones:

El artículo 14 de la Constitución Federal, en su primer párrafo, establece que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.(45) En este sentido, si lo que prohíbe la garantía de irretroactividad de la ley es que a ésta se le den efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna, es claro que dicho principio no se viola cuando la norma retroactiva le favorece, como sucede con las disposiciones generales impugnadas que el Municipio actor considera retroactivas, pues de conformidad con todo lo que hemos precisado, éstas benefician a las entidades, M. y demarcaciones territoriales que voluntariamente opten por su incorporación al sistema descrito, ya que al realizar sus pagos corrientes obtendrán, en contrapartida, la disminución de sus adeudos históricos por concepto de derechos y aprovechamientos de agua.

Asimismo, resultan infundados los argumentos consistentes en que el procedimiento que debe aplicarse para requerir de pago es el previsto en el capítulo III "Del procedimiento administrativo de ejecución" del Código Fiscal de la Federación y no el mecanismo de retención combatido ya que, como se ha señalado, la posibilidad de afectar las aportaciones federales como garantía del cumplimiento de las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y su posterior retención en caso de incumplimiento, forma parte del esquema establecido en la Ley de C.F. y en el Código Financiero del Estado de México que es de adhesión voluntaria, lo que implica que quienes se acojan a ese régimen de beneficio aceptan también sus consecuencias, entre ellas que en caso de incumplimiento se proceda a la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo de aportaciones federales, sin necesidad de agotar el mencionado procedimiento administrativo de ejecución.

f) Finalmente, los argumentos del inciso 13, relativos a que existe una violación al principio de supremacía constitucional toda vez que los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M. al apartarse del espíritu del citado principio no pueden tener aplicabilidad alguna, pues no puede admitirse que leyes de jerarquía inferior reduzcan el ámbito de mandamientos constitucionales, también resultan infundados pues tal como ya ha quedado demostrado, lo previsto por los artículos impugnados del Código Financiero del Estado de México y M., no rebasa el sistema previsto por la Ley de C.F..

Por lo anterior, los argumentos del Municipio actor resultan infundados, y lo procedente es reconocer la validez de las normas generales impugnadas.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee la presente controversia constitucional respecto de la impugnación del artículo 36 de la Ley de C.F., en términos del considerando segundo de la presente ejecutoria.

TERCERO. Se reconoce la validez de los artículos 37, 51, y segundo transitorio, fracción II, reformados mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de diciembre de dos mil siete, por el que se reformó la Ley de C.F.. Igualmente se reconoce la validez de los artículos 95 Bis, 230 A, 230 B, 230 C, 230 D, 230 E y 230 F del Código Financiero del Estado de México y M. reformado mediante decreto publicado en la Gaceta Oficial del Estado de veintisiete de marzo de dos mil ocho, así como de los artículos transitorios primero, segundo, tercero, cuarto y sexto del mencionado decreto, en términos del considerando sexto de la presente resolución.

CUARTO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión celebrada el dos de diciembre de dos mil ocho.

Puesto a votación el proyecto, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M. se aprobaron los puntos resolutivos segundo y cuarto; y por mayoría de nueve votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., G.P., G.P., A.G., S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M. se aprobaron los puntos resolutivos primero y tercero; el señor M.F.G.S. votó en contra, y porque se estime improcedente la controversia constitucional y, en consecuencia, se decrete el sobreseimiento respectivo.

El señor Ministro presidente G.I.O.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Previo aviso no asistió el M.S.A.H..

_____________

1. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y."

2. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

3. Foja 133 del expediente.

4. "Artículo 53. Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los derechos e intereses municipales; representar legal y jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en los que éstos fueran parte; así como la gestión de los negocios de la hacienda municipal, facultándolos para otorgar y revocar poderes generales y especiales a terceros o mediante carta poder u oficio para la debida representación legal y jurídica de los Ayuntamientos; pudiendo convenir en los mismos."

5.Fojas 516 a 522 del expediente.

6. "Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

7. Fojas 221 y 222 del expediente.

8. "Artículo 67.

"1. El presidente de la Mesa Directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones:"

9. Foja 295 del expediente.

10. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

11. Foja 293 del expediente.

12. Foja 240 del expediente.

13. "Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."

"Artículo 13. Los reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el presidente de la República deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el secretario de Estado o el jefe de departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más secretarías o departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

"Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el Congreso de la Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la Secretaría de Gobernación."

14. Fojas 749 y 750 del expediente.

15. "Artículo 47. Son atribuciones del presidente de la legislatura:

"...

"XVII. Representar jurídicamente al Poder Legislativo ante todo género de autoridades."

16. Fojas 348 a 351 del expediente.

17. "Artículo 65. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina gobernador del Estado de México".

18. Foja 402 del expediente.

19. "Artículo 80. Todas las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos y, en general, los documentos que suscriba el gobernador en ejercicio de sus atribuciones deberán ser refrendados por el secretario general de gobierno; sin este requisito no surtirán efectos legales.

"El secretario general de Gobierno y los demás titulares de las dependencias del Ejecutivo, serán responsables de todas las órdenes y providencias que autoricen con su firma, contra la Constitución y las leyes del Estado."

"Artículo 7o. Todas las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones que el gobernador promulgue o expida, para que sean obligatorias, deberán estar refrendadas por el secretario general de Gobierno; sin este requisito no surtirán ningún efecto legal."

20. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, septiembre de 1999, página 710.

21. "Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 26.

"A. El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.

"Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración pública federal.

"La ley facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

"En el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley."

22. Mediante el llamado "Sistema Nacional de Planeación Democrática" se llevan a cabo las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparación, formulación, instrumentación, control, actualización y evaluación. La administración pública federal podrá celebrar convenios con las entidades federativas y con los particulares para coordinarse en la formulación y la ejecución de dicho plan. La Ley de Planeación, publicada el 5 de enero de 1983, es reglamentaria del artículo 26 de la Constitución Federal, y fue expedida por el Congreso de la Unión de conformidad con sus facultades establecidas en el artículo 73, fracción XXIX-D, y en su artículo 1o. señala que tiene por objeto establecer: a) las normas y principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo, y encauzar, en función de ésta, las actividades de la administración pública federal; b) las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación Democrática; c) las bases para que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas, conforme a la legislación aplicable; d) las bases para promover y garantizar la participación democrática de los diversos grupos sociales así como de los pueblos y comunidades indígenas, a través de sus representantes y autoridades, en la elaboración del plan y los programas a que se refiere esa ley; y, e) las bases para que las acciones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.

23. "Artículo 31. Son obligaciones de los mexicanos: ... IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes."

24. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: ... VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. ..."

25. Artículo 1o. de la Ley de C.F.: "Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, M. y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

"Cuando en esta ley se utilice la expresión ‘entidades’, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con las Entidades que soliciten adherirse al Sistema Nacional de C.F. que establece esta ley. Dichas entidades participarán en el total de los impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."

26. El artículo 25 de la Ley de C.F., publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de diciembre de 1997, disponía:

"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley respecto de la participación de los Estados, M. y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se constituirán en beneficio de dichas entidades federativas y, en su caso, de los M. con cargo a recursos de la Federación, los fondos siguientes:

"I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

"II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

"III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y del Distrito Federal; y

"V. Fondo de Aportaciones Múltiples.

"Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."

27. "Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, M. y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los M., condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

"I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

"II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

"III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

"V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

"VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y (sic)

"VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal;

"VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

"Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."

28. "Artículo 21.

"...

"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y M. para ser destinados exclusivamente a estos fines."

29. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XI, febrero de 2000, página 514.

30. "Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades y, en su caso, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47 de esta ley.

"Las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios que deberán destinarse específicamente a los fines establecidos en los artículos citados en el párrafo anterior.

"El control, la evaluación y fiscalización del manejo de los recursos federales a que se refiere este capítulo quedará a cargo de las siguientes autoridades, en las etapas que se indican:

"I. Desde el inicio del proceso de presupuestación, en términos de la legislación presupuestaria federal y hasta la entrega de los recursos correspondientes a las entidades federativas, corresponderá a la Secretaría de la Función Pública;

"II. Recibidos los recursos de los fondos de que se trate por las entidades federativas, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, hasta su erogación total, corresponderá a las autoridades de control y supervisión interna de los gobiernos locales.

"La supervisión y vigilancia no podrán implicar limitaciones ni restricciones, de cualquier índole, en la administración y ejercicio de dichos fondos;

"III. La fiscalización de las cuentas públicas de las entidades, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, será efectuada por el Poder Legislativo Local que corresponda, por conducto de su Contaduría Mayor de Hacienda u órgano equivalente conforme a lo que establezcan sus propias leyes, a fin de verificar que las dependencias del Ejecutivo Local y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, respectivamente aplicaron los recursos de los fondos para los fines previstos en esta ley;

"IV. La Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al fiscalizar la cuenta pública federal que corresponda, verificará que las dependencias del Ejecutivo Federal cumplieron con las disposiciones legales y administrativas federales y, por lo que hace a la ejecución de los recursos de los fondos a los que se refiere este capítulo, la misma se realizará en términos del título tercero de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, y

"V. El ejercicio de los recursos a que se refiere el presente capítulo deberá sujetarse a la evaluación del desempeño a que se refiere el artículo 110 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Los resultados del ejercicio de dichos recursos deberán ser evaluados, con base en indicadores, por instancias técnicas independientes de las instituciones que los ejerzan, designadas por las entidades, a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos a los que se encuentran destinados los Fondos de Aportaciones Federales conforme a la presente ley. Los resultados de las evaluaciones deberán ser informados en los términos del artículo 48 de la presente ley.

"Cuando las autoridades de las entidades federativas, de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, que en el ejercicio de sus atribuciones de control y supervisión conozcan que los recursos de los fondos no han sido aplicados a los fines que por cada fondo se señale en la ley, deberán hacerlo del conocimiento de la Secretaría de la Función Pública en forma inmediata.

"Por su parte, cuando la Contaduría Mayor de Hacienda o el órgano equivalente del Poder Legislativo Local, detecte que los recursos de los fondos no se han destinado a los fines establecidos en esta ley, deberá hacerlo del conocimiento inmediato de la Auditoría Superior de la Federación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

"Las responsabilidades administrativas, civiles y penales en que incurran los servidores públicos federales o locales por el manejo o aplicación indebidos de los recursos de los fondos a que se refiere este capítulo, serán determinadas y sancionadas por las autoridades federales o locales, según corresponda conforme a las etapas a que se refiere este artículo, de conformidad con sus propias legislaciones."

31. Este principio de ejercicio directo de los recursos que integran la hacienda municipal, previsto en el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desarrolló por el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 12/2004, en sesión de 23 de noviembre de 2004. Del asunto anterior derivó la jurisprudencia 12/2005, cuyos rubro y texto son los siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La citada disposición del presupuesto de egresos de la Federación para el año 2004, al otorgar a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable la facultad de aprobar la determinación del monto y el rubro al cual se aplicarán las aportaciones federales provenientes del Ramo 33 -Aportaciones Federales para entidades federativas y M. en lo relativo al fondo de aportaciones para la infraestructura productiva rural-, contraviene el principio de ejercicio directo que, con apego a las normas aplicables, tienen los Ayuntamientos sobre los recursos que integran la hacienda pública municipal, de acuerdo con el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

32. "Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere el artículo 25, en sus fracciones III y VIII, de esta ley correspondan a las entidades federativas o M., podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que cuenten con autorización de las Legislaturas Locales y se inscriban a petición de las entidades federativas o los M., según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., así como en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 9o. del presente ordenamiento.

"Los financiamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo anterior únicamente podrán destinarse a los fines establecidos en el artículo 33 de esta ley, para el caso de las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, y a los fines establecidos en el artículo 47 de esta ley por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

"Las entidades federativas y los M. que contraigan obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinar más del 25% de los recursos que anualmente les correspondan por concepto de los fondos a que se refiere el párrafo anterior, para servir dichas obligaciones.

"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas.

"Las obligaciones de los M. a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., cuando cuenten con la garantía del Gobierno del Estado respectivo, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes aportaciones con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción III, de esta ley, para responder a sus compromisos.

"Las entidades federativas y M. efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les correspondan de los fondos a que el mismo se refiere, a través de mecanismos de garantía o de fuente de pago, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda."

"Artículo 51. Las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de esta ley correspondan a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en este artículo.

"En caso de incumplimiento por parte de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno Local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo mencionado en el párrafo anterior que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales.

"Lo previsto en el párrafo anterior, será aplicable aun y cuando el servicio de suministro de agua no sea proporcionado directamente por la Comisión Nacional del Agua, sino a través de organismos prestadores del servicio.

"La Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere este artículo a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales."

33. "Artículo 37. Las aportaciones federales que con cargo al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, reciban los M. a través de las entidades y las demarcaciones territoriales por conducto del Distrito Federal, se destinarán a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de sus obligaciones financieras, al pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua y a la atención de las necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. Respecto de las aportaciones que reciban con cargo al fondo a que se refiere este artículo, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal tendrán las mismas obligaciones a que se refieren las fracciones I y III del artículo 33 de esta ley."

34. "Artículo 49. Las aportaciones y sus accesorios que con cargo a los fondos a que se refiere este capítulo reciban las entidades y, en su caso, los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, no serán embargables, ni los gobiernos correspondientes podrán, bajo ninguna circunstancia, gravarlas ni afectarlas en garantía o destinarse a mecanismos de fuente de pago, salvo por lo dispuesto en los artículos 50 y 51 de esta ley. Dichas aportaciones y sus accesorios, en ningún caso podrán destinarse a fines distintos a los expresamente previstos en los artículos 26, 29, 33, 37, 40, 42, 45 y 47 de esta ley.

"Las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas y, en su caso, de los M. y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal que las reciban, conforme a sus propias leyes. Por tanto, deberán registrarlas como ingresos propios que deberán destinarse específicamente a los fines establecidos en los artículos citados en el párrafo. ..."

35. "Artículo 51. Las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de esta ley correspondan a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en este artículo.

"En caso de incumplimiento por parte de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al gobierno local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo mencionado en el párrafo anterior que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales.

"Lo previsto en el párrafo anterior, será aplicable aun y cuando el servicio de suministro de agua no sea proporcionado directamente por la Comisión Nacional del Agua, sino a través de organismos prestadores del servicio.

"La Comisión Nacional del Agua podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere este artículo a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía constituidos para el financiamiento de infraestructura prioritaria en las materias de abastecimiento de agua potable, drenaje o saneamiento de aguas residuales."

36. "Artículo segundo. Para los efectos de las modificaciones a la ley de C.F. previstas en el artículo anterior se estará a lo siguiente:

"...

"II. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del 1 de enero de 2008.

"Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior y de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de 2007. Lo anterior, siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto en el artículo 51 de la Ley de C.F.."

37. "Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere el artículo 25, en sus fracciones III y VIII, de esta ley correspondan a las entidades federativas o M., podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que cuenten con autorización de las Legislaturas Locales y se inscriban a petición de las entidades federativas o los M., según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., así como en el Registro Único de Obligaciones y Empréstitos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 9o. del presente ordenamiento.

"Los financiamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo anterior únicamente podrán destinarse a los fines establecidos en el artículo 33 de esta ley, para el caso de las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, y a los fines establecidos en el artículo 47 de esta ley por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

"Las entidades federativas y los M. que contraigan obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinar más del 25% de los recursos que anualmente les correspondan por concepto de los fondos a que se refiere el párrafo anterior, para servir dichas obligaciones.

"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas.

"Las obligaciones de los M. a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., cuando cuenten con la garantía del Gobierno del Estado respectivo, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes aportaciones con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción III, de esta ley, para responder a sus compromisos.

"Las entidades federativas y M. efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les correspondan de los fondos a que el mismo se refiere, a través de mecanismos de garantía o de fuente de pago, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda."

38. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo VI, agosto 1997, página 217. El rubro y texto de la tesis establecen: "PODER. EL USO DE ESTE VERBO EN LAS DISPOSICIONES LEGALES, NO NECESARIAMENTE IMPLICA UNA FACULTAD DISCRECIONAL. En el ámbito legislativo el verbo ‘poder’ no necesariamente tiene el significado de discrecionalidad, sino que en ocasiones se utiliza en el sentido de ‘obligatoriedad’, pues en tal hipótesis se entiende como un deber. Sin embargo, no siempre es claro el sentido en el que el legislador utiliza el verbo ‘poder’, por lo que para descubrir la verdadera intención del creador de la ley, los principios filosóficos de derecho y de la hermenéutica jurídica aconsejan que es necesario armonizar o concordar todos los artículos relativos a la cuestión que se trate de resolver, máxime en aquellos casos en que el verbo, por sí solo, no es determinante para llegar a la conclusión de que la disposición normativa en que se halla inserto, otorga una facultad potestativa o discrecional a la autoridad administrativa."

39. "Artículo 9o. Las participaciones que correspondan a las entidades y M. son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por las entidades o M., con autorización de las Legislaturas Locales e inscritas a petición de dichas entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades y M., a favor de la Federación, de las Instituciones de Crédito que operen en territorio nacional, así como de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.

"Las obligaciones de los M. se registrarán cuando cuenten con la garantía solidaria del Estado, salvo cundo (sic) a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes participaciones para responder a sus compromisos.

"Las entidades y M. efectuarán los pagos de las obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro establecidos en sus leyes estatales de deuda. En todo caso las entidades federativas deberán contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como publicar en forma periódica su información con respecto a los registros de su deuda.

"No estarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las entidades como consecuencia de ajustes en participaciones o de descuentos originados del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las compensaciones entre las participaciones federales e incentivos de las entidades y de los M. y las obligaciones que tengan con la Federación, cuando exista acuerdo entre las partes interesadas o esta ley así lo autorice.

"El Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y los gobiernos de las entidades que se hubieren adherido al Sistema Nacional de C.F., podrán celebrar convenios de coordinación en materia contable y de información de finanzas públicas.

"En el reglamento que expida el Ejecutivo Federal se señalarán los requisitos para el Registro de las Obligaciones de entidades y M.."

40. "Artículo 50. Las aportaciones que con cargo a los fondos a que se refiere el artículo 25, en sus fracciones III y VIII, de esta ley correspondan a las entidades federativas o M., podrán afectarse para garantizar obligaciones en caso de incumplimiento, o servir como fuente de pago de dichas obligaciones que contraigan con la Federación, las instituciones de crédito que operen en territorio nacional o con personas físicas o morales de nacionalidad mexicana, siempre que cuenten con autorización de las Legislaturas Locales y se inscriban a petición de las entidades federativas o los M., según corresponda, ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., así como en el registro único de obligaciones y empréstitos a que se refiere el tercer párrafo del artículo 9o del presente ordenamiento.

"Los financiamientos que den origen a las obligaciones a que hace referencia el párrafo anterior únicamente podrán destinarse a los fines establecidos en el artículo 33 de esta ley, para el caso de las aportaciones con cargo al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, y a los fines establecidos en el artículo 47 de esta ley por lo que se refiere al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

"Las entidades federativas y los M. que contraigan obligaciones al amparo de este artículo, no podrán destinar más del 25% de los recursos que anualmente les correspondan por concepto de los fondos a que se refiere el párrafo anterior, para servir dichas obligaciones.

"Tratándose de obligaciones pagaderas en dos o más ejercicios fiscales, para cada año podrá destinarse al servicio de las mismas lo que resulte mayor entre aplicar el porcentaje a que se refiere el párrafo anterior a los recursos correspondientes al año de que se trate o a los recursos correspondientes al año en que las obligaciones hayan sido contratadas.

"Las obligaciones de los M. a que se refiere el segundo párrafo de este artículo se inscribirán en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de entidades federativas y M., cuando cuenten con la garantía del Gobierno del Estado respectivo, salvo cuando a juicio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes aportaciones con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción III, de esta ley, para responder a sus compromisos.

"Las entidades federativas y M. efectuarán los pagos de las obligaciones contraídas en los términos de este artículo, con cargo a las aportaciones que les correspondan de los fondos a que el mismo se refiere, a través de mecanismos de garantía o de fuente de pago, sin perjuicio de los instrumentos y sistemas de registro establecidos, en su caso, en las leyes estatales de deuda."

41. "Artículo segundo. Para los efectos de las modificaciones a la Ley de C.F. previstas en el artículo anterior se estará a lo siguiente:

"...

"II. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención a que se refiere el artículo 51 que se adiciona a la Ley de C.F. para el cobro de adeudos que se generen a partir del 1 de enero de 2008.

"Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior y de conformidad con las reglas que al efecto emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Comisión Nacional del Agua podrá aplicar los pagos corrientes que reciba de los M. o demarcaciones territoriales por concepto de derechos y aprovechamientos de agua, a la disminución de adeudos históricos que registren tales conceptos al cierre del mes de diciembre de 2007. Lo anterior, siempre y cuando las entidades a las que pertenezcan los M. o demarcaciones territoriales contemplen en su legislación local el destino y afectación de los recursos del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los M. y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal para el pago de dichos derechos o aprovechamientos, en términos de lo previsto en el artículo 51 de la Ley de C.F.."

42. "Artículo 95 Bis. La Comisión del Agua del Estado de México, para efectos de las solicitudes de retención y pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, a que se refieren los artículos 51 de la Ley de C.F. y 230 B de este ordenamiento, deberá entregar a la Comisión Nacional del Agua durante los primeros 10 días de cada mes, un informe sobre los volúmenes de agua suministrada a los M., incluyendo sus organismos operadores de agua.

"En caso de que la Comisión Nacional del Agua considere que existe alguna diferencia entre los volúmenes suministrados o adeudos informados, lo hará del conocimiento de la Comisión del Agua del Estado de México a fin de que en su caso se lleven al cabo los ajustes correspondientes."

"Artículo 230-A. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley de C.F., se entenderá por:

"I. Obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua. Los pagos que deban realizar los M., incluyendo sus organismos operadores de agua, a la Comisión Nacional del Agua del derecho por el uso, aprovechamiento o explotación de aguas nacionales de conformidad con la Ley Federal de Derechos y por el aprovechamiento por el suministro de agua en bloque en términos de la Ley de Ingresos de la Federación. Asimismo, los pagos que deban realizarse por el suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua por la Comisión de Agua del Estado de México.

"II. Incumplimiento. La falta de pago total o parcial de las obligaciones a que se refiere la fracción I del presente artículo, que deban realizar los M., incluyendo sus organismos operadores de agua."

"Artículo 230-B. En caso de incumplimiento, de conformidad con lo previsto en los artículos 51 de la Ley de C.F. y 230 A del código, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno del Estado, a través de la secretaría, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago de los adeudos correspondientes con cargo a los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del presente ordenamiento que correspondan al Municipio de que se trate. Para tal efecto, la Comisión Nacional del Agua, en términos de lo previsto en el segundo párrafo del artículo 51 de la Ley de C.F., sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando los adeudos tengan una antigüedad mayor de 90 días naturales."

"Artículo 230-C. Para acreditar el incumplimiento, la Comisión Nacional del Agua deberá enviar a la secretaría por escrito la relación de adeudos de cada uno de los M., incluyendo sus organismos operadores de agua, por cada una de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua."

"Artículo 230-D. Tratándose de adeudos de los M. y/o de sus organismos operadores a la Comisión del Agua del Estado de México, ésta deberá proporcionar a la Comisión Nacional del Agua, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes inmediato siguiente al de la fecha a la que corresponda el cobro, una relación de los mismos para efectos de incluirlos en la solicitud de retención y pago a que se refiere el artículo 230 B del código.

"En caso de que la relación referida en el párrafo precedente no sea entregada a la Comisión Nacional de Agua en el plazo previsto, ésta no incluirá la retención y pago de los adeudos a favor de la Comisión del Agua del Estado de México a que se refiere el párrafo anterior.

"Salvo lo dispuesto en el párrafo precedente, la solicitud de retención y pago comprenderá la totalidad de adeudos a cargo del Municipio y/o sus organismos operadores de que se trate, a favor de la Comisión Nacional del Agua y/o de la Comisión del Agua del Estado de México, con la instrucción de pagar de manera directa al acreedor que corresponda."

"Artículo 230-E. La secretaría deberá efectuar los depósitos correspondientes a las retenciones y pagos a que se refiere el artículo 230 B del código, dentro de los 5 días siguientes a la realización de la afectación correspondiente.

"En caso de que los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del presente ordenamiento no sean suficientes para cubrir las obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua que correspondan a la Comisión Nacional del Agua y a la Comisión de Agua del Estado de México, la secretaría efectuará los depósitos de manera proporcional a los montos solicitados. Sin perjuicio de lo anterior, los saldos pendientes deberán cubrirse conforme se reciban las aportaciones futuras de dicho fondo."

"Artículo 230-F. La Comisión del Agua del Estado de México podrá ceder, afectar y en términos generales transferir los recursos derivados de la retención a que se refiere el artículo 230 D del código, por la parte del adeudo que le sea propio, a fideicomisos u otros mecanismos de fuente de pago o de garantía, constituidos para el financiamiento de infraestructura hidráulica."

"Transitorios:

"Primero. P. el presente decreto en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno."

"Segundo. El presente decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación, en el Periódico Oficial Gaceta del Gobierno."

"Tercero. Las retenciones y pagos que se realicen con cargo a los recursos del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del Código Financiero del Estado de México y M., que correspondan al Municipio y/o a sus organismos operadores de agua, a que se refieren los artículos 230 B, 230 D y 230 E del referido Código Financiero, sólo podrán solicitarse para el cobro de adeudos generados a partir del 1o. de enero de 2008. Lo anterior, en el entendido de que las retenciones y pagos relativos a los conceptos de aprovechamientos por el suministro de agua en bloque por parte de la Comisión Nacional del Agua y por concepto de suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua por la Comisión del Agua del Estado de México, con cargo a los recursos del citado fondo, deberán efectuarse mediante la aplicación de los recursos del fondo mencionado de manera gradual, con base en los siguientes porcentajes aplicables sobre el total de los recursos que le correspondan a cada Municipio por concepto del fondo previsto en la fracción IV del artículo 228 del propio Código Financiero vigente en la entidad:

"Ejercicio fiscal Porcentaje máximo de

retención del Fortamun

"2008 40%

"2009 55%

"2010 70%

"2011 85%

"2012 en adelante 100%"

"Cuarto. Lo previsto en el artículo tercero transitorio del presente decreto, de ninguna manera se entenderá como una reducción porcentual o nominal de las obligaciones de pago de los M. a que se refiere el artículo 230 A fracción I del Código Financiero del Estado de México y M.."

"Quinto. El Ejecutivo Estatal presentará ante la Legislatura Local, dentro de los 90 días posteriores a la entrega por parte de la Comisión Nacional del Agua del proyecto de convenio a que se refiere el presente artículo, una iniciativa de reformas a las disposiciones legales aplicables, en consonancia con el marco jurídico federal de la materia, a fin de que la prestación de los servicios de suministro de agua en bloque, cloración, operación, uso de la infraestructura hidráulica para la conducción de volúmenes y entrega de agua a los M., incluyendo el cobro y percepción de las contra prestaciones correspondientes a dichos conceptos, dejen de ser atribuciones de la Comisión del Agua del Estado de México y se transfieran a la Comisión Nacional del Agua, la cual deberá obligarse en términos del convenio que al efecto se celebre, a recibir, operar y administrar la infraestructura referida con todo lo que de hecho y por derecho le corresponde."

"Sexto. Los porcentajes máximos de retención contenidos en la tabla del artículo tercero transitorio del presente decreto, cubrirán las tarifas de los conceptos referidos en dicho artículo, cuando los aumentos anuales a las mismas no excedan del incremento porcentual al Índice Nacional de Precios al Consumidor, para cada uno de los ejercicios de que se trate, en el entendido de que a partir del año 2012, la cobertura de la garantía será del 100%.

"Si el incremento de las tarifas es superior al aumento del Índice Nacional de Precios al Consumidor, el porcentaje de retención a que se refiere la tabla del artículo tercero transitorio, cubrirá hasta un monto equivalente a la tarifa anterior más el porcentaje del aumento que se hubiera dado a conocer para el Índice Nacional de Precios al Consumidor para el periodo de que se trate. ..."

43. "Artículo 51. Las aportaciones que con cargo al fondo a que se refiere el artículo 25, fracción IV de esta ley correspondan a los M. y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal podrán afectarse como garantía del cumplimiento de sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, cuando así lo dispongan las leyes locales y de conformidad con lo dispuesto en este artículo.

"En caso de incumplimiento por parte de los M. o de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal a sus obligaciones de pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua, la Comisión Nacional del Agua podrá solicitar al Gobierno Local correspondiente, previa acreditación del incumplimiento, la retención y pago del adeudo con cargo a los recursos del fondo mencionado en el párrafo anterior que correspondan al Municipio o demarcación territorial de que se trate, conforme a lo dispuesto por el artículo 36 de esta ley. La Comisión Nacional del Agua sólo podrá solicitar la retención y pago señalados cuando el adeudo tenga una antigüedad mayor de 90 días naturales. ..."

44. Se puede citar por analogía la tesis de jurisprudencia emitida por el Tribunal Pleno en la Séptima Época, de rubro: "AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA IMPOSITIVA. NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación, en el Apéndice 1917-1985, Primera Parte, Pleno, tesis 8, página 26, y en el Apéndice 1917-1988, Primera Parte, Pleno, tesis 18, página 38. Asimismo, los criterios aislados de la Segunda Sala, con números 2a. CVII/97 y 2a. LXXII/2002, de rubros: "CONTRIBUCIONES. EL ARTÍCULO 151 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, QUE REGULA EL REQUERIMIENTO DE SU PAGO, NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA." y "AUDIENCIA PREVIA. LA EXCEPCIÓN A DICHA GARANTÍA, TRATÁNDOSE DE LA MATERIA TRIBUTARIA, OPERA ÚNICAMENTE RESPECTO DE ACTOS RELACIONADOS CON CRÉDITOS FISCALES DERIVADOS DE LA FALTA DE PAGO DE UNA CONTRIBUCIÓN O DE SUS ACCESORIOS.", consultables en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta en los Tomos VI de septiembre de 1997 página 409 y XVI, de julio de 2002 página 446.

45. "Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna".