Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 55/2008. MUNICIPIO DE OTZOLOTEPEC, ESTADO DE MÉXICO.

MINISTRO PONENTE: J.N.S.M..

SECRETARIOS: J.F.C.M., R.M.M.G.Y.A.T.E..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día tres de diciembre de dos mil ocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito recibido el seis de mayo de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.A.C.M. y D.B.H.I., quienes se ostentaron con el carácter de presidente municipal y síndico, ambos del Municipio de Otzolotepec, Estado de México, promovieron controversia constitucional en representación del Municipio referido, en la que solicitaron la invalidez del acto que más adelante se señala y emitido por el órgano que a continuación se menciona:

Órgano demandado:

1. Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Acto cuya invalidez se demanda:

- La omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública de cumplir con lo dispuesto en la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de diciembre de dos mil siete.

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:

a) El artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de diciembre de dos mil siete, regula en su fracción I, la distribución para el ejercicio fiscal en curso, del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, estableciendo en su segundo párrafo, lo siguiente: "El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura."

b) El nueve de enero de dos mil ocho, el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó los rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sin incorporar mecanismos que permitieran la distribución a los Municipios a que se refiere la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

c) Con lo anterior el Municipio actor, como los demás Municipios del Estado de México, están siendo excluidos del régimen de concurrencia que en materia de seguridad pública establece el artículo 21 constitucional, además de incurrir en violación al principio constitucional de presupuestación formal del gasto público.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, son los que se sintetizan enseguida:

1. El acto impugnado es violatorio del régimen de concurrencia en materia de seguridad pública, previsto por el artículo 21 constitucional, en el que establece, en su penúltimo párrafo, que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que la Constitución señala, por otra parte, en su último párrafo señala que la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarán en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Considera que la seguridad pública es una función concurrente de los tres órdenes de gobierno que integran un Sistema Nacional de Seguridad Pública, para efectos de coordinar las políticas públicas en la materia.

2. Los actos impugnados son violatorios del principio previsto en el artículo 126 constitucional, precepto que establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior.

Sostiene que en el caso del acto cuya invalidez se reclama, el órgano demandado, al aprobar acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública y suscribir un convenio de transferencia de recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal sin observar el mandato de la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, están incumpliendo con la obligación constitucional de observar las reglas que para el ejercicio presupuestal aprueba la Cámara de Diputados anualmente.

El Municipio actor y los Municipios mexicanos, están dejando de percibir recursos federales que la Cámara de Diputados ordenó que se promoviera que les fueran transferidos, dado que el Consejo Nacional de Seguridad Pública omitió en sus acuerdos de nueve de enero de dos mil ocho promover expresamente esa transferencia del veinte por ciento a que se ha hecho referencia, y que fue el Ejecutivo Federal, por conducto del secretario de Seguridad Pública y el gobernador del Estado de México, omitieron también promover esta transferencia al suscribir el convenio por el que se ejecutan los acuerdos del consejo nacional, y se aplican tanto el artículo 9 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación, como los propios acuerdos que son también actos cuya invalidez se reclama.

Al incurrir en la omisión absoluta que se reclama, que es de tracto sucesivo, los órganos demandados incurren en violación al artículo 126 constitucional, que establece que el gasto público debe ajustarse a las disposiciones del presupuesto de egresos, por encontrarse en el caso de dejar de acatar un mandato expreso del presupuesto para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, que consiste en promover la distribución del veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, entre los Municipios.

3. Aduce que la omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública causa perjuicio al Municipio actor porque le priva de la atribución de disponer de recursos para la atención de la problemática de seguridad pública en su territorio; en este sentido, estima que debe considerarse que cuando el presupuesto de egresos de la Federación dispone que el consejo debe "promover" la distribución que se ha explicado, no lo hace con fines meramente declarativos, sino con propósitos vinculatorios, buscando conseguir el objetivo de realizar esa transferencia de recursos a los Municipios.

Finalmente, considera que el perjuicio que se le causa consiste en la falta de disposición de la parte que le corresponde sobre el veinte por ciento de los recursos del fondo, que fueron asignados al Estado de México, con lo cual se limita gravemente la capacidad del Gobierno Municipal para hacerse cargo de las funciones que le corresponden en materia de seguridad pública, a la luz del principio de concurrencia previsto por el artículo 21 constitucional.

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son el 21 y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de siete de mayo de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 55/2008, y por razón de turno designó al M.J.F.F.G.S., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de nueve de mayo de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la demanda, tuvo por presentado haciendo valer la presente controversia constitucional al síndico del Municipio de Otzolotepec, Estado de México.

En el mismo acuerdo reconoció el carácter de demandado al Consejo Nacional de Seguridad Pública, al Poder Ejecutivo Federal y al Poder Ejecutivo del Estado México, y ordenó emplazarlas para que formularan su respectiva contestación; finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. El procurador general de la República al emitir su opinión, manifestó que se actualiza la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para sustanciar y resolver el presente juicio, de conformidad con el artículo 105, fracción I, incisos b) e i), de la Constitución Federal.

SÉPTIMO. Las autoridades demandadas contestaron la demanda manifestando, en síntesis, lo siguiente:

Secretario de Seguridad Pública.

1. En cuanto a causas de improcedencia:

a) Es improcedente la controversia constitucional, de conformidad con lo establecido por el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que la demanda fue presentada extemporáneamente, pues respecto del acto consistente en la omisión absoluta en que supuestamente incurrió el Consejo Nacional de Seguridad Pública, al no fijar las bases que cumplieran con lo dispuesto en la fracción I del normativo 9 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el año dos mil ocho, mediante el Acuerdo 02/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, dicho consejo nacional aprobó los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, publicándolos en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de dos mil ocho, de manera que la acción que pretende el actor tuvo el plazo de treinta días hábiles, computables a partir del quince de enero del citado año al veintisiete de febrero del mismo año, para promover la controversia constitucional y, al no hacerlo así, deviene la improcedencia de la acción constitucional.

b) No existe omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública en el cumplimiento al artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación, puesto que mediante el Acuerdo 02/XXII/2008 se distribuyó el presupuesto previsto para el rubro de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal.

En el Acuerdo 03/XXII/08 el consejo aprobó los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el año dos mil ocho, de manera que el consejo sí fijó las bases de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, así como los diez ejes estratégicos que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Pública para el dos mil ocho, no puede calificarse de una omisión u omisión absoluta, por lo que desde ese momento, si el Municipio actor estaba inconforme con tal distribución, podía impugnar dicho acto.

c) El Acuerdo 2/XXII/2008, por sí solo, no afecta al Municipio actor, por lo que sobreviene una causa de improcedencia diversa de la acción constitucional, consistente en la falta de interés jurídico.

d) En cuanto al Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública que celebró la Secretaría de Seguridad Pública con el Estado de México el nueve de enero de dos mil ocho, vigente a partir de esa fecha, el plazo legal para el ejercicio de la controversia constitucional comprendió del once de enero al veintidós de febrero de dos mil ocho, en el cual el Municipio actor no ejerció la acción que ahora intenta y, por ende, resulta extemporánea.

e) El Municipio actor carece de interés jurídico en virtud de la falta de legitimación por cuanto al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, previsto por el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que son aportaciones de recursos diversos a los dispuestos para los Municipios, por lo que carecen de legitimación para reclamar recursos de dicho fondo.

Las reglas resultantes del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio de dos mil ocho confirman y acentúan la improcedencia del reclamo pretendido a la Federación y al Consejo Nacional de Seguridad Pública, puesto que ni uno ni otro opera el programa estatal de seguridad pública del Estado de México, es decir, el Municipio actor pretende reclamar el acto de distribución de las aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal sin exponer ni justificar que participa en dicho programa estatal.

En conclusión, por razón de la naturaleza de las aportaciones y las reglas de operación, por falta de interés jurídico, es improcedente el reclamo de los actos y las pretensiones que formula el Municipio actor contra la Federación y el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

2. Respecto del fondo del asunto.

Los motivos de invalidez que arguye el Municipio actor respecto de la omisión en la distribución de los recursos previstos en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación, son infundados.

Desde el plano constitucional como legal existe concurrencia de facultades en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios y, también, en materia tributaria, sin que ello signifique un estado difuso o incierto de las facultades de cada nivel de gobierno, en tanto, por el contrario, se encuentra integrado el régimen normativo de coordinación para cada materia a través de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley de Coordinación Fiscal.

La participación de los Municipios en la facultad-deber de seguridad pública no es de manera directa con la Federación, sino como lo establece la ley general señalada, a través de la coordinación con la entidad federativa a la que pertenece; y será dicha entidad la que en unión de la Federación integren el Sistema Nacional de Seguridad Pública. De manera que la Federación destina recursos para los Estados y el Distrito Federal, a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), y fondos para los Municipios, mediante el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, previstos en el artículo 25, fracciones IV y VII, de la Ley de Coordinación Fiscal.

La participación de recursos de la Federación opera mediante los convenios de adhesión que suscriben las entidades federativas con la Federación, no de los Municipios con ésta, pero ello no significa que los Municipios estén excluidos de percibir recursos federales, sino que ello, conforme al régimen federalista, se instrumenta a nivel local mediante normas generales de las Legislaturas Estatales que establecen la distribución equitativa entre los Municipios de cada entidad, de manera que contrario a lo sostenido por el Municipio reclamante, los actos del Ejecutivo Federal y del Consejo Nacional de Seguridad Pública, lejos de violentar el precepto 21 constitucional, se apegan a las reglas de coordinación de ambas materias, la seguridad pública y la coordinación tributaria, fundados en los diversos artículos invocados de la Constitución Federal y de las citadas leyes.

El artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación no establece mecanismos diversos de distribución de los recursos, a los previstos en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, de manera que conforme a aquellas reglas ahí contenidas, es a través de la coordinación estatal como se distribuirán, en su caso, las aportaciones que le corresponden a los Estados y el veinte por ciento para los Municipios, bajo el cumplimiento de las dos condiciones rectoras: El número de habitantes y el avance de los Municipios en los programas estatales de seguridad pública, de manera que pretender que la Federación o el Consejo Nacional de Seguridad Pública distribuyan, determinen montos de recursos o valoren y validen el avance de los Municipios en los programas que tenga implementado cada Estado, no sólo no está dispuesto en la ley de presupuesto de egresos de la Federación, sino con mayor gravedad contravendría el Pacto Federal y las soberanías estatales y significaría nulificar los sistemas estatales tanto de seguridad pública como de participación fiscal e, incluso, la responsabilidad de la Federación al manejar o aplicar recursos presupuestarios de manera distinta a la prevista por la norma.

Si el espíritu del legislador hubiese sido de que el Consejo Nacional de Seguridad Pública fuese la instancia que determinara la distribución de recursos del FASP a los Municipios, no sólo se habría establecido así, literalmente, en el numeral 9 del presupuesto de egresos de la Federación de dos mil ocho, sino que también se habría hecho lo propio en las diversas disposiciones normativas relacionadas, a saber, la Constitución Federal, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública; sin embargo, ninguna de estas disposiciones normativas y, en específico, el numeral 9 del presupuesto de egresos de la Federación de dos mil ocho, obligan al Consejo Nacional de Seguridad Pública a determinar la distribución de recursos del FASP a los Municipios, así como tampoco establecen mecanismo alguno (acuerdos, lineamientos, procedimientos, etcétera) por el que dicho Consejo Nacional de Seguridad Pública llevara a cabo dicha distribución.

El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con fundamento en el artículo 17, fracción XI, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, emitió oficio a las entidades federativas, con el propósito de orientar el destino de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal dos mil ocho, proponiendo la distribución del veinte por ciento de esos recursos al fortalecimiento de las acciones de seguridad pública municipales, señalada en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho, y modificó la estructura programática-presupuestal, al incluirse dentro de las aportaciones federales y estatales una columna municipal que permitiera a las entidades federativas la distribución del veinte por ciento ya referido, con el propósito de que las entidades federativas, atendiendo a su autonomía y con apego a la Constitución Federal, el presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho y la Ley de Coordinación Fiscal, en el marco de los anexos técnicos dos mil ocho, consideraran dentro de la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública a los Municipios, bajo los criterios y rubros del gasto establecido en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho.

Bajo este tenor, las entidades federativas, entre ellas el Estado de México, basaron su propuesta de inversión para el ejercicio dos mil ocho, en la estructura programática emitida al efecto, donde se aperturó el rubro municipal dentro de las aportaciones federales y estatales y, derivado de lo anterior, la propuesta de inversión remitida por el Estado de México contiene una inversión del 20.7 por ciento para los Municipios, lo que demuestra que las acciones implementadas por el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública fueron una herramienta útil para que las entidades federativas, con plena autonomía a sus facultades, otorgaran recursos federales a los Municipios. De ahí que no se ha incurrido en omisión alguna y que la actuación de emitir la fórmula para la distribución de los recursos del FASP es correcta, tras apegarse tanto a los criterios establecidos en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, como a la formalidad de la aprobación por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Por consiguiente, es infundado que se transgredió el normativo 126 constitucional, por no haberse promovido la asignación del veinte por ciento de lo presupuestado a favor de los Municipios; sino que las condiciones jurídicas a conductas dispuestas para el Ejecutivo Federal y el Consejo Nacional de Seguridad Pública fueron cumplimentadas conforme a su contenido y alcances, dado que el manejo de recursos de la forma que pretende el Municipio actor se aparta del marco legal multicitado.

Finalmente, además de lo infundado de los conceptos de invalidez que esgrime el Municipio inconforme, es incierto y carente de prueba de que a dicho ente se le prive de un recurso presupuestario previsto bajo ciertas condiciones que el actor no justificó y más aún, de que se le prive o afecte al Municipio actor de su hacienda municipal, en razón de que las aportaciones federales del ramo en cuestión están dispuestas para los Estados y el Distrito Federal, y no puede estimarse que formen parte del patrimonio hacendario del Municipio, sin que por sí solo el normativo 9 del presupuesto de egresos de la Federación constituya u otorgue beneficio o presupuesto a dicho Municipio, sino que, en su caso, habría de ser a través de la determinación local de distribución conforme a los criterios ya vertidos.

Contestación del gobernador del Estado.

1. En cuanto a causas de improcedencia:

a) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que la demanda fue presentada extemporáneamente.

b) El Municipio actor carece de interés jurídico en virtud de la falta de legitimación por cuanto al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, previsto por el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que son aportaciones de recursos diversos a los dispuestos para los Municipios, por lo que carecen de legitimación para reclamar recursos de dicho fondo.

2. En cuanto al fondo del asunto.

El Consejo Nacional de Seguridad Pública, en su carácter de instancia superior de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, emitió el Acuerdo 03/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de enero del citado año, mediante el cual aprobó los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el año dos mil ocho.

En el Acuerdo 02/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó la fórmula de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública del Ramo 33, proveniente del presupuesto de egresos mencionado y la cantidad que le corresponde a cada una de las 32 entidades federativas, sobre el monto de 6 mil millones de pesos, autorizados al Ramo 33 para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y Distrito Federal, que fueron asignados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; sin este acuerdo el Consejo Nacional de Seguridad Pública presentó los contenidos, ponderaciones y fórmulas de distribución, así como el resultado de su aplicación a cada una de las entidades federativas, y en los que estableció los criterios conforme a los cuales se distribuirán los recursos del FASP.

En la ponderación de estos criterios de asignación del FASP, el Consejo Nacional de Seguridad Pública estableció el porcentaje que le corresponde a cada uno de ellos, determinando la fórmula de distribución de los recursos del FASP a distribuirse entre cada una de las 32 entidades, conforme a la fórmula que reflejan los siete criterios con su respectiva ponderación aplicados a los 6 mil millones de pesos, que fue el monto total de los recursos asignados por la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho al FASP, determinando la fórmula a que se hace mención en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación.

El artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación mencionado establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el veinte por ciento de los recursos del FASP se distribuyan a los Municipios, no previendo que el Consejo Nacional de Seguridad Pública deberá aportar dicho veinte por ciento a los Municipios, sino que prevé que promoverá dicho porcentaje.

De este modo, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, después de haber hecho una serie de cálculos en base a la fórmula para la distribución de los fondos del FASP, determinó la cantidad que a cada una de las entidades federativas le corresponden, estimándose que corresponde al Consejo Nacional de Seguridad Pública hacer las manifestaciones pertinentes en cuanto a la forma en que estimó la promoción del veinte por ciento que prevé el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Desde esta perspectiva, el gobernador del Estado de México alude a que en ningún caso deben estimarse inconstitucionales los actos combatidos en el presente medio de control constitucional.

OCTAVO. Mediante escrito recibido el once de julio de dos mil ocho, D.B.H.I., en su carácter de síndico del Ayuntamiento de Otzolotepec, Estado de México, promovió ampliación de la demanda de controversia constitucional, en la que señaló como acto demandado el convenio de nueve de enero de dos mil ocho, suscrito entre la Secretaría de Seguridad Pública Federal y el Estado de México, y expuso los conceptos de invalidez que a continuación se resumen:

1. Que las omisiones reclamadas son violatorias del régimen de concurrencia previsto por el artículo 21 constitucional en materia de seguridad pública, en razón de que resulta que por virtud de dichas omisiones que resultan del convenio específico suscrito en la materia con el Gobierno del Estado de México, se limita la participación del Gobierno Municipal actor en tanto integrante del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al no promoverse que le sean transferidos recursos federales para la seguridad pública, con lo cual los actos cuya invalidez se reclama transgreden el principio de concurrencia previsto en el precepto constitucional señalado previamente.

2. Que al incurrir en la omisión reclamada, que es de tracto sucesivo, los órganos demandados incurren en violación al artículo 126 constitucional, que establece que el gasto público debe ajustarse a las disposiciones del presupuesto de egresos, por encontrarse en el caso de dejar de acatar un mandato expreso del presupuesto para el ejercicio fiscal dos mil ocho, que consiste en promover la distribución del veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, entre los Municipios.

3. Que las omisiones que se reclaman son violatorias de los artículos 21 y 126 constitucionales, porque impiden que los Municipios en general, y el actor en lo particular, cuenten con el financiamiento autorizado en el presupuesto de egresos para ejercer sus funciones en materia de seguridad pública.

NOVENO. Mediante auto de catorce de julio de dos mil ocho, el Ministro instructor admitió la ampliación de la demanda promovida por la parte actora, respecto del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública que celebró la Secretaría de Seguridad Pública y el Estado de México, publicado el nueve de junio de dos mil ocho en el Diario Oficial de la Federación.

DÉCIMO. Por acuerdo de once de septiembre de dos mil ocho, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación returnó el expediente al M.J.N.S.M., a fin de que continuara con la instrucción del procedimiento.

DÉCIMO PRIMERO. Por acuerdo de veintidós de septiembre de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo al secretario de Seguridad Pública del Gobierno Federal, en representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos y al gobernador del Estado de México, dando contestación a la ampliación de la demanda de controversia constitucional.

DÉCIMO SEGUNDO. Sustanciado el procedimiento en este asunto, el dieciséis de octubre de dos mil ocho, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos de las partes y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como en la fracción I del punto tercero del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Otzolotepec, Estado de México y los Poderes Ejecutivos de la Federación y del propio Estado, en el que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, por no plantearse la inconstitucionalidad de ninguna norma general.

SEGUNDO. Enseguida, lo procedente es analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Previamente, cabe aclarar que los actos impugnados en este asunto son los siguientes:

a) El convenio de coordinación en materia de seguridad pública, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo estatal el nueve de enero de dos mil ocho.

b) La omisión del consejo de seguridad pública de cumplir con lo dispuesto en la fracción I del artículo 9 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, consistente en no promover la distribución del veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal entre los Municipios.

De lo anotado se advierte que en la presente controversia constitucional son impugnados: un acto de carácter positivo y otro omisivo.

La oportunidad de la presentación de la demanda se encuentra regulada por el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que establece:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III.T. de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

Lo anterior lleva a la conclusión de que el plazo para la promoción de la demanda es de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta sus efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al día que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos, ello en términos de la fracción I del artículo 21 transcrito.

No se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en la extemporaneidad de la demanda respecto del convenio de coordinación en materia de seguridad pública, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de México, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de junio de dos mil ocho, al tenor de las consideraciones siguientes.

El convenio de coordinación en materia de seguridad pública entre la Secretaría de Seguridad Pública con el Estado de México, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de junio de dos mil ocho, y entró en vigor a partir del día siguiente de su suscripción, de conformidad con la cláusula décimo octava de dicho convenio que señala:

"Décima octava. Este convenio se publicará en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de México y entrará en vigor a partir de la fecha de su suscripción.

"El presente convenio de coordinación en materia de seguridad pública 2008 se firma, por triplicado, en la ciudad de México, Distrito Federal, a los nueve días del mes de enero de dos mil ocho. Por la secretaría: El secretario de Seguridad Pública y presidente del Consejo Nacional de Seguridad Pública, G.G.L.. Rúbrica. El secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, R.C.C.. Rúbrica. Por el Gobierno del Estado: el Gobernador Constitucional del Estado de México, E.P.N.. Rúbrica. El secretario general de Gobierno, V.H.B.T.. Rúbrica. El secretario de Finanzas, L.V.C.. Rúbrica. El procurador general de Justicia, A.V.E.. Rúbrica. El comisionado de la Agencia de Seguridad Estatal, H.J.B.. Rúbrica."

Para efectos de la oportunidad de la promoción de la presente demanda de controversia constitucional, la fecha que debe atenderse corresponde al día siguiente de la publicación de éste en el Diario Oficial de la Federación; no obstante lo establecido en la referida cláusula décima octava del propio convenio, toda vez que en autos no existe constancia alguna de la que se desprenda que el Municipio actor haya tenido conocimiento del convenio a partir de la fecha de su celebración o de su entrada en vigor.

En consecuencia, el cómputo del plazo de treinta días para la presentación de esta controversia constitucional en términos del artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, inició el martes diez de junio de dos mil ocho y venció el jueves siete de agosto siguiente, descontándose el catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de junio, cinco, seis, doce, trece y del dieciséis al treinta y uno de julio, así como el dos y tres de agosto, por ser inhábiles, en términos de los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Bajo esta óptica, si la ampliación de la demanda de controversia constitucional contra el convenio aludido fue promovida el once de julio de dos mil ocho, es indudable que resulta oportuna, de conformidad con lo establecido en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

Igualmente, la controversia constitucional resulta oportuna respecto del acto omisivo impugnado, porque tratándose de actos de esa naturaleza, la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día mientras las omisiones subsistan, de conformidad con la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, agosto de 2003

"Tesis: P./J. 43/2003

"Página: 1296

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

En relación con este acto impugnado, el presidente de la República y el Consejo Nacional de Seguridad Pública al contestar la demanda aducen que es improcedente la controversia constitucional, de conformidad con lo establecido por el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que la demanda fue presentada extemporáneamente, pues respecto del acto consistente en la omisión absoluta en que supuestamente incurrió el Consejo Nacional de Seguridad Pública, al no fijar las bases que cumplieran con lo dispuesto en la fracción I del normativo 9 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el año dos mil ocho, mediante el Acuerdo 02/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, dicho consejo nacional aprobó los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, publicándolos en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de dos mil ocho, de manera que la acción que pretende el actor tuvo el plazo de treinta días hábiles, computables a partir del quince de enero del citado año al veintisiete de febrero del mismo año, para promover la controversia constitucional y, al no hacerlo así, deviene la improcedencia de la acción constitucional.

El motivo de improcedencia propuesto debe ser desestimado, toda vez que su estudio se encuentra en íntima relación con el fondo del asunto, lo cual no es posible analizar para resolver sobre la procedencia de este medio de control constitucional, de conformidad con la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

TERCERO. Enseguida, esta Primera Sala procede al examen de la legitimación de quien promueve la presente controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

En el presente asunto, signa la demanda de controversia constitucional D.B.H.I., quien se ostenta como síndico del Ayuntamiento de Otzolotepec, Estado de México, carácter que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento del Municipio citado, de quince de marzo de dos mil seis, expedida por el Instituto Electoral del Estado de México (foja 12 del expediente).

Al respecto, es necesario tener presente el contenido normativo del precepto 53, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, que establece:

"Artículo 53. Los síndicos tendrán las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal, ..."

Asimismo, el citado Municipio cuenta con la legitimación para promover el presente medio de control constitucional de conformidad con el inciso b) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

CUARTO. Igualmente, por constituir un presupuesto procesal, se procede a realizar el estudio de la legitimación pasiva de las autoridades demandadas en la presente controversia constitucional.

En representación del presidente de la República y del Consejo Nacional de Seguridad Pública, compareció a dar contestación a la demanda G.G.L., en su carácter de presidente de dicho consejo, lo cual acreditó con las copias certificadas del nombramiento y la designación respectivos, expedidos por el presidente de la República (fojas ciento cuarenta y cinco y ciento cuarenta y seis del expediente).

De los artículos 2o., 9o., 11, 12, 14 y 15 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública(1) y 11, tercer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) por una parte, se advierte que quien comparece a dar contestación a la demanda en representación del presidente de la República y del Consejo Nacional de Seguridad Pública cuenta con facultades legales para ello.

Por otra parte, de los numerales citados se advierte que el Consejo Nacional de Seguridad Pública es la institución superior de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual está integrado por las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, órganos derivados y originarios del Estado, y que al ejercer sus atribuciones emite resoluciones relativas a las políticas, lineamientos y acciones de coordinación tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública, con autonomía y plena potestad.

En consecuencia, en virtud de los órganos que intervienen en la integración del Consejo Nacional de Seguridad Pública y de sus atribuciones, se concluye que es un órgano legitimado para intervenir como autoridad demandada en la controversia constitucional, conforme al artículo 105, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

Por último, en nombre del Poder Ejecutivo del Estado de México, comparece E.P.N. en su carácter de gobernador, carácter que acredita con el Acuerdo 113, del Instituto Electoral del Estado de México que contiene la declaración de validez y de la elección de gobernador del Estado, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el uno de agosto de dos mil cinco (fojas doscientos noventa y seis a doscientos noventa y nueve del expediente).

El artículo 65 de la Constitución Política del Estado de México, es del tenor siguiente:

"Artículo 65. El Poder Ejecutivo del Estado se deposita en un solo individuo que se denomina gobernador del Estado de México."

De conformidad con este numeral, el ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un ciudadano que se denomina gobernador del Estado, de lo que se infiere entonces que quien signó la contestación de la demanda tiene la representación de ese poder.

QUINTO. Previamente al estudio de fondo del asunto, deben analizarse los motivos de inejercitabilidad de la acción de controversia constitucional sea que las hagan valer las partes o de oficio se adviertan, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

El presidente de la República y el Consejo Nacional de Seguridad Pública al contestar la demanda y la ampliación, argumentan que el Municipio actor carece de interés jurídico, en virtud de la falta de legitimación respecto del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, previsto por el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que son aportaciones de recursos diversos a los dispuestos para los Municipios, por lo que carecen de legitimación para reclamar recursos de dicho fondo.

Asimismo, las reglas resultantes del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio de dos mil ocho confirman y acentúan la improcedencia del reclamo pretendido a la Federación y al Consejo Nacional de Seguridad Pública, puesto que ni uno ni otro opera el programa estatal de seguridad pública del Estado de México, es decir, el Municipio actor pretende reclamar el acto de distribución de las aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal sin exponer ni justificar que participa en dicho programa estatal.

En conclusión, por razón de la naturaleza de las aportaciones y las reglas de operación, por falta de interés jurídico, es improcedente el reclamo de los actos y las pretensiones que formula el Municipio actor contra la Federación y el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Las causas de improcedencia precisadas deben desestimarse, porque su examen involucra, indefectiblemente, el estudio de fondo del asunto, lo cual no es posible analizar para resolver sobre la procedencia de este medio de control constitucional, de conformidad con la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Por otra parte, en la contestación a la ampliación de la demanda el presidente de los Estados Unidos Mexicanos sostiene que dicha ampliación fue presentada extemporáneamente, toda vez que fue presentada fuera del plazo de los quince días siguientes a la contestación de la demanda.

Se desestima lo anterior, toda vez que la afirmación hecha por el presidente de la República no es correcta, en razón de que la contestación de la demanda fue recibida el veintiséis de junio de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que el plazo para la presentación de la ampliación de la demanda transcurrió del veintisiete de junio al diecisiete de julio siguiente, descontándose el veintiocho y veintinueve de junio, cinco, seis, doce y trece de julio, por ser inhábiles en términos del artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ahora bien, si la ampliación de la demanda fue recibida el once de julio siguiente, es claro que ésta es oportuna.

Por último, el presidente de los Estados Unidos Mexicanos argumenta en su contestación a la ampliación de la demanda que ha transcurrido en exceso el plazo para impugnar el convenio de coordinación en materia de seguridad pública, en razón de que éste entró en vigor el nueve de enero de dos mil ocho.

Igualmente, debe desestimarse dicha causa de improcedencia, toda vez que tal como quedó demostrado en el considerando segundo de esta resolución, fue oportuna la ampliación de la demanda, en cuanto al convenio de coordinación en materia de seguridad pública.

En virtud de que las autoridades demandadas no hacen valer ninguna causa de improcedencia diversa a las analizadas, ni advirtiéndose de oficio otra que deba ser abordada, se procede al estudio del fondo del asunto.

SEXTO. Fijación de la litis. La materia del asunto es resolver sobre la constitucionalidad de los siguientes actos:

a) La omisión absoluta, consistente en la falta de discusión y acuerdos expresos por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública, para dar cumplimiento al artículo 9, fracción I, segundo párrafo, del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el año dos mil ocho.

b) El convenio de coordinación en materia de seguridad pública, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo Estatal.

Las preguntas que orientan el análisis son:

1. ¿Existe la omisión que se impugna a los poderes y órganos demandados, consistente en la falta de promoción de que el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios, conforme a los criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura?

2. ¿Los actos impugnados cumplen con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho?

3. ¿Los actos controvertidos limitan el ejercicio concurrente de las facultades de los Municipios en materia de seguridad pública?

4. ¿Los actos impugnados restringen los recursos de la hacienda pública de los Municipios?

5. ¿Los actos controvertidos se encuentran apegados a la normativa aplicable al manejo y distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal?

Por razón de orden, debe precisarse la manera en la que se abordará el asunto; primero, es conveniente explicar y tener presente la mecánica del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a fin de precisar si es a partir de éste que se debe llevar a cabo el análisis de constitucionalidad de los actos impugnados.

Lo anterior, porque se alega que se pasó por alto que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, la Cámara de Diputados determinó que "... El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a los criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura ..."

De este modo, en primer término puede considerarse como la materia del asunto la seguridad pública, pues de las precisiones anteriores se desprende que la distribución de recursos se relaciona con insumos necesarios para cumplir con los fines de la seguridad pública, por ello, es importante el análisis del sistema nacional correspondiente, así de llegar a la conclusión de que el parámetro normativo de esta materia no es el idóneo para realizar el contraste que servirá para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los actos controvertidos, entonces, se analizará la mecánica de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, pues en el propio numeral del presupuesto de egresos se hace referencia a la distribución de las aportaciones del fondo precisado, las recibidas por el Gobierno Estatal, lo que llevará a la determinación de la constitucionalidad o no de los actos controvertidos.

I. Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevé que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que la M.N. señala; asimismo, que esos órdenes de gobierno se coordinarán, en los términos que señale la ley, para establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública.

La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública prevé, como se infiere de su propia denominación y de la lectura de su artículo 1o., las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.

El ordenamiento legal especifica la manera de integración de las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública.

En el artículo 3o. define la seguridad pública como: la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

En el artículo 9o. de la ley citada se establece que las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán, para integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública; determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones; desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes; establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del sistema nacional; formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo y tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos.

Conforme al artículo 10 del ordenamiento en estudio la coordinación comprenderá: procedimientos e instrumentos de formación, reglas de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales; sistemas disciplinarios, así como de estímulos y recompensas; organización, administración, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública; las propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública, incluido el financiamiento conjunto; suministro, intercambio y sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública; acciones policiales conjuntas, en los términos del artículo 5o. de la ley referida; regulación y control de los servicios privados de seguridad y otros auxiliares; relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos; y las relacionadas con las anteriores, que sean necesarias para incrementar la eficacia de las medidas y acciones tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública.

Ahora bien, en el artículo 4o. de la ley de referencia se prevé que la incidencia de acciones sobre diversos ámbitos de competencia, ya sea de la Federación, los Estados, el Distrito Federal o de los Municipios, se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos entre las partes componentes del sistema nacional.

Finalmente, en el artículo 11 de la citada ley se dispone que las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación.

En ese sentido, es de tomarse en cuenta lo previsto en el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, el cual tiene como objeto, conforme a su artículo 1o., establecer las políticas, normas, criterios, sistemas, procesos y procedimientos conforme a los cuales se promoverán las acciones de coordinación en la materia citada.

El reglamento en comento tiene el capítulo VIII denominado "De la colaboración de las entidades federativas", en éste se señala que los convenios de colaboración que se celebren en términos de la ley general de seguridad pública con las entidades federativas y Municipios, tendrán por objeto establecer las bases normativas que permitan la promoción de las acciones en materia de seguridad nacional -artículo 43-; los citados convenios buscarán fortalecer la participación de las entidades federativas y Municipios en la definición y ejecución de las políticas, programas y acciones en la materia; impulsar responsabilidades mutuas entre la Federación y las entidades federativas y promover el aprovechamiento equitativo y racional de los recursos, incluyendo los naturales, de conformidad con lo que disponga el Consejo Nacional de Seguridad Pública -artículo 44-.

Hasta ese momento es posible determinar que la materia de seguridad pública obliga a la coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios.

Lo anterior, es lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce como concurrencias legislativas las que derivan de la atribución combinada, segmentaria y hasta compartida que efectúa el Constituyente, en favor de los distintos órdenes de gobierno, en relación con una materia competencial específica, a través de la distribución que se establece en una Ley del Congreso de la Unión, denominada ley general.

La ley general distribuye las competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas, desconstitucionalizando la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto en el Congreso Federal.

Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia P./J. 142/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, la cual precisa que en la materia de seguridad pública opera el reparto de competencias denominado "facultades concurrentes", dicha atribución competencial la realiza el Congreso de la Unión al expedir la ley general correspondiente, en la cual determina la forma y los términos de la participación de la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en esa materia.

En el tema que analizamos, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que en la materia de seguridad pública opera la coordinación de la atribución combinada y compartida de los distintos órdenes de gobierno. Esta coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, debe ser a través de una ley, en términos del último párrafo del artículo 21 y del artículo 73, fracción XXIII, ambos constitucionales, en los cuales se dispone que es facultad del Congreso de la Unión expedir la ley que establezca las bases de coordinación en materia de seguridad pública. Además, la concurrencia opera en los actos de las autoridades policiales o administrativas y legislativas.

De esta manera, en el caso resulta claro que el sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- no es el criterio de análisis que debe seguir esta Primera Sala, para determinar la constitucionalidad o no de los actos controvertidos, pues el conjunto estructurado que compone la seguridad pública se dirige a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, la cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.

Sin embargo, la consecución del fin de la materia no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo, tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual se citó en párrafos que anteceden.

II. Aportaciones federales en materia de seguridad pública.

En ese sentido, si la distribución a la que se hace referencia explícita en el numeral 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho no forma parte de los fines de la materia de seguridad pública, entonces, es preciso realizar el análisis de su constitucionalidad, a partir del sistema de coordinación fiscal, pues las aportaciones son recursos que se rigen por las disposiciones federales, sirve de sustento la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."

Los recursos destinados por la Federación a las entidades federativas, para la materia de seguridad pública -como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública- provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, como lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25.

En efecto, el ordenamiento legal referido prevé el capítulo denominado "De los fondos de aportaciones federales" y en el artículo 25 de éste se precisa que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal y, en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esa ley, para los fondos que en la misma se establecen, entre éstos, Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; en el párrafo final del citado numeral se señala: "Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."

En el artículo 44 de la ley en cita se prevé que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se constituirá con cargo a recursos federales, mismos que serán determinados anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación. La Secretaría de Seguridad Pública formulará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una propuesta para la integración de dicho fondo.

El citado numeral también regula que en el presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal se hará la distribución de los recursos federales que integran este fondo entre los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

De igual manera, en el precepto se precisa que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entregará a las entidades el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determine, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, utilizando para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los Municipios, y el avance en la aplicación del programa nacional de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

El mecanismo de control, evaluación y fiscalización del manejo de los recursos federales a que se refiere el capítulo "De los fondos de aportaciones federales" quedará a cargo de las autoridades, en las etapas que se indican, a partir del párrafo tercero del artículo 49 de la ley de referencia.

III. Convenio de coordinación suscrito por el Poder Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado para el año dos mil ocho.

La entrega de las aportaciones federales en materia de seguridad pública a las entidades federativas, provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal -previsto en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal- se lleva a cabo, mediante la celebración de convenios entre la Federación y los Gobiernos de los Estados.

En esas circunstancias, fue celebrado el "Convenio de coordinación 2008", entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Seguridad Pública y por el Poder Ejecutivo del Estado de México para la realización de acciones en materia de seguridad pública, aplicando los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

En la cláusula octava del convenio se señaló que de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho y de acuerdo con los criterios de asignación y fórmula de distribución, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en su XXII sesión, celebrada el nueve de enero de dos mil ocho, se destinan el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal a favor del Gobierno del Estado de México, los recursos de esas aportaciones, consistentes en $477'156,002.00 (cuatrocientos setenta y siete millones ciento cincuenta y seis mil dos pesos 00/100 moneda nacional).

En la misma cláusula se precisó que los recursos se entregarían al gobierno de la entidad mensualmente, en los diez primeros meses del año, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Asimismo, en dicho acto, en su capítulo de antecedentes, se reseña que desde el dieciocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de México suscribieron el convenio de coordinación con la finalidad descrita, en el cual se acordó la constitución del fideicomiso denominado Fondo de Seguridad Pública.

El mencionado fideicomiso fue constituido el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, con el Banco de Crédito Rural del Centro, Sociedad Nacional de Crédito, en el cual se depositaron las aportaciones de recursos efectuadas por el Gobierno Federal y por la entidad federativa, para el financiamiento de las acciones en materia de seguridad pública.

En la cláusula segunda del convenio se especifica que de conformidad con los acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en la sesión celebrada el nueve de enero de dos mil ocho, los ejes y programas que sustentan las estrategias y acciones de ese acto son:

1. Formación y profesionalización-Servicio Nacional de Carrera.

2. Equipamiento para la seguridad pública;

3. Plataforma México:

3.1. Red Nacional de Telecomunicaciones, Sistema Nacional de Atención a Llamadas de Emergencia 066 y Sistema Nacional denuncia Anónima 089;

3.2. Sistema Nacional de Información;

4. Registro Público Vehicular;

5. Infraestructura para la seguridad pública;

6. Instancias de coordinación;

7. Combate al narcomenudeo;

8. Operativos conjuntos;

9. Participación de la comunidad en la seguridad pública, y

10. Seguimiento y evaluación.

En la cláusula TERCERA se prevé que los objetivos, líneas de acción, metas, montos, mecánica, operativa e indicadores de seguimiento y evaluación de los programas que se deriven de cada eje, se establecerán conjuntamente por la Secretaría de Seguridad Pública Federal y el Gobierno del Estado de México, conforme a los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública y se incluirán en los anexos técnicos correspondientes, los cuales son parte del convenio de coordinación.

La forma de realizar los anexos técnicos del convenio se detalla en la cláusula CUARTA de éste, en la cual se explica que el Gobierno del Estado de México presentará formalmente al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, dentro de los treinta días siguientes a la suscripción de ese acto, la propuesta de inversión por ejes, programas, proyectos y acciones dos mil ocho.

La propuesta debe incluir la información necesaria para definir conjuntamente las metas, montos e indicadores de seguimiento y evaluación que se asignen al proyecto o programa respectivo, en atención a la naturaleza y objetivos de cada uno de los mismos, de conformidad con los requisitos que en la propia cláusula en comento se enuncian.

IV. Anexos técnicos

Los documentos derivan del convenio de coordinación en materia de seguridad pública celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el gobierno de la entidad federativa, para dos mil ocho, éstos son celebrados por el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y por el Gobierno del Estado.

En las declaraciones de los anexos técnicos se señala que el Gobierno del Estado de México remitió al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la propuesta programática-presupuestal dos mil ocho de los programas definidos en materia de seguridad pública, el cual contiene la distribución de recursos y metas de las acciones a realizar dentro de éstos, así como los cuadros descriptivos y/o cédulas técnicas de equipamiento que dan soporte a este instrumento; propuesta que el secretario ejecutivo citado validó, enviando al gobierno de la entidad los cuadros de metas y montos, anexando los cuadros descriptivos y/o cédulas técnicas de equipamiento respectivos, para la celebración del anexo.

Respecto de la mecánica operativa del contenido de los anexos técnicos es importante señalar que la entidad federativa asume el compromiso de observar y cumplir con el desarrollo de las acciones, las disposiciones legales y normativas aplicables en el ámbito estatal, en los procesos de licitación, adjudicación, contratación, ejercicio y control para la adecuada ejecución y logro de las metas establecidas en ese instrumento jurídico, sin perjuicio de observar las disposiciones legales federales que resulten aplicables.

El secretario ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pública someterá a consideración del comité técnico del fondo de seguridad pública de la entidad las solicitudes que presenten las autoridades ejecutoras, en los términos previstos en el contrato de fideicomiso, sus reglas de operación y la normatividad establecida en la entidad federativa para ese efecto.

V. Aportaciones federales y su distribución a los Municipios.

De los apartados anteriores, se deriva que los recursos destinados a la materia de seguridad pública -como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública- provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, como lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25, dicho fondo se integra por aportaciones federales, con condicionamiento de su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la ley.

De la ley citada se advierte que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios condicionando su gasto al cumplimento de los objetivos establecidos en el ordenamiento, para cada tipo de fondo de aportaciones. Tras regular los diferentes tipos de fondos de aportaciones, la legislación describe las garantías que deben rodear su entrega y su aplicación a los fines legalmente previstos, lo que se desprende de la lectura de los numerales 25 y 46 de la citada ley y a los cuales se ha hecho referencia en el apartado II de este considerando.

En efecto, las autoridades federales mediante convenios de coordinación celebrados con los Ejecutivos Locales, determinan el monto, forma y tiempo en que deberán ser ejercidos los recursos derivados de las aportaciones federales, los cuales fija y destina en el presupuesto de egresos de la Federación.

Sobre el tema es ilustrativa la jurisprudencia P./J. 8/2000, cuyo rubro es el siguiente: "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS."

Así, el Poder Ejecutivo Federal realiza convenios de coordinación con los Gobiernos Estatales, a fin de que las entidades reciban las aportaciones federales que la Federación destinó para el Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal y, en específico, para establecer los fines a los que se orientan el monto que corresponde a cada entidad.

La administración e inversión de las aportaciones federales, una vez recibidas por el gobierno de la entidad, se realiza mediante el fideicomiso que éste contrató con una institución bancaria como fiduciaria, como se ha precisado en el IV de este considerando.

En los contratos de fideicomisos se acuerda, entre el Gobierno del Estado -fideicomitente- y la institución bancaria -fiduciaria- que la disposición de esos recursos se autoriza por el comité técnico del fideicomiso, el cual se apega a los programas de seguridad pública contemplados en el anexo técnico del "Convenio de coordinación 2008", suscrito entre el Gobierno Federal y el de la entidad, en dicho anexo se establece la distribución de recursos entre los programas referidos.

En ese orden de ideas, de la normativa y actos aplicables al sistema de aportaciones federales se desprende que, contrario a lo que manifiesta el Municipio actor los recursos del fondo no pueden ser entregados de manera directa a los Ayuntamientos de la entidad federativa, pues los recursos del Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal deben otorgarse directamente a los gobiernos de las entidades federativas.

Además, como dispone el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas que las reciban, conforme a sus propias leyes.

En ese sentido, la administración y ejercicio de los recursos que derivan de las aportaciones federales corresponde a la entidad, como se establece en el numeral apenas citado, por lo que el Gobierno Estatal celebra contrato de fideicomiso para la administración del monto asignado por la Federación a la entidad, correspondiente al Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

Sumado a lo anterior, conviene precisar que en los contratos de fideicomiso constituidos por el gobierno de la entidad correspondiente con la institución financiera elegida se precisan como partes del mismo a las siguientes:

a) Fideicomitente: El Gobierno del Estado.

b) Fiduciaria: Banco.

c) F.: El propio fideicomitente.

En ese sentido, es importante apuntar que conforme a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, especialmente su capítulo V, denominado "Del fideicomiso", el fideicomisario es persona física o moral capacitada legalmente para recibir el beneficio de un fideicomiso, sin existir limitación legal, en el sentido de que el fiduciario no pueda ser el beneficiario del contrato, salvo las excepciones de fideicomisos con el fin de servir como instituciones de pago de obligaciones incumplidas.

Así las cosas, es claro que los fideicomisos creados para el manejo del fondo para la seguridad pública en cada Estado tiene como beneficiario -fideicomisario- al gobierno de la entidad.

Luego, dicho gobierno tiene la facultad de ejercer los recursos del fideicomiso, al ser el fideicomisario del mismo y por ser éstos aportaciones que la Federación entregó a la entidad, como prevé el artículo 49 anteriormente citado en este apartado.

Conforme a lo anterior, si el fideicomisario -beneficiario- de los fideicomisos para la administración, inversión y distribución de fondos para la seguridad pública en cada Estado es el Gobierno de la entidad -Poder Ejecutivo- entonces el ejercicio que se haga de los recursos que el comité técnico del fideicomiso autorice concierne al Poder Ejecutivo de la entidad y a los órganos que auxilien a éste en el ejercicio de sus facultades, al ser dicho poder el beneficiario de los recursos.

Además, si las aportaciones federales son recursos de naturaleza federal cuya entrega debe ser a las entidades federativas, cuyo régimen de administración y aplicación está detalladamente regulado -capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, como se ha precisado en el apartado II de este considerando- es válido concluir que la entrega de recursos a los Gobiernos Estatales es correcta, pues cumple con el proceso de aplicación previsto en la ley de referencia, en el "Convenio de coordinación 2008".

De esta manera, es evidente que la omisión impugnada no es inconstitucional, porque los recursos de las aportaciones federales destinadas a la seguridad pública no deben ser entregadas o distribuidas directamente entre los Municipios, aun con la existencia del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, pues como se ha precisado conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, la cual regula esas aportaciones, las mismas se entregan a los gobiernos de las entidades federativas, las cuales de acuerdo con el numeral 49 de ese ordenamiento están facultadas para su administración y ejercicio.

En efecto, la Cámara de Diputados previó en el numeral 9 referido en el párrafo anterior que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes, el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Sin embargo, esa disposición solamente faculta a ese Consejo Nacional de Seguridad Pública para "promover" la entrega de los recursos del fondo referido a los Municipios, pero la misma no otorga atribuciones para que ese consejo esté en posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas den el veinte por ciento de los recursos otorgados a la entidad como participaciones, pues resulta inexorable el sistema normativo aplicable al otorgamiento, manejo, administración y distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

En ese sentido, es posible entender que el contenido del numeral 9 invocado permite que el consejo actúe a manera de sugerencia ante las entidades, pero no puede emitir una orden vinculante para éstas, razón por la cual no es necesario que ese ente plasme las sugerencias en el acuerdo en el cual fija los lineamientos y directrices del Sistema Nacional de Seguridad Pública, porque esa invitación a las entidades no puede ser exigible a éstas en caso de su incumplimiento.

En consecuencia, los argumentos de la parte demandante son infundados, porque no existe ninguna violación constitucional, pues el ejercicio de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad, prevista en el artículo 9 del presupuesto, no tiene como consecuencia el otorgamiento directo a los Municipios de las aportaciones federales en materia de seguridad pública, además éstas no se encuentran dentro del régimen de hacienda pública, como se expresó con anterioridad, ni menos aún restringe el ejercicio de las facultades municipales en esa materia, pues como se determinó en el primer apartado de este considerando esa materia es diversa a la mecánica de operación de la entrega, manejo y distribución de las mencionadas aportaciones, sobre la que versa el mandato del numeral que se estima omitido por parte de los Municipios y que sirve como fundamento a los conceptos de invalidez que hacen valer.

En el segundo concepto de invalidez, el Municipio actor aduce que la omisión consistente en no promover la repartición del veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal a los Municipios, viola el contenido normativo del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que la prohibición de realizar pagos que no estén comprendidos en el presupuesto de egresos debe ser entendido, en el presente caso, a contrario sensu, es decir, que es obligatorio hacer los pagos que han sido expresamente establecidos en las partidas del propio presupuesto.

Sobre este tema, el Municipio actor considera que la omisión atribuida al Consejo Nacional de Seguridad Pública, inobserva la prohibición constitucional de hacer gastos que no estén previstos en el presupuesto de egresos anual, así como la sujeción del gasto público a las normas establecidas en éste.

A efecto de estar en aptitud de responder el concepto de invalidez antes sintetizado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia considera que es conveniente fijar el parámetro constitucional en cuanto a su sentido y alcance, para que posteriormente, éste sea contrastado con la omisión combatida en el presente medio de control y así verificar su regularidad constitucional.

Parámetro constitucional. Artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 126 de la Constitución Federal establece:

"Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

El análisis del precepto traído a consideración es revelador de que su contenido normativo proyecta, de un lado, una regla de prohibición y, de otro lado, una serie de principios constitucionales relacionados con el régimen de gasto público del Estado.

I. La regla de prohibición constitucional.

Dentro de la tipología de las normas que alberga la Constitución General de la República, es posible ubicar a las que operan como regla, esto es, como norma decisión que establece una exigencia vinculante de comportamiento, capaz de generalización en el sentido de que sea aplicable a casos equiparables o similares.

Las reglas constitucionales como normas de derecho son aplicables de manera disyuntiva; esto es, si los hechos que establece la regla están dados, entonces la norma es aplicable, caso contrario, no lo es. No hay que soslayar que una de las características de las reglas jurídicas es que pueden ir acompañadas de excepciones expresas para su aplicación.

Sentado lo anterior, a juicio de esta Primera Sala, el artículo 126 constitucional prescribe una regla consistente en una prohibición expresa a los servidores públicos de ejercer recursos sin el aval del Poder Legislativo; se trata de una obligación implícita dirigida a la Cámara de Diputados y al Congreso de la Unión para que establezcan todos los gastos programables.

Sobre estas premisas, es dable alcanzar la conclusión de que la regla constitucional contenida en el artículo 126 constitucional, establece que los pagos que tenga a cargo el Estado, únicamente pueden realizarse:

- Primera hipótesis: si son previstos en el presupuesto de egresos de la Federación; y,

- Segunda hipótesis: como excepción, en caso de que el pago respectivo no haya sido programado en el presupuesto de egresos, éste puede realizarse siempre que sea establecido en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión.

Entonces, en cuanto al sentido y alcance de la prescripción constitucional enunciada como regla en el artículo 126 de la Carta Magna, las autoridades del Estado mexicano están constreñidas a no efectuar ningún pago que no esté comprendido en el presupuesto de egresos, o determinado en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión.

II. Los principios constitucionales relacionados con el régimen de gasto público del artículo 126 constitucional.

Además de establecer la regla antes precisada, el artículo 126 constitucional salvaguarda al principio de gasto público, puesto que al prever que ningún pago puede realizarse si no está establecido en el presupuesto de egresos o en una ley posterior, la norma constitucional dota de una máxima relevancia a los siguientes aspectos:

1. La programación por parte del Poder Ejecutivo de las erogaciones anuales.

El artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal, establece la obligación del Ejecutivo Federal de entregar a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a más tardar el ocho de septiembre de cada año, la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio siguiente.

De esta forma, cuando la Constitución Federal en su artículo 126, prohíbe que se efectúe pago alguno que no esté considerado en el presupuesto de egresos o en ley posterior, exige que no se realicen gastos imprevistos a fin de no desajustar la planeación del gasto, la cual requiere la determinación de los objetivos generales de cada institución y los recursos que para su cumplimiento deben destinarse. El precepto constitucional asegura entonces, que el gasto público se ciña a un marco normativo presupuestario dentro del cual todos los órganos del Estado deben efectuar sus operaciones.

2. La aprobación del presupuesto de egresos por la Cámara de Diputados, como resultado de la decisión democrática del ejercicio del gasto público.

Asimismo, el artículo 126 constitucional constituye un mecanismo de control de ejercicio presupuestal que impide al Poder Ejecutivo hacer erogaciones no autorizadas por la Cámara de Diputados (artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal) o, en su caso, por el Congreso de la Unión (artículo 73 constitucional).

La función presupuestaria de la Cámara de Diputados se erige como una facultad exclusiva que ésta ostenta, y que deriva de su legitimidad democrática representativa, en tanto que está conformada por los diputados que son electos de manera directa por los ciudadanos mexicanos.

Dicha función consiste en examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, generando de esta forma un control de economicidad, referido a la eficiencia (alcanzar los objetivos de la administración a un precio razonable); eficacia (nivel de cumplimiento de los objetivos) y economía (mejores condiciones de contratación para el Estado) en la erogación de los recursos públicos.

El control que con el ejercicio de esta atribución lleva a cabo la Cámara de Diputados, auxiliada por la entidad de fiscalización superior de la Federación, puede ser:

- Financiero: adecuación de los egresos a las normas y montos preestablecidos.

- De legalidad: establecimiento del marco normativo que regula las operaciones de gasto público.

- De obra pública: relativo al control del gasto en la materia.

- Programática presupuestal: cumplimiento de los programas de la administración del presupuesto y desempeño.

El núcleo de la atribución de control presupuestaria que lleva a cabo la Cámara de Diputados, reside en el establecimiento de límites formales y materiales al presupuesto. El presupuesto, como cualquier acto jurídico del Estado está restringido por una serie de límites, tanto formales como materiales. Los formales son aquellos que atienden al proceso de aprobación del presupuesto y que se resumen en ser aprobado por el órgano competente y mediante el procedimiento establecido para ello. Dentro de éstos encontramos la iniciativa del Ejecutivo y al desarrollo del proceso legislativo en la Cámara de Diputados, que incluye, la facultad del Ejecutivo de hacer observaciones al presupuesto y la posibilidad de que la Cámara de Diputados supere dichas observaciones; los materiales tienen que ver con el monto de los recursos, los objetivos y su destino, esto es, con su ejercicio.

Constitucionalmente, el gasto público puede practicarse a través de dos instrumentos, a saber:

1. El primero de los supuestos, se refiere al proceso de aprobación normal del presupuesto por la Cámara de Diputados, en términos del artículo 74 constitucional, en relación con el 72.

2. El segundo, a través de la expedición de una ley posterior, por parte del Congreso de la Unión en la que establezca un gasto.

La posibilidad establecida en el propio artículo 126 constitucional, de que el Estado pueda incorporar nuevas erogaciones a las planteadas originalmente en el presupuesto de egresos, deja patente que este régimen de gasto público actúa bajo un esquema de flexibilidad presupuestal, modificabilidad que encuentra sentido en que la actividad financiera del Estado, puede exigir la erogación respecto de partidas diversas a las primigeniamente programadas, con el propósito de hacer frente a tareas emergentes u obligaciones sobrevenidas que debido a su imprevisibilidad, no pudieron ser presupuestadas.

3. El ejercicio eficiente, eficaz, de economía, transparente y honrado del gasto público.

Igualmente, el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege a los principios de eficiencia, eficacia, de economía, transparencia y honradez del gasto público, en tanto impide la realización de pagos arbitrarios, al prohibir a las instituciones hacer gastos que no estén programados en el presupuesto de egresos o previstos en ley posterior.

La salvaguarda aludida tiene plena conexión con el contenido normativo del artículo 134, primer párrafo, de la Constitución Federal, el cual establece:

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados."

Como descuella de la transcripción efectuada, los principios públicos de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, se encuentran elevados a la categoría de rango constitucional, junto con un sistema de responsabilidad de los servidores públicos que aparece consagrado en los artículos 109 a 113 de la Norma Fundamental.

De esta guisa, la conjunción de los artículos 109 a 113, 126 y 134 de la Constitución Federal y en relación directa con el correcto ejercicio del gasto público, permite concebir un sistema o régimen en la materia que salvaguarda los principios que enseguida se exponen:

1. Legalidad. Con base en este principio, el ejercicio de gasto público debe estar prescrito en el presupuesto de egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión. El principio de legalidad implica la sujeción de las autoridades para el ejercicio del gasto público a un modelo normativo previamente establecido del cual no puede apartarse.

2. Honradez. El cumplimiento de este principio implica que el ejercicio del gasto público no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado.

3. Eficiencia. Conforme a este principio, las autoridades deben disponer de los medios que estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el fin para el cual se programó y destinó.

4. Eficacia. En la materia, el principio de que se trata implica que se cuenta con la capacidad suficiente en el ejercicio del gasto público para lograr las metas estimadas.

5. Economía. Al tenor de este principio, el gasto público debe ejercerse de forma recta y prudente; esto implica que los servidores públicos deben siempre buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado.

Una vez que ha quedado determinado el sentido y alcance de los principios que salvaguarda el artículo 126 constitucional, enseguida, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procede a emprender el análisis de la regularidad constitucional.

La omisión objeto de control.

En la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor señaló como acto impugnado la omisión consistente en no promover la repartición del veinte por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal a los Municipios, inobserva el mandato establecido en el artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación para dos mil ocho, toda vez que el Consejo Nacional de Seguridad Pública no ha determinado de qué manera promovería esa repartición, lo que a su juicio es contrario al artículo 126 constitucional.

Con relación a este tópico, el Municipio actor esgrime que la prohibición para efectuar pagos sin que estén previstos en el presupuesto de egresos debe entenderse a contrario sensu, esto es, en la tesitura de que es obligatorio hacer los pagos establecidos en las partidas del propio presupuesto de egresos, que en el presente caso se trata del artículo 9, fracción I, del propio presupuesto.

El artículo 9, fracción I, segundo párrafo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, establece lo siguiente:

"Artículo 9. Los recursos federales aprobados en este presupuesto de egresos para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los Municipios y a las demarcaciones territoriales del Distrito Federal se sujetarán a las reglas siguientes:

"...

"I. ... El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura."

La disposición consultada prevé una de las reglas que norman la transferencia de recursos federales a las entidades federativas y al Distrito Federal, consistente en que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios.

A partir de los elementos anteriores, esta Corte Constitucional alcanza la convicción de que la omisión que se reclama en la presente controversia constitucional no es contraria al artículo 126 de la Constitución General de la República, porque por su efecto no se produce una autorización implícita para efectuar un pago que no está previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho; sino que, por el contrario, es menester destacar que la promoción del veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, a efecto de que se distribuyan a los Municipios, está expresamente estatuida en el numeral 9, fracción I, del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil ocho; consecuentemente, tal previsión es respetuosa de la regla que alberga el artículo 126 de la Constitución General de la República, así como del resto de principios relacionados con el gasto público y que han quedado relacionados en el núcleo de esta resolución.

Tampoco asiste razón a la disconforme en cuanto aduce que de la norma prohibitiva contenida en el artículo 126 constitucional, se deriva la obligación de que el Consejo Nacional de Seguridad Pública distribuya el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, a los Municipios, de conformidad con los razonamientos subsecuentes.

En efecto, como se dijo en el núcleo de esta ejecutoria al dar respuesta al primer concepto de invalidez, la Cámara de Diputados previó en el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes, el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Sin embargo, esa disposición no puede interpretarse como una obligación implícita para que esos recursos sean obligatoriamente entregados a los Municipios, en atención a que tal disposición sólo faculta al Consejo Nacional de Seguridad Pública para "promover" la entrega de los recursos del fondo referido a los Municipios, lo cual de ninguna manera le otorga atribuciones para que esté en posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas den el veinte por ciento de los recursos otorgados a la entidad como participaciones, pues resulta inexorable el sistema normativo aplicable al otorgamiento, manejo, administración y distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

De esta guisa, esta Suprema Corte de Justicia alcanza la convicción de que el contenido del artículo 9 del Presupuesto Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, debe ser entendido en el sentido de que faculta al Consejo Nacional de Seguridad Pública para actuar a manera de sugerencia ante las entidades, pero no que pueda emitir una orden vinculante para éstas, razón por la cual no es necesario que ese ente plasme las sugerencias en los acuerdos por los cuales fija los lineamientos y directrices del Sistema Nacional de Seguridad Pública, porque esa invitación a las entidades no puede ser exigible a éstas en caso de su incumplimiento y, consecuentemente, del artículo 126 constitucional no se deriva la obligación implícita de la entrega de tales aportaciones a los Municipios.

En consecuencia, los argumentos de la parte demandante en cuanto a este aspecto son igualmente infundados, porque no existe ninguna violación constitucional, en razón de que el ejercicio de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad Pública prevista en el artículo 9 del Presupuesto Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, no tiene como consecuencia el otorgamiento directo a los Municipios de las aportaciones federales en materia de seguridad pública; además, éstas no se encuentran dentro del régimen de hacienda pública, como se expresó con anterioridad, ni menos aun restringe el ejercicio de las facultades municipales en esa materia, pues como se determinó en el cuerpo de esta ejecutoria, esa materia es diversa a la mecánica de operación de la entrega, manejo y distribución de las mencionadas aportaciones, sobre la que versa el mandato del numeral que se estima omitido por parte de los Municipios y que sirve como fundamento a los conceptos de invalidez de que se trata.

Por último, en el tercero de los conceptos de invalidez, el Municipio actor, en esencia, argumenta que la omisión impugnada infringe el artículo 21 de la Constitución Federal, por falta de aplicación de la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, donde se fijan las reglas para la distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), que en su segundo párrafo establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el veinte por ciento de los recursos del fondo mencionado se distribuyan a los Municipios (que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública), conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del programa estatal de seguridad pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura; debido a que el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó los rubros de gasto del sistema a los que deberán destinarse los recursos del citado fondo y fue omiso en acordar lo relativo al veinte por ciento del mismo, que debe distribuirse entre los Municipios que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Sobre este tópico, cabe decir que el nueve de enero de dos mil ocho, el Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado de México suscribieron el convenio de coordinación en materia de seguridad pública que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el nueve de junio de dos mil ocho, el cual tiene por objeto coordinar políticas, lineamientos y acciones entre las partes, para el desarrollo y ejecución de acciones en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, conforme a los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aplicando al efecto los recursos convenidos del "Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal", con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, así como los recursos que para tal fin aporta el Gobierno de Estado de México, esto es, entre otras cuestiones, se transfieren a ese Estado los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

El sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- es un tema que ya fue abordado al estudiarse los conceptos de invalidez primero y segundo expuestos por el Municipio actor en esta controversia constitucional, desprendiéndose, en lo conducente, las consideraciones siguientes:

- Que el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en la materia de seguridad pública opera la coordinación de la atribución combinada y compartida de los distintos órdenes de gobierno.

- Que la concurrencia opera en los actos de las autoridades policiales o administrativas y legislativas.

- Que esta coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, debe ser a través de una ley, en términos del último párrafo del artículo 21 y del artículo 73, fracción XXIII, ambos constitucionales, en los cuales se dispone que es facultad del Congreso de la Unión expedir la ley que establezca las bases de coordinación en materia de seguridad pública.

- Que de lo anterior resulta, que el sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- no es el criterio de análisis que debe seguir esta Primera Sala para determinar la constitucionalidad o no de los actos controvertidos, pues el conjunto estructurado que compone la seguridad pública se dirige a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, la cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.

- Que sin embargo, la consecución del fin de la materia no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo, tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En consecuencia, de conformidad con las consideraciones expuestas, el fin de la materia de seguridad pública (protección de personas y bienes, y mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, lo cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido) no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo.

De esa guisa, importa señalar que tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En consecuencia, los actos controvertidos no limitan la capacidad del Municipio actor para participar en la función concurrente, que en materia de seguridad pública le concede el artículo 21, último párrafo, de la Constitución Federal, por lo que su aserto de invalidez deviene en infundado.

En este orden de ideas, debe reconocerse la validez de los actos impugnados a estudio.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la controversia constitucional 55/2008, promovida por el Municipio de Otzolotopec, Estado de México.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los actos impugnados precisados en el último considerando de esta sentencia.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J. de J.G.P., J.R.C.D., J.N.S.M. (ponente) y presidente S.A.V.H.. En contra del emitido por la Ministra O.S.C. de G.V., quien manifestó que formularía voto particular.

_____________

1. Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

"Artículo 2o. El Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública."

"Artículo 9o. Las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para:

"I. Integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"II. Determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones, a través de las instancias previstas en esta ley;

"III. Desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes;

"IV. Establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del sistema nacional;

"V. Formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo; y,

"VI. Tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos."

"Artículo 11. Las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación."

"Artículo 12. El consejo nacional será la instancia superior de coordinación del sistema nacional y estará integrado por:

"I. El secretario de Seguridad Pública, quien lo presidirá;

"II. Los gobernadores de los Estados;

"III. El secretario de la Defensa Nacional;

"IV. El secretario de Marina;

"V. El secretario de Comunicaciones y Transportes;

"VI. El procurador general de la República;

"VII. El jefe del Gobierno del Distrito Federal; y,

"VIII. El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

"Artículo 14. El consejo designará, a propuesta de su presidente, al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, quien podrá ser removido libremente por dicho presidente.

"El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública deberá cumplir con los siguientes requisitos:

"I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

"II. Tener más de 35 años de edad;

"III. Contar con título de licenciado en derecho debidamente registrado; y

"IV. Ser de reconocida capacidad y probidad y contar con experiencia en áreas de seguridad pública."

"Artículo 15. El consejo conocerá y resolverá los asuntos siguientes:

"I. La coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"II. La determinación de lineamientos para el establecimiento de políticas generales en materia de seguridad pública;

"III. La formulación de propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como la evaluación periódica de éste y otros relacionados;

"IV. La determinación de medidas para vincular el sistema nacional con otros nacionales, regionales o locales;

"V. La emisión de bases y reglas para la realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, locales y municipales;

"VI. La realización de programas de cooperación internacional sobre seguridad pública, en coordinación con las entidades y dependencias competentes;

"VII. La elaboración de propuestas de reformas a leyes y reglamentos en materia de seguridad pública;

"VIII. El análisis de proyectos y estudios que se sometan a su consideración por conducto del secretario ejecutivo;

"IX. La expedición de reglas para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y

"X. Los demás que sean necesarios para cumplir los objetivos de esta ley."

2. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 11. ...

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."