Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 37/2008. MUNICIPIO DE E.Z., ESTADO DE MORELOS.

MINISTRO PONENTE: S.A.V.H..

SECRETARIO: D.R.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de enero de dos mil nueve.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio recibido el once de marzo de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.C.C.F., quien se ostentó como síndico del Ayuntamiento del Municipio de E.Z., Estado de M., promovió controversia constitucional en representación de dicho Municipio, en la que demandó la invalidez de las normas y los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

Autoridades demandadas:

a) El Congreso del Estado de M..

b) El titular del Poder Ejecutivo del Estado de M..

c) El secretario de Gobierno del Estado de M..

d) La Auditoría Superior Gubernamental del Estado de M..

Normas impugnadas:

a) Punto VIII del capítulo de consideraciones y el artículo 7, párrafos tercero y quinto, ambos de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, publicada en la Segunda Sección del Periódico Oficial Tierra y Libertad número 4501, de fecha veintisiete de diciembre del año dos mil seis.

b) Punto 8 del capítulo de consideraciones y artículos 7, párrafos tercero y quinto, 28, 42, 43, y transitorios segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil ocho, publicada en la Sección Segunda del Periódico Oficial Tierra y Libertad número 4573, de fecha cinco de diciembre del año dos mil siete.

c) Como consecuencia de los dos incisos que preceden, por extensión y efectos, el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., por lo que hace al inciso a) en la porción normativa que determina el gasto para apoyo a la educación pro-universidad y al fondo de fomento a la industrialización, publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad número 3151, de fecha cuatro de enero del año mil novecientos ochenta y cuatro.

Actos impugnados:

a) El reintegro de las cantidades que el Municipio actor enteró durante el ejercicio fiscal del año dos mil siete y las que, a su vez, siga enterando durante el ejercicio fiscal del año dos mil ocho, así como el reintegro de las cantidades que se vea obligado a cubrir durante el ejercicio fiscal del año dos mil ocho, ante las disposiciones inconstitucionales que determinan su obligación de subsidiar a la Universidad Autónoma del Estado de M. con el 5% de la recaudación que obtiene por el cobro del impuesto adicional, reclamando los intereses legales generados y que se generen hasta su total liquidación.

b) Cualquier acto de aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad reclama, por virtud de los cuales, se le requiera o exija, al Ayuntamiento de E.Z. o a cualesquiera de sus autoridades, el pago y la comprobación del entero a la Universidad Autónoma del Estado de M. de las cantidades resultantes del 5% de los ingresos provenientes del impuesto adicional municipal, así como la aplicación del resto del destino a que está sujeta la aplicación o pago del mismo tributo, incluyendo la emisión de observaciones o la instauración de cualquier procedimiento disciplinario.

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

1. La Ley General de Hacienda Municipal para el Estado de M. vigente desde el año de mil novecientos ochenta y cuatro, sujeta a destino específico los ingresos provenientes del cobro del impuesto adicional.

2. De acuerdo con lo establecido en el párrafo tercero del artículo 32 de la Constitución Política del Estado de M., los Gobiernos Municipales de dicha entidad, deben presentar ante la Legislatura Local sus respectivas iniciativas de leyes de ingresos, so pena de ser sancionados mediante la imposición de sanciones económicas, entre otras repercusiones jurídicas.

En cumplimiento a dicha disposición, el Municipio actor durante el mes de noviembre de dos mil seis y octubre de dos mil siete, presentó ante el Poder Legislativo del Estado de M. la iniciativa de Ley de Ingresos para el siguiente ejercicio fiscal, observando los formatos establecidos por la Legislatura Local.

3. En la edición del Periódico Oficial Tierra y Libertad número 4501, segunda sección, de fecha veintisiete de diciembre de dos mil seis, se publicó la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal de dos mil siete y en la edición número 4573, de fecha cinco de diciembre de dos mil siete, en la sección segunda del mismo órgano de difusión oficial se publicó la Ley de Ingresos del mismo Municipio para el ejercicio fiscal dos mil ocho.

En ambos ordenamientos tributarios, la Legislatura Local impuso la obligación al Municipio actor, a destinar parte de su gasto público a las disposiciones que determina el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., con los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto adicional, obligándolo a subsidiar a la Universidad Autónoma del Estado de M., enterándole mensualmente en efectivo el 5% de los ingresos municipales recaudados por concepto de dicho tributo y facultando a su órgano de fiscalización, para comprobar dicho pago mediante la exhibición de los recibos correspondientes, que deben ir anexos al informe financiero mensual que rinde ante la Auditoría Superior Gubernamental del mismo Poder Legislativo.

Además, en la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el año dos mil ocho, el Poder Legislativo de M. determinó inconstitucionalmente la aplicación de exenciones, condonaciones o descuentos sobre los ingresos municipales; la exigencia de obtener previamente la autorización de la Legislatura Local para percibir ingresos extraordinarios y finalmente la sujeción a destino o gasto de los ingresos provenientes de su recaudación.

4. En la edición del Periódico Oficial Número 4595, de fecha veintisiete de febrero del año dos mil ocho, el mismo Poder Legislativo Local expidió el Decreto Número 595, mediante el cual reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil ocho.

5. Durante el ejercicio fiscal dos mil siete, el Municipio actor pagó a la Universidad Autónoma del Estado de M. el 5% de sus ingresos resultantes de la recaudación del impuesto adicional, so pena de enfrentar las observaciones y aun la aplicación de medidas disciplinarias o de otra naturaleza que ejerza el órgano de fiscalización de la Legislatura Local, en contra de las autoridades del gobierno del Municipio actor.

6. Para el ejercicio fiscal dos mil ocho, el Municipio actor, en cumplimiento a la Ley de Ingresos para el citado año, se ve obligado a cubrir el subsidio a la referida casa de estudios, a costa de la recaudación de una parte de sus ingresos derivados del impuesto adicional, bajo la misma amenaza de enfrentar los procedimientos disciplinarios o las denuncias o querellas, por el órgano de fiscalización de la Legislatura Local.

7. Que en la controversia constitucional 14/2007, promovida por el Ayuntamiento de Jiutepec, M., este Máximo Tribunal declaró la invalidez de las normas locales a través de las cuales se le impuso la exigencia de subsidiar a la Universidad Autónoma del Estado de M., con una porción de la recaudación de las contribuciones que forman parte de la libre administración hacendaria, condenando al reintegro de la suma que indebidamente cubrió por ello.

8. El Poder Ejecutivo del Estado de M. difundió en la edición de fecha veintisiete de febrero del año en curso del periódico de circulación en toda la entidad, denominado "El Sol de Cuernavaca", la preparación de un plebiscito por el que se pretende la consulta a la ciudadanía morelense, para el efecto de que ésta determine y juzgue si los Ayuntamientos deben continuar subsidiando con sus contribuciones a la Universidad Autónoma del Estado de M..

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son, en síntesis, los siguientes:

1. En el primer argumento señala que la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de la Ley de Ingresos del Ayuntamiento de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete, en lo que se refiere al punto número VIII del capítulo de consideraciones y el artículo 7, en sus párrafos tercero y quinto, relacionado con el inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal de la misma entidad federativa, violan los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por imponer al Municipio actor las siguientes obligaciones:

a) Sujetar a destino específico una parte de los ingresos constitucionalmente reservados a los Municipios, como lo es la recaudación del impuesto adicional, para los siguientes fines: apoyo a la educación, pro-universidad y al fondo de fomento a la industrialización de acuerdo a lo establecido en el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M.. Lo cual significa una intromisión que vulnera la atribución constitucional del Ayuntamiento, para aprobar y expedir el presupuesto de egresos para cada ejercicio fiscal y administrar libremente su hacienda.

b) Enterar mensualmente a la Universidad Autónoma del Estado de M. un subsidio equivalente al 5% de los ingresos provenientes de una parte de la recaudación del impuesto adicional, lo que viola la prohibición constitucional para las autoridades estatales, de establecer subsidios a favor de persona o institución alguna con cargo a las contribuciones municipales y en perjuicio de su patrimonio.

Continúa señalando que el fundamento legal en que la Cámara de Diputados local se apoyó para tales determinaciones deviene de la aplicación del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal de la misma entidad federativa, en cuyo contenido se establece que la tasa o impuesto adicional que se cubra por el pago de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria (como lo es el traslado de dominio, hoy impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles y los derechos por aprobación de fraccionamientos) debe destinarse bajo los rubros: apoyo a la educación, pro-universidad y fondo de fomento a la industrialización; destino inconstitucional que reitera el artículo 7 de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal del año dos mil siete. Destino o sujeción que mutila la potestad autónoma y libre administración de la hacienda pública del Gobierno Municipal.

Agrega que los efectos y consecuencias de la Ley de Ingresos del Ayuntamiento de E.Z., M., para el ejercicio fiscal de dos mil siete, rebasan dicho periodo por las siguientes razones:

a) Porque tanto la Ley de Ingresos como el presupuesto de egresos del Ayuntamiento están basados en el principio de anualidad, de manera que los pagos parciales que la Legislatura Local le impuso a cubrir a la Universidad Autónoma del Estado de M. no han cesado, sino que resultan ser provisionales, dado que los inconstitucionales destinos y el inconstitucional subsidio a la citada casa de estudios no es por recaudación mensual, sino por todo el ejercicio fiscal, al estar impuestos en la Ley de Ingresos anual y en la Ley General de Hacienda Municipal.

b) Si bien es cierto que la recaudación de las contribuciones municipales tienen un corte global al cierre del ejercicio, dicho cierre es posterior a la conclusión del año dos mil siete, pues los últimos días del año también se recauda. Y lo mismo acontece con el gasto de dicho año, pues se toma en cuenta hasta el último recurso que por concepto de contribuciones o, incluso, de otros ingresos, como participaciones, serán ejercidos con cargo a los egresos del mismo lapso.

c) La recaudación de las contribuciones municipales no se extingue al cierre de un ejercicio fiscal, ya que el fisco municipal tiene atribuciones para continuar recaudando las contribuciones provenientes del pasado con motivo del ejercicio de sus facultades de comprobación, o ante el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, de manera tal que el inconstitucional destino y el inconstitucional entero o subsidio a la mencionada casa de estudios seguirá prevaleciendo, no obstante que la vigencia de una Ley de Ingresos haya concluido.

d) Las consecuencias jurídicas y materiales de una Ley de Ingresos municipal también exceden el periodo de su vigencia, ya que por disposición de los artículos 32 de la Constitución Política del Estado de M.; 38, fracciones VI y XIV y 82, fracciones IX, XI, XXII y XXIV, de la Ley Orgánica Municipal de la misma entidad federativa; y 2, fracción XIII, 8 y 9 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental de M., los Ayuntamientos tienen la obligación de presentar mensualmente el corte de caja o llamado también cuenta pública mensual, durante cada mes del ejercicio fiscal, dentro de los primeros veinte días del mes siguiente y de presentar la cuenta pública anual en el mes de enero del año inmediato; cuentas públicas mensuales y anuales, que implican para el gobierno municipal actor la obligación de acreditar ante la Legislatura Local el cumplimiento al destino o gasto previsto en el inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal y, al mismo tiempo, el entero del subsidio determinado a favor de la Universidad Autónoma de M.; todo ello en detrimento de sus atribuciones autónomas y hacienda.

e) Los artículos 40, fracciones XXVIII, párrafo segundo, XLI, XLVIII y LV y 84 de la Constitución Política del Estado de M. y 2, fracciones XI, XII y XVI, 3, 4, 6, 12, 13, 14, fracciones V, XII, XIV, XVI, XVII y XXIV, 17, 29, incisos e) y g), 35, 39, 40, 41, 42, 43, 45, 46, 50 y 51 de la Ley de Auditoría Superior Gubernamental de M. -una vez concluido un ejercicio fiscal- facultan al órgano de fiscalización para practicar a las arcas municipales revisiones o auditorías a los ingresos y egresos devengados o ejercidos durante un ejercicio fiscal, emitir pliegos de observaciones y, en su caso, sujetar a las autoridades municipales a procedimientos de responsabilidades administrativas para sancionarlas o, incluso, a presentar denuncias o querellas en su contra, si estima que el Gobierno Municipal no ha cumplido o, en su concepto, ha desviado los recursos públicos, por no haber satisfecho el destino y subsidio que la legislatura mandó a través de la citada Ley de Ingresos de dos mil siete en aplicación del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal, o ha dispuesto o ejercido de las contribuciones que recaudó de manera anticipada por el ejercicio fiscal de dos mil ocho, lo que implica que el Municipio actor puede enfrentar razonable, objetiva e inminentemente, delicadas repercusiones legales surgidas a partir de normas, mandatos y actos de aplicación inconstitucionales.

Lo que también produce una extensión en efectos y consecuencias jurídicas de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., para el ejercicio fiscal del año dos mil siete.

Se demanda, además, la invalidez de las resoluciones o actos de requerimiento, de imposición de sanciones económicas o resarcitorias, incluyendo la instauración de los procedimientos de declaración de procedencia de juicio político o de responsabilidades administrativas que el Poder Legislativo Local o su órgano de fiscalización dicten, ordenen y ejecuten o traten de ejecutar, en contra de las autoridades municipales con motivo de exigir el cumplimiento a las normas cuya inconstitucionalidad reclama.

Adicionalmente, reclama el reintegro de todas y cada una de las cantidades que el Municipio actor enteró parcialmente a la Universidad Autónoma del Estado de M. durante el curso del citado ejercicio fiscal, así como el importe de los intereses legales causados y que se sigan causando hasta su total liquidación, previstos en los artículos 24, 25, 31 y 32 del Código Fiscal del Estado de M..

2. En el segundo concepto de invalidez demanda la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de la Ley de Ingresos del Ayuntamiento de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil ocho, en lo que se refiere al punto número 8 del capítulo de consideraciones y el artículo 7, en sus párrafos tercero y quinto, relacionado con el inciso a) del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal de la misma entidad federativa, argumentando que violan los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por imponer al Municipio actor las obligaciones a que se refirió en su primer argumento y que reitera en este concepto de invalidez, enfocándolo a los preceptos legales vigentes para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Por lo que también demanda la invalidez de las resoluciones o actos de requerimiento, de imposición de sanciones, la instauración de cualquier procedimiento en su contra, así como el reintegro de las cantidades enteradas a la Universidad Autónoma del Estado de M., durante el curso del ejercicio fiscal dos mil ocho, en los términos hechos valer en el primer argumento de invalidez.

Aclara que la demanda es oportuna, dado que la aplicación del ordenamiento combatido se extiende durante todo el ejercicio fiscal del año dos mil ocho y, además, en virtud de la reforma sufrida a la misma por mandato del Decreto Legislativo Número 595, publicado en el alcance al Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4595, de fecha veintisiete de febrero de dos mil ocho.

3. Dentro del tercer argumento hace valer que la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de la Ley de Ingresos del Ayuntamiento de E.Z., M. para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, por lo que se refiere a los artículos 28 y 42, cuya aplicación subsiste en cada uno de los meses que componen el citado ejercicio fiscal del año dos mil ocho, viola los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por determinar una exención o descuento respecto de contribuciones municipales.

Indica que dichos preceptos agravian en su perjuicio lo establecido en el artículo 115, fracción IV, constitucional, al establecer en el caso del primero de los numerales combatidos, un descuento del 50% en materia de multas por infracciones de tránsito y, en el segundo, una condonación de recargos y exención en el pago del impuesto sobre la adquisición de bienes inmuebles.

4. Por lo que se refiere al cuarto planteamiento del apartado de conceptos de invalidez plantea que la aprobación, expedición, promulgación, refrendo y publicación de la Ley de Ingresos del Ayuntamiento de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil ocho, por lo que se refiere a los artículos 43 y 44 y cuarto transitorio, violan los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales disponen que los ingresos recaudados por el sistema de agua potable y alcantarillado de E.Z., así como el sistema integral para la familia del mismo Municipio, sólo pueden ser destinados a la prestación de los servicios que originen los ingresos y, por lo que hace al artículo cuarto transitorio, determina que los excedentes de ingresos que obtenga el Gobierno Municipal sólo podrán ser utilizados para obra pública, gasto de inversión, servicios municipales y programas sociales.

Señala que esa sujeción o supeditación a destino específico agravia en detrimento de la potestad del Municipio actor la libre administración hacendaria pregonada en el artículo 115, fracción IV, constitucional, pues con tales determinaciones el Ayuntamiento de E.Z., M., no puede destinar o erogar ningún recurso público para poder hacer frente a los distintos conceptos del gasto corriente que genera la administración y operación del organismo descentralizado prestador de los servicios de agua potable y alcantarillado del Municipio, o bien, la dependencia de la administración central municipal inherente al DIF municipal, al indicar que los ingresos que se recauden por la prestación de tales servicios únicamente pueden destinarse para el mismo fin, de manera entonces que, en los hechos, el pago de la nómina y las prestaciones sociales del personal directivo, administrativo y operativo, así como el pago de pasivos u otros, que no son directamente aplicados a la prestación del servicio público, no tienen sustento legal ni pueden ser aplicados o ejercidos ante el mandato restrictivo e inconstitucional emanado del Poder Legislativo Local.

Continúa argumentando que igual situación acontece en lo referente a la limitación impuesta al Gobierno Municipal al momento en que la Cámara de Diputados de M. dispuso que todos aquellos recursos que como excedente recaude durante el ejercicio fiscal del año dos mil ocho, sólo pueden ser ejercidos para la ejecución de obra pública, gasto de inversión, servicios municipales y programas sociales.

Que ello es inconstitucional, en principio, porque el gasto público es competencia exclusiva del Ayuntamiento de E.Z., M., al amparo de lo establecido en la citada fracción IV del artículo 115 constitucional y, segundo, porque con tales criterios el Municipio no puede hacer frente para atenuar o resolver otras obligaciones financieras que reclaman urgente solución.

5. En lo relativo al quinto concepto de invalidez argumenta que los artículos segundo, tercero, décimo y décimo primero transitorios de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil ocho vulneran los artículos 14, 16, 31, fracción IV y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior, dado que se faculta inútil e inconstitucionalmente al Cabildo del Municipio demandante para determinar contribuciones en materia de protección civil, protección ambiental y control canino, cuotas por autorización de licencias nuevas para establecimientos comerciales, de servicios o industriales, así como para cualquier otro caso no previsto en el mismo ordenamiento.

Sin embargo, dice que el gobierno del Municipio actor carece de tales atribuciones, ya que por mandato constitucional sólo el Poder Legislativo puede establecerlas.

CUARTO. Los preceptos que el actor considera violados son: 14, 16, 31, fracción IV y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de once de marzo de dos mil ocho el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 37/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.S.A.V.H..

Mediante proveído de trece de marzo del mismo año el Ministro instructor previno a la parte actora aclare la demanda, en particular, para que precise si también impugna del Poder Ejecutivo Estatal la preparación del plebiscito a que se refiere en su demanda, relativo a la consulta a la ciudadanía morelense para el efecto de que ésta determine y juzgue si los Ayuntamientos deben continuar subsidiando con sus contribuciones a la Universidad Autónoma del Estado de M..

Por acuerdo de primero de abril de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por desahogada la prevención ordenada al Municipio actor y como acto impugnado del Poder Ejecutivo Estatal el plebiscito referido en el párrafo anterior, admitió la demanda de controversia constitucional, señaló como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, al secretario de gobierno y a la Auditoría Superior Gubernamental, todos del Estado de M.; ordenó su emplazamiento para que formularan su respectiva contestación, así como dar vista con la demanda al procurador general de la República a fin de que manifieste lo que a su representación corresponda.

Por escrito de veinticuatro de abril de dos mil ocho, la parte actora exhibió diversas documentales públicas, consistentes en copias certificadas de los recibos números 14643, 14644, 14469, 14470, 13070, 13561, 13313, 13562, 13709, 13314, 13365, 13711, 13906, 13499, 13563, 13710, 13905, 14171 y 13068, expedidos por la Universidad Nacional Autónoma del Estado de M., a favor del Municipio actor, por concepto de pago del 5% pro universidad.

SEXTO. Dado el sentido en que se emite el presente fallo, resulta innecesario aludir a las contestaciones de las autoridades demandadas, así como a la opinión formulada por el procurador general de la República.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

NOVENO. La Primera Sala de este Alto Tribunal, en sesión del cinco de noviembre de dos mil ocho, determinó que el asunto debía remitirse al Tribunal Pleno para su resolución.

Mediante acuerdo de diez de noviembre de dos mil ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación devolvió el expediente al Ministro instructor, a efecto de que formule el proyecto respectivo y dé cuenta con él, para su resolución, al Pleno de este Alto Tribunal.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de E.Z. y el Estado de M., a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos de dicho Estado.

SEGUNDO. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, se procede a la fijación de las normas generales o actos objeto de la controversia, así como su acreditamiento.

Las disposiciones legales controvertidas son:

a) Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete, en particular el punto VIII del capítulo de consideraciones y el artículo 7, párrafos tercero y quinto.

b) Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil ocho, en su punto número 8 del capítulo de consideraciones y artículos 7, párrafos tercero y quinto, 28, 42, 43 y transitorios segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero.

Con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, del análisis a la demanda de controversia constitucional se observa que el Municipio actor, dentro de sus conceptos de invalidez, también impugna el artículo 44 de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil ocho, por lo cual se considera así.

c) El artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., por lo que hace al inciso a) en la porción normativa que determina el gasto para apoyo a la educación, pro-universidad y al fondo de fomento a la industrialización, como consecuencia y efectos de la impugnación de las Leyes de Ingresos citadas en los dos puntos anteriores.

De lo antes citado, es de precisarse inicialmente que los puntos pertenecientes a los capítulos de consideraciones de las Leyes de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondientes a los ejercicios fiscales de dos mil siete y de dos mil ocho, señalados por la actora como controvertidos y cuyo texto es muy similar, sí se tienen como normas impugnadas, ya que en ambos casos establecen que con el objeto de que los ingresos que percibe el Ayuntamiento por concepto del 5% adicional que corresponde a la Universidad Autónoma del Estado de M., de acuerdo con lo que dispone el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal, sea efectivamente entregado a dicha institución, se impone la obligación al Ayuntamiento de presentar, junto con su cuenta pública mensual, el recibo de entero correspondiente, lo que será verificado por la Auditoría Superior Gubernamental; en consecuencia, acorde a ese texto sí hay una vinculación expresa, al disponer que a efecto de verificar que efectivamente se realizó el pago a la mencionada universidad, el Ayuntamiento tendrá la obligación de presentar el recibo de pago correspondiente; por lo cual al preveer esa obligación sí constituye una norma jurídica susceptible de reclamarse en la controversia constitucional.

Respecto a la impugnación realizada del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., en su inciso a), en la porción normativa que determina el gasto para apoyo a la educación, pro-universidad y al fondo de fomento a la industrialización, al controvertirse como consecuencia y efectos de la impugnación de los artículos de las Leyes de Ingresos citadas en los dos puntos anteriores, es evidente que fue señalado como acto controvertido y se expresan conceptos de invalidez en su contra, por lo que de igual forma se considera como norma impugnada, a pesar de su deficiente planteamiento, lo cual no puede dar lugar a excluirlo de la litis constitucional.

En virtud de lo anterior, se tienen como disposiciones legales combatidas, el punto VIII del capítulo de consideraciones, el artículo 7, párrafos tercero y quinto, de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil siete; así como el numeral 8 del capítulo de consideraciones, los artículos 7, párrafos tercero y quinto, 28, 42, 43 y 44, y transitorios segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil ocho y el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M..

En lo que corresponde a la existencia de las disposiciones legales que se tuvieron como impugnadas, se encuentran debidamente probadas por haber sido publicadas en el Periódico Oficial Tierra y Libertad del Estado de M. los días veintisiete de diciembre de dos mil seis, en lo concerniente a las normas pertenecientes a la ya citada Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil siete y el cinco de diciembre de dos mil siete, en cuanto a las normas de la también aludida Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

Por lo que hace a la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., fue publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad del Estado de M. el día cuatro de enero de mil novecientos ochenta y cuatro.

Por otra parte, los actos que el Municipio actor indica como impugnados son:

1. El reintegro de las cantidades que el Municipio actor enteró durante el ejercicio fiscal del año dos mil siete y las que, a su vez, entere durante el ejercicio fiscal del año dos mil ocho, con motivo del pago a la Universidad Autónoma del Estado de M. del 5% de la recaudación que obtiene por el cobro del impuesto adicional, más los intereses que se generen hasta su total liquidación.

2. Cualquier acto de aplicación de las normas cuya inconstitucionalidad reclama y que se han asentado en los numerales anteriores, por virtud de los cuales se le requiera o exija al Ayuntamiento de E.Z. o a cualesquiera de sus autoridades, el pago y la comprobación del entero a la Universidad Autónoma del Estado de M. de las cantidades resultantes del 5% de los ingresos provenientes del impuesto adicional municipal, la aplicación del resto del destino a que está sujeto el pago del mismo tributo, la instauración de cualquier procedimiento disciplinario, juicio político o de responsabilidades, la emisión de observaciones, la imposición de sanciones económicas o resarcitorias que se dicte, ordene y ejecute o trate de ejecutarse en contra de las citadas autoridades municipales.

3. Con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, del análisis a la demanda de controversia constitucional se observa que el Municipio actor hace alusión a la preparación de un plebiscito por parte del Poder Ejecutivo del Estado, en el que se pretende la consulta a la ciudadanía morelense, para el efecto de que ésta determine y juzgue si los Ayuntamientos deben continuar subsidiando con sus contribuciones a la Universidad Autónoma del Estado de M..

El señalamiento de un acto como impugnado en una controversia constitucional no surge a raíz de la formulación de conceptos de invalidez en donde de manera destacada se indique en qué perjudica el acto o los motivos de inconstitucionalidad, lo cual es independiente al análisis sobre el acreditamiento de su existencia por sí mismo.

En ese sentido, el Municipio actor no señaló de manera destacada dentro de la demanda la impugnación de la preparación del plebiscito referido, por lo cual el Ministro instructor determinó prevenir a la parte actora para que aclarara ese punto, en cumplimiento al requerimiento indicado, el Municipio manifestó en el escrito relativo que solicitaba la suspensión del plebiscito, señalando las razones para decretar la medida cautelar, pero omitió referir de forma directa si era su deseo señalarlo como acto impugnado.

Sin embargo, del contenido del escrito inicial de demanda se aprecia que la alusión realizada por la parte actora al referido plebiscito no se trata de una mera referencia, ya que sí se duele en específico de dicho acto, según se desprende de la foja nueve del escrito inicial de demanda, donde señala que es inconstitucional "la preparación de un plebiscito por el que se pretende la consulta a la ciudadanía morelense, para el efecto de que ésta determine y juzgue si los Ayuntamientos deben continuar subsidiando con sus contribuciones a la Universidad Autónoma del Estado de M.", motivo por el cual, no obstante la omisión de señalarlo expresamente como impugnado, debe considerársele como tal y así se tiene.

Respecto del señalamiento realizado por el Municipio actor referido en el anterior numeral 1, consistente en estimar como acto de autoridad susceptible de impugnarse en la presente controversia constitucional, la solicitud de devolución del importe que ha enterado y el que siga cubriendo a la Universidad Autónoma del Estado de M., del 5% de la recaudación que obtiene por el cobro del impuesto adicional en los términos establecidos en las disposiciones legales combatidas, más sus intereses, de ninguna manera se trata de un acto de autoridad, pues lejos de ser la exteriorización de la voluntad de las autoridades demandadas, en el que por sí y ante sí se cree, modifique o extinga una situación jurídica concreta que beneficie o perjudique al actor, estamos frente a una pretensión de la parte actora, ya que resulta claro que es una petición de la devolución del entero realizado, sujeta o condicionada al resultado del juicio, es decir, corresponde a los efectos de la sentencia que, en su caso, se dicte en términos del artículo 41, fracción IV, de la ley de la materia.

De tal manera que el reintegro referido junto con el pago de los intereses que se generen, al constituir tan sólo una pretensión de la actora como consecuencia de la impugnación que efectúa de las normas legales ya señaladas, no se tiene como acto impugnado en la presente controversia constitucional, pues no constituye objeto de impugnación.

En lo relativo a los actos señalados en el punto 2, consistentes en cualquier acto de la autoridad en el que se le apliquen a la parte actora las normas cuya inconstitucionalidad reclama, o por virtud del cual se le requiera o exija el pago y la comprobación del entero a la Universidad Autónoma del Estado de M. de las cantidades resultantes del 5% de los ingresos provenientes del impuesto adicional municipal, así como la aplicación del resto del destino a que está sujeto el pago del mismo tributo y la instauración de cualquier procedimiento disciplinario, juicio político o de responsabilidades, y la emisión de observaciones, imposición de sanciones económicas o resarcitorias, que se dicte, ordene y ejecute o trate de ejecutarse, resulta que en autos no obra prueba alguna de su existencia.

Lo anterior es así, toda vez que de un análisis realizado a las constancias que obran en el expediente de la presente controversia constitucional, no hay elemento probatorio alguno que pruebe la existencia de algún acto por parte de las autoridades demandadas, a través del cual se requiera o exija al Municipio actor el pago y la comprobación del entero a que se refiere, así como tampoco se desprende la existencia de actos por medio de los cuales se lleve a cabo una aplicación del resto del destino a que está sujeta la aplicación o el pago del impuesto adicional, ni actos en los que se ordene o ejecute la instauración de cualquier procedimiento disciplinario, juicio político o de responsabilidades, emisión de observaciones, ni la imposición de sanciones económicas o resarcitorias, en virtud de que las únicas pruebas ofrecidas por el Municipio actor corresponden al pago por ella realizado del 5% por concepto pro universidad.

De igual forma, en relación con el acto aludido en el numeral 3, consistente en la preparación de un plebiscito por parte del Poder Ejecutivo del Estado, para consultar a la ciudadanía morelense si los Ayuntamientos deben continuar subsidiando con sus atribuciones a la Universidad Autónoma del Estado de M., tampoco existen pruebas que demuestren su preparación ni su realización, aunado a que el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M., al momento de producir su contestación a la demanda, negó la realización de acción alguna tendiente a la práctica del supuesto plebiscito, precisando que atento a lo dispuesto en el artículo 19 Bis de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de M. tan sólo tiene facultades para solicitar que se convoque a plebiscito, sin que hasta la fecha de contestación de la demanda haya ejercido tal facultad.

En ese sentido, se actualiza la hipótesis contenida en la fracción III del artículo 20 de la ley de la materia, que establece como motivo de sobreseimiento, cuando de las constancias de autos se demuestre que no existe la norma o el acto materia de la controversia o cuando no se probare la existencia de éste, como ocurre en el presente asunto.

En consecuencia, es de sobreseerse en cuanto a la impugnación de los actos a que hace referencia el Municipio actor precisados en los puntos 2 y 3 precedentes, de conformidad con lo dispuesto en la fracción III del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por inexistencia de los actos impugnados.

TERCERO. Se procede al análisis del presupuesto procesal de oportunidad de la demanda.

Como ha sido precisado en la presente controversia constitucional, se tienen como normas impugnadas por el Municipio de E.Z., M., las siguientes:

a) Punto VIII del capítulo de consideraciones y artículo 7, en sus párrafos tercero y quinto, de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal dos mil siete.

b) Numeral 8 del capítulo de consideraciones y los artículos 7, párrafos tercero y quinto, 28, 42, 43, 44 y segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero transitorios de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal de dos mil ocho.

En tal virtud, tenemos que respecto de las disposiciones de la Ley de Ingresos referida para el ejercicio fiscal de dos mil siete no se argumenta que sean impugnadas en virtud del primer acto de aplicación; sin embargo, al parecer sí lo hace con motivo de su aplicación, por lo que a fin de establecer la oportunidad en la presentación de la demanda atenderemos a dos momentos, la fecha de su publicación en el medio de difusión oficial de la entidad, así como en función del primer acto de aplicación, atento a lo cual se determinará si la demanda se interpuso dentro del plazo de treinta días como lo dispone la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. ...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

Conforme a la transcripción que antecede se advierte que en tratándose de la impugnación de normas generales, señala dos momentos para su impugnación: a) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación y b) dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

En ese sentido, si el Municipio actor controvierte diversas disposiciones contenida en la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal de dos mil siete, sin determinar su primer acto de aplicación, entonces, para establecer la oportunidad de la presentación de la demanda se toma en cuenta la fecha de publicación de la ley combatida, que se realizó en la segunda sección del Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4501, en fecha veintisiete de diciembre de dos mil seis.

Así, considerando que el escrito a través del cual se formula la demanda en donde se impugna el punto VIII del capítulo de consideraciones y el artículo 7, en sus párrafos tercero y quinto, de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal dos mil siete, fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el once de marzo de dos mil ocho, es claro que del día veintiocho de diciembre de dos mil seis, que corresponde al día siguiente en que se publicó la ley que nos ocupa, al de presentación de la demanda, transcurrió en exceso el plazo de treinta días para su interposición, por lo que ésta resulta extemporánea al efectuarse fuera del plazo legal establecido.

Ahora bien, a fin de analizar la oportunidad de la demanda a partir del primer acto de aplicación, se toma en consideración que el Municipio actor exhibe como pruebas copias certificadas de los recibos números 14469, 14470, 13070, 13561, 13313, 13562, 13709, 13314, 13365, 13711, 13906, 13499, 13563, 13710, 13905 y 14171, expedidos a su favor por la Universidad Autónoma del Estado de M., por concepto de pago del 5% pro universidad, correspondientes al ejercicio fiscal de dos mil siete, sin que para tal efecto se tomen en consideración los recibos de pago identificados con los números 14643, 14644 y 13068, por corresponder su pago, a un ejercicio diferente al que nos ocupa, como lo es el relativo al año dos mil ocho, en cuanto a los dos primeros, y dos mil seis en lo que se refiere al último.

Documentales que valoradas en su integridad prueban el acto de aplicación de las disposiciones legales combatidas, ya que se refieren al concepto cubierto del 5% pro universidad y son idóneas para computar a partir de su expedición el plazo legal para la presentación de la demanda de controversia constitucional; sin embargo, de dichas documentales se advierte que, igualmente, su presentación es extemporánea dado que de todos los recibos, el más antiguo por constituir el primer acto de aplicación, corresponde al número 13070 expedido el dieciséis de marzo de dos mil siete, por lo cual, de esa fecha a cuando se presentó la demanda igualmente han transcurrido en exceso los treinta días referidos en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia; en consecuencia, su impugnación se realizó fuera del plazo legal previsto para ello.

Así, el cómputo del plazo de los treinta días necesariamente tiene que partir del día siguiente al en que se produce el primer acto de aplicación en perjuicio del actor, en virtud de que en ese momento se actualiza el perjuicio al Municipio actor y el supuesto de la ley; por tanto, los restantes recibos de pago que corresponden al pago cubierto del 5% pro universidad no son idóneos para demostrar la procedencia de esta controversia constitucional, ya que constituyen un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez que ya transcurrió el plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general y del primer acto de aplicación ya precisado, dado que al no haber impugnado esa disposición jurídica por el actor, en la oportunidad prevista en la ley reglamentaria, esa omisión se traduce en una manifestación de voluntad que entraña su consentimiento tácito y, en consecuencia, es improcedente la impugnación del punto VIII del capítulo de consideraciones y artículo 7, en sus párrafos tercero y quinto, de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal dos mil siete.

Por otra parte, en lo que concierne a la impugnación de las disposiciones legales que como tal se tuvieron de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, consistentes en el numeral 8 del capítulo de consideraciones y los artículos 7, párrafos tercero y quinto, 28, 42, 43 y 44, y segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero transitorios, de igual manera se analiza la oportunidad en la presentación de la demanda a la luz de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, así como a partir de su primer acto de aplicación, observándose que también nos encontramos ante el supuesto de extemporaneidad en la presentación de la demanda.

Lo anterior es así, toda vez que la Ley de Ingresos aludida fue publicada en la sección segunda del Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4573, con fecha cinco de diciembre del año dos mil siete; por ende, a partir del día siguiente de su publicación, la parte actora tuvo un plazo de treinta días tal como lo dispone la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para interponer la demanda de controversia constitucional, lo cual hizo hasta el día once de marzo de dos mil ocho; por tanto, es claro que se efectuó fuera del plazo de los treinta días señalados y, con ello, su presentación es extemporánea.

Sin que tampoco se pueda considerar, como lo hace valer la parte actora, que con la publicación efectuada el día veintisiete de febrero de dos mil ocho, en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4595, del Decreto Número 595, expedido por el Poder Legislativo del Estado de M., mediante el cual reformó y adicionó diversas disposiciones de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal del año dos mil ocho, surja a partir de ese momento la oportunidad para interponer la demanda en contra del numeral 8 del capítulo de consideraciones y los artículos 7, párrafos tercero y quinto, 28, 42, 43 y 44, y segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero de la Ley de Ingresos en comento, pues estas disposiciones legales no fueron motivo de modificación con la publicación en cita, de tal suerte que su contenido continúa vigente y en los mismos términos desde de su publicación realizada el cinco de diciembre de dos mil siete.

En efecto, la reforma aludida consistió en modificar el artículo 27 de la sección tercera del capítulo séptimo, que se refiere a las multas por infracciones de tránsito; adicionar al capítulo cuarto titulado de los derechos, la sección décima cuarta contenida en el artículo 22 Bis, que trata de la causación y liquidación de los derechos causados por los servicios prestados en cumplimiento de la Ley de Información Pública, Estadística y Protección de Datos Personales del Estado de M.; adicionar al capítulo séptimo relativo a los aprovechamientos, la sección quinta, contenida en el artículo 31, que se refiere al reintegro de los gastos de envío de la información y documentación solicitada a través de las solicitudes de acceso a la información pública; y adicionar el artículo décimo tercero transitorio para excepcionar de la aplicación de las disposiciones relativas al cobro en las materias de prestación de servicios de obras públicas y desarrollo urbano, así como el uso de la vía pública a las empresas que tengan concesionados servicios públicos federales de telecomunicaciones o energía eléctrica.

De tal manera que las disposiciones legales impugnadas relativas a la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., ya referidas, no sufrieron modificación alguna con la publicación del Decreto 595 llevada a cabo el veintisiete de febrero de dos mil ocho; por lo tanto, como su texto no tuvo alteración, la oportunidad para controvertirlas en la vía de controversia constitucional surge a partir del día siguiente en que se publicaron originalmente, a saber, el cinco de diciembre de dos mil siete, iniciando así el cómputo del plazo previsto en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria citada, como ha quedado asentado en párrafos anteriores, transcurrió en exceso.

En otro aspecto, para establecer la oportunidad de la demanda en contra de las disposiciones impugnadas de la Ley de Ingresos del ejercicio fiscal de dos mil ocho, a partir de su primer acto de aplicación, se toman en cuenta las copias certificadas exhibidas por el Municipio actor de los recibos de pago números 14643 y 14644.

De la valoración a tales documentos se obtiene que fueron expedidos con fecha trece de marzo de dos mil ocho, por la Universidad Autónoma del Estado de M. a favor del Municipio actor por la cantidad de $404,409.63 (cuatrocientos cuatro mil cuatrocientos nueve pesos 63/100 moneda nacional) y $93,621.56 (noventa y tres mil seiscientos veintiún pesos 56/100 moneda nacional) respectivamente, y que el concepto cubierto fue el 5% pro universidad correspondiente al mes de enero y febrero de dos mil ocho.

Así, tenemos, por una parte, que las disposiciones legales contenidas en los artículos 28, 42, 43 y 44 y segundo, tercero, cuarto, décimo y décimo primero transitorios de la Ley de Ingresos que nos ocupa establecen:

"Artículo 28. El infractor que pague una multa contemplada en la tabla anterior dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha de la infracción tendrá derecho a un descuento del 50%, previa autorización del secretario general y el director de tránsito municipal."

"Artículo 42. A todos aquellos contribuyentes que se incorporen al programa de regularización de tenencia de la tierra (corett) promovido por el Municipio, se les condonará los recargos y pagarán únicamente el impuesto predial del ejercicio, quedando excento del pago del impuesto sobre la adquisición de bienes inmuebles.

"Este beneficio se otorgará a un solo predio y por una sola vez a las personas físicas que habiten en el Municipio de E.Z..

"Así mismo estos contribuyentes deberán tramitar ante el catastro municipal su manifestación de construcción para efectos de actualizar el valor de su propiedad."

"Artículo 43. se autoriza al sistema de agua potable de E.Z., M. o a los concesionarios autorizados, a recaudar los ingresos por concepto de agua potable, alcantarillado y/o plantas de tratamiento residuales, con las tarifas que le sean autorizadas, debiendo manejar estos recursos, sin que sean utilizados para otro fin, que no sea la prestación de los servicios que originen dichos ingresos ..."

"Artículo 44. Se autoriza al sistema integral de la familia de E.Z., M. a recaudar los ingresos por concepto de asesorías o cuotas de recuperación por servicios dentales, asesorías médicas o psicológicas o de otro tipo con las tarifas que le sean autorizadas, debiendo manejar estos recursos sin que sean utilizados para otro fin, que no sea el de la prestación de los servicios que originen los ingresos"

Las disposiciones transitorias señalan:

"Artículo segundo. En relación a la materia de protección civil los contribuyentes municipales tributarán conforme a los reglamentos que expida el H. Ayuntamiento de E.Z. M., como lo establece el artículo 137 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.; así como lo relativo a la ley estatal de protección civil y al bando de policía y gobierno del Municipio de E.Z.."

"Artículo tercero. En relación a la materia de protección ambiental y control canino los contribuyentes municipales tributarán conforme a los reglamentos que expida el H. Ayuntamiento de E.Z., M., como lo establece el artículo 60 y 61 fracción IV de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M.; así como lo relativo a la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Medio Ambiente del Estado de M. y su reglamento, y al bando de policía de Gobierno del Municipio de E.Z.."

"Artículo cuarto. En caso de que los ingresos captados por el H. Ayuntamiento de E.Z., M. durante el ejercicio fiscal 2008 sean superiores a los señalados en esta ley, se faculta al presidente municipal, para que los ingresos excedentes los ejerza en las partidas presupuestales de obra publica, gasto de inversión, servicios municipales y programas sociales que beneficien a su comunidad así como a las modificaciones presupuestarias que éste designe."

"Artículo décimo. En lo referente a las cuotas por concepto de autorización de licencias nuevas para el funcionamiento de establecimientos comerciales, de servicios o industriales, el H. Ayuntamiento mediante la aprobación de su Cabildo, dentro de los 30 días hábiles siguientes a la vigencia de la presente ley, deberá de expedir un catálogo en el cual se determine el número de salarios mínimos a cobrarse o la cuota a cobrarse de acuerdo al giro de que se trate, en el entendido de que deberá remitir el catálogo al Congreso del Estado en cuanto sea emitido para los efectos legales correspondiente."

"Artículo décimo primero. Para el caso de el pago de conceptos no previstos en la presente ley, el H. Ayuntamiento mediante la aprobación de su Cabildo dentro de los 30 días hábiles siguientes a la vigencia de la presente ley, deberá determinar los montos respectivos, y en caso de no hacerlo no estará facultado para exigir el cumplimiento del pago de dichos conceptos."

Tal como se advierte de los preceptos indicados ninguno de ellos se refiere al concepto acreditado en dichos recibos del 5% pro universidad; por tanto, los documentos en comento no son idóneos para considerarlos como actos de aplicación respecto de las disposiciones legales antes transcritas al no corresponder el concepto cubierto en los recibos citados, con el supuesto legal contenido en las normas legales antes transcritas, además de que en autos no se advierte ningún acto o prueba ofrecida distinta a los recibos señalados y ofrecidos por el Municipio actor, por medio de los cuales se demuestre el primer acto de aplicación de los numerales de referencia.

En consecuencia, a fin de establecer la oportunidad de la demanda en lo que se refiere a esas disposiciones legales, se tiene que estar exclusivamente a la fecha de su publicación en el Periódico Oficial de la entidad, lo cual en párrafos anteriores se ha realizado, concluyéndose que su impugnación es extemporánea.

Por su parte, el numeral 8 del capítulo de consideraciones y el artículo 7, párrafos tercero y quinto, de la ley citada disponen:

"8. Debe mencionarse que, con el objeto que los ingresos que percibe el Ayuntamiento por concepto del 5% adicional que corresponde a la Universidad Autónoma del Estado de M., de acuerdo con lo que dispone el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal, sea efectivamente entregado a esa institución de educación superior, se impone la obligación al Ayuntamiento de presentar, junto con su cuenta pública mensual, el recibo de entero correspondiente, lo que será verificado por la Auditoría Superior Gubernamental."

"Artículo 7.

"...

La tasa general del impuesto será del 25% sobre la base que señala el artículo 121 y su aplicación se hará según lo dispuesto en artículo 123, ambos de la Ley General de Hacienda Municipal.

"...

"En lo que se refiere al 5% adicional que le corresponde a la Universidad Autónoma del Estado de M., el recibo de entero respectivo expedido por esta institución, deberá acompañarse a la cuenta pública mensual que el Ayuntamiento presentará a la Auditoría Superior Gubernamental; este órgano fiscalizador verificará el cumplimiento de esta disposición."

Preceptos de donde se observa que su contenido corresponde al concepto del 5% pro universidad cubierto con los recibos de pago 14643 y 14644, por lo cual éstos prueban el acto de aplicación de esas disposiciones legales para determinar la oportunidad de la presentación de la demanda; sin embargo, se tiene que de ninguna manera son válidos para demostrar la oportunidad de la demanda.

Ello es así, toda vez que ambos documentos se expidieron con fecha trece de marzo de dos mil ocho; es decir, se trata de actos posteriores al momento de la presentación de la demanda y tratándose de los supuestos de procedencia de la controversia constitucional es requisito procesal indispensable que el acto a partir del cual se genere la oportunidad para la interposición de la demanda por causar perjuicio con su nacimiento, sea de fecha anterior al de la propia presentación del medio de defensa.

En efecto, si se toma en consideración que cuando se impugna una ley con motivo y a partir del surgimiento de un acto en el que se aplique la norma, lo cual se estima causa perjuicio, ese acto necesariamente tiene que ser de fecha anterior a la de la presentación de la demanda pues, de lo contrario, se llegaría al absurdo de pretender analizar y que la sentencia se pronuncie respecto de actos posteriores y distintos a los que dieron origen a la promoción del juicio.

Ciertamente, la demanda por la cual se presenta una controversia constitucional en términos del artículo 21 de la ley reglamentaria citada debe presentarse dentro del plazo de los treinta días siguientes al en que se actualice el primer acto de aplicación que cause perjuicio al Municipio actor; por tanto, la procedencia necesariamente tiene que estar actualizada en el momento en que la demanda se presenta, pues es en este instante en el que deben estar reunidos los requisitos que la ley señala para el ejercicio de la acción constitucional.

En ese orden de ideas, es inaceptable validar que el actor demuestre en fecha posterior la existencia del acto que, a su parecer, constituye el primer acto de aplicación de la norma que le causa perjuicio, en razón de que habría inseguridad para las partes, al tratarse de un acontecimiento posterior, futuro e incierto (además de que se encuentra sujeto a la voluntad del propio Municipio), ya que los demandados no tendrían certeza de cuál sería el acto respecto del que tendrían que ejercer su defensa y, como ya se precisó, la sentencia tendría que ocuparse de actos posteriores y distintos a los que dieron origen a la controversia constitucional.

De igual forma, el hecho de que los recursos económicos, en su caso, hubieran sido entregados en una fecha distinta por el Municipio actor a la universidad, ello no podría dar lugar a la procedencia de la controversia, ya que en autos no obra prueba que demuestre esa circunstancia en una fecha anterior a la presentación de la demanda.

Por tales motivos, los recibos de pago exhibidos por la parte actora correspondientes al entero del concepto 5% pro universidad, de los meses de enero y febrero de dos mil ocho, son ineficaces a fin de considerar que con ellos surge el primer acto de aplicación al Municipio de E.Z., del numeral 8 del capítulo de consideraciones y del artículo 7, párrafos tercero y quinto, combatidos, de la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., para el ejercicio fiscal del año dos mil ocho, pues son actos posteriores a la fecha de presentación de la demanda, aunado a que el Municipio actor omitió ampliar la demanda respecto de dichos recibos.

Esto es así, ya que una impugnación previa del primer acto de la supuesta aplicación de las normas que se pretende controvertir, vuelve improcedente la controversia constitucional, en términos de lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Finalmente, es de hacer notar la improcedencia de la manifestación realizada por el Municipio actor en el sentido de que la presentación de la demanda de controversia constitucional, es oportuna atento a que la aplicación del ordenamiento combatido consistente en la Ley de Ingresos del Municipio de E.Z., M., correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil siete y dos mil ocho, se extiende durante todo el ejercicio fiscal de este último año; ello es así, toda vez que por disposición de la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda se debe interponer a partir de que se produce el primer acto de aplicación de la norma; en consecuencia, es improcedente que dicha impugnación se pretenda contra un segundo o ulteriores actos de aplicación.

En efecto, es de hacerse notar que el Municipio actor a lo que se refiere es a la circunstancia de encontrarse bajo la vigencia de ciertas normas legales, resaltando que en su observancia ha de realizar diversos actos consistentes en enterar a la Universidad Autónoma del Estado de M. el 5% de la recaudación que obtiene por el cobro del impuesto adicional; sin embargo, si para señalar un acto de aplicación de las autoridades demandadas bastara con eso, es fácil ver que la fijación de reglas sobre los plazos de impugnación de actos carecería de todo sentido, porque las mismas podrían ser fácilmente superadas o desconocidas en todos los casos. Esto es, si para identificar un acto de aplicación de normas vigentes bastara apuntar con ciertos signos demostrativos de que las mismas siguen en un momento dado en vigor, entonces podrían de facto ser impugnadas en cualquier momento antes de ser derogadas, lo cual sería radicalmente contrario al sentido de establecer artículos como el 21 de la ley reglamentaria de la materia, según el cual las normas generales pueden impugnarse durante treinta días contados a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Sirve de apoyo a la conclusión alcanzada la siguiente tesis de jurisprudencia de este Alto Tribunal, de número P./J. 121/2006, cuyo rubro y texto es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.-Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, noviembre de dos mil seis, página 878).

Por otra parte, por lo que hace a la impugnación del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M., es claro que si uno de los órganos legitimados desea impugnar normas generales en una controversia constitucional cuando ello resulta evidentemente extemporáneo, si se toma en cuenta la fecha de su publicación, debe acreditar de algún modo en su demanda que la impugnación se hace a raíz de su primer acto de aplicación. En consecuencia, para que esta Suprema Corte esté en aptitud de estudiar una impugnación hecha con motivo del primer acto de aplicación de las normas impugnadas debe contar con constancias que acrediten esta circunstancia.

En el presente caso, como ya se demostró, este Pleno observa que los recibos con los cuales demuestra ese primer acto de aplicación corresponden al ejercicio fiscal de dos mil siete e, incluso, el identificado con el número 13068 corresponde a los meses de noviembre y diciembre del ejercicio dos mil seis, pagado el dieciséis de marzo de dos mil siete.

Documentales que valoradas en su integridad prueban el acto de aplicación del artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M. disposición legal combatida, ya que se refieren al concepto cubierto del 5% pro universidad, es decir, el impuesto por ese concepto y son idóneas, a partir de su expedición, para computar el plazo legal para la presentación de la demanda de controversia constitucional; sin embargo, de dichas documentales se advierte que igualmente su presentación es extemporánea dado que de todos los recibos, los más antiguos por constituir el primer acto de su aplicación, corresponden a los identificados con los números 13068 y 13070 expedidos el dieciséis de marzo de dos mil siete, por lo cual, de esa fecha a cuando se presentó la demanda han transcurrido en exceso los treinta días referidos en el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia; en consecuencia, su impugnación se realizó fuera del plazo legal previsto para ello.

De igual forma, si consideramos que el artículo 123 de la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de M. fue publicado el cuatro de enero de mil novecientos ochenta y cuatro en el Periódico Oficial del Estado de M., es evidente que la impugnación de dicho numeral, con motivo de su entrada en vigor, es claramente extemporánea, pues fue publicado varios años antes de la interposición de la demanda que ha dado origen al presente juicio. Por tanto, puede concluirse sin necesidad de ulterior detalle que el plazo de treinta días hábiles que establece la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de las dos primeras fracciones del artículo 105 de la Constitución Federal ha sido ampliamente superado; en consecuencia, debe decretarse el sobreseimiento respecto del primer artículo invocado.

En virtud de lo anterior y, con fundamento en lo dispuesto en la fracción VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20 y fracción II del artículo 21, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se sobresee en la presente controversia constitucional al actualizarse una causal de improcedencia, consistente en la extemporaneidad en la presentación de la demanda por parte del Municipio de E.Z., M..

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; con testimonio de esta resolución a las partes y, en su oportunidad, archívese este expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., L.R., F.G.S., G.P., G.P., A.G., V.H. (ponente), S.C. de G.V., S.M. y presidente O.M.. Ausente el M.C.D..