Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 58/2008. MUNICIPIO DE SAN LUIS RÍO COLORADO, SONORA.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIOS: R.M.M.G., A.T.E.Y.J.F.C.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día tres de diciembre de dos mil ocho.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el seis de mayo de dos mil ocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, K.V.C.Y. y H.R.E.S., quienes se ostentaron con el carácter de síndico procurador y presidente Municipal de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora, promovieron controversia constitucional en la que demandaron la invalidez de los actos que más adelante se precisan, imputados a las autoridades que a continuación se mencionan:

"... II. Órganos demandados y su domicilio: 1. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, en su carácter de superior jerárquico de la autoridad federal a que se atribuye la emisión, participación y ejecución de los actos que se solicitan invalidar. Dicha autoridad tiene su domicilio conocido en la Ciudad de México, Distrito Federal. 2. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, con domicilio en la Ciudad de México, Distrito Federal, órgano que en los términos del artículo 12 de la Ley que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, es la instancia superior de coordinación del mismo. 3. El secretario de seguridad pública del Poder Ejecutivo Federal, con domicilio conocido en la Ciudad de México, Distrito Federal. 4. El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Sonora, con domicilio conocido en la ciudad de Hermosillo, Sonora. ... IV. Actos cuya invalidez se demanda: a) Los acuerdos adoptados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública el día 09 de enero de 2008 y publicados en el Diario Oficial de la Federación el día 11 del mismo mes y año. b) El Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 04 de abril de 2008, suscrito entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora. c) La omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública de cumplir con lo dispuesto en la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2008, publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 13 de diciembre de 2007."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes, esencialmente, los siguientes:

1. El artículo 9, fracción I, párrafo segundo, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

2. El nueve de enero de dos mil ocho el consejo de seguridad mencionado aprobó los rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública, sin incorporar mecanismos que permitieran la distribución a los Municipios de los recursos a que se refiere la fracción I del artículo 9 citado.

3. El cuatro de abril de dos mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública que celebran los poderes demandados, instrumento en el que tampoco se acordaron medidas para la ejecución del artículo 9, fracción I, en comento.

4. Con lo anterior, el Municipio actor y los demás Municipios del Estado de Sonora están siendo excluidos del régimen de concurrencia en materia de seguridad pública, que establece el artículo 21 constitucional, además de que se viola el principio constitucional de presupuestación formal del gasto público.

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora, en esencia, son los siguientes:

1. Los actos impugnados son violatorios del régimen de concurrencia en materia de seguridad pública, previsto por el artículo 21 constitucional, la cual es una función de los tres órdenes de Gobierno (Federal, Estatal y Municipal), que integran un Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), para efectos de coordinar las políticas públicas en la materia, debido a que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión al aprobar y expedir el presupuesto de egresos de la Federación ordenó en el artículo 9, fracción I, que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoviera que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP) se distribuyera a los Municipios, que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública; sin embargo, el nueve de enero de dos mil ocho, el consejo mencionado aprobó los rubros de gasto del sistema, a los que deberían destinarse los recursos del citado fondo para este ejercicio fiscal, omitiendo promover que el 20 por ciento se distribuyera entre los Municipios.

El cuatro de abril de dos mil ocho se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública que suscriben el Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado de Sonora, en el cual también se omite promover la distribución del 20 por ciento de los recursos hacia los Municipios, incluyendo al actor, como lo ordena el artículo 9, fracción I, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, con lo cual se limita la capacidad de los Gobiernos Municipales en general y del actor en particular para participar en la función concurrente que la Constitución establece, y se vulnera, además, el artículo 115 constitucional relativo al manejo de la hacienda pública municipal, en atención a que dichos recursos entrarán a formar parte de la hacienda pública municipal para ser destinados a la seguridad pública municipal en el Municipio actor.

En virtud del convenio cuya invalidez se reclama, los Municipios reconocidos en la Constitución como integrantes del Sistema Nacional de Seguridad Pública dejan de formar parte del sistema, dado que se les restringe el financiamiento que la Cámara de Diputados ordenó expresamente para el ejercicio fiscal 2008 y que el Estado mexicano no ha dispuesto para dicho sistema.

Mediante el convenio que se impugna el Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado de Sonora han fijado las bases para la operación e instrumentación de las políticas, lineamientos y acciones de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública en esa entidad federativa, en los términos del artículo 11 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que comprende su financiamiento, en términos de la fracción IV del artículo 10 de la ley reglamentaria de dicho sistema; sin embargo, en éste se ha omitido acordar las reglas para que los Municipios que lo integran participen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, que es su instrumento financiero.

En virtud de los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública y del convenio suscrito en la materia con el Gobierno del Estado de Sonora, se limita la participación del Gobierno Municipal actor como integrante del Sistema Nacional de Seguridad Pública, al no promoverse que le sean transferidos recursos federales para la seguridad pública, con lo cual los actos cuya invalidez se reclama transgreden el principio de concurrencia previsto en el artículo 21 constitucional.

2. Los actos impugnados son violatorios del principio previsto por el artículo 126 constitucional, que establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior, es decir, impone a los órganos del gobierno la obligación de observar la autorización concedida por el Poder Legislativo para efectos de ejercer el gasto público e incluye no sólo la prohibición de hacer gastos que no estén previstos en el presupuesto, sino la de sujetar el gasto público a las normas contenidas en el mismo, prohibición que debe entenderse también contrario sensu, es decir, que es obligatorio hacer aquellos pagos respecto de los cuales se individualicen las hipótesis normativas previstas en el propio presupuesto y en el marco jurídico mexicano.

Los órganos demandados incumplen con la obligación constitucional de observar las reglas que para el ejercicio presupuestal aprueba la Cámara de Diputados anualmente, al aprobar acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública y suscribir un convenio de transferencia de recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, sin observar el mandato de la fracción I del artículo 9 del decreto de presupuesto de egresos para 2008, pues fue omiso en promover que el 20 por ciento de los recursos del fondo mencionado se distribuyan a los Municipios (que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública), conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

El Municipio actor y los Municipios mexicanos dejan de percibir recursos federales que la Cámara de Diputados ordenó se promoviera les fueran transferidos, dado que el Consejo Nacional de Seguridad Pública omitió en sus acuerdos de nueve de enero de dos mil ocho promover expresamente la transferencia del 20 por ciento a que se ha hecho referencia y el Poder Ejecutivo Federal, por conducto del secretario de Seguridad Pública y del gobernador del Estado de Sonora, también omitieron promover lo relativo al suscribir el convenio por el que se ejecutan los acuerdos del consejo nacional, con lo cual se vulneran las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, como lo ha sustentado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver estos temas en controversias constitucionales.

3. La omisión impugnada infringe los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, por falta de aplicación de la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, debido a que el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó los rubros de gasto del sistema a los que deberán destinarse los recursos del citado fondo y fue omiso en acordar lo relativo al 20 por ciento del mismo, que debe distribuirse entre los Municipios que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Es inconstitucional el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública suscrito entre el Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado de Sonora, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil ocho, mediante el cual se transfieren al Estado de Sonora los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, con base en los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública, porque omite prever los mecanismos ordenados en el artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, para que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, por lo que los poderes demandados limitan la capacidad de los Gobiernos Municipales en general y, en particular, la del Municipio actor, para participar en la función concurrente que la Constitución Federal establece, vulnerando, además, el artículo 115 de la propia Constitución, relativo al manejo de la hacienda pública municipal, para destinarlos a la seguridad pública en el Municipio actor.

El artículo 115 constitucional establece la garantía de libre administración hacendaria de los Ayuntamientos, la cual se lesiona con la omisión cuya invalidez se solicita, que es absoluta porque las autoridades no han ejercido su competencia para cumplir con lo ordenado en el artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, para que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, ni han externado normativamente su voluntad para hacerlo, lo que hace nugatoria dicha administración hacendaria.

CUARTO. La parte actora considera violados los artículos 14, 16, 21, 115 y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por acuerdo de siete de mayo de dos mil ocho, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 58/2008 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.F.F.G.S..

Por auto de nueve de mayo de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por presentado al síndico del Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora, con la personalidad que ostenta, haciendo valer la presente controversia constitucional, mas no así al presidente municipal, en virtud de que éste no tiene la representación jurídica del Ayuntamiento, admitió la demanda, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan sus respectivas contestaciones, precisando que no se tenía como tal al secretario de Seguridad Pública del Poder Ejecutivo Federal por ser un órgano subordinado al propio Poder Ejecutivo, y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

SEXTO. Las autoridades demandadas contestaron la demanda manifestando, en síntesis, lo siguiente:

Contestación del secretario de Seguridad Pública.

1. Causas de improcedencia:

a) Es improcedente la controversia constitucional, de conformidad con lo establecido por el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que la demanda fue presentada extemporáneamente, pues respecto del acto consistente en la omisión absoluta en que supuestamente incurrió el Consejo Nacional de Seguridad Pública, al no fijar las bases que cumplieran con lo dispuesto en la fracción I del normativo 9 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el año 2008, mediante el Acuerdo 02/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, dicho consejo nacional aprobó los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, publicándolos en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de dos mil ocho, de manera que la acción que pretende el actor tuvo el plazo de treinta días hábiles, computables a partir del quince de enero del citado año al veintisiete de febrero del mismo año, para promover la controversia constitucional y, al no hacerlo así, deviene la improcedencia de la acción constitucional.

b) No existe omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública en el cumplimiento al artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación, puesto que mediante el Acuerdo 02/XXII/2008 se distribuyó el presupuesto previsto para el rubro de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal.

En el Acuerdo 03/XXII/08 el consejo aprobó los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el año dos mil ocho, de manera que el consejo sí fijó las bases de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, así como los diez ejes estratégicos que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Pública para el dos mil ocho, no puede calificarse de una omisión u omisión absoluta, por lo que desde ese momento, si el Municipio actor estaba inconforme con tal distribución, podía impugnar dicho acto.

c) El Acuerdo 02/XXII/2008, por sí solo, no afecta al Municipio actor, por lo que sobreviene una causa de improcedencia diversa de la acción constitucional, consistente en la falta de interés jurídico.

d) En cuanto al Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública que celebró la Secretaría de Seguridad Pública con el Estado de Sonora el nueve de enero de dos mil ocho, vigente a partir de esa fecha, el plazo legal para el ejercicio de la controversia constitucional comprendió del once de enero al veintidós de febrero de dos mil ocho, en el cual el Municipio actor no ejerció la acción que ahora intenta y, por ende, resulta extemporánea.

e) El Municipio actor carece de interés jurídico en virtud de la falta de legitimación por cuanto al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, previsto por el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que son aportaciones de recursos diversos a los dispuestos para los Municipios, por lo que carecen de legitimación para reclamar recursos de dicho fondo.

Las reglas resultantes del artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio dos mil ocho confirman y acentúan la improcedencia del reclamo pretendido a la Federación y al Consejo Nacional de Seguridad Pública, puesto que ni en uno ni en otro opera el Programa Estatal de Seguridad Pública del Estado de Sonora, es decir, el Municipio actor pretende reclamar el acto de distribución de las aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal sin exponer ni justificar que participa en dicho programa estatal.

En conclusión, por razón de la naturaleza de las aportaciones y las reglas de operación, por falta de interés jurídico, es improcedente el reclamo de los actos y las pretensiones que formula el Municipio actor contra la Federación y el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

2. Fondo del asunto.

Los motivos de invalidez que arguye el Municipio actor respecto de la omisión y la suscripción del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública con el Estado de Sonora, que se traduce en la supuesta omisión en la distribución de los recursos previstos en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación, son infundados por las consideraciones siguientes:

Desde el plano constitucional como legal existe concurrencia de facultades en materia de seguridad pública entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios y, también, en materia tributaria, sin que ello signifique un estado difuso o incierto de las facultades de cada nivel de gobierno, en tanto, por el contrario, se encuentra integrado el régimen normativo de coordinación para cada materia a través de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley de Coordinación Fiscal.

La participación de los Municipios en la facultad-deber de seguridad pública no es de manera directa con la Federación, sino como lo establece la ley general señalada, a través de la coordinación con la entidad federativa a la que pertenece; y será dicha entidad la que en unión de la Federación integren el Sistema Nacional de Seguridad Pública. De manera que la Federación destina recursos para los Estados y el Distrito Federal, a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), y fondos para los Municipios, mediante el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, previstos en el artículo 25, fracciones IV y VII, de la Ley de Coordinación Fiscal.

La participación de recursos de la Federación opera mediante los convenios de adhesión que suscriben las entidades federativas con la Federación, no de los Municipios con ésta, pero ello no significa que los Municipios estén excluidos de percibir recursos federales, sino que ello, conforme al régimen federalista, se instrumenta a nivel local mediante normas generales de las Legislaturas Estatales que establecen la distribución equitativa entre los Municipios de cada entidad, de manera que contrario a lo sostenido por el Municipio reclamante, los actos del Ejecutivo Federal y del Consejo Nacional de Seguridad Pública, lejos de violentar el preceptivo 21 constitucional, se apegan a las reglas de coordinación de ambas materias, la seguridad pública y la coordinación tributaria, fundados en los diversos artículos invocados de la Constitución Federal y de las citadas leyes.

El artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación no establece mecanismos diversos de distribución de los recursos, a los previstos en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, de manera que conforme a aquellas reglas ahí contenidas, es a través de la coordinación estatal como se distribuirán, en su caso, las aportaciones que le corresponden a los Estados y el 20 por ciento para los Municipios, bajo el cumplimiento de las dos condiciones rectoras: El número de habitantes y el avance de los Municipios en los Programas Estatales de Seguridad Pública, de manera que pretender que la Federación o el Consejo Nacional de Seguridad Pública distribuyan, determinen montos de recursos o valoren y validen el avance de los Municipios en los programas que tenga implementado cada Estado, no sólo no está dispuesto en la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación, sino con mayor gravedad contravendría el Pacto Federal y las soberanías estatales y significaría nulificar los sistemas estatales tanto de seguridad pública como de participación fiscal e incluso, la responsabilidad de la Federación al manejar o aplicar recursos presupuestarios de manera distinta a la prevista por la norma.

Si el espíritu del legislador hubiese sido de que el Consejo Nacional de Seguridad Pública fuese la instancia que determinara la distribución de recursos del FASP a los Municipios, no sólo se habría establecido así, literalmente, en el numeral 9 del presupuesto de egresos de la Federación de dos mil ocho, sino que también se habría hecho lo propio en las diversas disposiciones normativas relacionadas, a saber, la Constitución Federal, la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, etcétera; sin embargo, ninguna de estas disposiciones normativas y, en específico, el numeral 9 del presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho, obligan al Consejo Nacional de Seguridad Pública a determinar la distribución de recursos del FASP a los Municipios, así como tampoco establecen mecanismo alguno (acuerdos, lineamientos, procedimientos, etcétera), por el que dicho Consejo Nacional de Seguridad Pública llevara a cabo dicha distribución.

El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con fundamento en el artículo 17, fracción XI, de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, emitió oficio a las entidades federativas, con el propósito de orientar el destino de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal dos mil ocho, proponiendo la distribución del 20 por ciento de esos recursos al fortalecimiento de las acciones de seguridad pública municipales, señalada en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho, y modificó la estructura programática-presupuestal, al incluirse dentro de las aportaciones federales y estatales una columna municipal que permitiera a las entidades federativas la distribución del 20 por ciento ya referido, con el propósito de que las entidades federativas, atendiendo a su autonomía y con apego a la Constitución Federal, el presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho y la Ley de Coordinación Fiscal, en el marco de los anexos técnicos dos mil ocho, consideraran dentro de la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública a los Municipios, bajo los criterios y rubros del gasto establecido en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación dos mil ocho.

Bajo este tenor, las entidades federativas, entre ellas el Estado de Sonora, basaron su propuesta de inversión para el ejercicio dos mil ocho, en la estructura programática emitida al efecto, donde se aperturó el rubro municipal dentro de las aportaciones federales y estatales y, derivado de lo anterior, la propuesta de inversión remitida por el Estado de Sonora contiene una inversión del 20.7 por ciento para los Municipios, lo que demuestra que las acciones implementadas por el secretariado ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública fueron una herramienta útil para que las entidades federativas, con plena autonomía a sus facultades, otorgan recursos federales a los Municipios. De ahí que no se ha incurrido en omisión alguna y que la actuación de emitir la fórmula para la distribución de los recursos del FASP es correcta, tras apegarse tanto a los criterios establecidos en el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, como a la formalidad de la aprobación por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Por consiguiente, es infundado que se transgredió el normativo 126 constitucional, por no haberse promovido la asignación del 20 por ciento de lo presupuestado a favor de los Municipios; sino que las condiciones jurídicas a conductas dispuestas para el Ejecutivo Federal y el Consejo Nacional de Seguridad Pública fueron cumplimentadas conforme a su contenido y alcances, dado que el manejo de recursos de la forma que pretende el Municipio actor, se aparta del marco legal multicitado.

Finalmente, además de lo infundado de los conceptos de invalidez que esgrime el Municipio inconforme, es incierto y carente de prueba de que a dicho ente se le prive de un recurso presupuestario previsto bajo ciertas condiciones que el actor no justificó y más aún, de que se le prive o afecte al Municipio actor de su hacienda municipal, en razón de que las aportaciones federales del ramo en cuestión están dispuestas para los Estados y el Distrito Federal, y no puede estimarse que formen parte del patrimonio hacendario del Municipio, sin que por sí solo el normativo 9 del presupuesto de egresos de la Federación constituya u otorgue beneficio o presupuesto a dicho Municipio, sino que, en su caso, habría de ser a través de la determinación local de distribución conforme a los criterios ya vertidos.

Contestación del gobernador del Estado.

El Consejo Nacional de Seguridad Pública, en su carácter de instancia superior de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, emitió el Acuerdo 03/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de enero del citado año, mediante el cual aprobó los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública para el año dos mil ocho.

En el Acuerdo 02/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó la fórmula de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública del Ramo 33, proveniente del presupuesto de egresos mencionado y la cantidad que le corresponde a cada una de las 32 entidades federativas, sobre el monto de 6 mil millones de pesos, autorizados al Ramo 33 para el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y Distrito Federal, que fueron asignados por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; sin este acuerdo el Consejo Nacional de Seguridad Pública presentó los contenidos, ponderaciones y fórmulas de distribución, así como el resultado de su aplicación a cada una de las entidades federativas, y en los que estableció los criterios conforme a los cuales se distribuirán los recursos del FASP.

En la ponderación de estos criterios de asignación del FASP, el Consejo Nacional de Seguridad Pública estableció el porcentaje que le corresponde a cada uno de ellos, determinando la fórmula de distribución de los Recursos del FASP a distribuirse entre cada una de las 32 entidades, conforme a la fórmula que reflejan los siete criterios con su respectiva ponderación aplicados a los 6 mil millones de pesos, que fue el monto total de los recursos asignados por la Cámara de Diputados en el presupuesto de egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho al FASP, determinando la fórmula a que se hace mención en el artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación.

El artículo 9 del presupuesto de egresos de la Federación mencionado establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del FASP se distribuyan a los Municipios, no previendo que el Consejo Nacional de Seguridad Pública deberá aportar dicho 20 por ciento a los Municipios, sino que prevé que promoverá dicho porcentaje.

De este modo, el Consejo Nacional de Seguridad Pública, después de haber hecho una serie de cálculos en base a la fórmula que para la distribución de los Fondos del FASP, determinó la cantidad que a cada una de las entidades federativas le corresponden, fijando la cantidad de $243'415,087.00 (doscientos cuarenta y tres millones cuatrocientos quince mil ochenta y siete pesos 00/100 M.N.) al Estado de Sonora; estimándose que corresponde al Consejo Nacional de Seguridad Pública hacer las manifestaciones pertinentes en cuanto a la forma en que estimó la promoción del 20 por ciento que prevé el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008.

Para efectos de que esa entidad federativa, en su oportunidad, reciba los recursos que le fueron asignados, el tres de enero de dos mil ocho suscribió el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, con la Secretaría de Seguridad Pública, que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil ocho y en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora de veintiocho de febrero de dos mil ocho, en el cual se hace mención a los acuerdos citados tomados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en el que se reiteran los ejes estratégicos del Sistema Nacional de Seguridad Pública, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, estableciéndose en el mismo convenio que el objeto de éste es el de coordinar políticas, lineamientos y acciones entre las partes, para el desarrollo y ejecución de acciones en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, conforme a los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aplicando al efecto los recursos convenidos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, con cargo al presupuesto de egresos de la Federación 2008, así como los recursos que para tal fin aporta el Gobierno del Estado de Sonora; estableciéndose en sus cláusulas los ejes, acuerdos, objetivos, programas a desarrollar, obligaciones de esta entidad federativa, que son de verse en las cláusulas quinta a la doceava y específicamente en las cláusulas sexta, octava y novena.

Como consecuencia de ello, esta entidad federativa una vez que recibe los recursos provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública del Estado y del Distrito Federal, provenientes del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil ocho, y de cuyo monto le corresponde a esta entidad federativa la cantidad de $243’415,087.00, los recibe directamente a través del fideicomiso Fondo de Seguridad Pública del Estado de Sonora (FOSEG), para efecto de que éstos sean distribuidos a las instituciones ejecutoras del Estado de Sonora y por su conducto a los Municipios, determinando los montos que a cada uno de éstos corresponda, siguiendo los ejes y lineamientos establecidos por el Consejo Nacional de Seguridad Pública en los Acuerdos 02/XXII/08 y 03/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho.

La suscripción del convenio que celebró esta entidad federativa con el secretario de seguridad pública no le perjudican al Municipio actor, ya que el Estado de Sonora recibirá de la Federación los Fondos de Aportaciones Federales que prevé el artículo 25, fracción VII, de la Ley de Coordinación Fiscal; recursos que no entran directamente al erario del Estado, sino que éstos son canalizados directamente al fideicomiso del FOSEG, para distribuirse a las instituciones estatales, y por su conducto a los Municipios para ser utilizados en la seguridad pública, recursos que tampoco entran como recursos del presupuesto de ingresos del Municipio, en virtud de que éstas son aportaciones que proporciona la Federación para un fin específico, por lo que éstas no quedan comprendidas en el régimen de libre administración hacendaria y, por ende, no se contraviene el artículo 115, fracción IV, inciso B), de la Constitución Federal.

En razón de lo anterior, el Municipio actor concurre al igual que la Federación y el Estado en realizar la función de seguridad pública, reiterando que el Estado de Sonora promueve el apoyo a los Municipios en un 21 por ciento del presupuesto federal autorizado para el año dos mil ocho.

En consecuencia, el Consejo Nacional de Seguridad Pública promueve en los acuerdos emitidos, que los recursos del presupuesto federal autorizado para el dos mil ocho sean distribuidos a los Estados, por ello, no se invade la esfera competencial del Municipio actor, en virtud de que éste tiene el derecho de concurrir con la Federación y el Estado en la función de seguridad pública, lo que hace a través de los órganos competentes para ello y los recursos que integran su hacienda pública los ejerce directamente, sin que el Estado y la Federación intervengan en su manejo y, por ende, no se violenta en su perjuicio el contenido de los artículos 21, 115 y 126 constitucionales.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en este asunto, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos de las partes y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Mediante proveído de once de septiembre de dos mil ocho, en atención a que el Tribunal Pleno acordó el primero de septiembre del citado año, que este asunto, el cual formaba parte de la comisión 28, se resolviera por la Primera S. de este Alto Tribunal, por lo que se returnó al M.J. de J.G.P., y por diverso auto de tres de noviembre de dos mil ocho se envió a la Primera S., cuyo presidente, por acuerdo de seis de noviembre siguiente, tuvo por recibidos los autos y ordenó que esa S. se avocara a su conocimiento.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y en el punto único del Acuerdo General 3/2008, de diez de marzo de dos mil ocho del Tribunal Pleno, que reforma la fracción I y adiciona una fracción II al punto tercero del Acuerdo General Plenario 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora y los Poderes Ejecutivos de la Federación y del propio Estado, en el que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, por no plantearse la inconstitucionalidad de ninguna norma general.

SEGUNDO. Enseguida procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Previamente, cabe aclarar que los actos impugnados en este asunto son los siguientes:

a) Los acuerdos adoptados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública de nueve de enero de dos mil ocho, publicados en el Diario Oficial de la Federación el once del mismo mes y año.

b) El Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo Estatal el nueve de enero de dos mil ocho.

c) La omisión del Consejo de Seguridad Pública de cumplir con lo dispuesto en la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, consistente en no promover la distribución del veinte por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal entre los Municipios.

De lo anotado se advierte que lo impugnado en esta controversia constitucional se trata de actos, unos de carácter positivo y otro omisivo; por tanto, el cómputo de la oportunidad en el ejercicio de la acción se realizará bajo el supuesto de que se trata de actos.

La oportunidad de la presentación de la demanda se encuentra regulada por el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, que establece:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III.T. de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

Lo anterior lleva a la conclusión de que el plazo para la interposición de la demanda es de treinta días "contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta sus efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al día que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos", ello en términos de la fracción I del artículo 21 transcrito.

Ahora, respecto de los actos impugnados consistentes en los acuerdos adoptados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública de nueve de enero de dos mil ocho, publicados en el Diario Oficial de la Federación el once del mismo mes y año, el presidente de la República y el Consejo Nacional de Seguridad Pública aducen que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, consistente en la extemporaneidad de la demanda.

Son fundados los argumentos anotados, porque respecto de los actos destacados se actualiza la causal de improcedencia hecha valer, toda vez que el plazo de treinta días para promover la controversia constitucional en contra de dichos acuerdos inició el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, lunes catorce de enero siguiente, y venció el martes veintiséis de febrero de dos mil ocho, descontándose del cómputo los días doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de enero, así como el dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de febrero, porque fueron sábados y domingos y, por ende, inhábiles, en términos de los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, además del cuatro y cinco de febrero de dos mil ocho, por haber sido inhábiles, conforme a lo previsto por el Acuerdo 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, del Pleno de este Alto Tribunal, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.

En consecuencia, el plazo para presentar la demanda de controversia constitucional en contra de los acuerdos en comento venció el martes veintiséis de febrero de dos mil ocho, y si la demanda se presentó el seis de mayo del mismo año, es indudable su extemporaneidad, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, y con fundamento en la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento legal, se debe sobreseer en el juicio respecto de los acuerdos impugnados en comento.

Por otra parte, el presidente de la República y el Consejo Nacional de Seguridad Pública argumentan que la controversia constitucional es improcedente, por extemporánea, respecto del acto consistente en el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, publicado en el Diario Oficial de la Federación el viernes cuatro de abril de dos mil ocho, de conformidad con lo dispuesto por la fracción VII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

No se actualiza la causal de improcedencia invocada, porque si bien es cierto que el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública celebrado entre la Secretaría de Seguridad Pública y el Estado de Sonora ocurrió el nueve de enero de dos mil ocho y entró en vigor a partir del día siguiente a su celebración, de conformidad con la cláusula décima octava de dicho convenio, que señala: "... Décima octava. Este convenio se publicará en el Diario Oficial de la Federación y en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora y entrará en vigor a partir de la fecha de su suscripción."; sin embargo, en los autos no existe constancia alguna de la que se desprenda que el Municipio actor tuvo conocimiento de dicho convenio a partir de la fecha de su celebración o de que entró en vigor.

En virtud de lo anterior, la fecha a la que debe atenderse para el cómputo del plazo para la presentación de la demanda en contra del convenio mencionado, es aquella en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el viernes cuatro de abril de dos mil ocho.

En consecuencia, el cómputo del plazo de treinta días para la presentación de esta controversia constitucional en contra del citado convenio, en términos del artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, inició el lunes siete de abril de dos mil ocho y venció el miércoles veintiuno de mayo siguiente, descontándose el cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de abril, tres, cuatro, diez, once, diecisiete y dieciocho de mayo, porque fueron sábados y domingos y, por ello, inhábiles, en términos de los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; además del uno, dos y cinco de mayo de dos mil ocho, de conformidad con los preceptos legales mencionados y con el Acuerdo del Tribunal Pleno de veintiocho de abril de dos mil ocho, por tanto, si la demanda de controversia constitucional se presentó el seis de mayo del citado año, es indudable que resulta oportuna.

Por último, la controversia constitucional resulta oportuna respecto el acto omisivo impugnado, porque tratándose de actos de esa naturaleza, la oportunidad para su impugnación se actualiza día a día mientras las omisiones subsistan, de conformidad con la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"No. Registro: 183,581

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XVIII, agosto de 2003

"Tesis: P./J. 43/2003

"Página: 1296

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."

Al respecto, el presidente de la República y el Consejo Nacional de Seguridad Pública, al contestar la demanda, aducen que es improcedente la controversia constitucional, de conformidad con lo establecido por el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que la demanda fue presentada extemporáneamente, pues respecto del acto consistente en la omisión absoluta en que supuestamente incurrió el Consejo Nacional de Seguridad Pública, al no fijar las bases que cumplieran con lo dispuesto en la fracción I del normativo 9 del decreto de presupuesto de egresos de la Federación para el año 2008, mediante el Acuerdo 02/XXII/08 de nueve de enero de dos mil ocho, dicho consejo nacional aprobó los criterios de asignación, las fórmulas y variables utilizadas en el cálculo para la distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, publicándolos en el Diario Oficial de la Federación el once de enero de dos mil ocho, de manera que la acción que pretende el actor tuvo el plazo de treinta días hábiles, computables a partir del quince de enero del citado año al veintisiete de febrero del mismo año, para promover la controversia constitucional y, al no hacerlo así, deviene la improcedencia de la acción constitucional.

En otras palabras, no existe omisión del Consejo Nacional de Seguridad Pública en el cumplimiento al artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación, puesto que mediante el Acuerdo 02/XXII/2008 se distribuyó el presupuesto previsto para el rubro de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal.

La causal de improcedencia precisada debe desestimarse, porque para acreditarla se involucran argumentos que se encuentran en íntima relación con el fondo del asunto, lo cual no es posible analizar para resolver sobre la procedencia de este medio de control constitucional, de conformidad con la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"No. Registro: 193,266

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

TERCERO. Acto continuo, se debe analizar la legitimación de quien promueve la presente controversia constitucional.

El artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

En el presente asunto, signa la demanda de controversia constitucional K.V.C.Y., quien se ostenta como síndico procurador del Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora, carácter que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento del Municipio citado, de cuatro de julio de dos mil seis, expedida por el Consejo Local Electoral del propio Municipio (fojas nueve del expediente).

Por otra parte, el artículo 70, fracción II, de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado de Sonora, establece:

"Artículo 70. El Síndico del Ayuntamiento, tendrá las siguientes obligaciones:

"...

"II. La representación legal del Ayuntamiento en los litigios en que éste fuere parte, así como en aquellos asuntos en los que el Ayuntamiento tenga interés jurídico, debiendo informarle trimestralmente de todos los asuntos referidos."

En tal virtud, resulta evidente que la síndico municipal compareciente se encuentra legitimada para representar al Ayuntamiento del Municipio actor y, por ende, para promover la presente controversia constitucional en representación de éste.

Asimismo, toda vez que el Municipio es una de las entidades enunciadas por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal para intervenir en la controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora, cuenta con legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Por constituir un presupuesto procesal, se procede a realizar el estudio de la legitimación pasiva de las autoridades demandadas en la presente controversia constitucional.

En representación del presidente de la República y del Consejo Nacional de Seguridad Pública, compareció a dar contestación a la demanda G.G.L., en su carácter de presidente de dicho consejo, lo cual acreditó con las copias certificadas del nombramiento y la designación respectivos, expedidos por el presidente de la República (fojas ciento cuarenta y cinco y ciento cuarenta y seis del expediente).

De los artículos 2o., 9o., 11, 12, 14 y 15 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública(1) y 11, tercer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) por una parte, se advierte que quien comparece a dar contestación a la demanda en representación del presidente de la República y del Consejo Nacional de Seguridad Pública cuenta con facultades legales para ello.

Por otra parte, de los numerales citados se advierte que el Consejo Nacional de Seguridad Pública es la institución superior de coordinación del sistema nacional de seguridad pública, el cual está integrado por las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, órganos derivados y originarios del Estado, y que al ejercer sus atribuciones emite resoluciones relativas a las políticas, lineamientos y acciones de coordinación tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública, con autonomía y plena potestad.

En consecuencia, en virtud de los órganos que intervienen en la integración del Consejo Nacional de Seguridad Pública y de sus atribuciones, se concluye que es un órgano legitimado para intervenir como autoridad demandada en la controversia constitucional, conforme al artículo 105, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.

Por último, en representación del Ejecutivo del Estado, comparece E.B.C., en su carácter de gobernador del Estado, el cual acredita con la copia certificada del acta de sesión solemne de trece de septiembre de dos mil tres de la Diputación Permanente de la LVI Legislatura del Estado de Sonora, que contiene la protocolización de la toma de protesta de gobernador del Estado y con el decreto que declara válida la elección correspondiente de seis de julio de dos mil tres y electa como tal a la persona mencionada (fojas seiscientos setenta y cuatro y seiscientos setenta y siete del expediente).

Asimismo, el artículo 68 de la Constitución Política del Estado de Sonora establece:

"Artículo 68. El ejercicio del Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que se denominará ‘gobernador del Estado de Sonora’."

De la transcripción anterior se advierte que el Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador del Estado.

Entonces, si el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora se deposita en el gobernador de la entidad, y es quien signa la contestación de la demanda respectiva, se concluye que se encuentra legitimado para comparecer como demandado en esta controversia constitucional.

QUINTO. Previamente al estudio de fondo del asunto, deben analizarse las causales de improcedencia que hagan valer las partes o, de oficio, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia.

El presidente de la República y el Consejo Nacional de Seguridad Pública al contestar la demanda argumentan que el Municipio actor carece de interés jurídico, en virtud de la falta de legitimación respecto del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, previsto por el artículo 44 de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que son aportaciones de recursos diversos a los dispuestos para los Municipios, por lo que carecen de legitimación para reclamar recursos de dicho fondo.

Asimismo, las reglas resultantes del artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio dos mil ocho confirman y acentúan la improcedencia del reclamo pretendido a la Federación y al Consejo Nacional de Seguridad Pública, puesto que ni en uno ni en otro opera el programa estatal de seguridad pública del Estado de Sonora, es decir, el Municipio actor pretende reclamar el acto de distribución de las aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal sin exponer ni justificar que participa en dicho programa estatal.

En conclusión, por razón de la naturaleza de las aportaciones y las reglas de operación, por falta de interés jurídico, es improcedente el reclamo de los actos y las pretensiones que formula el Municipio actor contra la Federación y el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

Las causas de improcedencia precisadas deben desestimarse, porque para acreditarlas se involucran argumentos que se encuentran en íntima relación con el fondo del asunto, lo cual no es posible analizar para resolver sobre la procedencia de este medio de control constitucional, de conformidad con la tesis jurisprudencial cuyos datos de identificación y contenido son los siguientes:

"No. Registro: 193,266

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 92/99

"Página: 710

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

En virtud de que las autoridades demandadas no hacen valer ninguna causal de improcedencia diversa a las analizadas, ni este Alto Tribunal advierte que se dé alguna otra de las previstas en el artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, se procede al estudio del fondo del asunto.

SEXTO. Fijación de la litis. La materia del asunto es resolver sobre la constitucionalidad de los actos relativos a la omisión absoluta, consistente en la falta de discusión y acuerdos expresos por parte del Consejo Nacional de Seguridad Pública, para dar cumplimiento al artículo 9, fracción I, segundo párrafo, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el año dos mil ocho, así como al Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública suscrito entre los Poderes Ejecutivo Federal y Ejecutivo del Estado de Sonora, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil ocho.

En el primer concepto de invalidez el Municipio actor expone una serie de argumentos de los que se advierte que las preguntas que orientan su análisis son:

1. ¿Existe la omisión que se impugna a los poderes y órganos demandados, consistente en la falta de promoción de que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios, conforme a los criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura?

2. ¿Los actos impugnados cumplen con lo dispuesto en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho?

3. ¿Los actos controvertidos limitan el ejercicio concurrente de las facultades de los Municipios en materia de seguridad pública?

4. ¿Los actos impugnados restringen los recursos de la hacienda pública de los Municipios?

5. ¿Los actos controvertidos se encuentran apegados a la normativa aplicable al manejo y distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal?

Por razón de orden, debe precisarse la manera en la que se abordará el asunto; primero, es conveniente explicar y tener presente la mecánica del Sistema Nacional de Seguridad Pública, a fin de precisar si es a partir de éste que se debe llevar a cabo el análisis de constitucionalidad de los actos impugnados.

Lo anterior, porque se alega que se pasó por alto que en el Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio fiscal dos mil ocho, la Cámara de Diputados determinó que "... El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a los criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura. ..."

De este modo, en primer término puede considerarse como la materia del asunto la seguridad pública, pues de las precisiones anteriores se desprende que la distribución de recursos se relaciona con insumos necesarios para cumplir con los fines de la seguridad pública, por ello, es importante el análisis del sistema nacional correspondiente, así de llegar a la conclusión de que el parámetro normativo de esta materia no es el idóneo para realizar el contraste que servirá para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los actos controvertidos, entonces, se analizará la mecánica de distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública, pues en el propio numeral del presupuesto de egresos que se hace referencia a la distribución de las aportaciones del fondo precisado, las recibidas por el Gobierno Estatal, lo que llevará a la determinación de la constitucionalidad o no de los actos controvertidos.

I. Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevé que la seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que la máxima norma señala; asimismo, que esos órdenes de gobierno se coordinarán, en los términos que señale la ley, para establecer un sistema nacional de seguridad pública.

La Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública prevé, como se infiere de su propia denominación y de la lectura de su artículo 1o., las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios.

El ordenamiento legal especifica la manera de integración de las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública.

En el artículo 3o. define la seguridad pública como: la función a cargo del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y derechos de las personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz públicos.

En el artículo 9o. de la ley citada se establece que las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán, para integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública; determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones; desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes; establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del Sistema Nacional; formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo y tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos.

Conforme al artículo 10 del ordenamiento en estudio la coordinación comprenderá: procedimientos e instrumentos de formación, reglas de ingreso, permanencia, promoción y retiro de los miembros de las instituciones policiales; sistemas disciplinarios, así como de estímulos y recompensas; organización, administración, operación y modernización tecnológica de las instituciones de seguridad pública; las propuestas de aplicación de recursos para la seguridad pública, incluido el financiamiento conjunto; suministro, intercambio y sistematización de todo tipo de información sobre seguridad pública; acciones policiales conjuntas, en los términos del artículo 5o. de la ley referida; regulación y control de los servicios privados de seguridad y otros auxiliares; relaciones con la comunidad y fomento de la cultura de prevención de infracciones y delitos; y las relacionadas con las anteriores, que sean necesarias para incrementar la eficacia de las medidas y acciones tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública.

Ahora bien, en el artículo 4o. de la ley de referencia se prevé que la incidencia de acciones sobre diversos ámbitos de competencia, ya sea de la Federación, los Estados, el Distrito Federal o de los Municipios, se aplicarán y ejecutarán mediante convenios generales y específicos entre las partes componentes del sistema nacional.

Finalmente, en el artículo 11 de la citada ley se dispone que las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación.

En ese sentido, es de tomarse en cuenta lo previsto en el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en materia de Seguridad Nacional, el cual tiene como objeto, conforme a su artículo 1o. establecer las políticas, normas, criterios, sistemas, procesos y procedimientos conforme a los cuales se promoverán las acciones de coordinación en la materia citada.

El reglamento en comento tiene el capítulo VIII denominado: "De la colaboración de las entidades federativas", en éste se señala que los convenios de colaboración que se celebren en términos de la Ley General de Seguridad Pública con las entidades federativas y Municipios, tendrán por objeto establecer las bases normativas que permitan la promoción de las acciones en materia de Seguridad Nacional -artículo 43-; los citados convenios buscarán fortalecer la participación de las entidades federativas y Municipios en la definición y ejecución de las políticas, programas y acciones en la materia; impulsar responsabilidades mutuas entre la Federación y las entidades federativas y promover el aprovechamiento equitativo y racional de los recursos, incluyendo los naturales, de conformidad con lo que disponga el Consejo Nacional de Seguridad Pública -artículo 44-.

Hasta ese momento es posible determinar que la materia de seguridad pública obliga a la coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios.

Lo anterior, es lo que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoce como concurrencias legislativas las que derivan de la atribución combinada, segmentaria y hasta compartida que efectúa el Constituyente, en favor de los distintos órdenes de gobierno, en relación con una materia competencial específica, a través de la distribución que se establece en una Ley del Congreso de la Unión, denominada ley general.

La ley general distribuye las competencias entre la Federación y los Estados, otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas, desconstitucionalizando la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto en el Congreso Federal.

Al respecto es ilustrativa la jurisprudencia P./J. 142/2001 del Pleno de este Alto Tribunal, la cual precisa que en la materia de seguridad pública opera el reparto de competencias denominado "facultades concurrentes", dicha atribución competencial la realiza el Congreso de la Unión al expedir la ley general correspondiente, en la cual determina la forma y los términos de la participación de la Federación, las entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en esa materia.

En el tema que analizamos, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé que en la materia de seguridad pública opera la coordinación de la atribución combinada y compartida de los distintos órdenes de gobierno. Esta coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, debe ser a través de una ley, en términos del último párrafo del artículo 21 y del artículo 73, fracción XXIII, ambos constitucionales, en los cuales se dispone que es facultad del Congreso de la Unión expedir la ley que establezca las bases de coordinación en materia de seguridad pública. Además, la concurrencia opera en los actos de las autoridades policiales o administrativas y legislativas.

De esta manera, en el caso resulta claro que el sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- no es el criterio de análisis que debe seguir esta Primera S., para determinar la constitucionalidad o no de los actos controvertidos, pues el conjunto estructurado que compone la seguridad pública se dirige a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, la cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.

Sin embargo, la consecución del fin de la materia no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo, tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual se citó en párrafos que anteceden.

II. Aportaciones federales en materia de seguridad pública.

En ese sentido, si la distribución a la que se hace referencia explicita en el numeral 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho no forma parte de los fines de la materia de seguridad pública, entonces, es preciso realizar el análisis de su constitucionalidad, a partir del sistema de coordinación fiscal, pues las aportaciones son recursos que se rigen por las disposiciones federales, sirve de sustento la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal de rubro: "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA."

Los recursos destinados por la Federación a las entidades federativas para la materia de seguridad pública -como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública- provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, como lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25.

En efecto, el ordenamiento legal referido prevé el capítulo denominado "De los fondos de aportaciones federales" y en el artículo 25 de éste se precisa que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esa ley, para los fondos que en la misma se establecen, entre éstos, el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal; en el párrafo final del citado numeral se señala: "Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo".

En el artículo 44 de la ley en cita se prevé que el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se constituirá con cargo a recursos federales, mismos que serán determinados anualmente en el presupuesto de egresos de la Federación. La Secretaría de Seguridad Pública formulará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público una propuesta para la integración de dicho fondo.

El citado numeral también regula que en el presupuesto de egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal se hará la distribución de los recursos federales que integran este fondo entre los distintos rubros de gasto del Sistema Nacional de Seguridad Pública aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

De igual manera, en el precepto se precisa que el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, entregará a las entidades el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal con base en los criterios que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determine, a propuesta de la Secretaría de Seguridad Pública, utilizando para la distribución de los recursos, criterios que incorporen el número de habitantes de los Estados y del Distrito Federal; el índice de ocupación penitenciaria; la implementación de programas de prevención del delito; los recursos destinados a apoyar las acciones que en materia de seguridad pública desarrollen los Municipios, y el avance en la aplicación del Programa Nacional de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

El mecanismo de control, evaluación y fiscalización del manejo de los recursos federales a que se refiere el capítulo "De los fondos de aportaciones federales" quedará a cargo de las autoridades, en las etapas que se indican, a partir del párrafo tercero del artículo 49 de la ley de referencia.

III. Convenio de Coordinación suscrito por el Poder Ejecutivo Federal y el Gobierno del Estado para el año dos mil ocho.

La entrega de las aportaciones federales en materia de seguridad pública a las entidades federativas, provenientes del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal -previsto en el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal- se lleva a cabo, mediante la celebración de convenios entre la Federación y los Gobiernos de los Estados.

En esas circunstancias, fue celebrado el "Convenio de Coordinación 2008" entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Seguridad Pública, y el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora para la realización de acciones en materia de seguridad pública, aplicando los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

En la cláusula octava del convenio se señaló que de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal, el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho y de acuerdo con los criterios de asignación y fórmula de distribución, aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en su XXII sesión, celebrada el nueve de enero de dos mil ocho, se destinan el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal a favor del Gobierno del Estado de Sonora, los recursos de esas aportaciones, consistentes en $243’415,087.00 (doscientos cuarenta y tres millones cuatrocientos quince mil ochenta y siete pesos 00/100 moneda nacional).

En la misma cláusula se precisó que los recursos se entregarían al gobierno de la entidad mensualmente, en los diez primeros meses del año, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Asimismo, en dicho acto, en su capítulo de antecedentes, se reseña que desde el dieciocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Sonora suscribieron el convenio de coordinación con la finalidad descrita, en el cual se acordó la constitución del fideicomiso denominado Fondo de Seguridad Pública.

El mencionado fideicomiso fue constituido el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, con el Banco de Crédito Rural del Centro, Sociedad Nacional de Crédito, en el cual se depositaron las aportaciones de recursos efectuadas, por el Gobierno Federal y por la entidad federativa, para el financiamiento de las acciones en materia de seguridad pública.

En la cláusula segunda del convenio se especifica que de conformidad con los acuerdos aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, en la sesión celebrada el nueve de enero de dos mil ocho, los ejes y programas que sustentan las estrategias y acciones de ese acto son:

1. Formación y profesionalización Servicio Nacional de Carrera.

2. Equipamiento para la Seguridad Pública;

3. Plataforma México:

3.1. Red Nacional de Telecomunicaciones, Sistema Nacional de Atención a Llamadas de Emergencia 066 y Sistema Nacional de Denuncia Anónima 089;

3.2. Sistema Nacional de Información;

4. Registro Público Vehicular;

5. Infraestructura para la Seguridad Pública;

6. Instancias de Coordinación;

7. Combate al Narcomenudeo;

8. Operativos Conjuntos;

9. Participación de la Comunidad en la Seguridad Pública, y

10. Seguimiento y Evaluación.

En la cláusula tercera se prevé que los objetivos, líneas de acción, metas, montos, mecánica, operativa e indicadores de seguimiento y evaluación de los programas que se deriven de cada eje, se establecerán conjuntamente por la Secretaría de Seguridad Pública Federal y el Gobierno del Estado de Sonora, conforme a los acuerdos del Consejo Nacional de Seguridad Pública y se incluirán en los anexos técnicos correspondientes, los cuales son parte del convenio de coordinación.

La forma de realizar los anexos técnicos del convenio se detalla en la cláusula cuarta de éste, en la cual se explica que el Gobierno del Estado de Sonora presentará formalmente al secretario ejecutivo del Sistema de Seguridad Pública, dentro de los treinta días siguientes a la suscripción de ese acto, la propuesta de inversión por ejes, programas, proyectos y acciones dos mil ocho.

La propuesta debe incluir la información necesaria para definir conjuntamente las metas, montos e indicadores de seguimiento y evaluación que se asignen al proyecto o programa respectivo, en atención a la naturaleza y objetivos de cada uno de los mismos, de conformidad con los requisitos que en la propia cláusula en comento se enuncian.

IV. Anexos técnicos.

Los documentos derivan del Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública celebrado entre el Poder Ejecutivo Federal y el gobierno de la entidad federativa, para dos mil ocho, éstos son celebrados por el secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública y por el Gobierno del Estado.

En las declaraciones de los anexos técnicos se señala que el Gobierno del Estado de Sonora remitió al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la propuesta programática-presupuestal dos mil ocho de los programas definidos en materia de seguridad pública, el cual contiene la distribución de recursos y metas de las acciones a realizar dentro de éstos, así como los cuadros descriptivos y/o cédulas técnicas de equipamiento que dan soporte a este instrumento; propuesta que el secretario ejecutivo citado validó, enviando al gobierno de la entidad los cuadros de metas y montos, anexando los cuadros descriptivos y/o cédulas técnicas de equipamiento respectivos, para la celebración del anexo.

Respecto de la mecánica operativa del contenido de los anexos técnicos es importante señalar que la entidad federativa asume el compromiso de observar y cumplir con el desarrollo de las acciones, las disposiciones legales y normativas aplicables en el ámbito estatal, en los procesos de licitación, adjudicación, contratación, ejercicio y control para la adecuada ejecución y logro de las metas establecidas en ese instrumento jurídico, sin perjuicio de observar las disposiciones legales federales que resulten aplicables.

El secretario ejecutivo del Consejo Estatal de Seguridad Pública, someterá a consideración del Comité Técnico del Fondo de Seguridad Pública de la entidad las solicitudes que presenten las autoridades ejecutoras, en los términos previstos en el contrato de fideicomiso, sus reglas de operación y la normatividad establecida en la entidad federativa para ese efecto.

V. Aportaciones federales y su distribución a los Municipios.

De los apartados anteriores, se deriva que los recursos destinados a la materia de seguridad pública -como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública -provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, como lo prevé la Ley de Coordinación Fiscal en su artículo 25; dicho fondo se integra por aportaciones federales, con condicionamiento de su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la ley.

De la ley citada se advierte que las aportaciones federales son recursos que la Federación transfiere a los Estados, el Distrito Federal y los Municipios condicionando su gasto al cumplimento de los objetivos establecidos en el ordenamiento, para cada tipo de fondo de aportaciones. Tras regular los diferentes tipos de fondos de aportaciones, la legislación describe las garantías que deben rodear su entrega y su aplicación a los fines legalmente previstos, lo que se desprende de la lectura de los numerales 25 y 46 de la citada ley y a los cuales se ha hecho referencia en el apartado II de este considerando.

En efecto, las autoridades federales mediante convenios de coordinación celebrados con los ejecutivos locales, determinan el monto, forma y tiempo en que deberán ser ejercidos los recursos derivados de las aportaciones federales, los cuales fija y destina en el presupuesto de egresos de la Federación.

Sobre el tema es ilustrativa la jurisprudencia P./J. 8/2000, cuyo rubro es el siguiente: "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS."

Así, el Poder Ejecutivo Federal realiza convenios de coordinación con los Gobiernos Estatales, a fin de que las entidades reciban las aportaciones federales que la Federación destinó para el Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal y, en específico, para establecer los fines a los que se orientan el monto que corresponde a cada entidad.

La administración e inversión de las aportaciones federales, una vez recibidas por el gobierno de la entidad, se realiza mediante el fideicomiso que éste contrató con una institución bancaria como fiduciaria, como se ha precisado en el IV de este considerando.

En los contratos de fideicomisos se acuerda, entre el Gobierno del Estado -fideicomitente- y la institución bancaria -fiduciaria- que la disposición de esos recursos se autoriza por el comité técnico del fideicomiso, el cual se apega a los programas de seguridad pública, contemplados en el anexo técnico del "Convenio de Coordinación 2008", suscrito entre el Gobierno Federal y el de la entidad, en dicho anexo se establece la distribución de recursos entre los programas referidos.

En ese orden de ideas, de la normativa y actos aplicables al sistema de aportaciones federales se desprende, que en contrario a lo que manifiesta el Municipio actor los recursos del fondo no pueden ser entregados de manera directa a los Ayuntamientos de la entidad federativa, pues los recursos del fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal deben otorgarse directamente a los gobiernos de las entidades federativas.

Además, como dispone el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas que las reciban, conforme a sus propias leyes.

En ese sentido, la administración y ejercicio de los recursos que derivan de las aportaciones federales corresponde a la entidad, como se establece en el numeral apenas citado, por lo que el Gobierno Estatal celebra contrato de fideicomiso para la administración del monto asignado por la Federación a la entidad, correspondiente al Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

Sumado a lo anterior, conviene precisar que en los contratos de fideicomiso constituidos por el gobierno de la entidad correspondiente con la institución financiera elegida se precisan como partes del mismo a las siguientes:

a) Fideicomitente: El Gobierno del Estado.

b) Fiduciaria: Banco.

c) F.: El propio fideicomitente.

En ese sentido, es importante apuntar que conforme a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, especialmente su capítulo V, denominado "Del fideicomiso", el fideicomisario es una persona física o moral capacitada legalmente para recibir el beneficio de un fideicomiso, sin existir limitación legal, en el sentido de que el fiduciario no pueda ser el beneficiario del contrato, salvo las excepciones de fideicomisos con el fin de servir como instituciones de pago de obligaciones incumplidas.

Así las cosas, es claro que los fideicomisos creados para el manejo del fondo para la seguridad pública en cada Estado tiene como beneficiario -fideicomisario- al gobierno de la entidad.

Luego, dicho gobierno tiene la facultad de ejercer los recursos del fideicomiso, al ser el fideicomisario del mismo y por ser éstos aportaciones que la Federación entregó a la entidad, como se prevé en el artículo 49 anteriormente citado en este apartado.

Conforme a lo anterior, si el fideicomisario -beneficiario-de los Fideicomisos para la Administración, Inversión y Distribución de Fondos para la Seguridad Pública en cada Estado es el gobierno de la entidad -Poder Ejecutivo- entonces el ejercicio que se haga de los recursos que el comité técnico del fideicomiso autorice concierne al Poder Ejecutivo de la entidad y a los órganos que auxilien a éste en el ejercicio de sus facultades, al ser dicho poder el beneficiario de los recursos.

Además, si las aportaciones federales son recursos de naturaleza federal cuya entrega debe ser a las entidades federativas, cuyo régimen de administración y aplicación está detalladamente regulado -capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, como se ha precisado en el apartado II de este considerando- es válido concluir que la entrega de recursos a los Gobiernos Estatales es correcta, pues cumple con el proceso de aplicación previsto en la ley de referencia, en el "Convenio de Coordinación 2008".

De esta manera, es evidente que los actos impugnados no son inconstitucionales, porque los recursos de las aportaciones federales destinadas a la seguridad pública no deben ser entregadas o distribuidas directamente entre los Municipios, aun con la existencia del artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, pues como se ha precisado conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, la cual regula esas aportaciones, las mismas se entregan a los gobiernos de las entidades federativas, las cuales de acuerdo con el numeral 49 de ese ordenamiento están facultadas para su administración y ejercicio.

En efecto, la Cámara de Diputados previó en el numeral 9 referido en el párrafo anterior que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes, el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Sin embargo, esa disposición solamente faculta a ese Consejo Nacional de Seguridad Pública para "promover" la entrega de los recursos del fondo referido a los Municipios, pero la misma no otorga atribuciones para que ese consejo esté en posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas den el veinte por ciento de los recursos otorgados a la entidad como participaciones, pues resulta inexorable el sistema normativo aplicable al otorgamiento, manejo, administración y distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

En ese sentido, es posible entender que el contenido del numeral 9 invocado permite que el consejo actúe a manera de sugerencia ante las entidades, pero no puede emitir una orden vinculante para éstas, razón por la cual no es necesario que ese ente plasme las sugerencias en el acuerdo en el cual fija los lineamientos y directrices del Sistema Nacional de Seguridad Pública, porque esa invitación a las entidades no puede ser exigible a éstas en caso de su incumplimiento.

En consecuencia, los argumentos de la parte demandante son infundados, porque no existe ninguna violación constitucional, pues el ejercicio de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad, prevista en el artículo 9 del presupuesto, no tiene como consecuencia el otorgamiento directo a los Municipios de las aportaciones federales en materia de seguridad pública, además éstas no se encuentran dentro del régimen de hacienda pública, como se expresó con anterioridad, ni menos aún restringe el ejercicio de las facultades municipales en esa materia, pues como se determinó en el primer apartado de este considerando esa materia es diversa a la mecánica de operación de la entrega, manejo y distribución de las mencionadas aportaciones, sobre la que versa el mandato del numeral que se estima omitido por parte de los Municipios y que sirve como fundamento a los conceptos de invalidez que hacen valer.

Por otra parte, en el segundo concepto de invalidez el Municipio actor aduce que los actos impugnados a estudio violan el contenido normativo del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de que la prohibición de realizar pagos que no estén comprendidos en el presupuesto de egresos debe ser entendido, en el presente caso, a contrario sensu, es decir, que es obligatorio hacer los pagos que han sido expresamente establecidos en las partidas del propio presupuesto.

Sobre este tema, el Municipio actor considera que los actos impugnados atribuidos a las demandadas, inobservan la prohibición constitucional de hacer gastos que no estén previstos en el presupuesto de egresos anual, así como la sujeción del gasto público a las normas establecidas en éste.

A efecto de estar en aptitud de responder el concepto de invalidez antes sintetizado, esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia considera que es conveniente fijar el parámetro constitucional en cuanto a su sentido y alcance, para que posteriormente, éste sea contrastado con la omisión combatida en el presente medio de control y así verificar su regularidad constitucional.

Parámetro constitucional. Artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El artículo 126 de la Constitución Federal establece:

"Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

El análisis del precepto traído a consideración es revelador de que su contenido normativo proyecta, de un lado, una regla de prohibición y, de otro lado, una serie de principios constitucionales relacionados con el régimen de gasto público del Estado.

A. La regla de prohibición constitucional.

Dentro de la tipología de las normas que alberga la Constitución Federal es posible ubicar a las que operan como regla, esto es, como norma de decisión que establece una exigencia vinculante de comportamiento, capaz de generalización en el sentido de que sea aplicable a casos equiparables o similares.

Las reglas constitucionales como normas de derecho son aplicables de manera disyuntiva; esto es, si los hechos que establece la regla están dados, entonces la norma es aplicable, caso contrario, no lo es. No hay que soslayar que una de las características de las reglas jurídicas es que pueden ir acompañadas de excepciones expresas para su aplicación.

Sentado lo anterior, a juicio de esta Primera S., el artículo 126 constitucional prescribe una regla consistente en una prohibición expresa a los servidores públicos de ejercer recursos sin el aval del Poder Legislativo; se trata de una obligación implícita dirigida a la Cámara de Diputados y al Congreso de la Unión para que establezcan todos los gastos programables.

Sobre estas premisas, es dable alcanzar la conclusión de que la regla constitucional contenida en el artículo 126 constitucional, establece que los pagos que tenga a cargo el Estado, únicamente pueden realizarse:

- Primera hipótesis: si son previstos en el presupuesto de egresos de la Federación; y,

- Segunda hipótesis: como excepción, en caso de que el pago respectivo no haya sido programado en el presupuesto de egresos, éste puede realizarse siempre que sea establecido en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión.

Entonces, en cuanto al sentido y alcance de la prescripción constitucional enunciada como regla en el artículo 126 de la Constitución Federal, las autoridades del Estado mexicano están constreñidas a no efectuar ningún pago que no esté comprendido en el presupuesto de egresos, o determinado en una ley posterior expedida por el Congreso de la Unión.

B. Los principios constitucionales relacionados con el régimen de gasto público del artículo 126 constitucional.

Además de establecer la regla antes precisada, el artículo 126 constitucional salvaguarda al principio de gasto público, puesto que al prever que ningún pago puede realizarse si no está establecido en el presupuesto de egresos o en una ley posterior, la norma constitucional dota de una máxima relevancia a los siguientes aspectos:

1. La programación por parte del Poder Ejecutivo de las erogaciones anuales.

El artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal establece la obligación del Ejecutivo Federal de entregar a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a más tardar el ocho de septiembre de cada año, la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos para el ejercicio siguiente.

De esta forma, cuando la Constitución Federal en su artículo 126, prohíbe que se efectúe pago alguno que no esté considerado en el presupuesto de egresos o en ley posterior, exige que no se realicen gastos imprevistos a fin de no desajustar la planeación del gasto, la cual requiere la determinación de los objetivos generales de cada institución y los recursos que para su cumplimiento deben destinarse. El precepto constitucional asegura entonces, que el gasto público se ciña a un marco normativo presupuestario dentro del cual todos los órganos del Estado deben efectuar sus operaciones.

2. La aprobación del presupuesto de egresos por la Cámara de Diputados, como resultado de la decisión democrática del ejercicio del gasto público.

Asimismo, el artículo 126 constitucional constituye un mecanismo de control de ejercicio presupuestal que impide al Poder Ejecutivo hacer erogaciones no autorizadas por la Cámara de Diputados (artículo 74, fracción IV, segundo párrafo, de la Constitución Federal) o en su caso, por el Congreso de la Unión (artículo 73 constitucional).

La función presupuestaria de la Cámara de Diputados se erige como una facultad exclusiva que ésta ostenta, y que deriva de su legitimidad democrática representativa, en tanto que está conformada por los diputados que son electos de manera directa por los ciudadanos mexicanos.

Dicha función consiste en examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, generando de esta forma un control de economicidad, referido a la eficiencia (alcanzar los objetivos de la administración a un precio razonable); eficacia (nivel de cumplimiento de los objetivos) y economía (mejores condiciones de contratación para el Estado) en la erogación de los recursos públicos.

El control que con el ejercicio de esta atribución lleva a cabo la Cámara de Diputados, auxiliada por la entidad de fiscalización superior de la Federación, puede ser:

- Financiero: Adecuación de los egresos a las normas y montos preestablecidos.

- De legalidad: Establecimiento del marco normativo que regula las operaciones de gasto público.

- De obra pública: Relativo al control del gasto en la materia.

- Programática presupuestal: Cumplimiento de los programas de la administración del presupuesto y de desempeño.

El núcleo de la atribución de control presupuestaria que lleva a cabo la Cámara de Diputados, reside en el establecimiento de límites formales y materiales al presupuesto. El presupuesto, como cualquier acto jurídico del Estado está restringido por una serie de límites, tanto formales como materiales. Los formales son aquellos que atienden al proceso de aprobación del presupuesto y que se resumen en ser aprobado por el órgano competente y mediante el procedimiento establecido para ello. Dentro de éstos encontramos la iniciativa del Ejecutivo y al desarrollo del proceso legislativo en la Cámara de Diputados, que incluye, la facultad del Ejecutivo de hacer observaciones al presupuesto y la posibilidad de que la Cámara de Diputados supere dichas observaciones; los materiales tienen que ver con el monto de los recursos, los objetivos y su destino, esto es, con su ejercicio.

Constitucionalmente, el gasto público puede practicarse a través de dos instrumentos, a saber:

1. El primero de los supuestos, se refiere al proceso de aprobación normal del presupuesto por la Cámara de Diputados, en términos del artículo 74 constitucional en relación con el 72.

2. El segundo, a través de la expedición de una ley posterior, por parte del Congreso de la Unión en la que establezca un gasto.

La posibilidad establecida en el propio artículo 126 constitucional, de que el Estado pueda incorporar nuevas erogaciones a las planteadas originalmente en el presupuesto de egresos, deja patente que este régimen de gasto público actúa bajo un esquema de flexibilidad presupuestal, modificabilidad que encuentra sentido en que la actividad financiera del Estado, puede exigir la erogación respecto de partidas diversas a las primigeniamente programadas, con el propósito de hacer frente a tareas emergentes u obligaciones sobrevenidas que debido a su imprevisibilidad, no pudieron ser presupuestadas.

3. El ejercicio eficiente, eficaz, de economía, transparente y honrado del gasto público.

Igualmente, el artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege a los principios de eficiencia, eficacia, de economía, transparencia y honradez del gasto público, en tanto impide la realización de pagos arbitrarios, al prohibir a las instituciones hacer gastos que no estén programados en el presupuesto de egresos o previstos en ley posterior.

La salvaguarda aludida tiene plena conexión con el contenido normativo del artículo 134, primer párrafo, de la Constitución Federal, el cual establece:

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados."

Como descuella de la transcripción efectuada, los principios públicos de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, se encuentran elevados a la categoría de rango constitucional, junto con un sistema de responsabilidad de los servidores públicos que aparece consagrado en los artículos 109 a 113 de la Norma Fundamental.

De esta guisa, la conjunción de los artículos 109 a 113, 126 y 134 de la Constitución Federal y en relación directa con el correcto ejercicio del gasto público, permite concebir un sistema o régimen en la materia que salvaguarda los principios que enseguida se exponen:

1. Legalidad. Con base en este principio, el ejercicio de gasto público debe estar prescrito en el presupuesto de egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el Congreso de la Unión. El principio de legalidad implica la sujeción de las autoridades para el ejercicio del gasto público a un modelo normativo previamente establecido del cual no puede apartarse.

2. Honradez. El cumplimiento de este principio implica que el ejercicio del gasto público no debe llevarse a cabo de manera abusiva, ni para un destino diverso al programado.

3. Eficiencia. Conforme a este principio, las autoridades deben disponer de los medios que estimen convenientes para el ejercicio del gasto público logre el fin para el cual se programó y destinó.

4. Eficacia. En la materia, el principio de que se trata implica que se cuenta con la capacidad suficiente en el ejercicio del gasto público para lograr las metas estimadas.

5. Economía. Al tenor de este principio, el gasto público debe ejercerse de forma recta y prudente; esto implica que los servidores públicos deben siempre buscar las mejores condiciones de contratación para el Estado.

Una vez que ha quedado determinado el sentido y alcance de los principios que salvaguarda el artículo 126 constitucional, enseguida, esta Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación procede a emprender el análisis de la regularidad constitucional.

La omisión objeto de control.

En la demanda de controversia constitucional, el Municipio actor impugna la inobservancia de las demandadas del mandato establecido en el artículo 9, fracción I, del presupuesto de egresos de la Federación para dos mil ocho, toda vez que el Consejo Nacional de Seguridad Pública no promovió la repartición del 20 por ciento de esos recursos a los Municipios de la entidad federativa aludida, lo que a su juicio es contrario al artículo 126 constitucional.

Con relación a este tópico, el Municipio actor esgrime que la prohibición para efectuar pagos sin que estén previstos en el presupuesto de egresos debe entenderse contrario sensu, esto es, en la tesitura de que es obligatorio hacer los pagos establecidos en las partidas del propio presupuesto de egresos, que en el presente caso, se trata del artículo 9, fracción I, del propio presupuesto.

La solución al caso concreto.

El artículo 9, fracción I, segundo párrafo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, establece lo siguiente:

"Artículo 9o. Los recursos federales aprobados en este presupuesto de egresos para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se sujetarán a las reglas siguientes:

"El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura."

La disposición consultada prevé una de las reglas que norman la transferencia de recursos federales a las entidades federativas y al Distrito Federal, consistente en que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del fondo de aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios.

A partir de los elementos anteriores, esta Corte Constitucional alcanza la convicción de que los actos impugnados materia de estudio en la presente controversia constitucional no son contrarios al artículo 126 de la Constitución Federal, porque por su efecto no producen una autorización implícita para efectuar un pago que no está previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho; sino que, por el contrario, es menester destacar que la promoción del 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, a efecto de que se distribuyan a los Municipios, está expresamente estatuida en el numeral 9, fracción I, del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil ocho; consecuentemente, tal previsión es respetuosa de la regla que alberga el artículo 126 de la Constitución Federal, así como del resto de principios relacionados con el gasto público y que han quedado relacionados en el núcleo de esta resolución.

Tampoco asiste razón a la disconforme en cuanto aduce que de la norma prohibitiva contenida en el artículo 126 constitucional, se deriva la obligación de que el Consejo Nacional de Seguridad Pública distribuya el 20 por ciento de los recursos del fondo de aportaciones para la seguridad pública de los Estados y del Distrito Federal, a los Municipios, de conformidad con los razonamientos subsecuentes.

En efecto, como se dijo en el núcleo de esta ejecutoria al dar respuesta al primer concepto de invalidez, la Cámara de Diputados previó en el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes, el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Sin embargo, esa disposición no puede interpretarse como una obligación implícita para que esos recursos sean obligatoriamente entregados a los Municipios, en atención a que tal disposición sólo faculta al Consejo Nacional de Seguridad Pública para "promover" la entrega de los recursos del fondo referido a los Municipios, lo cual de ninguna manera le otorga atribuciones para que esté en posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas den el 20 por ciento de los recursos otorgados a la entidad como participaciones, pues resulta inexorable el sistema normativo aplicable al otorgamiento, manejo, administración y distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

De esta guisa, esta Suprema Corte de Justicia alcanza la convicción de que el contenido del artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, debe ser entendido en el sentido de que faculta al Consejo Nacional de Seguridad Pública para actuar a manera de sugerencia ante las entidades, pero no que pueda emitir una orden vinculante para éstas, razón por la cual no es necesario que ese ente plasme las sugerencias en el acuerdo en el cual fija los lineamientos y directrices del Sistema Nacional de Seguridad Pública, porque esa invitación a las entidades no puede ser exigible a éstas en caso de su incumplimiento y, consecuentemente, del artículo 126 constitucional no se deriva la obligación implícita de la entrega de tales aportaciones a los Municipios.

En consecuencia, los argumentos de la parte demandante en cuanto a este aspecto son igualmente infundados, porque no existe ninguna violación constitucional, en razón de que el ejercicio de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad Pública prevista en el artículo 9 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, no tiene como consecuencia el otorgamiento directo a los Municipios de las aportaciones federales en materia de seguridad pública; además, éstas no se encuentran dentro del régimen de hacienda pública, como se expresó con anterioridad, ni menos aún restringe el ejercicio de las facultades municipales en esa materia, pues como se determinó en el cuerpo de esta ejecutoria, esa materia es diversa a la mecánica de operación de la entrega, manejo y distribución de las mencionadas aportaciones, sobre la que versa el mandato del numeral que se estima omitido por parte de los Municipios y que sirve como fundamento a los conceptos de invalidez que hacen valer.

Por último, en el tercero de los conceptos de invalidez, el Municipio actor, en esencia, argumenta:

a) La omisión impugnada infringe los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Federal, por falta de aplicación de la fracción I del artículo 9 del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, donde se fijan las reglas para la distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP), que en su segundo párrafo establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del fondo mencionado se distribuyan a los Municipios (que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública), conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura; debido a que el Consejo Nacional de Seguridad Pública aprobó los rubros de gasto del Sistema a los que deberán destinarse los recursos del citado fondo y fue omiso en acordar lo relativo al 20 por ciento del mismo, que debe distribuirse entre los Municipios que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

b) Son inconstitucionales los actos impugnados a estudio, porque a través de éstos los poderes demandados fueron omisos en acordar lo relativo al 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, mismo que debe distribuirse entre los Municipios que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con lo que limitan la capacidad de los Gobiernos Municipales en general y, en particular, la del Municipio actor para participar en la función concurrente que la Constitución Federal establece, vulnerando, además, el artículo 115 de la propia Constitución, relativo al manejo de la hacienda pública municipal, para destinarlos a la seguridad pública en el Municipio actor.

c) El artículo 115 constitucional establece la garantía de libre administración hacendaria de los Ayuntamientos, la cual se lesiona con la omisión cuya invalidez se solicita, que es absoluta porque las autoridades no han ejercido su competencia para cumplir con lo ordenado en el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, para que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, ni han externado normativamente su voluntad para hacerlo, lo que hace nugatoria dicha administración hacendaria.

Precisado lo anterior, en primer lugar se analizarán los argumentos en los que el Municipio actor aduce que son inconstitucionales los actos impugnados a estudio, porque a través de éstos los poderes demandados fueron omisos en acordar lo relativo al 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, mismo que debe distribuirse entre los Municipios que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con lo cual los poderes demandados limitan la capacidad de los Gobiernos Municipales en general y, en particular, la del Municipio actor, para participar en la función concurrente que la Constitución Federal les concede, porque omiten prever los mecanismos ordenados en el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, para que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

Cabe recordar que el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, establece:

"Artículo 9o. Los recursos federales aprobados en este presupuesto de egresos para ser transferidos a las entidades federativas y, por conducto de éstas, a los Municipios y a las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal se sujetarán a las reglas siguientes:

"El Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20% de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura."

Por otra parte, el nueve de enero de dos mil ocho el Ejecutivo Federal y el gobernador del Estado de Sonora suscribieron el Convenio de Coordinación en Materia de Seguridad Pública, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de abril de dos mil ocho, el cual tiene por objeto coordinar políticas, lineamientos y acciones entre las partes, para el desarrollo y ejecución de acciones en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, conforme a los acuerdos y resoluciones del Consejo Nacional de Seguridad Pública, aplicando al efecto los recursos convenidos del "Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal", con cargo al Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2008, así como los recursos que para tal fin aporta el Gobierno del Estado de Sonora, esto es, entre otras cuestiones, se transfieren a ese Estado los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

El sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- es un tema que ya fue abordado al estudiarse los conceptos de invalidez primero y segundo hechos valer por el Municipio actor en esta controversia constitucional, desprendiéndose, en lo conducente, las consideraciones siguientes:

- Que el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que en la materia de seguridad pública opera la coordinación de la atribución combinada y compartida de los distintos órdenes de gobierno.

- Que la concurrencia opera en los actos de las autoridades policiales o administrativas y legislativas.

- Que esta coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, debe ser a través de una ley, en términos del último párrafo del artículo 21 y del artículo 73, fracción XXIII, ambos constitucionales, en los cuales se dispone que es facultad del Congreso de la Unión expedir la ley que establezca las bases de coordinación en materia de seguridad pública.

- Que de lo anterior resulta que el sistema de atribución de competencias en materia de seguridad pública -concurrencia- no es el criterio de análisis que debe seguir esta Primera S. para determinar la constitucionalidad o no de los actos controvertidos, pues el conjunto estructurado que compone la seguridad pública se dirige a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, la cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido.

- Que sin embargo, la consecución del fin de la materia no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo, tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En consecuencia, de conformidad con las consideraciones expuestas, el fin de la materia de seguridad pública (protección de personas y bienes, y mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano, lo cual incluye un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad de custodia del bien jurídico así definido), no incluye la distribución de los recursos económicos, aun cuando sean necesarios para alcanzarlo.

Asimismo, tampoco se encuentra dentro de su campo la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

En consecuencia, los actos impugnados a estudio no son inconstitucionales, porque a través de éstos no se limita la capacidad del Municipio actor para participar en la función concurrente, que en materia de seguridad pública le concede el artículo 21, último párrafo, de la Constitución Federal.

En segundo lugar, se estudiarán los argumentos del Municipio actor, consistentes en que los actos impugnados hacen nugatoria la garantía de libre administración hacendaria municipal, prevista en el artículo 115 Constitucional, la cual es absoluta, porque las autoridades no han ejercido su competencia a efecto de cumplir con lo ordenado en el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, para que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, ni han externado normativamente su voluntad para hacerlo.

Asimismo, en este apartado se estudiarán los argumentos que hace valer el Municipio actor en relación con el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en el sentido de que es violatorio de ese precepto constitucional el acto impugnado, porque a través de éste se omite prever los mecanismos ordenados en el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, para que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal y, con ello, los poderes demandados vulneran el citado artículo 115, fracción IV, constitucional, relativo al manejo de la hacienda pública municipal.

Para resolver los temas anotados, es necesario analizar lo que establece la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, el cual se transcribe a continuación:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

La fracción IV del artículo 115 constitucional transcrito, regula el régimen fundamental de la hacienda pública del Municipio y contiene una serie de normas y principios que tienden a asegurar su viabilidad económica, en correspondencia a su reconocimiento como un nivel de Gobierno del Estado mexicano y a la consagración exclusiva de competencias y funciones.

Así, de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, se desprende:

a) Un régimen de libre administración hacendaria respecto de ciertos ingresos reconocidos en la Constitución Federal, a saber: 1) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; 2) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, 3) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

b) La existencia de fuentes de ingresos reservadas a los Municipios, como sucede con las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria.

c) La posibilidad de celebrar convenios con el Estado, para que éste se haga cargo de las funciones relacionadas con la administración de sus contribuciones.

d) El derecho a recibir participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

e) La prohibición de que la legislación estatal establezca o conceda exenciones en relación con las contribuciones relativas a la propiedad inmobiliaria y a los ingresos derivados de los servicios que preste el Ayuntamiento. Asimismo, se establece que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

f) La vinculación de las Legislaturas Locales con las iniciativas de los Municipios en materia de contribuciones, las cuales deben tomar en cuenta dicha iniciativa y, en caso de que se aparten de ella, motivar esta situación con elementos objetivos que se plasmen en el procedimiento legislativo.

g) La facultad de aprobar su presupuesto de egresos, con base en sus ingresos disponibles, incluyendo la remuneración de sus munícipes.

h) La fiscalización de sus cuentas públicas por parte de las Legislaturas Locales, la cual se podrá desarrollar incluso durante el ejercicio fiscal en curso o abarcar otros periodos.

i) El ejercicio directo por los Ayuntamientos de los recursos que integran la hacienda municipal, o por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

Ahora, en cuanto al régimen de libre administración hacendaria, regulado en el artículo 115 de la Constitución Federal, debe tomarse en cuenta que las aportaciones federales no forman parte de dicho régimen, es decir, que el Municipio no puede decidir libremente el destino de los recursos ni puede reconducir este gasto a rubros diferentes de los previstos por la Ley de Coordinación Fiscal.

Así lo ha interpretado este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J. 9/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, febrero de 2000, página 514, que a la letra indica:

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. Las participaciones y aportaciones federales son recursos que ingresan a la hacienda municipal, pero únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria de los Municipios conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal; por su parte, las aportaciones federales no están sujetas a dicho régimen, dado que son recursos netamente federales que se rigen por disposiciones federales."

De lo anterior se sigue que los actos que el Municipio actor imputa a las demandadas, al no haber ejercido su competencia para cumplir con lo ordenado en el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, a efecto de que se distribuya el 20 por ciento del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, no pueden ser violatorios del principio de libre administración hacendaria establecido en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, debido a que lo previsto por el numeral del presupuesto de egresos de la Federación citado, se trata de recursos relacionados con el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal, respecto de los cuales el Municipio actor no puede decidir libremente su destino, ni puede reconducir este gasto a rubros diferentes de los previstos por la Ley de Coordinación Fiscal.

Además de que, como ya se determinó en párrafos precedentes, dentro del fin de la materia de seguridad pública no se encuentra la distribución de las aportaciones federales del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados o el ejercicio de entrega de esas aportaciones a los Municipios, sino solamente las acciones que contiene el artículo 10 de la Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública (relativas a incrementar la eficacia de las medidas y acciones tendientes a alcanzar los fines de la seguridad pública).

No obstante lo anterior, se tiene que si bien las aportaciones federales no están sujetas al régimen de libre administración hacendaria y son recursos de origen federal regulados por la Ley de Coordinación Fiscal, ello no implica que los Estados o los Municipios no tengan facultades de decisión en el ejercicio de estos recursos provenientes de las aportaciones federales, pues se debe atender a su régimen legal, esto es, no por ser recursos de origen federal son de libre disposición para la Federación, pudiendo regular el presupuesto de egresos cualquier supuesto al margen de lo que diga la ley.

Por el contrario, las aportaciones federales tienen un régimen legal previsto en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, al cual debe atenderse para la resolución del presente asunto y debe ser seguido por la Cámara de Diputados al aprobar el decreto de presupuesto de egresos.

Al respecto, el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal vigente, establece:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"Artículo 25. Con independencia de lo establecido en los capítulos I a IV de esta ley, respecto de la participación de los Estados, Municipios y el Distrito Federal en la recaudación federal participable, se establecen las aportaciones federales, como recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, de los Municipios, condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece esta ley, para los fondos siguientes:

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;

(Reformada, D.O.F. 31 de diciembre de 2000)

"IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal;

(Adicionada, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"V. Fondo de Aportaciones Múltiples;

(Adicionada, D.O.F. 31 de diciembre de 1998)

"VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, y (sic)

(Adicionada, D.O.F. 31 de diciembre de 1998

"VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal;

(Adicionada, D.O.F. 27 de diciembre de 2006)

"VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las entidades federativas.

(Adicionado, D.O.F. 29 de diciembre de 1997)

"Dichos fondos se integrarán, distribuirán, administrarán, ejercerán y supervisarán, de acuerdo a lo dispuesto en el presente capítulo."

En cuanto a las aportaciones destinadas a la materia de seguridad pública, de lo determinado al estudiarse el primer concepto de invalidez de esta controversia constitucional, deben destacarse las consideraciones siguientes:

- Que los recursos destinados a la materia de seguridad pública, como medio de cumplimiento de instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones, para cumplir los fines de la seguridad pública, provienen del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, como lo prevé el artículo 25 de la Ley de Coordinación Fiscal; dicho fondo se integra con aportaciones federales, con condicionamiento de su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la ley.

- Que el Poder Ejecutivo Federal realiza convenios de coordinación con los Gobiernos Estatales, a fin de que las entidades reciban las aportaciones federales que la Federación destinó para el Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal y, en específico, para establecer los fines a los que se orientan el monto que corresponde a cada entidad en específico.

- Que conforme a lo dispuesto por el artículo 49 de la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones federales serán administradas y ejercidas por los gobiernos de las entidades federativas que las reciban, conforme a sus propias leyes, por lo que el Gobierno Estatal celebra contrato de fideicomiso para la administración del monto asignado por la Federación a la entidad, correspondiente al Fondo de Aportaciones Federales para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal.

- Que si el fideicomisario, beneficiario, de los Fideicomisos para la Administración, Inversión y Distribución de Fondos para la Seguridad Pública en cada Estado es el gobierno de la entidad, Poder Ejecutivo, entonces, el ejercicio que se haga de los recursos que el comité técnico del fideicomiso autorice, concierne al Poder Ejecutivo de la entidad y a los órganos que lo auxilien a éste en el ejercicio de sus facultades, al ser dicho poder el beneficiario de los recursos.

- Que las aportaciones federales son recursos de naturaleza federal, cuya entrega debe ser a las entidades federativas, y su régimen de administración y aplicación está detalladamente regulado en el capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal.

Conforme a las consideraciones destacadas, los actos impugnados en esta controversia constitucional no son inconstitucionales, porque los recursos de las aportaciones federales destinadas a la seguridad pública no deben ser entregadas o distribuidas directamente entre los Municipios, puesto que conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, que regula esas aportaciones, éstas se entregan a los gobiernos de las entidades federativas, las cuales están facultadas para su administración y ejercicio, conforme al numeral 49 de ese ordenamiento legal.

En efecto, en el numeral 9, fracción I, referido, se establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes, el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Sin embargo, esa disposición solamente faculta a ese Consejo Nacional de Seguridad Pública para "promover" la entrega de los recursos del fondo referido a los Municipios, pero no otorga atribuciones para que ese consejo esté en posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas den el 20 por ciento de los recursos otorgados a la entidad como participaciones (aportaciones), pues resulta inexorable el sistema normativo aplicable al otorgamiento, manejo, administración y distribución del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal.

En ese sentido, el numeral 9, fracción I, invocado, permite que el consejo actúe a manera de sugerencia ante las entidades, pero no puede emitir una orden vinculante para éstas, razón por la cual no es necesario que ese ente plasme las sugerencias en el acuerdo en el cual fija los lineamientos y directrices del Sistema Nacional de Seguridad Pública, porque esa invitación a las entidades no puede ser exigible a éstas en caso de su incumplimiento.

En consecuencia, el ejercicio de la facultad del Consejo Nacional de Seguridad, prevista en el artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, no tiene como consecuencia el otorgamiento directo a los Municipios de las aportaciones federales en materia de seguridad pública; además de que esa materia es diversa a la mecánica de operación de la entrega, manejo y distribución de las mencionadas aportaciones, sobre la que versa el mandato del numeral que se estima omitido por parte de los Municipios y que sirve como fundamento a los conceptos de invalidez que hacen valer; por tanto, no existe la violación al principio de manejo directo de la hacienda pública municipal, previsto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal.

Por último, se analizarán los argumentos del Municipio actor, consistentes en que los actos impugnados a estudio violan lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, por la falta de aplicación del artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, en cuanto ordena que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura.

Los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal que se consideran violados, establecen:

"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

"No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado."

Los numerales constitucionales transcritos garantizan el debido proceso; el ajuste del actuar de la autoridad a la competencia establecida en las leyes; así como su debida fundamentación y motivación, principios que rigen para los actos de autoridad, con la modalidad y matices que implican su propia naturaleza.

De esta manera, son infundados los argumentos que hace valer el Municipio actor, porque de conformidad con todo lo resuelto en este considerando, no existe la falta de aplicación del artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2008, toda vez que si bien es cierto que dicho numeral establece que el Consejo Nacional de Seguridad Pública promoverá que el 20 por ciento de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal se distribuyan a los Municipios conforme a criterios que integren el número de habitantes y el avance en la aplicación del Programa Estatal de Seguridad Pública en materia de profesionalización, equipamiento, modernización tecnológica e infraestructura, esto no debe entenderse en el sentido de que dicho consejo, al aprobar los rubros de gasto del sistema a los que deberán destinarse los recursos del citado fondo, debe acordar la distribución del 20 por ciento entre los Municipios que forman parte del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Lo anterior obedece a que los recursos de las aportaciones federales destinadas a la seguridad pública no deben ser entregadas o distribuidas directamente entre los Municipios, puesto que conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, que regula esas aportaciones, éstas se entregan a los gobiernos de las entidades federativas, las cuales están facultadas para su administración y ejercicio, conforme al numeral 49 de ese ordenamiento legal.

Así, el ejercicio de la facultad anotada no tiene como consecuencia que el citado consejo otorgue directamente a los Municipios las aportaciones federales en materia de seguridad pública, toda vez que la disposición legal en comento sólo faculta al consejo mencionado para "promover" la entrega de los recursos del fondo referido a los Municipios, pero no otorga la posibilidad de actuar con coacción, a fin de que los gobiernos de las entidades federativas entreguen a los Municipios el 20 por ciento de los recursos otorgados a la entidad como aportaciones.

Como resultado de lo anterior, no existe la falta de aplicación del artículo 9, fracción I, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal dos mil ocho, que aduce el Municipio actor y, por ende, no se violan los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

En este orden de ideas, debe reconocerse la validez de los actos impugnados a estudio.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es parcialmente procedente e infundada la controversia constitucional 58/2008, promovida por el Municipio de San Luis Río Colorado, Estado de Sonora.

SEGUNDO. Se sobresee en esta controversia constitucional respecto de los actos y en los términos que se precisan en el considerando segundo de esta resolución.

TERCERO. Se reconoce la validez de los actos impugnados precisados en el último considerando de esta sentencia.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J. de J.G.P. (ponente), J.R.C.D., J.N.S.M. y presidente S.A.V.H.. En contra del emitido por la Ministra O.S.C. de G.V., quien manifestó que formularía voto particular.

Pies de página

1. Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

"Artículo 2o. El Sistema Nacional de Seguridad Pública se integra con las instancias, instrumentos, políticas, servicios y acciones previstos en la presente ley, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la seguridad pública."

"Artículo 9o. Las autoridades competentes de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, se coordinarán para:

"I. Integrar el Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"II. Determinar las políticas de seguridad pública, así como ejecutar, dar seguimiento y evaluar sus acciones, a través de las instancias previstas en esta ley;

"III. Desarrollar los lineamientos, mecanismos e instrumentos para la mejor organización y funcionamiento de las instituciones de seguridad pública y para la formación de sus integrantes;

"IV. Establecer, supervisar, utilizar y mantener actualizados todos los instrumentos de información del Sistema Nacional;

"V. Formular propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como para llevarlo a cabo y evaluar su desarrollo; y

"VI. Tomar medidas y realizar acciones y operativos conjuntos."

"Artículo 11. Las políticas, lineamientos y acciones de coordinación se llevarán a cabo mediante la suscripción de los convenios respectivos o con base en los acuerdos y resoluciones que se tomen en el Consejo Nacional de Seguridad Pública y en las demás instancias de coordinación."

"Artículo 12. El Consejo Nacional será la instancia superior de coordinación del Sistema Nacional y estará integrado por:

"I. El secretario de seguridad pública, quien lo presidirá;

"II. Los gobernadores de los Estados;

"III. El secretario de la Defensa Nacional;

"IV. El secretario de Marina;

"V. El secretario de Comunicaciones y Transportes;

"VI. El procurador general de la República;

"VII. El jefe del Gobierno del Distrito Federal; y

"VIII. El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

"Artículo 14. El consejo designará, a propuesta de su presidente, al secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, quien podrá ser removido libremente por dicho presidente.

"El secretario ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública deberá cumplir con los siguientes requisitos:

"I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento que no adquiera otra nacionalidad y estar en pleno goce de sus derechos civiles y políticos;

"II. Tener más de 35 años de edad;

"III. Contar con título de licenciado en derecho debidamente registrado; y

"IV. Ser de reconocida capacidad y probidad y contar con experiencia en áreas de seguridad pública."

"Artículo 15. El consejo conocerá y resolverá los asuntos siguientes:

"I. La coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública;

"II. La determinación de lineamientos para el establecimiento de políticas generales en materia de seguridad pública;

"III. La formulación de propuestas para el Programa Nacional de Seguridad Pública, así como la evaluación periódica de éste y otros relacionados;

"IV. La determinación de medidas para vincular el sistema nacional con otros nacionales, regionales o locales;

"V. La emisión de bases y reglas para la realización de operativos conjuntos entre corporaciones policiales federales, locales y municipales;

"VI. La realización de programas de cooperación internacional sobre seguridad pública, en coordinación con las entidades y dependencias competentes;

"VII. La elaboración de propuestas de reformas a leyes y reglamentos en materia de seguridad pública;

"VIII. El análisis de proyectos y estudios que se sometan a su consideración por conducto del secretario ejecutivo;

"IX. La expedición de reglas para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y

"X. Los demás que sean necesarios para cumplir los objetivos de esta ley."

2. Ley Reglamentaria de las Fracciones I Y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 11.

"...

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."