Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 161/2008. MUNICIPIO DE PUENTE DE IXTLA, ESTADO DE MORELOS.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIO: A.V.A..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiséis de agosto de dos mil nueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.N.P., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Puente de Ixtla, del Estado de M., promovió controversia constitucional en contra del Congreso, gobernador y secretario de Gobierno de dicha entidad federativa.

La demanda también fue suscrita por dos regidores de dicho Ayuntamiento, V.S.T. y J.T.G., regidores de Servicios Públicos y Protección Ambiental; y de Desarrollo Urbano, Vivienda, Obras Públicas y Protección al Patrimonio Cultural, respectivamente.

En la demanda se reclamó la aprobación, promulgación y refrendo de los siguientes decretos:

a) "Decreto Número 693 por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) a pagar en un plazo de diez años."; (en la demanda equivocadamente se mencionó el Decreto 690) el cual se publicó el catorce de mayo de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M..

b) "Decreto Número 900 por el que se modifica el Decreto 693, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4612 de fecha 14 de mayo 2008, por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de cuarenta y cinco millones de pesos, con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias a pagar en un plazo de diez años."; el cual se publicó el quince de octubre de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M..

El texto de dichos decretos es el siguiente:

Decreto Número 693:

"Al margen izquierdo un Escudo del Estado de M. que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos.

"Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M. a sus habitantes sabed:

"Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente:

"La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de M., en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y con los siguientes:

"Antecedentes

"Con fecha 16 de abril del 2008, se presentó a la presidencia del Congreso del Estado oficio firmado por el C.V.S.M., presidente municipal de Puente de Ixtla, M., en el que solicita la autorización para la contratación de un crédito por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), y afectar en garantía de pago las participaciones federales del Municipio de Puente de Ixtla, M..

"Por instrucciones de la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de M. y por acuerdo de sesión, con oficio SC/2/P.O.2./1463/2008 de fecha 22 de abril de 2008, con número de folio 1034 se turnó a esta comisión dictaminadora, la documentación que sustenta la solicitud antes descrita, bajo las siguientes:

"Consideraciones

"Para atender la solicitud realizada por el presidente municipal de Puente de Ixtla, M. y en aras de cumplir con todo lo que mandata la Constitución y la ley que nos rige en materia de deuda pública, se hacen las siguientes precisiones:

"1. Que en acta de sesión ordinaria de C. celebrada el día dieciséis de noviembre del año dos mil siete, en el punto número cuatro del orden del día, se propone el análisis y discusión y en su caso la aprobación de la solicitud del préstamo bancario, en el que se sometió a consideración del Pleno del C. para gestionar y contratar un crédito de hasta $50'000,000.00 (cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.) para la realización de inversión en obra pública e infraestructura municipal del Municipio de Puente de Ixtla, M., más los accesorios financieros que la institución financiera determine (comisiones por apertura y disposición, e intereses en periodo de inversión, más el impuesto al valor agregado correspondiente) a un plazo de 10 años, a la tasa de interés convenida o la vigente al momento de contratar el crédito, con el aval del Gobierno del Estado de M., comprometiendo en garantía de pago las participaciones presentes y futuras que en ingresos federales corresponden al Municipio, autorizando al presidente municipal, realizar todo tipo de trámites necesarios para obtener el crédito, lo anterior fue autorizado por mayoría del C. del Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M..

"2. Existe en el Municipio un rezago muy grande en la infraestructura municipal, ya que ha sido escasa la realización de obras públicas por las administraciones anteriores, pues la administración actual no ha podido cumplir cabalmente con sus obligaciones constitucionales, debido a la excesiva cantidad de compromisos existentes generados en la administración anterior, pues los pasivos generados representan una carga financiera demasiado elevada, afectando directamente la ejecución de problemas sociales, obras y servicios públicos.

"3. Dicho préstamo, será aplicado para cubrir diversas necesidades del Municipio como inversión en obra pública e infraestructura municipal. En el Municipio de Puente de Ixtla, M..

"Cabe hacer mención que originalmente, el Municipio de Puente de Ixtla, solicitó el crédito ante esta soberanía por la cantidad de $50'000,000.00 (cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.); sin embargo, mediante presentación de la solicitud de préstamo que hiciera el presidente municipal de Puente de Ixtla y su equipo de trabajo en sesión de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública llevada a cabo el pasado catorce de abril del año en curso, se le solicitó por parte de los diputados, que hiciera un replanteamiento de obras y monto de dicho préstamo, con la intención de que fuera más congruente con las finanzas del Municipio así como con las obras a realizar, por lo que el presidente municipal reconsideró su proyecto original, replanteando las obras aquí señaladas y en un monto menor.

"En este contexto y para dar cumplimiento a los compromisos del Municipio con sus habitantes, se considera la obtención de un crédito que haga posible la ejecución de las inversiones públicas productivas que se tienen proyectadas.

"4. Dentro de la documentación que sustenta la solicitud del Ayuntamiento se encuentra el oficio original sin número de fecha 16 de abril del 2008, que suscribe el C.V.S.M., presidente municipal de Puente de Ixtla, M. donde solicita contratar un crédito por $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) cuyo destino será aplicado en inversión en obra pública e infraestructura municipal como sigue:

Ver aplicación del crédito

"5. Carta de intención, donde se compromete el H. Ayuntamiento del Municipio de Puente de Ixtla, M. a reducir su gasto corriente como reducción de la plantilla de personal de 70 plazas a esta fecha, reducción de gastos de representación, planteamiento al H. C. sobre la reducción de un 10% sobre los sueldos percibidos por este cuerpo colegiado y a nivel de direcciones, reducción de 150 plazas en la plantilla de personal que opera actualmente, exhaustivo control de los viáticos y el consumo de combustible y lubricantes por la Tesorería y el presidente municipal, restricción de las llamadas telefónicas, ahorro en consumo de papelería y artículos de oficina; así como fortalecer las finanzas públicas mediante la creación de diferentes mecanismos de control financiero así como la austeridad presupuestal; proponiendo la modernización de la administración pública municipal a través de equipos que hagan más eficiente el servicio y reducir la plantilla de trabajadores que actualmente prestan sus servicios en este Ayuntamiento.

"Por otra parte se propone el incremento de recaudación en los servicios públicos municipales y en materia de impuesto predial para así buscar mayores ingresos propios y obtener una administración pública sana y eficiente.

"6. El plazo que se autoriza será de 10 años sin que pueda exceder del tiempo señalado, plazo que comenzará a correr a partir de la primera disposición, aclarando que el importe del crédito obtenido será destinado única y exclusivamente por los conceptos antes mencionados y de acuerdo con el programa que apruebe el C., sin que en ningún supuesto pueda destinarse al gasto corriente del Ayuntamiento.

"7. En el artículo 38 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. dispone en su fracción XI, los Ayuntamientos están facultados para ‘someter a la autorización del Congreso del Estado la celebración de empréstitos y la aprobación de los contratos respectivos, conforme a lo dispuesto en la Ley de Deuda Pública para el Estado de M.’ este último ordenamiento dispone, en su artículo 19, que ‘cuando los Municipios, sus organismos descentralizados, empresas de participación estatal o fideicomisos, requieran la garantía del Estado, la contratación de empréstito o créditos se realizarán con la aprobación de la Secretaría de Hacienda. En el caso de que el Estado otorgue el empréstito, la contratación se realizará con la propia Secretaría de Hacienda’.

"8. Que el proyecto de decreto se apega a lo establecido en los artículos 117 fracción VIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 38 fracción XI y 119 fracción I, de la Ley Orgánica Municipal, así como los artículos 4o., 5o., 9o. fracciones III, IV y V, artículo 10 segundo párrafo, artículo 11 fracción VI, VIII y 16 de la Ley de Deuda Pública, ambas para el Estado de M., con lo cual se cumple con el marco normativo.

"9. Que la posibilidad más factible para obtener un crédito con las tasas de intereses más bajas del mercado ayudaría a que el Ayuntamiento se endeude menos que con otros bancos. Dando la posibilidad de realizar obras que ayudarían al desarrollo económico del Municipio y por ende el desarrollo individual de nuestros ciudadanos; aunado a ello se genera mayor desarrollo en el nivel de la vida, educación y fomento de trabajo. Por todo lo anteriormente analizado, esta comisión no encuentra impedimento legal alguno para otorgar la autorización del Congreso del Estado, tanto al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., como al Poder Ejecutivo Estatal, para celebrar ese contrato de apertura de crédito, figurando el primero como obligado principal y el segundo como avalista afectando en garantía las participaciones que le corresponden al Ayuntamiento solicitante; ya que el objetivo primordial es cumplir con el pago de este crédito sin que en ningún caso se afecten sus participaciones y únicamente sean un medio de garantía.

"Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir el siguiente:

"Decreto Número Seiscientos Noventa y Tres. Por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) a pagar en un plazo de diez años.

"Artículo primero: Se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para que por conducto de su presidente municipal celebre con la institución de crédito Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) contrato de apertura de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), más accesorios financieros correspondientes, pagaderos en moneda y territorio nacionales; asimismo, para que pacte las condiciones y modalidades que estime más convenientes.

"Artículo segundo: El importe del crédito cuya contratación se autoriza deberá ser cubierto por el Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M. en un plazo de 10 años, contados a partir de la primera disposición.

"Artículo tercero. El importe del crédito obtenido deberá ser destinado única y exclusivamente en la adquisición de lo señalado en la tabla siguiente del anexo técnico presentado:

Ver tabla

"Con los ajustes necesarios para cubrir la diferencia del monto solicitado por $256,542.09, el cual será cubierto a través de ingresos propios adicionales para darle su total cumplimiento a lo establecido en los mismos a través de las leyes, reglamentos y procedimientos de adquisición correspondientes, sin que en ningún supuesto pueda destinarse al gasto corriente del H. Ayuntamiento solicitante.

"Artículo cuarto. Se autoriza al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M. para que en garantía y/o fuente de pago de las obligaciones del empréstito obtenido afecte las participaciones presentes y futuras que en ingresos federales correspondan al Municipio, sin perjuicio de afectaciones anteriores, suscribiéndola en los términos de lo dispuesto en la Ley de Deuda Pública del Estado de M.; al efecto, el Ayuntamiento manejará en una sola cuenta bancaria los ingresos derivados del crédito que se autoriza; en ella quedarán registradas las disposiciones financieras para la ejecución de las obras aprobadas por el C. debiendo informar de lo anterior en la cuenta pública mensual que presente a la auditoría superior gubernamental.

"Artículo quinto. Se autoriza al Ejecutivo Estatal para que se constituya como aval de las obligaciones crediticias a cargo del acreditado, y para que a efecto de cumplir con esta garantía, afecte las participaciones que en ingresos federales le correspondan, previa afectación de las participaciones correspondientes al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M. por el periodo de vigencia de los contratos respectivos, al efecto, este Ayuntamiento deberá otorgar al Gobierno del Estado mediante los instrumentos jurídicos necesarios, la facultad de afectar esas participaciones en caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas.

"Artículo sexto. El Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., deberá tomar las siguientes medidas:

"d) (sic) Deberá elaborar y remitir al Congreso del Estado un programa de saneamiento financiero, con acciones a corto, mediano y largo plazo;

"e) Deberá elaborar y remitir al Congreso del Estado un programa de reforma administrativa, que contenga políticas públicas de austeridad y disciplina presupuestal, procurando el abatimiento del gasto corriente y particularmente, la reducción del rubro destinado a servicios personales, en un mínimo de un 20% respecto a lo ejercido en el año 2007; en este programa, deberán preverse las medidas que garanticen que a la conclusión de su ejercicio constitucional, se entregue a la próxima administración municipal una estructura de gasto racional, constituyendo las provisiones necesarias para garantizar los pagos de aguinaldo, prestaciones y liquidaciones del personal, en su caso, con el objeto de evitar la generación de problemas de liquidez a la administración entrante.

"f) Deberá crear una ‘reserva para contingencias’ la cual constituirá un fondo financiero, que será entregado formalmente al final de la gestión actual a la siguiente administración, a efecto de que en el periodo de transición, entre una administración y otra se cubran los pagos pactados, en la inteligencia que el monto total de dicho fondo habrá de prorratearse a los meses que corresponda.

"Artículo séptimo. El H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla deberá informar trimestralmente a la auditoría superior gubernamental del control, registro contable y ejercicio del préstamo materia del presente independientemente del informe que presenta en su cuenta pública mensual.

"Transitorios

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ órgano de difusión del Gobierno del Estado Libre y Soberano de M..

"Segundo. Remítase el presente decreto al titular del Poder Ejecutivo Estatal para los efectos legales a que haya lugar.

"Recinto legislativo a los veintinueve días del mes de abril de dos mil ocho.

"Atentamente.

"‘Sufragio efectivo. No reelección’.

"Los CC. Diputados integrantes de la

Mesa Directiva del Congreso del Estado.

"Dip. Martha Patricia Franco Gutiérrez

"Presidenta.

"Dip. P.D.S..

"Vicepresidente

"Dip. Francisco Arturo Santillán

Arredondo.

"Secretario.

"Dip. C.I.R..

"Secretaria.

"R..

"Por tanto mando se imprima, publique circule y se le dé el debido cumplimiento.

"Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de M., a los veintinueve días del mes de abril de dos mil ocho.

"‘Sufragio efectivo. No reelección’.

"Gobernador Constitucional del Estado

Libre y Soberano de M.

"Dr. M.A.A.C.

"Secretario de Gobierno

"Lic. Sergio Álvarez Mata

"R.."

Decreto Número 900:

"Al margen izquierdo un escudo del Estado de M. que dice: ‘Tierra y Libertad’. La tierra volverá a quienes la trabajan con sus manos. Poder Legislativo. L Legislatura. 2006-2009. Dr. M.A.A.C., Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de M. a sus habitantes sabed:

"Que el H. Congreso del Estado se ha servido enviarme para su promulgación lo siguiente: La Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de M., en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política Local, y, con los siguientes:

"Antecedentes

"Con fecha 14 de mayo del 2008, en el Periódico Oficial Número 4612 se publicó el Decreto Número 693 por el que se autoriza la contratación de un crédito con Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) y afectar en garantía de pago las participaciones al Municipio de Puente de Ixtla, M..

"Con fecha 10 de septiembre del 2008, el presidente municipal de Puente de Ixtla, M., presentó el oficio número SG/0314/2008 donde solicita una modificación al Decreto 693 para celebrar el crédito autorizado con cualquier institución bancaria que le ofrezca los mejores beneficios y tasas de interés a la apertura del crédito, ya que en el decreto autorizado se marcó como institución bancaria al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos; teniendo a la fecha una propuesta bancaria mejor con los siguientes beneficios:

Tasa: Tasa simple y no indexada con índice de crédito como la que ofrece banobras.

Periodo de gracia 3 Meses

Comisión por prepago 0.0

Costo de fideicomiso 0.0

Costo por disposición 0.0

"Mismos que sustenta con la propuesta adjunta de banca M., quien ofrece mejores condiciones que Banobras, así como el tiempo de respuesta es más rápido; lo anterior para beneficio en la economía del Municipio.

"Consideraciones

"Para atender la solicitud realizada por la autoridad municipal de Puente de Ixtla, M., y en aras de cumplir con todo lo que mandata la Constitución y la ley que nos rige en materia de deuda pública, se hacen las siguientes precisiones:

"1. La presente adenda o modificación al artículo primero del Decreto 693, se realiza a petición formal del C.P. municipal de Puente de Ixtla, M., como lo solicita en su oficio SG/0314/2008, en los términos solicitados y apegados a los intereses que ellos convengan.

"2. En (sic) el artículo 38 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. dispone en su fracción XI. Que los Ayuntamientos están facultados para ‘someter a la autorización del Congreso del Estado la celebración de empréstitos y la aprobación de los contratos respectivos, conforme a lo dispuesto en la Ley de Deuda Pública para el Estado de M.’. Esta última en su artículo 15 fracción XVI menciona que: ‘es facultad y obligación de los Ayuntamientos celebrar, de acuerdo con lo previsto en esta ley, operaciones financieras de cobertura que tiendan a evitar o reducir riesgos económicos financieros derivados de créditos o empréstitos obtenidos por los Municipios con base en esta ley.’

"3. Asimismo en el artículo 41 de la Ley de Deuda Pública para el Estado de M. señala que: ‘las entidades que se propongan contraer deuda pública, deberán analizar las diferentes opciones de financiamiento disponibles en el mercado para los conceptos a que se destinen los empréstitos o créditos y optar por la que ofrezca las condiciones más favorables al interés público.’ por otra parte, en el artículo 42 de la Ley de Deuda Pública señala que:

"‘... Cualquier modificación a las condiciones autorizadas por el Congreso en el decreto respectivo, requirirá (sic) de una nueva autorización de dicho Congreso.’

"Por todo lo anteriormente analizado, esta comisión no encuentra impedimento legal alguno para realizar la modificación al Decreto 693 para que el Municipio de Puente de Ixtla pueda celebrar el crédito autorizado de hasta cuarenta y cinco millones -de pesos- con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias a la apertura del crédito.

"Por lo anteriormente expuesto, esta soberanía ha tenido a bien expedir el siguiente:

"Decreto Número Novecientos.

"Se modifica el Decreto 693, publicado en el ‘Periódico Oficial Tierra y Libertad’ Número 4612 de fecha 14 de mayo 2008, por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de cuarenta y cinco millones de pesos, con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias a pagar en un plazo de diez años.

"La modificación única y exclusivamente se realizará de la siguiente manera:

"Dice:

"Artículo primero. Se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para que por conducto de su presidente municipal celebre con la institución de crédito Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) contrato de apertura de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.) más accesorios financieros correspondientes, pagaderos en moneda y territorio nacionales; asimismo para que pacte las condiciones y modalidades que estime más convenientes.

"Debe decir:

"Artículo primero. Se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para que por conducto de su presidente municipal celebre con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias, contrato de apertura de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), más accesorios financieros correspondientes, pagaderos en moneda y territorio nacionales; asimismo para que pacte las condiciones y modalidades que estime más convenientes.

"La presente modificación al decreto se remite para que el Ayuntamiento de Puente de Ixtla continúe con el trámite de apertura de crédito autorizado en el Decreto 693 para el año 2008.

"Recinto legislativo a los treinta días del mes de septiembre de dos mil ocho.

"Atentamente.

"‘Sufragio efectivo. No reelección.’

"Los CC. Diputados integrantes de la

Mesa Directiva del Congreso del Estado.

"Dip. J.T.E.

"Presidente

"Dip. J.T.B..

"Vicepresidente

"Dip. M.Q.M..

"Secretario

"Dip. C.I.R.

"Secretaria

"R..

"Por tanto mando se imprima, publique circule y se le dé el debido cumplimiento. Dado en la residencia del Poder Ejecutivo en la ciudad de Cuernavaca, capital del Estado de M., a los 14 días del mes de octubre de dos mil ocho.

"‘Sufragio efectivo. No reelección’.

"Gobernador Constitucional del Estado

Libre y Soberano de M.

"Dr. M.A.A.C.

"Secretario de Gobierno

"Lic. Sergio Álvarez Mata

"R.."

SEGUNDO. La parte actora en su demanda narró como antecedentes del caso lo siguiente:

"1. Hace poco más de un año, el 16 de noviembre del 2007, los integrantes del Ayuntamiento de Puente de Ixtla, celebramos una sesión de C., en la que el presidente municipal, expuso la necesidad y conveniencia de contar con recursos financieros a través de deuda pública, por un monto máximo de alrededor de 6 millones de pesos.

"En dicha sesión si bien verbalmente externamos la factibilidad de obtener un financiamiento, esto quedó supeditado a una aprobación futura, una vez que se presentaran a los integrantes del C. los datos numéricos y el destino propuesto a los ingresos provenientes de deuda; datos y finalidad que hasta el momento no se ha vuelto a comentar en ninguna sesión gubernativa.

"2. Con fecha 14 de mayo de 2008, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de M., Número 4612, se publicó el Decreto Número 693, por el que irregularmente el Poder Legislativo autorizó al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de 45 millones de pesos, con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), sometiéndolo al cumplimiento de una serie de condiciones que significan un agravio a su autonomía, hacienda y potestades gubernativas.

"El texto del decreto que a la letra dice: (se transcribe).

"2. Al tener conocimiento de la autorización del Poder Legislativo ha (sic) que hacemos referencia en el punto anterior, y considerando que dicha autorización se basó en documentos no idóneos; con fecha 10 y 12 de octubre del presente año, los suscritos dirigimos un escrito al Congreso y al gobernador de M., solicitándoles respectivamente no continuar el trámite del financiamiento otorgado en el Decreto 690 (sic) y particularmente al gobernador suplicándole que no otorgara el aval sobre dicho financiamiento.

"Petición que hasta el momento no tiene respuesta.

"3. El día 15 de octubre de 2008, en el Periódico Oficial Número 4651 se publicó el Decreto Legislativo Número 900, por el que el Congreso, aludiendo a la petición de uno solo de los integrantes del Ayuntamiento; modifica el diverso decreto de financiamiento número 693, autorizando al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para contratar la línea de crédito con cualquier institución bancaria, y ya no con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos.

"El texto publicado de (sic) decreto legislativo en cuestión establece: (se transcribe).

"4. Ante lo que consideramos un nuevo atropello del Poder Legislativo a la esfera constitucional de competencia del Municipio que representamos, con fechas 18 y 19 de noviembre del 2008, presentamos diversos oficios a instituciones bancarias, al Congreso y a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, informándoles que muy probablemente la autorización que por financiamiento fue expedida a favor de nuestro Municipio, se basó en documentos que carecen de legalidad; indicándoles que aun en el caso en que el Poder Legislativo estimare que sí se encontraba acreditada la voluntad legal de nuestro gobierno, en esa hipótesis nos tuvieran por revocada nuestra solicitud de financiamiento, con el fin de no afectar las finanzas del Municipio ni sus atribuciones constitucionales.

"Oficios o peticiones de los que el Poder Legislativo inexplica (sic) e irresponsablemente evitó dar respuesta.

"Por lo que independientemente de las acciones jurídicas para que se realicen las indagatorias que correspondan y respecto de los documentos que se adujo fueron base para el actuar del Congreso Local; los decretos legislativos son materia de la presente impugnación."

TERCERO. La parte actora señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 14, 16, 115 y 117 de la Norma Fundamental, y formuló los siguientes conceptos de invalidez:

"Primero. Los artículos 14, 16, 115, fracción IV y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, han sido violados en perjuicio de la autoridad que representamos, en un primer momento, por virtud del Decreto Número 900, publicado en el órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de M., Número 4651 de fecha 15 de octubre de 2008.

"Esto es así, debido a que los artículos 14 y 16 constitucionales establecen las garantías de apego a la legalidad y el debido proceder que cualquier autoridad debe observar al emitir actos o resoluciones que afecten la esfera jurídica de los gobernados, incluyendo en estos últimos, a cualquier persona física o moral de derecho público o privado que pudiera resultar afectada con motivo del acto o resolución emitido por la autoridad responsable.

"Por su parte, los artículos 115, fracción IV y 117, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, determina que los Ayuntamientos cuentan con facultades para administrar su hacienda, la que se formará de entre otros ingresos, con los que se obtengan por los financiamientos o empréstitos que, destinados a inversiones públicas productivas, la Legislatura Local establezca a su favor.

"En la especie, estas garantías fueron lesionadas en perjuicio de la parte que representamos, debido a que, como ya se señaló en el apartado de hechos de esta demanda, pues en la edición del Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ del Gobierno del Estado de M., Número 4651 de fecha 15 de octubre de 2008, apareció publicado el Decreto Legislativo Número 900, por el que se modificó el diverso 693, aprobado originalmente por el propio Poder Legislativo Local y publicado en el órgano de difusión oficial del Estado el 14 de mayo de 2008, sin que para ello, existiera voluntad ni solicitud por parte de nuestra autoridad colegiada, es decir, del Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para solicitar la modificación del decreto en cuestión, suponiendo que dicho decreto sea constitucionalmente válido.

"Pues en la especie y contrariamente a lo manifestado por el decreto que se impugna, mediante promoción presentada ante el Poder Legislativo con fecha 10 de octubre del año en curso, los suscritos, síndico y cinco de los siete regidores que integramos el Ayuntamiento de Puente de Ixtla, expresamos a la legislatura y al gobernador, que no existía ni existe de parte de nosotros intención de obtener ningún financiamiento o crédito a cargo de las arcas públicas municipales, incluso solicitándole al gobernador no otorgara ningún aval sobre dicha deuda autorizada.

"Pese a externar una voluntad mayoritaria y calificada en sentido opuesto a dicho financiamiento, inconstitucionalmente el Poder Legislativo, aduciendo la existencia de una petición hecha por uno solo (sic) de los miembros del C., activó su proceso legislativo y aprobó la modificación al decreto inicial de financiamiento, como puede probarse de la simple lectura del mencionado decreto, ya que desde la exposición de motivos señaló: (se transcribe).

"De lo anterior puede observarse, que la exposición de motivos refiere que fue un integrante del Gobierno Municipal y no el Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M. quien solicitó la modificación del citado decreto.

"Líneas más adelante, la parte considerativa del referido acto legislativo señala: (se transcribe).

"Incluso el propio Poder Legislativo inconstitucionalmente da por hecho que la simple solicitud de un miembro del Gobierno Municipal y no el Ayuntamiento, es suficiente para considerar que este último, ha manifestado su voluntad para solicitar la expedición del decreto modificatorio que hoy se impugna, como se puede observar de la cita del siguiente texto inserto en la parte considerativa del decreto en cuestión: (se transcribe).

"Se hace notar que las disposiciones legales con las cuales el Poder Legislativo Local funda el decreto materia de la presente demanda, se refieren al Ayuntamiento, como autoridad colegiada, y no a un miembro del mismo, por lo cual no puede considerarse que el Gobierno Municipal que representamos haya manifestado su voluntad para que el Congreso del Estado procediera a la modificación el (sic) decreto inicialmente aprobado, situación que vicia de origen el acto legislativo en cuestión, ya que al tratarse de una solicitud de endeudamiento por parte del Municipio actor, era necesario que cualquier modificación a la autorización inicialmente otorgada, se sustentara con base en una nueva solicitud expedida por el órgano de gobierno municipal y no solamente por uno de sus miembros, como en la especie sucedió inconstitucionalmente.

"Adicionalmente, la inconstitucional modificación que realizó el Congreso del Estado de M., tuvo como objeto eliminar a la institución acreditante que se autorizó en el decreto original, y que recaía en la persona moral denominada ‘Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito’; para sustituirla por la institución bancaria que según su dicho ‘ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias’. Esta modificación tuvo que ser aprobada previamente por el Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., en términos de lo dispuesto por los artículos 38, fracción XI y 119, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., disposiciones que textualmente establecen: ‘Artículo 38.’, ‘Artículo 119.’ (se transcriben).

"Como puede apreciarse, la simple solicitud de un miembro del Ayuntamiento no es suficiente para suplir la voluntad del mismo; incluso la ley exige de la mayoría calificada de los ediles, es decir, de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, tratándose de cualquier tema relacionado con la contratación de empréstitos.

"La anterior afirmación es reforzada por la Ley de Deuda Pública para el Estado de M., que en sus artículos 15, fracciones III y IV, y 42, claramente determinan las facultades que corresponden al Ayuntamiento y no a uno de sus miembros, para tramitar, gestionar y presentar solicitudes de endeudamiento ante el Poder Legislativo Local, como se desprende de la lectura de las citadas disposiciones: ‘Artículo 15.’, ‘Artículo 42.’ (se transcriben).

"Por su parte, el artículo 50 de la Constitución Política del Estado de M., determina que para proceder a la reforma del decreto impugnado, debieron haberse observado los mismos trámites que para su formación, tal y como puede leerse del texto de la citada disposición constitucional local: ‘Artículo 50.’ (se transcribe).

"Con base en lo anterior, se puede afirmar que el Congreso del Estado de M., para poder reformar válidamente el Decreto Número 693, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4612 de fecha 14 de mayo de 2008, debió seguir los mismos trámites para su formación, esto es:

"• Que el Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., autorizara la modificación.

"• Que el Ayuntamiento presentara ante el Poder Legislativo Local, la iniciativa correspondiente que diera lugar al inicio del proceso legislativo, tendiente a modificar el decreto en cuestión.

"• Que el Congreso del Estado de M., continuando con las etapas del proceso legislativo, emitiera un dictamen para ser analizado, discutido, y en su caso, aprobado por esa soberanía, y posteriormente remitido al Poder Ejecutivo del Estado de M..

"• Que el Poder Ejecutivo Estatal, una vez recibido el decreto, procediera a su promulgación, ordenando su publicación.

"• Que el secretario de Gobierno como titular del órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de M., procediera a la publicación del decreto.

"De las etapas del proceso legislativo señaladas anteriormente, el Congreso del Estado de M. omitió las dos primeras, es decir:

"• No existió aprobación del Ayuntamiento, por el contrario los suscritos expresamos nuestro sentir contrario a adquirir deuda con cargo a las arcas públicas municipales.

"• Consecuentemente, tampoco existió iniciativa del Ayuntamiento que diera inicio al proceso legislativo.

"Y de ser cierta la solicitud que el Congreso menciona y proveniente del presidente municipal, dicha petición es improcedente, dado que el presidente no tiene facultad de iniciativa sobre decretos, en términos de lo dispuesto por el artículo 42 de la Constitución Política del Estado de M., tal y como puede apreciarse de la cita del dispositivo constitucional en mención: ‘Artículo 42.’ (se transcribe).

"Por lo anteriormente expresado y fundado, el Congreso del Estado de M. violó los artículos 14 y 16 constitucionales, al apartarse de la legalidad que nuestro Código Supremo nacional le impone, expidiendo un decreto sin tener motivos para ello y sin fundar debidamente su inconstitucional determinación. Asimismo, el citado Poder Legislativo vulneró en perjuicio del gobierno municipal que representamos, lo dispuesto por la fracción IV del artículo 115 y la fracción VIII del artículo 117 de la misma Constitución General de la República, que disponen que sólo al Ayuntamiento corresponde administrar sus ingresos, incluidos los provenientes de financiamiento público; y que sólo a petición del Municipio es que la Legislatura Local puede autorizar créditos o deuda pública al Ayuntamiento, al emitir una resolución sin la manifestación de la voluntad del Ayuntamiento que representamos, y activando el proceso legislativo para quien es incompetente por sí mismo para ello.

"En consecuencia, procede demandar lo siguiente:

"• Del Congreso del Estado de M., la invalidez de la expedición del Decreto Número 900, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4651 de fecha 15 de octubre de 2008.

"• Del gobernador del Estado de M., la invalidez de la sanción, promulgación y orden de publicación del Decreto Número 900, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4651 de fecha 15 de octubre de 2008.

"• Del secretario de Gobierno del Gobierno del Estado de M., la invalidez del refrendo y la publicación del Decreto Número 900, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4651 de fecha 15 de octubre de 2008.

"Segundo. Los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, han sido violados en perjuicio de la autoridad que representamos, por virtud del Decreto Número 690, publicado en el órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de M., número 4612 de fecha 14 de mayo del 2008, específicamente por lo que hace a los artículos primero, párrafo primero, sexto y séptimo de dicho decreto; cuya invalidez reclamamos por extensión y efectos de la reforma producida a dicho financiamiento con fecha 15 de octubre de este mismo año.

"Esto también es así, debido a que los artículos 14 y 16 constitucionales establecen las garantías de apego a la legalidad y el debido proceder que cualquier autoridad debe observar al emitir actos o resoluciones que afecten la esfera jurídica de los gobernados, incluyendo en estos últimos, a cualquier persona física o moral de derecho público o privado que pudiera resultar afectada con motivo del acto o resolución emitido por la autoridad responsable.

"Por su parte, el artículo 115 reconoce al Municipio Libre, como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados o entidades federativas republicanas y representativas; le otorga personalidad jurídica y potestad para administrar su patrimonio y hacienda, con facultades para (sic) gubernativas para emitir sus reglamentos, definir sus políticas, programas, proyectos y acciones gubernativas, así como su estructura orgánica y presupuesto, que le permitan cumplir con la prestación de los servicios públicos a su cargo.

"En la especie, estas garantías fueron lesionadas en perjuicio de la parte que representamos, debido a que el artículo primero en su párrafo también primero, la Legislatura Local dispuso ‘autorizar’ al presidente municipal, para que éste fuera quien signara el contrato de crédito con la institución acreedora, cuando por imperio de los artículos 115 y 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, son los Ayuntamientos como autoridad colegiada los que deben previamente conocer y autorizar los términos de cualquier contrato o acto jurídico que implique obligaciones al gobierno municipal que representamos, como así expresamente también lo reconoce el artículo 38, fracción III, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M..

"Por lo que la Legislatura Local, no puede, sin afectar la autonomía y potestades gubernativas que le corresponden a la autoridad colegiada u orden de gobierno llamada Ayuntamiento, suplir sus atribuciones y autorizar directa y arbitrariamente al presidente municipal para que celebre contratos de crédito directamente y pasando por alto que el Ayuntamiento es a quien corresponde sancionar previamente los términos de las estipulaciones o cláusulas respectivas; como tampoco puede la legislatura soslayar al Ayuntamiento y permitir que inconstitucionalmente un miembro de nuestro C., le solicite unilateralmente modificaciones a un decreto de financiamiento.

"La misma actuación inconstitucional acontece, con las condiciones estipuladas en la cláusula sexta del Decreto Número 690, dado que en dicha estipulación la Legislatura Local nos impone condiciones para acceder al financiamiento que autoriza, para:

"a) Entregarle a la misma legislatura un ‘programa de saneamiento financiero’, con acciones de corto, mediano y largo plazo; cuando el artículo 117, fracción VIII, de la Carta Magna, únicamente faculta a la Legislatura Local para vigilar que el financiamiento se destine a actividades productivas; sin que ello sirva de pretexto para entrometerse en las finanzas gubernamentales, para que nos obligue a entregarle el ‘programa de saneamiento financiero’. Exigencia no sólo inconstitucional sino hasta contradictoria porque si las finanzas de nuestro Municipio no ‘son sanas’ (sin mayor explicación de ello), no se entiende por qué autorizaron el crédito, incluso modificándolo pese a nuestra voluntad mayoritaria y calificada en contra.

"b) Entregarle al mismo Congreso un ‘... programa de reforma administrativa que contenga políticas públicas de austeridad y disciplina presupuestal, procurando el abatimiento del gasto corriente y particularmente, la reducción del rubro destinado a servicios personales, en un mínimo de un 20% respecto a lo ejercicio (sic) en el año 2007; en este programa, deberán preverse las medidas que garanticen que a la conclusión de su ejercicio constitucional, se entregue a la próxima administración municipal una estructura de gasto racional, constituyendo las provisiones necesarias para garantizar los pagos de aguinaldo, prestaciones y liquidaciones del personal, en su caso, con el objeto de evitar la generación de problemas de liquidez a la administración entrante ...’

"De la cita anterior queda demostrado que so pretexto del financiamiento otorgado, la Legislatura Local invade inconstitucionalmente la esfera gubernativa del Ayuntamiento actor, e incluso su atribución para definir su gasto o presupuesto de egresos, y determinar su estructura orgánica y la plantilla de personal necesaria para cumplir sus atribuciones, cuando gratuita, infundada e inconstitucionalmente se nos obliga a presentar imprecisamente un ‘programa de reforma administrativa’, sometiendo o subordinándonos para explicarle o justificarle también inconstitucionalmente al Congreso, las ‘políticas públicas de austeridad o disciplina presupuestal’ dejándonos como autoridad subordinada, al tener que acreditarle a dicho Poder Legislativo las citadas ‘políticas públicas’ y dejar arbitrariamente a la potestad de la misma legislatura la calificación o no de lo que para ello signifique ‘austeridad o disciplina presupuestal’ cuando no son autoridad superior jerárquica del Municipio actor y en ninguna forma se conoce, así someramente y de la lectura de dicho decreto, el porqué incluso de tales ‘medidas’; ordenando arbitrariamente y en agravio de la potestad gubernativa del gobierno que representamos ‘reducir el 20% de la plantilla de personal’, lo que implica una severa intromisión a la autonomía de nuestro Municipio, porque la Legislatura Local no tiene ningún apoyo legal para obligarnos a despedir personal, menos aún cuando por ello, impera la inquietud de todo el personal municipal, arriesgándonos a tener que enfrentar demandas laborales y mayores gastos, afectando de paso la prestación de los servicios públicos al mermarse injusta, arbitraria y trascendentemente el número del personal que contamos; e igual intromisión hace la Legislatura Local cuando la autorización para contratar el crédito, le sirve para ordenarnos inconstitucionalmente que del presupuesto de egresos o del gasto público, se generen o destinen recursos para ‘provisionar’ o constituir una ‘reserva de contingencia’ (que no es más que disponer de dinero) para la próxima administración, cuando el crédito no tiene nada que ver con el cambio trienal del Ayuntamiento.

"Sin que deje de señalar que si el Congreso emitió toda esa serie de inconstitucionales, superficiales e infundadas imposiciones, no se entiende cómo es que autorizó el crédito o la deuda pública con cargo a nuestra hacienda.

"Finalmente también se violenta en nuestro perjuicio la autonomía y potestad gubernativa, cuando en el artículo séptimo, a través del cual se impuso la inconstitucional obligación de rendirle a la legislatura un informe trimestral a su órgano de fiscalización, cuando por disposición del artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República, las atribuciones de la Legislatura Local sólo se activan una vez que se presenta la cuenta pública; de manera que no existe fundamento legal, para obligarnos a presentarle ningún informe, pues las facultades de revisión que ejerce a través de su órgano técnico de fiscalización, se activan con el requisitos (sic) ineludible o sine qua non de presentar la cuenta pública, y no por algún otro medio o informe.

"Sin que esté demás señalar que a través de la controversia número 135/2008 se está cuestionando la constitucionalidad de los artículos alusivos o relativos en el Ley de Deuda Pública del Estado de M., que imponen la obligación de los Ayuntamientos de presentar informes o datos al órgano de fiscalización, fuera de sus facultades de fiscalización, auditoría o revisión.

"Para lo cual ofrecemos las siguientes: ..."

CUARTO. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de primero de diciembre de dos mil ocho, ordenó registrar el asunto con el número 161/2008 y, por razón de turno, designó como instructora del procedimiento a la señora M.M.B.L.R., quien mediante auto de la misma fecha reconoció únicamente la personalidad del síndico del Municipio actor, y no así la de los regidores que suscribieron el escrito inicial, y admitió la demanda, por lo que dispuso se hicieran los emplazamientos correspondientes y se recabara la opinión del procurador general de la República.

QUINTO. Mediante escrito presentado el dieciséis de enero de dos mil nueve, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, E.N.P., en su carácter de síndico del Municipio actor, promovió ampliación de la demanda en contra del proceso legislativo que dio lugar a los Decretos 693 y 900 reclamados, así como en contra de la carta de intención elaborada por el presidente municipal del Municipio actor que contiene los compromisos que asumiría éste para reducir su gasto.

SEXTO. La parte actora narró como antecedentes de su ampliación de demanda lo siguiente:

"a) Con fecha 28 de noviembre de 2008, el Municipio actor interpuso demanda de controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de M..

"En dicha demanda se reclamó la invalidez de los Decretos 693 y 900 publicados, respectivamente, en los Periódicos Oficiales 4612 y 4651 de fechas 14 de mayo y 15 de octubre del año 2008, al considerar que con tales determinaciones se violenta la esfera de atribuciones que constitucionalmente corresponden al demandante.

"b) El día 02 de enero de 2009, fui notificado personalmente del auto del 11 de diciembre de 2008, en el que se ordena dar vista al Municipio actor del oficio y anexos exhibidos en la presente controversia por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso de M.; anexos entre los que se aprecia la existencia de:

"• La copia certificada del acta de la sesión legislativa de fecha 29 de abril de 2008.

"• La copia certificada del acta de la sesión legislativa de fecha 30 de septiembre de 2008.

"• La carta u oficio de intención emitida únicamente por el presidente municipal del Ayuntamiento actor, sin la aprobación del citado Ayuntamiento como autoridad colegiada.

"Dado que el gobierno municipal que represento, ignoraba hasta ese momento bajo qué elementos, constancias o documentos el Poder Legislativo sustentó o se apoyó para sancionar el financiamiento y su posterior modificación; y al mismo tiempo, hasta ese momento también se descubre, cómo fue que la misma Cámara de Diputados adujo haber aprobado ambos decretos; toda vez que el proceso o procedimiento legislativo interno no se conoce con la publicación de los decretos impugnados; vengo a demandar la invalidez de los actos señalados, lo cual desarrollo en los siguientes: ..."

SÉPTIMO. En el escrito de ampliación de la demanda la parte actora planteó esencialmente como conceptos de invalidez la inconstitucionalidad del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veinticinco de julio de dos mil siete, el cual establece lo siguiente:

"Artículo 113. La discusión de los dictámenes se realizará sin necesidad de lecturas previas, en virtud de lo dispuesto por el presente reglamento, con las excepciones establecidas en el mismo.

"Los dictámenes de los órganos colegiados del Congreso, que deban ser sometidos a la consideración de la asamblea, serán desahogados de conformidad a lo siguiente:

"I. En la sesión del Pleno respectiva, aprobado el orden del día, uno de los secretarios de la mesa directiva dará cuenta a la asamblea con él o los dictámenes que hayan cumplido con el procedimiento establecido en este ordenamiento; quedarán como leídos y serán insertados íntegramente en el Semanario de los Debates;

"II. Acto seguido, se procederá a abrir la discusión del dictamen.

"III. En el caso de dictámenes de leyes o modificaciones a las mismas, se discutirán primero en lo general y después en lo particular cada uno de los artículos reservados.

"Hecho lo anterior, se procederá a la votación respectiva."

OCTAVO. La señora Ministra instructora mediante proveído de diecinueve de enero de dos mil nueve admitió la ampliación de la demanda y dispuso se realizaran los trámites legales correspondientes.

NOVENO. El Congreso del Estado de M. al contestar la demanda principal (fojas 218 a 237) sostuvo que la controversia era improcedente en contra del Decreto 693, porque se planteó en forma extemporánea.

En cuanto al fondo del asunto, explicó que conforme al artículo 41, fracción IX, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., el presidente municipal sí tiene atribuciones para representar al Ayuntamiento y, por tanto, para celebrar el contrato materia de los decretos reclamados.

Asimismo, señaló que el Decreto 900 sólo viene a modificar el diverso Decreto 693, mediante el cual se autorizó al Municipio actor la contratación de un empréstito, de manera que con su modificación no se constituyó una nueva autorización, sino que únicamente se ajustó una de las condiciones para su celebración.

También cuestionó que en la demanda principal la actora reclamara el Decreto 690 que se refiere a otro Municipio del Estado de M. (Cuautla) que nada tiene que ver con el actor Puente de Ixtla, a quien se le autorizó la contratación de un crédito a través del diverso Decreto 693, el cual contó con la autorización del C. del Ayuntamiento de este último Municipio, conforme se aprecia del acta de la sesión correspondiente al dieciséis de noviembre de dos mil siete.

El mismo Congreso al contestar la ampliación de la demanda (fojas 335 a 350) argumentó que solamente en los casos previstos en el artículo 114 del Reglamento para el Congreso del Estado de M. procede la lectura de los dictámenes de las iniciativas de ley o decreto, y entre esos supuestos no se encuentra la de las modificaciones a un decreto que autorizó la contratación de empréstitos; además, conforme al artículo 108 del mismo ordenamiento, la publicidad de los dictámenes se satisface con su inserción en el portal electrónico del Poder Legislativo Local.

Recordó que en la sesión del Congreso Local, correspondiente al veintinueve de abril de dos mil ocho, sí hubo una calificación de los legisladores de la necesidad de urgente y obvia resolución del dictamen que antecedió al Decreto 693 y se procedió a la discusión y aprobación respectivas, constando en actas que durante la deliberación hubo intervenciones de los diputados. Además, este decreto y el Decreto 900, contrariamente a lo manifestado por la actora, sí obtuvieron el respaldo de una mayoría calificada de los legisladores presentes al momento de su aprobación.

Finalmente, con relación a la carta de intención firmada por el presidente municipal de la actora, consideró que si este servidor público tiene facultades de representación del Ayuntamiento, no existe inconveniente legal para que, una vez que se había autorizado por este órgano de gobierno la formulación de la solicitud del crédito, dicho presidente procediera a ejecutar los actos consecuentes de esa petición, de manera que en ningún momento actuó en nombre propio, sino por cuenta de aquel órgano colegiado.

DÉCIMO. El Gobernador Constitucional y el secretario de Gobierno del Estado de M. al rendir su contestación (fojas 267 a 292) de la demanda principal esencialmente adujeron que la demanda resulta extemporánea respecto del Decreto 693, porque el mismo se publicó desde el catorce de mayo de dos mil ocho, y la demanda se presentó hasta el veintiocho de noviembre del mismo año. Asimismo, señalaron que en el escrito inicial no se esgrimieron conceptos de invalidez por vicios propios de la promulgación y refrendo de los decretos reclamados; y que la actora carece de legitimación ad causam, en tanto que no han realizado acto alguno que invada la esfera de atribuciones de la actora.

Al contestar (fojas 303 a 333) la ampliación de la demanda principal los mismos servidores públicos explicaron que la misma era improcedente porque no existen hechos nuevos cuyo conocimiento lo hubiera tenido la parte actora después de haber presentado su escrito inicial. Reiteraron la falta de cuestionamiento específico de los actos que se les atribuyeron, la falta de legitimación ad causam de la actora, y agregaron que el Reglamento para el Congreso del Estado de M. no requiere de promulgación del Poder Ejecutivo Local, sino que el propio Poder Legislativo ordena la publicación respectiva para que inicie su vigencia.

DÉCIMO PRIMERO. El procurador general de la República rindió su opinión (fojas 412 a 495) y solicitó lo siguiente:

"Primero. Tenerme por presentado, en tiempo y forma, con la personalidad que tengo acreditada y reconocida en autos.

"Segundo. Declarar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, que fue promovida por persona legitimada y dentro del plazo legal, únicamente por cuanto hace a la impugnación del Decreto 900.

"Tercero. Por los razonamientos expuestos en el cuerpo del presente oficio, declarar que la presente controversia constitucional es extemporánea respecto a la impugnación del Decreto 693.

"Cuarto. Ad cautelam, para el caso de que ese Máximo Tribunal considere oportuna la impugnación del Decreto 693, declarar su validez constitucional y la del Decreto 900."

DÉCIMO SEGUNDO. Agotado el procedimiento, el veintiuno de abril de dos mil nueve, se llevó a cabo la audiencia final en la que se admitieron las pruebas y alegatos de las partes y se declaró cerrada la instrucción.

CONSIDERANDO

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con la fracción I del punto tercero del Acuerdo 5/2001, en razón de que se plantea un conflicto entre el Estado de M., a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, y el Municipio de Puente de Ixtla de esa entidad federativa, en el cual si bien se plantea la invalidez de normas generales, no es el caso de abordar su análisis.

Resulta aplicable el siguiente criterio de esta Segunda Sala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001). El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre sus S. de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las S. y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional; en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo este último un concepto jurídico indeterminado cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las S., quienes ejercerán su facultad de tal forma que se adapte a las exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una resolución pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las S. tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo, siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la constitucionalidad de una norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que intervenga un Municipio." (Novena Época. No. Registro: 171,815. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2007, Materia(s): Constitucional, tesis 2a./J. 151/2007, página 1125).

SEGUNDO. Certeza de los actos reclamados. Ante todo es necesario aclarar que en la demanda principal la parte actora hizo referencia equivocada al número de uno de los decretos que impugna refiriéndolo como "Decreto 690", no obstante que lo que cuestiona en sus conceptos de invalidez es el Decreto 693, el cual debe tenerse como realmente reclamado, en términos del artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual establece que: "Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada."

Precisado lo anterior, se tiene que son ciertos los siguientes actos reclamados:

a) "Decreto Número 693 por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) a pagar en un plazo de diez años." (en la demanda equivocadamente se mencionó el Decreto 690) el cual se publicó el catorce de mayo de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M..

b) "Decreto Número 900 por el que se modifica el Decreto 693, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 4612 de fecha 14 de mayo 2008, por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de cuarenta y cinco millones de pesos, con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias a pagar en un plazo de diez años.", el cual se publicó el quince de octubre de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M..

c) Artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veinticinco de julio de dos mil siete, el cual dispone:

"Artículo 113. La discusión de los dictámenes se realizará sin necesidad de lecturas previas, en virtud de lo dispuesto por el presente reglamento, con las excepciones establecidas en el mismo.

"Los dictámenes de los órganos colegiados del Congreso, que deban ser sometidos a la consideración de la asamblea, serán desahogados de conformidad a lo siguiente:

"I. En la sesión del Pleno respectiva, aprobado el orden del día, uno de los secretarios de la mesa directiva dará cuenta a la asamblea con él o los dictámenes que hayan cumplido con el procedimiento establecido en este ordenamiento; quedarán como leídos y serán insertados íntegramente en el Semanario de los Debates;

"II. Acto seguido, se procederá a abrir la discusión del dictamen.

"III. En el caso de dictámenes de leyes o modificaciones a las mismas, se discutirán primero en lo general y después en lo particular cada uno de los artículos reservados.

"Hecho lo anterior, se procederá a la votación respectiva."

La existencia de los citados Decretos administrativos 693 y 900, así como de la norma general antes reproducida, quedó acreditada con las correspondientes publicaciones en los respectivos Periódicos Oficiales, en términos del siguiente criterio de esta Segunda Sala:

"PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis 2a./J. 65/2000, página 260 y Apéndice (actualización 2001). Tomo VI. Común. Jurisprudencia Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis 56, página 73).

Asimismo, en autos obra constancia en copia certificada de la carta de intención que reclama la parte actora, de fecha trece de marzo de dos mil ocho, suscrita por su presidente municipal, por virtud de la cual este servidor público, a nombre del Ayuntamiento que preside, se comprometió a reducir su gasto corriente y fortalecer sus finanzas públicas (fojas 122 a 125 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

TERCERO. Extemporaneidad con relación al Decreto 693. El Decreto 693 publicado el catorce de mayo de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., constituye un acto administrativo y no una norma general, aunque haya sido aprobado por el Poder Legislativo de esta entidad, en tanto que instituye una autorización particular y concreta para que la parte actora contraiga un empréstito, y con los recursos que le proporcione esa línea de crédito, pueda realizar determinadas obras públicas, las cuales, una vez que sean concluidas, agotan la ejecución de dicho decreto.

Lo anterior permite estimar que el Decreto 693 si bien no constituye una norma general, de cualquier forma debe considerarse como un acuerdo de interés general, cuya sola publicación vincula a sus destinatarios a su observancia, ya que su objeto es autorizar la forma como se han de comprometer los ingresos de un Municipio para abastecerlo de los recursos necesarios que financien determinadas obras públicas de beneficio colectivo, y esa permisión está condicionada al cumplimiento de los lineamientos que la misma especifica, sin que el Municipio obligado pueda potestativamente desatender.

Consecuentemente, en el caso resulta aplicable el siguiente criterio del Tribunal Pleno, aplicable por identidad de razones:

"DIARIO OFICIAL. La publicación de acuerdos administrativos en el Diario Oficial de la Federación, no surte efectos de notificación a menos que se trate de acuerdos de interés general, de decretos o de leyes." (Quinta Época. No. Registro: 282,036. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XX, Materia(s): Administrativa, página 379).

Por ello, la regla para determinar la oportunidad de la demanda respecto del Decreto 693 es la que prevé el segundo enunciado de la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual dispone que, tratándose de este tipo de actos, el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido noticia de ellos, y si este conocimiento ocurrió el día de la publicación de dicho decreto, es decir, el catorce de mayo de dos mil ocho, eso significa que dicho periodo concluyó el veinticinco de junio siguiente, descontando los días que aparecen sombreados, entre tales fechas, en el calendario siguiente:

Ver calendario 1

Por tanto, si la demanda se presentó hasta el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, es evidente que cuando esto se hizo ya había transcurrido en exceso el plazo de treinta días que concede la ley para impugnar este tipo de actos.

Cabe aclarar que aun considerando que la regla aplicable en la especie fuera la prevista en el tercer enunciado de la fracción I del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, esto es, la que dispone que el plazo para la interposición de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los actos reclamados, de cualquier forma la demanda resultaría extemporánea, ya que en autos hay evidencia de que, al menos desde el diez de octubre de dos mil ocho, la sindicatura del Municipio actor tenía conocimiento del contenido del Decreto 693, ya que en esa fecha formuló gestiones ante el titular del Poder Ejecutivo Local para que éste no otorgara su aval para garantizar el pago del préstamo cuya contratación había autorizado el Congreso del Estado.

En efecto, la parte actora en el hecho marcado con el número dos de su escrito de demanda confesó saber de la existencia del Decreto 693 (equivocadamente mencionó el 690) en los siguientes términos (foja 5):

"2. Al tener conocimiento de la autorización del Poder Legislativo ha (sic) que hacemos referencia en el punto anterior, y considerando que dicha autorización se basó en documentos no idóneos; con fechas 10 y 12 de octubre del presente año, los suscritos dirigimos un escrito al Congreso y al gobernador de M., solicitándoles respectivamente no continuar el trámite del financiamiento otorgado en el Decreto 690 (sic) y particularmente al gobernador suplicándole que no otorgara el aval sobre dicho financiamiento.

"Petición que hasta el momento no tiene respuesta."

A lo anterior se suma el contenido del escrito y anexo presentado por el síndico del Municipio actor el ocho de diciembre de dos mil ocho, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante el cual ofreció como prueba una copia certificada en los siguientes términos (foja 140):

"Que en prueba de los hechos narrados en la demanda de controversia constitucional, vengo a exhibir la siguiente prueba documental pública:

"1. Copia certificada del oficio número 00/5/2008 de fecha 18 de agosto del 2008, dirigido al gobernador de M. y presentado el día 16 de octubre del 2008; entregando una copia del mismo al Poder Legislativo de M. el día 10 de octubre del año 2008, en cuyo texto, el suscrito en mi calidad de síndico y los regidores: V.S.T., J.T.G., R.Q. de la Rosa, M.O.M. y R.B.S., informamos y solicitamos lo siguiente:

"a) Se detuviera el trámite para que el Poder Ejecutivo no diera el aval para la línea de crédito ante una institución bancaria solicitada por el presidente municipal y por la cantidad de 45 millones de pesos.

"b) Que teníamos información que el Congreso el 14 de mayo de 2008, había autorizado al Municipio de Puente de Ixtla, dicho crédito, cuando el financiamiento no contó con la autorización de los suscritos, dado que si bien la posibilidad de un financiamiento se platicó en una sesión de C., en dicha sesión jamás se habló de monto ni destino, quedando de proporcionársenos la información con posterioridad, cosa que no ocurrió. Financiamiento autorizado por el Congreso bajo varias condicionantes que no son posibles de cumplir.

"Y por lo expuesto atentamente se pide:

"Único. Tenerme por presentado con este escrito exhibiendo copia certificada del documento antes señalado."

De la narración que hizo la parte actora, tanto al promover su demanda como al ofrecer como prueba la documental antes reproducida, se advierte sin duda alguna que la publicación del Decreto 693 era por ella conocida, al menos, desde el diez de octubre de dos mil ocho, fecha en la cual entregó tal escrito al Poder Legislativo del Estado de M., según el sello fechador mediante el cual se hizo constar la recepción del mismo (fojas 141 a 143).

Si esto es así, de conformidad con lo dispuesto en el supletorio artículo 95(1) del Código Federal de Procedimientos Civiles, el cual establece que la confesión es expresa cuando se hace en forma clara al formular la demanda o en cualquier otro acto del proceso, debe concluirse que la controversia constitucional respecto del Decreto 693 reclamado resulta extemporánea, aun cuando no se tomara en cuenta la fecha de su publicación, sino la del día en que la parte actora se manifestó sabedora de su contenido, extremo en el cual el plazo legal que tenía para promover la presente controversia constitucional habría fenecido el veinticinco de noviembre de dos mil ocho, conforme al siguiente calendario, en el que aparecen sombreados los días inhábiles comprendidos entre ambas fechas:

Ver calendario 2

Por tanto, si la demanda se presentó el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, es incuestionable que la misma resulta extemporánea con relación al Decreto 693, aun cuando se tomara en cuenta el día en que se ostentó sabedora la parte actora de su contenido, fecha esta última de la cual se tiene certeza dada la confesión expresada en la demanda y de su soporte documental que obra en autos.

En estas condiciones, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, procede sobreseer en el juicio con relación al "Decreto Número 693 por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (Cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 M.N.), con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) a pagar en un plazo de diez años.", publicado el catorce de mayo de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M..

Por otra parte, en virtud de que la demanda principal entablada en contra del Decreto 693 ha resultado extemporánea, igual consideración debe hacerse respecto de la ampliación de la misma, exclusivamente en la parte en la que se impugnó el proceso legislativo que antecedió a la emisión de dicho decreto, ya que si no es posible hacer el estudio de la constitucionalidad de éste, mucho menos es factible emprender, por inoportuno, el análisis de los actos previos que concurrieron para su aprobación y promulgación.

Por ende, la extemporaneidad señalada también debe incluir al artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., impugnado a través de la ampliación de la demanda formulada por la parte actora contra el proceso legislativo que antecedió del Decreto 693, toda vez que del examen de las constancias de autos se advierte que dicha disposición sirvió de sustento legal para que se diera cuenta con el dictamen de la comisión legislativa que propuso al Pleno de dicho Congreso la aprobación del citado decreto, y que ese documento virtualmente se tuviera como si se hubiera leído ante los legisladores.

Así aparece en la copia certificada del acta de la sesión de la Quincuagésima Legislatura del Estado de M. correspondiente al veintinueve de abril de dos mil ocho, en la que se puede leer, en la parte que interesa, lo siguiente (fojas 26 a 50 del tomo III del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo demandado):

"Orden del día:

"...

"6. Iniciativas:

"...

"10. Lectura del dictamen emanado de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, relativo a la autorización al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para la contratación de un crédito hasta por la cantidad de 45 millones de pesos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, a pagar en un plazo de 10 años.

"...

"Desarrollo de la sesión:

"...

"En cumplimiento de la fracción I del artículo 113 de Reglamento para el Congreso del Estado, la secretaría hizo del conocimiento de la Asamblea que ... el dictamen emanado de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, relativo a la autorización al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para la contratación de un crédito hasta por la cantidad de 45 millones de pesos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, a pagar en un plazo de 10 años; ... correspondientes a los numerales 7 al 22 del orden del día para esta sesión, cumplen con los requisitos establecidos en el Reglamento para el Congreso del Estado de M..

"La presidencia instruyó quedaran de primera lectura y para su discusión en próxima sesión y se insertaran en el Semanario de los Debates correspondiente.

"..

"6. Se dio cuenta con las iniciativas.

"...

"La secretaría, por instrucciones de la presidencia, consultó a la asamblea, mediante votación económica, si los asuntos en cartera correspondientes a los numerales del 7 al 11, 15 al 17 y 32 del orden del día, son de calificarse como de urgente y obvia resolución, y en su caso, proceder a su discusión y votación respectiva en esta misma sesión. El resultado de la votación fue el siguiente: 21 votos a favor y 7 en contra.

"...

"10. Discusión y votación al dictamen emanado de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, relativo a la autorización al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para la contratación de un crédito hasta por la cantidad de 45 millones de pesos con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, a pagar en un plazo de 10 años.

"Se inscribieron para hacer uso de la palabra el ciudadano diputado C.N.G. y la ciudadana diputada E.M.A.O. (se anexan sus intervenciones íntegras para su publicación en el Diario de los Debates).

"La secretaría, por instrucciones de la presidencia, consultó a la asamblea, en votación económica, si era de aprobarse el dictamen en comento. El resultado de la votación fue el siguiente: 20 votos a favor, 6 en contra, 0 abstenciones.

"La presidencia instruyó se expidiera el decreto respectivo y se remitiera al titular del Poder Ejecutivo para su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado.

"...

"36. Agotados los asuntos en cartera, se clausuró la sesión siendo las catorce horas con cuarenta y cinco minutos del día veintinueve de abril de dos mil ocho. Se citó a las ciudadanas diputadas y ciudadanos diputados a la sesión ordinaria que tendrá verificativo el próximo día martes seis de mayo del año en curso, a las nueve horas."

Consecuentemente, si en la sesión legislativa en la que se aprobó el Dictamen 693 se adoptó como fundamento el artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M. para tener por leído el dictamen sometido a la consideración del Pleno de ese órgano colegiado, tan sólo con la cuenta que rindió la secretaría a la asamblea, es incuestionable que la impugnación de tal precepto reglamentario igualmente deviene extemporánea, en la medida en que la demanda no se promovió con toda oportunidad en contra del Decreto 693 que resultó de la aprobación del dictamen de referencia.

En efecto, una norma general puede dar lugar a la aplicación de otra disposición legal para efectos de su impugnación en vía de controversia constitucional, como se explica en el siguiente criterio del Tribunal Pleno:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CONTRA NORMAS GENERALES. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE DA LUGAR A SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL. El acto de aplicación con motivo del cual puede promoverse una controversia constitucional puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía que la impugnada, en virtud de la cual se actualicen situaciones de las que depende su cumplimiento, y no necesariamente un acto dirigido en forma concreta y específica al actor. De esta manera, el supuesto de procedencia de la controversia consistente en el primer acto de aplicación de la norma, debe interpretarse en un sentido amplio, es decir, como una concreción normativa que al actualizar el supuesto de la norma, hace efectiva la impugnación." (No. Registro: 167,542. Tesis aislada, Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, tesis P. XIV/2009, página 1152).

Asimismo, se ha establecido que en estos singulares casos el plazo para impugnar la disposición legal aplicada a través de una diversa norma general, es de treinta días contados a partir de que esta última fue publicada, conforme el siguiente criterio:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CUANDO SE IMPUGNAN NORMAS GENERALES A PARTIR DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN REALIZADO EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL, ES DE TREINTA DÍAS CONTADOS A PARTIR DEL SIGUIENTE AL DE LA PUBLICACIÓN DE ESTA ÚLTIMA. En el supuesto de que el acto de aplicación de una norma general con motivo del cual se promueve controversia constitucional consista en una disposición de observancia general diversa a la impugnada, el cómputo del plazo para la promoción inicia a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general que actualiza el supuesto normativo, pues debe estarse a lo previsto por el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual el plazo para impugnar normas generales es de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, sin que sea necesario que entren en vigor." (No. Registro: 167,540. Tesis aislada, Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, tesis P. XV/2009, página 1292).

En estas condiciones, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, procede hacer extensivo el sobreseimiento decretado en el juicio con relación al Decreto 693, respecto del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veinticinco de julio de dos mil siete, conforme al mismo cómputo que se hizo para estimar extemporánea la demanda respecto del Decreto 693, pues durante el proceso legislativo que le antecedió a éste aconteció el primer acto de aplicación de esa disposición reglamentaria.

Ese sobreseimiento también debe alcanzar otro de los actos impugnados en la ampliación de la demanda como parte del proceso legislativo que antecedió al Decreto 693, como es la carta de intención de fecha trece de marzo de dos mil ocho, suscrita por el presidente municipal de la actora, por virtud de la cual este servidor público, a nombre del Ayuntamiento que preside, se comprometió a reducir su gasto corriente y fortalecer sus finanzas públicas, ya que si este documento sirvió de soporte documental para que el Congreso Local emitiera el Decreto 693, es lógico que por ser de fecha anterior su impugnación, por mayoría de razón, también resulte extemporáneo el planteamiento de su inconstitucionalidad.

CUARTO. Oportunidad de la demanda principal con relación al Decreto 900. En cambio, la demanda resulta oportuna con relación al "Decreto Número 900 por el que se modifica el Decreto 693, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4612 de fecha 14 de mayo 2008, por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de cuarenta y cinco millones de pesos, con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias a pagar en un plazo de diez años.", publicado el quince de octubre de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., ya que tomando como punto de partida esta fecha, el plazo de treinta días para impugnarlo venció precisamente cuando se presentó el escrito inicial de la actora, es decir, el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, conforme se aprecia en el siguiente calendario en el que aparecen sombreados los días inhábiles comprendidos entre ambas fechas:

Ver calendario 3

El Poder Legislativo demandado (fojas 221 a 224) expuso que la demanda es extemporánea con relación al Decreto 900, porque el plazo para impugnarlo, en su concepto, feneció el veintisiete de noviembre de dos mil siete.

Esta apreciación es equivocada en virtud de que deja de considerar que el diecisiete y el veinte de noviembre de dos mil ocho se consideran, respectivamente, como inhábiles y no laborables, en términos del Acuerdo General Número 2/2006, relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso, aprobado por el Tribunal Pleno el treinta y uno de enero de dos mil seis.

QUINTO. Oportunidad de la ampliación de la demanda. Al ampliar su demanda, la actora expuso en sus conceptos de invalidez dirigidos a combatir el proceso legislativo que antecedió tanto a la emisión del Decreto 693 como a la del Decreto 900, que fueron reclamados en la demanda principal.

En el considerando tercero de la presente ejecutoria se decretó el sobreseimiento, por extemporaneidad, con relación al Decreto 693, y la misma inoportunidad se advirtió respecto de la ampliación de la demanda contra su proceso legislativo, por lo que sólo resta analizar si dicha ampliación es oportuna con relación al proceso legislativo del diverso Decreto 900, también reclamado.

La impugnación del proceso legislativo, en estos casos, se ha estimado como un hecho nuevo que justifica la procedencia de la ampliación de la demanda, ya que hasta que la parte actora se impone del contenido de las documentales relativas al desarrollo de las fases que concurren en la formación de la ley, es que tiene un conocimiento cierto y completo de cuáles fueron las circunstancias como una determinada ley o decreto fueron creados.

En el caso concreto se aprecia que mediante proveído de once de diciembre de dos mil ocho (foja 168) se mandaron agregar al expediente las documentales relacionadas con la emisión de los decretos reclamados exhibidas por el Poder Legislativo del Estado de M., y que el dos de enero de dos mil nueve, se notificó a la parte actora el referido auto en el cual se le mandó dar vista con el contenido de tales constancias (foja 170).

Consecuentemente, si la parte actora presentó su escrito de ampliación de demanda el dieciséis de enero de dos mil nueve, debe concluirse que lo hizo dentro del plazo de quince días previsto en el primer enunciado del artículo 27(2) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, ya que tal periodo transcurrió del siete al veintisiete de enero de dos mil nueve, descontando el día seis del mismo mes y año en que surtió efectos la notificación, así como los días inhábiles que aparecen sombreados en el siguiente calendario:

Ver calendario 4

SEXTO. Improcedencia de la ampliación de la demanda en contra del segundo acto de aplicación de la norma reglamentaria reclamada. Esta Segunda Sala de oficio examina la causa de improcedencia fundada en la falta de observancia de lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, por lo siguiente:

Al ampliar su demanda la parte actora incorporó a la materia de la controversia la impugnación del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el veinticinco de julio de dos mil siete, el cual fue aplicado en el curso de las deliberaciones para la aprobación de los Decretos 693 y 900, en tanto que este precepto legal sirvió de apoyo para tener por leídos los respectivos dictámenes sometidos a la consideración del Pleno de la Quincuagésima Legislatura, tan sólo con la cuenta que rindió la secretaría a la asamblea, es decir, sin hacer una lectura completa, sino sólo virtual de tal documento.

En el anterior considerando tercero ya se decretó el sobreseimiento respecto del Decreto 693, por lo que solamente quedó pendiente determinar si deben o no examinarse los conceptos de invalidez formulados en contra del diverso Decreto 900, entre los cuales destaca el que se planteó al ampliar la demanda para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., que como se ha dicho, sirvió de apoyo legal a las deliberaciones de los dictámenes legislativos que precedieron a ambos decretos.

Ahora, la circunstancia de que la impugnación de tal precepto reglamentario se hubiera hecho al amparo de la ampliación de la demanda, no significa que la parte actora quede relevada de observar los requisitos de procedencia instituidos para reclamar normas generales, tales como el previsto en el artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, el cual condiciona el estudio de fondo a que se trate del primer acto de aplicación de la norma controvertida, toda vez que el artículo 27 del mismo ordenamiento legal, que regula la figura de la ampliación de la demanda expresamente dispone que: "... La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."; lo que quiere decir que la incorporación de nuevos actos en el juicio habrá de obedecer las mismas reglas y principios establecidos para lo reclamado originalmente.

Por tanto, si uno de los presupuestos procesales para poder abordar el estudio de la constitucionalidad de una norma general, aplicada en perjuicio de la actora, consiste en que se impugne el primer acto de aplicación, y no uno ulterior, debe analizarse si en la especie se cumple con este requisito.

De la lectura de las constancias de las que se dio cuenta en el considerando tercero de la presente ejecutoria se advirtió que el veintinueve de abril de dos mil ocho la Quincuagésima Legislatura aprobó el Dictamen 693, y que durante la deliberación se llevó a cabo la aplicación expresa del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., a fin de que se tuviera por leído el dictamen relativo a dicho decreto, simplemente con la cuenta que dio la secretaría de ese órgano colegiado, de manera que no se hizo una lectura real y completa de dicho documento.

Con lo anterior quedó acreditado plenamente que en la fecha mencionada tuvo lugar la aplicación del repetido artículo 113, pero la actora también señala en su ampliación de la demanda que dicho precepto igualmente sirvió de sustento para que fuera deliberado el dictamen que antecedió al diverso Decreto 900, el cual fue discutido y aprobado en la sesión correspondiente al treinta de septiembre de dos mil ocho, cuya consulta en la copia certificada que obra a fojas 36 a 51 del tomo II del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo demandado, se advierte que, en efecto, como lo sostiene la actora, tampoco hubo una lectura real y completa del dictamen que dio lugar posteriormente al Decreto 900, por parte de la secretaría del Congreso, sino que ésta se limitó a dar cuenta a la asamblea con la correspondiente iniciativa, registrada en el orden del día con el punto 10, para que se procediera a su discusión y votación, sin que en este caso hubiera habido la mención expresa de que tal forma de emprender la deliberación tuviera como apoyo lo dispuesto en el artículo 113 del reglamento citado.

Ahora, con independencia de si fue o no efectivamente aplicado -por segunda ocasión- dicho precepto reglamentario en esta última sesión parlamentaria, lo cierto es que, por tratarse de un ulterior acto, la controversia constitucional resulta improcedente, ya que la actora no puede impugnar con motivo de cada caso concreto la misma norma que estime inconstitucional, sino que tiene el deber de hacerlo solamente contra la primigenia aplicación que estime le ocasione perjuicio.

Sirve de apoyo a lo anterior, el siguiente criterio del Tribunal Pleno:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito." (Novena Época. No. Registro: 173,937. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, noviembre de 2006, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 121/2006, página 878).

En esa virtud, con fundamento en la fracción II del artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en relación con los artículos 19, fracción VIII y 21, fracción II, del mismo ordenamiento legal, procede sobreseer con relación al segundo acto de aplicación del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., el cual, según la actora, aconteció en la sesión de dicho órgano legislativo correspondiente al treinta de septiembre de dos mil ocho.

SÉPTIMO. Legitimación activa. Por constituir un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción, procede analizar a continuación la legitimación de la parte actora de la controversia constitucional.

Suscribió la demanda de controversia constitucional, entre otros, E.N.P., en su carácter de síndico del Ayuntamiento del Municipio de Puente de Ixtla, del Estado de M., como lo acredita con la copia certificada del acta de sesión extraordinaria de tres marzo de dos mil ocho en la que se indica que desempeña ese cargo (foja 14).

El artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que podrán comparecer a juicio los funcionarios que, en los términos de las normas que los rigen, estén facultados para representar a los órganos correspondientes y que: "... En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Por su parte, la fracción II del artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. establece lo siguiente:

"Artículo 45. Los síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del C., tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; teniendo además, las siguientes atribuciones:

"...

"II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos."

Del contenido de esta disposición se deduce que en el Estado de M. el síndico tiene la representación jurídica de los Municipios en todos los procesos judiciales, por lo que procede reconocerle legitimación para interponer el presente juicio.

Por otra parte, el Gobernador Constitucional y el secretario de Gobierno del Estado de M. adujeron la falta de legitimación "ad causam" de la parte actora en virtud de que estas autoridades no han realizado acto alguno que invada la esfera de atribuciones de la parte actora.

Es inatendible el argumento anterior, ya que se plantean problemas que se relacionan con el fondo del asunto cuyo análisis no corresponde hacerlo en este momento en el que solamente se examina si se reúnen los presupuestos procesales para poder abordar los conceptos de invalidez propuestos en la demanda.

OCTAVO. Legitimación pasiva. A continuación se analiza la legitimación de las autoridades demandadas.

Los artículos 10, fracción II y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia establecen que en una controversia constitucional tendrá el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional; asimismo, se prevé que deberá comparecer a juicio por conducto de funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo, y que en todo caso se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal de la parte demandada.

Por acuerdo de primero de diciembre de dos mil ocho se tuvo por autoridades demandadas en la presente controversia a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de M.. Los dos primeros participaron en el proceso legislativo de los decretos reclamados, el primero al aprobarlo y emitirlo, y el segundo al promulgarlo, y son quienes podrían satisfacer la pretensión del actor en caso de que se considere fundada, por lo que debe reconocérseles legitimidad pasiva en este juicio, contrariamente a lo afirmado por dichas autoridades.

Ahora bien, es criterio de este Tribunal Pleno que los secretarios de despacho de los Poderes Ejecutivos son susceptibles de tener legitimación pasiva en estos juicios cuando se les reclame este tipo de participación en los procesos legislativos.(3)

Por tanto, debe reconocerse, contrariamente a lo afirmado por esa autoridad, legitimación pasiva al secretario de Gobierno del Estado de M., pues de la lectura de los decretos impugnados se advierte que este servidor público los refrendó en términos del artículo 76 de la Constitución de esa entidad federativa.(4)

Ahora bien, quien contesta la demanda en nombre del Poder Ejecutivo del Estado de M. es M.A.A.C., gobernador de esa entidad federativa, carácter que acredita con copia certificada del ejemplar del Periódico Oficial local del veintinueve de septiembre de dos mil seis, por medio del cual se dio a conocer el bando solemne que lo declara gobernador de dicho Estado (fojas 317 y 318).

El artículo 57 de la Constitución del Estado de M. establece que el Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador local, como se advierte de su texto literal:

"Artículo 57. Se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo en un solo individuo, que se denominará Gobernador Constitucional del Estado."

En esa tesitura, es inconcuso que quien suscribe la contestación de la demanda, cuenta con las facultades legales para acudir a este juicio en representación del Poder Ejecutivo del Estado de M..

Por otra parte, quien suscribe la contestación de la demanda en nombre del Poder Legislativo del Estado de M. es J.T.E., diputado presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, carácter que acredita con copia certificada del acta de sesión ordinaria de quince de julio de dos mil ocho del Congreso del Estado de M. (fojas 239 a 265).

El artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de M. establece que el presidente de la mesa directiva es el representante legal del Congreso Local:

"Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."

En consecuencia, también deben reconocerse facultades legales al presidente de la mesa directiva para representar al Congreso del Estado de M. en el presente juicio.

Finalmente, el titular de la Secretaría de Gobierno del Estado de M. acredita su carácter con copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el Gobernador Constitucional del Estado de M. el dos de octubre de dos mil seis, por lo que también deben reconocerse facultades legales para representar a dicha secretaría (foja 280 del expediente).

El Gobernador Constitucional y el secretario de Gobierno del Estado de M. expusieron en sus contestaciones de la ampliación de la demanda (fojas 313 y 330) que respecto de la impugnación del Reglamento para el Congreso del Estado de M. no les resulta legitimación pasiva, tal como lo determinó el Tribunal Pleno en la jurisprudencia 1/99, cuyo rubro es: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS NO TIENE EL CARÁCTER DE DEMANDADO, CUANDO SE COMBATE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE DICHO ESTADO."

Con relación a lo anterior, resulta innecesario hacer pronunciamiento alguno en torno al argumento anterior, en tanto que ya se ha decretado la improcedencia de la presente controversia respecto de dicho reglamento, por lo que la legitimación pasiva de tales servidores públicos les resulta solamente con relación a la promulgación y refrendo de los decretos controvertidos.

NOVENO. Legitimación del procurador general de la República. El titular de esta dependencia E.T.M.M.I. compareció en representación de la misma, personalidad que acreditó con la copia certificada de su nombramiento (foja 139); servidor público quien se encuentra legitimado para intervenir en la presente controversia constitucional en términos del artículo 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

DÉCIMO. Causas de improcedencia. La presunta falta de legitimación ad causam de la parte actora, aducida tanto por el Gobernador Constitucional, como por el secretario de Gobierno, ambos del Estado de M., ya quedó desvirtuada en el considerado séptimo de la presente ejecutoria; asimismo, la pretendida improcedencia de la ampliación de la demanda aducida por los mismos servidores públicos (fojas 303 a 306 y 320 a 323) porque según ellos no se cuestionaron hechos nuevos por parte de la actora, sino actos ya conocidos con anterioridad a la presentación de la demanda principal, igualmente quedó superada en el considerando quinto en el que se llegó a la conclusión de que fue oportuna tal ampliación sólo en cuanto al Decreto 900 reclamado.

En cambio, como en el considerando tercero oficiosamente se declaró extemporánea la demanda con relación al Decreto 693, resulta ocioso hacerse cargo de la misma causal que formuló el titular del Poder Ejecutivo del Estado de M. y el secretario de Gobierno de esa entidad (fojas 269 y 283) así como el procurador general de la República (415 a 417).

De igual forma, ya fue analizada la petición (fojas 221 a 224) de declaración de extemporaneidad de la demanda solicitada por el Poder Legislativo con relación al Decreto 900 reclamado, la cual se declaró infundada en términos del considerando cuarto de la presente ejecutoria.

También el señalamiento de ausencia de legitimación pasiva, por parte de las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado de M. respecto del reglamento que rige la vida interna del Congreso de dicha entidad, se soslayó en el considerando octavo de la presente ejecutoria, en atención a que la controversia resultó improcedente en contra de ese ordenamiento legal y carecía de sentido emitir algún pronunciamiento al respecto.

Por las mismas razones, no es el caso de analizar la causal de extemporaneidad de la demanda y de falta de afectación del interés jurídico de la actora, con relación al mismo reglamento reclamado, aducida por el procurador general de la República (421 a 422), toda vez que tal ordenamiento legal ya no será objeto de análisis al abordar el fondo del asunto, y por ello no tiene efecto práctico alguno ocuparse de una y otra de esas causales.

En estas condiciones, y como no se encuentran otros motivos de improcedencia que ameriten su estudio, a continuación se analiza el fondo del asunto, en la inteligencia de que solamente se examinarán los conceptos de invalidez dirigidos a controvertir el Decreto 900, así como el proceso legislativo que le antecedió, hecha excepción del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., pues el primer acto de aplicación de tal precepto acaeció con anterioridad a la deliberación del dictamen legislativo que dio origen al Decreto 900, tal como se determinó en el considerando sexto de esta ejecutoria.

DÉCIMO PRIMERO. Antecedentes. Para acometer el estudio de los conceptos de invalidez se tienen en cuenta los siguientes antecedentes del caso:

1. En sesión de C. correspondiente al dieciséis de noviembre de dos mil siete, el Ayuntamiento de la actora, integrado por el presidente municipal, el síndico y seis de los siete regidores, autorizó iniciar los trámites para solicitar un préstamo en los siguientes términos: "En uso de la palabra el presidente municipal Dr. V.S.M. informa que se encuentra el C.L.M.M. y en uso de la palabra manifiesta ante los integrantes del C. que es necesario solicitar un préstamo a la institución Banobras con la anuencia del Congreso del Estado de M. y el aval del Gobierno del Estado de M., toda vez que dicho recurso económico se aplicará para inversión en obra pública e infraestructura municipal, según especificaciones del estudio anexo, en uso de la palabra el secretario general, y después de haberles explicado la situación financiera del Municipio a los integrantes del C., somete a consideración si es de aprobarse la solicitud de crédito a Banobras por la cantidad de $50'000,000.00 (cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.) para inversión en obra pública e infraestructura municipal, la cual se aprueba por mayoría de los presentes." (foja 302 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

2. El siete de abril de dos mil ocho el presidente municipal del Municipio actor presentó ante el Poder Legislativo del Estado de M. la solicitud para que se le autorizara contratar un crédito por la cantidad de $50'000,000.00 (cincuenta millones de pesos moneda nacional) (foja 197 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

3. El once de abril de dos mil ocho la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública del Congreso del Estado de M., en el punto 5 de la orden del día correspondiente a la sesión se ese día, analizó la solicitud del Municipio actor y llegó a la conclusión de que era necesaria la comparecencia de su presidente municipal para decidir sobre tal petición.

4. El catorce de abril de dos mil ocho el presidente municipal de la parte actora compareció ante la citada comisión de legisladores, conforme al punto 3 del orden del día de la sesión programada para esa fecha, y se llegó a la conclusión de que se presentaría por parte de dicho Municipio una nueva propuesta.

5. El dieciséis de abril de dos mil ocho el presidente municipal del Municipio actor presentó ante el Poder Legislativo la solicitud para que se le autorizara contratar un crédito, pero ahora por la cantidad $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 moneda nacional) (fojas 58 y 59 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo). A esta nueva solicitud se acompañó la carta de intención de fecha trece de marzo de dos mil ocho, suscrita también por el mencionado presidente municipal, por virtud de la cual el Ayuntamiento respectivo se compromete a reducir su gasto corriente y fortalecer sus finanzas públicas (fojas 122 a 125 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

6. El veintidós de abril de dos mil ocho el Congreso del Estado de M. turnó a su Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública la nueva solicitud del Municipio actor (foja 47 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

7. El veintiocho de abril de dos mil ocho el presidente de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública entregó al secretario del Congreso el dictamen de la autorización de la contratación del crédito solicitada por la actora (foja 45 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

8. El veintinueve de abril de dos mil ocho se dio cuenta al Pleno del Congreso del Estado de M. con el anterior dictamen, el cual fue aprobado por veinte votos a favor, seis en contra y cero abstenciones (fojas 31 y 32 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

9. El catorce de mayo de dos mil ocho se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el Decreto 693 por virtud del cual se autorizó a la parte actora la contratación de un crédito hasta por la cantidad de $45'000,000.00 (cuarenta y cinco millones de pesos 00/100 moneda nacional).

10. El diez de septiembre de dos mil ocho el presidente municipal de la parte actora presentó ante el Congreso del Estado de M. una solicitud para que: "... se me otorgue la facilidad de celebrar con cualquier institución bancaria que me ofrezca los mejores beneficios y tasas de interés la apertura de crédito, ya que sólo se marcó como institución bancaria al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) y tengo otra propuesta bancaria con los siguientes beneficios ..." (foja 344 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

11. El dieciocho de septiembre de dos mil ocho, la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública del Congreso del Estado de M. elaboró el dictamen favorable a la anterior solicitud de modificación del Decreto 693 (fojas 638 a 643 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

12. El treinta de septiembre de dos mil ocho la Quincuagésima Legislatura del Congreso del Estado de M., en el punto 10 del orden del día de la sesión correspondiente a esa fecha sometió a discusión el dictamen relativo a la solicitud de modificación del Decreto 693, el cual fue aprobado por veintidós votos, ninguno en contra y una abstención (fojas 322 a 337 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo).

13. El quince de octubre del dos mil ocho se publicó en el Periódico Oficial del Estado de M. el "Decreto Número 900 por el que se modifica el Decreto 693, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ Número 4612 de fecha 14 de mayo 2008, por el que se autoriza al H. Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de cuarenta y cinco millones de pesos, con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias a pagar en un plazo de diez años.", cuyo texto íntegro se reprodujo en el resultando primero de esta ejecutoria.

DÉCIMO SEGUNDO. Proceso legislativo. En virtud del sobreseimiento decretado en la presente controversia constitucional con relación al Decreto 693, así como respecto del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., y de la carta de intención suscrita por el presidente municipal de la propia parte actora, se reitera, sólo se hará el análisis de los conceptos de invalidez dirigidos a controvertir el Decreto 900.

Del examen de los conceptos de invalidez planteados en la demanda principal y en el escrito de ampliación de la misma, se advierte que en esta última se expusieron argumentos relacionados a demostrar la ilegalidad del procedimiento legislativo que antecedió a la emisión del Decreto 900, lo cual obliga a ocuparse de este aspecto en primer término.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión, por identidad de razones, el siguiente criterio del Tribunal Pleno:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia P./J. 6/2003, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2003, página 915, sostuvo que en acción de inconstitucionalidad en materia electoral debe privilegiarse el análisis de los conceptos de invalidez referidos al fondo de las normas generales impugnadas, y sólo en caso de que resulten infundados deben analizarse aquellos en los que se aduzcan violaciones en el desarrollo del procedimiento legislativo originó a la norma general impugnada. Sin embargo, una nueva reflexión sobre el tema conduce a apartarse de la jurisprudencia citada para establecer que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto, cuando se hagan valer violaciones al procedimiento legislativo que dio origen a la norma general impugnada, éstas deberán analizarse en primer término, ya que, de resultar fundadas, por ejemplo, al trastocar valores democráticos que deben privilegiarse en nuestro sistema constitucional, su efecto de invalidación será total, siendo, por tanto, innecesario ocuparse de los vicios de fondo de la ley impugnada que, a su vez, hagan valer los promoventes." (Novena Época. No. Registro: 170,881. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2007, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 32/2007, página 776).

En la referida ampliación de la demanda se dividieron los argumentos dirigidos a cuestionar el proceso legislativo en tres apartados.

1o. En el primero, se planteó la inconstitucionalidad del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., el veinticinco de julio de dos mil siete, en tanto que dicho precepto sirvió de fundamento legal para que en las respectivas sesiones de la Quincuagésima Legislatura, en las que se aprobaron los Decretos 693 y 900, se tuvieran por leídos virtualmente los dictámenes legislativos que les antecedieron.

2o. En el segundo concepto de invalidez se argumentó, esencialmente, que los mismos decretos no fueron objeto de votación nominal, ni fueron aprobados por una mayoría de las dos terceras partes de los legisladores, además de que no fue calificada su urgente y obvia resolución.

3o. Por último, en el tercero de los capítulos del escrito de ampliación se impugna la carta de intención, suscrita por el presidente municipal de la propia parte actora, de fecha trece de marzo de dos mil ocho, la cual contiene los compromisos que asumiría éste para reducir el gasto del Ayuntamiento.

De este conjunto de argumentos contra el proceso legislativo que antecedió a la emisión de los Decretos 693 y 900 reclamados, sólo resulta procedente el análisis del segundo de ellos, es decir, el que tiene que ver con la votación de que fue objeto el Decreto 900, ya que la presente controversia constitucional resultó improcedente tanto en contra del Decreto 693, como del precepto reglamentario reclamado en la ampliación de la demanda, y respecto de la carta de intención, suscrita por el presidente municipal de la propia parte actora, de fecha trece de marzo de dos mil ocho; de manera que, dado el sobreseimiento decretado por cuanto a tales actos, existe un obstáculo legal que impida el estudio del primero y tercero de los conceptos de invalidez desarrollados en su contra en la ampliación de la demanda.

Asimismo, conviene insistir en que el segundo de los conceptos de invalidez con el que se cuestiona la votación de los decretos impugnados, sólo se abordará con relación al proceso legislativo relativo al Decreto 900, ya que la controversia también resultó improcedente respecto del Decreto 693 reclamado, y ello también impide verificar la legalidad de los actos previos a su emisión.

Ahora, para determinar si durante el proceso que dio lugar a la aprobación del Decreto 900 hubo violaciones a las reglas que rigen el procedimiento legislativo en el Estado de M., se tienen en cuenta las copias certificadas del acta y los debates correspondientes a la sesión del treinta de septiembre de dos mil ocho, que obran a fojas 36 a 51 y 377 a 380, respectivamente, del tomo II del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo.

En estas documentales se advierte lo siguiente:

a) La sesión comenzó con una asistencia de diecinueve legisladores, de los treinta que conforme al primer párrafo del artículo 24(5) de la Constitución Política del Estado de M. integran el Congreso Local, con los cuales se declaró que había quórum legal.

b) El dictamen legislativo que antecedió al Decreto 900 se colocó como punto número 10 del orden del día, y en su momento el presidente de la mesa directiva sometió el tema a discusión en los siguientes términos: "Presidente: Estamos en el punto diez del orden del día, correspondiente al dictamen emanado de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, correspondiente a la iniciativa de decreto por el que se modifica el Decreto 693 de fecha 14 de mayo de 2008, en el que se autoriza al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de 45 millones de pesos, en un plazo de diez años."

c) Puesto a discusión el dictamen, intervinieron los diputados C.N.G. y J.S.V. a favor de la propuesta, incluso este último leyó ante la asamblea el texto del párrafo objeto de la solicitud modificación, así como el texto del mismo una vez que fuera modificado para quedar en los siguientes términos: "Se autoriza al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., para que por conducto de su presidente municipal celebre con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias, contrato de apertura de crédito hasta por la cantidad de cuarenta y cinco millones de pesos más accesorios financieros correspondientes, pagaderos en moneda y territorio nacionales; asimismo para que pacte las condiciones y modalidades que estime más convenientes."

d) Agotadas las dos intervenciones, el presidente de la mesa directiva sometió a votación el asunto en los siguientes términos: "Presidente: Se instruye a la secretaría para que, en votación económica, consulte a la asamblea si se aprueba el dictamen materia de este punto del orden del día."

e) Al momento en que se inició la discusión del citado dictamen se habían incorporado a la sesión otros legisladores, de forma tal que la secretaría dio cuenta con el resultado de la votación en los siguientes términos: "S.D.. M.Q.M.: En votación económica, se consulta a la asamblea si se aprueba el dictamen en cuestión. Quienes estén por la afirmativa sírvanse manifestarlo poniéndose de pie. Quienes estén en contra ... abstenciones ... diputado presidente, el resultado de la votación fueron 22 votos a favor, ninguna (sic) en contra, una abstención."

f) El presidente de la mesa directiva hizo la declaratoria así: "Presidente: Como resultado de la votación, se aprueba el dictamen emanado de la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, correspondiente a la iniciativa de decreto por el que se modifica el Decreto 693 de fecha 14 de mayo de 2008, en el que se autoriza al Ayuntamiento de Puente de Ixtla, M., la contratación de una línea de crédito hasta por la cantidad de 45 millones de pesos, en un plazo de diez años. Expídase el decreto respectivo y remítase al titular del Poder Ejecutivo para su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, órgano de difusión del Gobierno del Estado."

Para examinar el planteamiento de la actora ante todo se precisa que no toda violación de las leyes locales que rigen el procedimiento legislativo trae aparejada la transgresión al principio democrático, reconocido constitucionalmente, conforme se explica en los siguientes criterios:

"VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA. Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario." (No. Registro: 188,907. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, tesis P./J. 94/2001, página 438).

"FORMALIDADES DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA EVALUACIÓN DE SU POTENCIAL INVALIDATORIO. Cuando en una acción de inconstitucionalidad se analicen los conceptos de invalidez relativos a violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo, dicho estudio debe partir de la consideración de las premisas básicas en las que se asienta la democracia liberal representativa como modelo de Estado, que es precisamente el acogido por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 39, 40 y 41. A partir de ahí, debe vigilarse el cumplimiento de dos principios en el ejercicio de la evaluación del potencial invalidatorio de dichas irregularidades procedimentales: el de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada y, por tanto, a no otorgar efecto invalidatorio a todas y cada una de las irregularidades procedimentales identificables en un caso concreto, y el de equidad en la deliberación parlamentaria, que apunta, por el contrario, a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto." (Novena Época. No. Registro: 169,493. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, Materia(s): Constitucional, tesis P. XLIX/2008, página 709).

Asimismo, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo infringen las garantías de debido proceso y legalidad contenidas en la Constitución Política y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario, no tienen relevancia invalidatoria por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares:

1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates;

2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y,

3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas.

Sirve de apoyo el criterio siguiente:

"PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. PRINCIPIOS CUYO CUMPLIMIENTO SE DEBE VERIFICAR EN CADA CASO CONCRETO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA INVALIDACIÓN DE AQUÉL. Para determinar si las violaciones al procedimiento legislativo aducidas en una acción de inconstitucionalidad infringen las garantías de debido proceso y legalidad contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y provocan la invalidez de la norma emitida, o si por el contrario no tienen relevancia invalidatoria de esta última, por no llegar a trastocar los atributos democráticos finales de la decisión, es necesario evaluar el cumplimiento de los siguientes estándares: 1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates; 2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y, 3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas. El cumplimiento de los criterios anteriores siempre debe evaluarse a la vista del procedimiento legislativo en su integridad, pues se busca determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Así, estos criterios no pueden proyectarse por su propia naturaleza sobre cada una de las actuaciones llevadas a cabo en el desarrollo del procedimiento legislativo, pues su función es ayudar a determinar la relevancia última de cada actuación a la luz de los principios que otorgan verdadero sentido a la existencia de una normativa que discipline su desarrollo. Además, los criterios enunciados siempre deben aplicarse sin perder de vista que la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios, como por ejemplo, la entrada en receso de las Cámaras o la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con extrema urgencia, circunstancias que se presentan habitualmente. En este contexto, la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades de cada caso concreto, sin que ello pueda desembocar en su final desatención." (No. Registro: 169,437. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2008, tesis P. L/2008, página 717).

En este orden, la circunstancia de que el Decreto 900 haya sido aprobado en votación económica y no a través de votación nominal, no constituye una violación a las normas que rigen el procedimiento legislativo, ya que en la especie no se sometió a discusión una ley en sentido formal y material, que es el caso en el que se exige votación nominal, sino que al tratarse de una modificación a otro decreto, en uno solo de sus párrafos, cuyos cambios no alteraban la esencia de lo anteriormente aprobado, se puede estimar que se trató de un acto legislativo de mero trámite que no requería de la formalidad de la votación personalizada de cada legislador presente, sobre todo porque para la modificación de un decreto de carácter administrativo, previamente aprobado y publicado, no existe preestablecida una votación especial, y por ello bastaba con que se hubiera recogido el parecer general de la asamblea, conforme lo autorizan los artículos 130 a 132 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., en los siguientes términos:

"Artículo 130. El voto es la expresión de la voluntad de un legislador a favor, en contra o en abstención de un asunto, es la suma de los votos individuales de un órgano colegiado.

"Las votaciones pueden ser de tres clases:

"I. Nominales

"II. Económicas

"III. Por cédula."

"Artículo 131. La votación nominal, es el voto que emiten de manera personalísima los miembros del Congreso mencionando su nombre y apellido, cuando se trate de aprobar una ley en lo general y en lo particular. Se realizará de la siguiente manera:

"I. Cada miembro del Congreso, comenzando por el lado derecho del presidente, se pondrá en pie y dirá en voz alta su apellido y también su nombre si fuere necesario para distinguirlo de otro, señalando el sentido de su voto;

"II. Un secretario llevará el registro de los diputados que aprueben y el otro el registro de los que desaprueben, en un formato que para tal efecto se tenga;

"III. Concluido este acto, uno de los secretarios preguntará dos veces en altavoz si falta algún miembro del Congreso por emitir su voto; no faltando ninguno, se llevará a cabo la votación de la mesa directiva, comenzando por los secretarios, el vicepresidente y el presidente;

"IV. Los secretarios realizarán enseguida el cómputo de los votos, haciendo del conocimiento del presidente el resultado de la votación.

"La relación de los diputados debe ser insertada en el Semanario de los Debates con la manifestación del sentido de su voto."

"Artículo 132. Las votaciones económicas son aquellas que realizan los diputados de manera simple en los asuntos de mero trámite y para todos los casos que en general no tengan preestablecida una votación especial.

"La votación económica se practicará poniéndose de pie primero los diputados que estén a favor, enseguida los que estén en contra y finalmente los que se abstengan y lo harán a petición expresa del secretario.

"Si al dar cuenta la secretaría del resultado de la votación económica, algún miembro de la asamblea pidiere que se rectifiquen los votos, el presidente instruirá al secretario para que realice nuevamente la votación."

Por otra parte, la circunstancia de que no se hubiere calificado el asunto como de urgente y obvia resolución, previamente a su discusión, en términos del artículo 112 del referido reglamento del Congreso demandado, que dispone que: "Podrá calificarse de urgente y obvia resolución por la asamblea, los asuntos que por su naturaleza así lo requieran y se dará curso a las propuestas o acuerdos poniéndolos a discusión inmediatamente después de su lectura.", no invalida el procedimiento seguido para la aprobación del dictamen referido, ya que no se trataba de discutir un proyecto de decreto en toda su amplitud, ni algún aspecto medular del mismo, sino solamente un problema operativo para brindarle un mayor beneficio al destinatario de crédito, a través de la ampliación de las posibilidades de elección del sujeto con el que se celebraría el contrato respectivo.

Por tanto, si bien esa calificación de urgencia se omitió, de los debates se aprecia que uno de los legisladores leyó íntegro el párrafo cuya modificación se sometía a discusión, así como el texto del mismo párrafo una vez que fuera incorporada la modificación, la cual se hacía consistir en la sustitución de la expresión: "... celebre con la institución de crédito Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos Sociedad Nacional de Crédito (Banobras) ..."; por la frase "... celebre con la institución bancaria que le ofrezca mejores condiciones y tasas bancarias ...", lo cual pone de manifiesto que era prescindible posponer la discusión de este fragmento para una posterior sesión, y convenía solventar el punto en forma inmediata, tal como se hizo sin señalar explícitamente que era obvia la posibilidad de su inmediata deliberación.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión, el siguiente criterio del Tribunal Pleno:

"PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CONDICIONES PARA QUE PUEDA ACTUALIZARSE LA URGENCIA EN LA APROBACIÓN DE LEYES Y DECRETOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA). El artículo 31 de la Constitución Política del Estado de Baja California prevé que en los casos de urgencia notoria, calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos, de lo que se colige que tal disposición es de naturaleza extraordinaria, por lo que no debe utilizarse de forma que permita a las mayorías parlamentarias aprobar una norma general sin la debida intervención de las minorías, pretextando o apoyándose en esa supuesta urgencia pues, eventualmente, dicha circunstancia puede provocar la anulación del debate de todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso Estatal que todo procedimiento legislativo debe respetar en condiciones de libertad e igualdad. Por lo que deben existir, cuando menos, las siguientes condiciones para considerar que, en un determinado caso, se actualiza dicha urgencia: 1. La existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto. 2. La relación medio-fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues, de no hacerse de esta forma, ello traería consecuencias negativas para la sociedad, y, 3. Que la condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que esto se traduzca en afectación a principios o valores democráticos." (Novena Época. No. Registro: 172,426. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 33/2007, página 1524).

Por último, la votación alcanzada a favor del dictamen que antecedió al Decreto 900, contrario a lo afirmado por la actora, sí cumple con el requisito previsto en el artículo 44 de la Constitución Local para la aprobación de este tipo de actos, ya que si este precepto establece que: "Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución."; al haber obtenido veintidós votos de los treinta diputados que componen el Poder Legislativo Estatal, esta cantidad es aritméticamente superior a las dos terceras partes (veinte legisladores) que señala la norma citada, de manera que es infundado que se hubiera violentado el requerimiento de mayoría calificada que a nivel local se exige para la aprobación de leyes o decretos.

En mérito de lo expuesto deben estimarse infundados los conceptos de invalidez formulados en contra del proceso legislativo que dio lugar al Decreto 900 reclamado.

DÉCIMO TERCERO. Conceptos de invalidez de la demanda principal. En el primer concepto de invalidez de la demanda principal la parte actora alega que el Congreso del Estado de M., al emitir el Decreto 900 modificó el anterior Decreto 693, sin que existiera la voluntad ni la solicitud del Ayuntamiento del Municipio actor.

Es infundado el anterior argumento, ya que en autos existe constancia fehaciente de que el presidente municipal del Municipio de Puente de Ixtla, M., formuló ante la Quincuagésima Legislatura de dicho Estado, una petición expresa para que la contratación del crédito -materia del Decreto 693- se realizara con cualquier institución bancaria que ofreciera mejores ventajas financieras que el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (foja 344 del tomo I del cuaderno de pruebas del Poder Legislativo), lo cual resulta suficiente para asumir que la actora sí dio su consentimiento para que se analizara y posteriormente aprobara tal modificación, ya que dicho servidor público, conforme a los artículos 1, 15, fracciones V y XII, en relación con los artículos 17 y 42, todos de la Ley de Deuda Pública, publicada el dieciséis de julio de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., tiene atribuciones para realizar tal gestión, como se advierte de la siguiente transcripción:

"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto establecer las bases a que deberán sujetarse el Estado de M., los Municipios, los organismos descentralizados estatales o municipales, las empresas de participación estatal o municipal mayoritaria y los fideicomisos públicos estatales o municipales, que formen parte de la administración pública paraestatal o paramunicipal, para contraer obligaciones o celebrar empréstitos o créditos que deriven del crédito público y que en términos de lo previsto por esta ley, constituyan deuda pública, así como regular lo relativo a su presupuestación, administración, garantías, mecanismos de pago, registro y control."

"Artículo 15. Los Ayuntamientos tendrán las facultades y obligaciones siguientes:

"...

"V.N., aprobar, celebrar y suscribir, en el ámbito de su competencia, los actos jurídicos, títulos de crédito y demás instrumentos legales necesarios, directa o indirectamente, para la obtención, manejo, operación y gestión de los financiamientos a cargo de los Municipios, autorizados conforme a lo previsto en esta ley;

"...

"XII. Negociar, previa autorización del Congreso, los términos y condiciones y celebrar los actos jurídicos que formalicen los mecanismos legales de garantía o pago de los financiamientos que celebren directamente los Municipios o de aquellos en los que funjan como garantes, avalistas, deudores solidarios, subsidiarios o sustitutos."

"Artículo 17. Los derechos y obligaciones a que se refieren las fracciones IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXIII, XXIV, XXV, XXVI, XXVII, XXVIII, XXIX y XXX del artículo 15 de esta ley, podrán ser ejercidos por conducto del presidente municipal del Municipio que corresponda."

"Artículo 42. Las operaciones de endeudamiento que celebren las entidades, deberán apegarse a las autorizaciones otorgadas por el Congreso y los recursos provenientes de las mismas, aplicarse de acuerdo al destino autorizado en el decreto correspondiente. Cualquier modificación al destino de un crédito o empréstito o a las demás condiciones autorizadas por el Congreso en el decreto respectivo, requerirá de una nueva autorización de dicho Congreso."

De este conjunto de normas se obtiene que no era indispensable que el Ayuntamiento o la mayoría de sus integrantes, propusieran al Congreso Local la modificación a la autorización que les habían conferido previamente, para que pudieran obtener condiciones más favorables en la contratación del empréstito de referencia, pues la legitimación para conducir la negociación del crédito le correspondía al presidente municipal de la actora, y ello incluye cualquier trámite para la consecución de algún trato preferencial de orden financiero, ya sea que se realice ante autoridades o particulares, pues la norma no hace distinción alguna.

Por tanto, en la especie bastó con que el responsable de la negociación del crédito, es decir, el presidente municipal, solicitara al Poder Legislativo Estatal el ajuste al decreto respectivo, para considerar que este órgano actuó legalmente al reconocerle legitimación para plantear la repetida modificación, en tanto que la misma consistió en una fase de la negociación para poder contratar con otra entidad bancaria distinta al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, toda vez que si no hubiera sido removida la obligación de entablar la relación contractual necesariamente con esta institución, no hubiera habido forma de que el crédito se pudiera obtener a través de otra persona moral.

Esto significa que es inexacto que el Poder Legislativo sólo podría haber modificado las condiciones del empréstito que autorizó mediante la petición del Ayuntamiento o de la mayoría de sus miembros, ya que la variación de la autorización no implicó una ampliación o reducción del monto del mismo, del plazo, del destino, ni de algún otro elemento sustancial que incidiera en la capacidad de pago de la actora, sino que tal alteración únicamente consistió en la diversificación del sujeto que sería la fuente de los recursos, de forma tal que se generara un soporte legal para que la parte actora tuviera la opción de acudir a la banca de desarrollo, o alguna otra institución que ofreciera mayores beneficios crediticios.

Por otra parte, con la emisión del Decreto 900 tampoco se infringió el principio de autoridad formal de la ley, conforme al cual, para la reforma, derogación o abrogación de las leyes y decretos deben observarse los mismos trámites que para su formación, ya que el Congreso Local demandado, autor de tal decreto administrativo, en ningún momento otorgó una nueva autorización para la captación del crédito, toda vez que solamente se trató de liberar, a instancias del presidente municipal encargado de conducir su negociación, de la sujeción a un solo proveedor de los recursos financieros (Banobras) para lo cual no era necesario contar con la anuencia del Ayuntamiento o de la mayoría de sus integrantes, ya que la autorización de la contratación del crédito -la cual sí requiere de su consentimiento- ya se había otorgado, faltando solamente resolver los aspectos operativos para su eficaz realización.

Tampoco puede estimarse infringido el artículo 42, fracción IV, de la Constitución Política del Estado de M., en relación con el artículo 38, fracción I,(6) que confiere a los Ayuntamientos la atribución de iniciar leyes o decretos, ya que esta disposición debe interpretarse en armonía con los artículos 1, 15, fracciones V y XII, 17 y 42, todos de la Ley de Deuda Pública, los cuales legitiman al presidente municipal para negociar los empréstitos hasta su consumación, y si para ello se hace necesario un ajuste en la autorización otorgada por el Poder Legislativo, es lógico que a tal servidor público, que preside el Ayuntamiento, deba reconocérsele legitimación para proponer al Poder Legislativo la iniciativa del decreto modificatorio respectivo que le permita obtener un mejor trato en la operación financiera que pretenda celebrar.

Finalmente, los argumentos contenidos en el segundo concepto de invalidez de la demanda principal no es el caso de examinarlos, porque están formulados contra el Decreto 693 (equivocadamente en la demanda se mencionó el Decreto 690) con relación al cual se ha decretado el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, por lo que procede reconocer la validez del diverso Decreto 900 también reclamado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee en relación con el Decreto 693, publicado el catorce de mayo de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M.; respecto del artículo 113 del Reglamento para el Congreso del Estado de M., publicado en el mismo órgano informativo el veinticinco de julio de dos mil siete; y por cuanto a la carta de intención suscrita por el presidente municipal de la propia parte actora, de fecha trece de marzo de dos mil ocho.

TERCERO.-Se reconoce la validez del Decreto 900, publicado el quince de octubre de dos mil ocho en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de M., por virtud del cual se modificó el Decreto 693 a que se refiere el punto resolutivo anterior.

N. por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: M.A.G., S.S.A.A., M.B.L.R. y presidente J.F.F.G.S..

El señor M.G.D.G.P. estuvo ausente por atender comisión oficial.

______________

1. "Artículo 95. La confesión puede ser expresa o tácita: expresa, la que se hace clara y distintamente, ya al formular o contestar la demanda, ya absolviendo posiciones, o en cualquier otro acto del proceso; tácita, la que se presume en los casos señalados por la ley."

2. "Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

3. Tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001, emitida por este Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1104 del T.X. (septiembre de 2001) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto: "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO.-Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."

4. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.-El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."

5. "Artículo 24. El Poder Legislativo se deposita en una asamblea que se denomina Congreso del Estado de M., integrada por dieciocho diputados electos por el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y por doce diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción territorial. La ley determinará la demarcación territorial de cada uno de los distritos y el territorio del Estado comprenderá una circunscripción plurinominal única. ..."

6. "Artículo 38. Los Ayuntamientos tienen a su cargo el gobierno de sus respectivos Municipios, por lo cual están facultados para: I. Ejercer el derecho de iniciar leyes y decretos ante el Congreso, en los términos de la fracción IV del artículo 42 de la Constitución Política Local."