Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/2009. MUNICIPIO DE ZACATECAS, ESTADO DE ZACATECAS.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintitrés de septiembre de dos mil nueve.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes y órganos demandados, así como actos impugnados. Por oficio presentado el veinte de marzo de dos mil nueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, O.S.R., en su carácter de síndico del Municipio de Zacatecas, Estado de Zacatecas, promovió controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos emanados de la A. Superior del Estado de Zacatecas dentro de la revisión número ASE-IAGF-58/2008, respecto de las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004.

SEGUNDO. Antecedentes. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, en síntesis, son:

1. Al inicio del mes de enero de dos mil ocho, el Municipio de Zacatecas solicitó a la empresa Target un diagnóstico mediante el cual informara las arrendadoras financieras que pudieran formalizar con el Municipio de Zacatecas un contrato de arrendamiento puro de luminarias de bajo consumo energético, resultando que la única institución auxiliar de crédito que accedió a celebrar un contrato de arrendamiento puro respecto de luminarias fue A.M., S.A. de C.V.

2. El 28 de enero de 2008, el Municipio de Zacatecas celebró el acta de Cabildo número 09, en la que por unanimidad de votos fue aprobado el dictamen de la comisión edilicia de hacienda, relativo a la propuesta para la celebración de contratos de arrendamiento respecto de vehículos para la prestación del servicio público de limpia, recolección y traslado de residuos, camiones de volteo para la ejecución de obra pública, luminarias de bajo consumo para alumbrado público y para diversas labores, el punto de acuerdo quedó registrado bajo el número 72 y en él también quedó establecida la autorización expresa para que el presidente municipal y el síndico signaran los contratos de arrendamiento, sin que éstos pudieran exceder del mes de agosto del 2010.

3. El 7 de febrero de 2008, en cumplimiento del punto de acuerdo 72 y conforme a lo dispuesto por el artículo 74, fracción IX (sic) y ante la ausencia documentada de que sólo una institución auxiliar de crédito se interesó en contratar arrendamiento puro para la renta de luminarias, se procedió a formalizar contrato con la Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V.

4. El 15 de febrero de 2008, el Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obras Públicas así como los cuatro regidores que integran las fracciones partidistas en el Ayuntamiento acordaron por unanimidad celebrar contrato de arrendamiento puro con la organización auxiliar de crédito denominada Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V.

5. El 20 de febrero de 2008, el Municipio de Zacatecas firmó convenio de suministro con la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., para que ésta realizara el suministro de los bienes al indicado Municipio y así dar cumplimiento a lo dispuesto por la cláusula décima primera y décima segunda del contrato de arrendamiento celebrado con la Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V.

6. El 4 de marzo de 2008 se realizó el primer pago por concepto de arrendamiento mensual con Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V, por la cantidad de $1'207,740.10 (un millón doscientos siete mil setecientos cuarenta 10/100 M.N.).

7. El 9 de septiembre de 2008, mediante oficio PL-02-04-2057/2008, se comunica al presidente municipal de Zacatecas, el inicio de los trabajos correspondientes a la gestión financiera del ejercicio presupuestal 2008.

8. El 25 de febrero de 2009, el auditor superior del Estado emitió información complementaria del avance a la gestión financiera relativa al primer semestre de 2008, en la cual refiere que en relación con el contrato de arrendamiento puro para la renta de luminarias, existían tres opciones más viables para conseguir el mismo resultado vía adquisición y no vía arrendamiento, éstas son:

Opción 1. Suministro.

Contemplando únicamente la adquisición de acuerdo a la cotización más conveniente de una empresa, se pudieron haber adquirido en propiedad 94% de la totalidad de las luminarias arrendadas, aclarando que la mano de obra sería por parte de la administración municipal. Con esa tendencia y según los pagos que se estaban realizando, con la misma proyección, con el pago de la renta del mes de octubre de 2008, se hubieran adquirido 8,639 con solamente un importe de $9'138,852.50 (nueve millones ciento treinta y ocho mil ochocientos cincuenta y dos pesos 50/100 M.N.) y no los $33'801,071.10 (treinta y tres millones ochocientos un mil setenta y un pesos 10/100 M.N.), que es la cantidad a cubrir en tres años por el arrendamiento.

Opción 2. Suministro con colocación subcontratada.

Contemplando la adquisición por parte del Municipio y solamente la colocación subcontratada, de acuerdo a la cotización más conveniente, se pudieron haber adquirido y colocado el 76% de la totalidad de las luminarias arrendadas. Con esa tendencia y según los pagos que se estaban realizando, con la misma proyección, se concluye que al mes de diciembre de 2008, se hubieran adquirido y colocado 8,639 piezas con un importe de $11'298,602.54 (once millones doscientos noventa y ocho mil seiscientos dos pesos 54/100 M.N.), y no de $33'801,071.10 (treinta y tres millones ochocientos un mil setenta y un pesos 10/100 M.N.), que es la cantidad a cubrir en tres años por el arrendamiento.

Opción 3. Suministro y colocación por contrato.

Contemplando la adquisición y la colocación a contrato, de acuerdo a la cotización más conveniente, se pudieron haber adquirido y colocado el 61% de la totalidad de las luminarias arrendadas. Con esa tendencia y según los pagos que se estaban realizando, con la misma proyección, se concluye que al mes de marzo de 2009, se hubieran adquirido y colocado 8,639 piezas con un importe de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), y no de $33'801,071.10 (treinta y tres millones ochocientos un mil setenta y un pesos 10/100 M.N.), que es la cantidad a cubrir en tres años por el arrendamiento.

9. Luego de varias aclaraciones y justificaciones en cuanto al posicionamiento incorrecto de la A. Superior del Estado respecto a la determinación de que se debieron adquirir y no arrendar las 8,639 luminarias, el 25 de febrero de 2009, mediante oficio número PL-02-04-559/2008, se citó al síndico municipal, al secretario general del gobierno municipal, al tesorero municipal y al secretario de Obras Públicas del Municipio de Zacatecas, a efecto de que comparecieran a las oficinas de la A. Superior del Estado el 26 de febrero de 2009 a fin de recibir la notificación de resultados de solventación de la revisión número ASE-IAGF-58/2008.

10. El 26 de febrero de 2009, se llevó a cabo el acta de notificación de resultados de solventación con número de código: PR-PF-FE-01-F37, la cual tuvo por objeto dejar constancia de que el Municipio de Zacatecas quedaba enterado de los resultados de solventación de los trabajos de revisión al avance de gestión financiera realizados mediante la revisión número ASE-IAGF-58/2008, informando además el estado final que guardan los resultados de dicha revisión y advertir al Municipio de Zacatecas que las observaciones que no quedaron solventadas en el proceso de auditoría seguirían el trámite legal conducente en términos de la Ley de Fiscalización Superior del Estado, determinando como acción a promover OP-08/58-01, la siguiente:

"Se recomienda a la administración municipal que adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan para que se busque la opción que mejor convenga al Municipio (negociación, adendum, cancelación, donación, etc.) respecto del contrato de arrendamiento puro suscrito con la A.M., S.A. de C.V., que garantice al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, y basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad, ya que no respetaron la normatividad vigente y el acuerdo de Cabildo de la sesión extraordinaria número 09 del 28 de enero de 2008."

Asimismo, el órgano demandado sostiene que de continuar con el arrendamiento de 8,639 luminarias, considerando el precio unitario que el ente fiscalizador obtuvo para la adquisición de éstas en la tercera opción que analizó, sostiene que da un importe de $14'123,296.37, por lo que de seguirse pagando (cumpliendo con el contrato de arrendamiento celebrado con Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V.), el importe que se erogue después de esa cantidad será considerado como daño a la hacienda pública municipal. Con lo cual se estima que se está invadiendo el ámbito de competencia del Municipio promovente, porque en respeto a su autonomía sólo se propusieron una serie de opciones, sin embargo, ahora el ente fiscalizador pretende imponer su voluntad respecto de la libre administración de la cuenta pública municipal.

TERCERO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor, son los siguientes:

"Único. Dispone el artículo 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que las Legislaturas Estatales están facultadas para revisar y fiscalizar la cuenta pública municipal, razón por la cual las disposiciones encaminadas a normar su realización encuentran como soporte de su constitucionalidad el propio artículo 115; sin embargo, dicha tarea de fiscalización tiene como naturaleza o fines la de ser precautorios o punitivos, sin que puedan llegar al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de que constitucionalmente goza el Municipio fiscalizado, particularmente la de administrar libremente su hacienda pública. Así es, la esfera de atribuciones que tiene el Municipio, constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la legislatura o el ente fiscalizador y, en consecuencia, si derivado de dicha función fiscalizadora se dicta una restricción, modificación o limitante a la libre administración de la hacienda municipal, como la contenida en el Acuerdo 72 del máximo órgano de gobierno municipal que fue aprobada por unanimidad de los integrantes del Ayuntamiento, tal determinación del ente fiscalizador resulta contraria a lo dispuesto por las fracciones I, II y IV del artículo 115 constitucional. En efecto, el máximo órgano de gobierno municipal que aquí represento, en fecha 28 de enero de 2008 celebró el acta de Cabildo No. 09, donde por unanimidad de votos fue aprobado el dictamen de la comisión edilicia de hacienda, relativo a la propuesta para la celebración de contratos de arrendamiento respecto de vehículos para la prestación del servicio público de limpia, recolección y traslado de residuos, camiones de volteo para la ejecución de obra pública, luminarias de bajo consumo para alumbrado público y diversos vehículos para las labores que se realizan en el Municipio de Zacatecas, hasta por un monto de $50'000,000.00 (cincuenta millones de pesos 00/100 M.N.), autorizando el arrendamiento de forma plurianual para ser ejecutado en los ejercicios fiscales 2008, 2009 y 2010, respectivamente, con la única salvedad de que dichos contratos de arrendamiento no superaran en su vigencia el mes de agosto de 2010; dicho punto de acuerdo quedó registrado bajo el número 72 y, en él, también quedó establecida la autorización expresa para que el ejecutor de los acuerdos del Ayuntamiento y el síndico municipal signaran dichos contratos de arrendamiento; por lo tanto, si dicha determinación fue tomada por el máximo órgano de gobierno municipal del Municipio de Zacatecas en ejercicio de la facultad conferida por los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 119, último párrafo, de la Constitución Política del Estado de Zacatecas, tiene plena validez y fuerza legal, sin que pueda quedar supeditada o condicionada a la determinación del ente fiscalizador. Bajo ese contexto, puede considerarse que la libre administración hacendaria pública municipal debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer su necesidades para el cumplimiento de sus fines públicos. Por lo tanto, la determinación con la que la A. Superior del Estado de Zacatecas concluye en la revisión número ASE-IAGF-58/2008, respecto de las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004, invade el ámbito de competencia exclusiva de este Ayuntamiento al señalar en estos actos la forma en la cual el Ayuntamiento debió administrar su hacienda municipal respecto la contratación de arrendamiento de luminarias para el alumbrado público, pues al determinar que esta municipalidad debió adquirir los bienes arrendados, excediendo sus facultades fiscalizadoras al tratar de supeditar las decisiones de libre administración a la voluntad revisora. La anterior hipótesis en que se acusa la violación constitucional de las facultades exclusivas reconocidas al Ayuntamiento de Zacatecas para administrar su hacienda pública, es más evidente ante la determinación que la A. Superior del Estado de Zacatecas señala de que resultaba más conveniente haber adquirido que arrendado 8,639 luminarias; sin embargo, tal determinación implica decidir respecto de la forma en la cual debió administrarse la hacienda municipal de Zacatecas, cuestión que excede en mucho el ámbito de competencia y facultades del ente fiscalizador y que tiene eco en cuestiones de competencia exclusiva de este Ayuntamiento; de ahí que se pida la invalidez del resultado de las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004 de la revisión número ASE-IAGF-58/2008, ya que éstas derivan de la invasión de facultades y competencias de administración libre de la hacienda municipal efectuada por la A. Superior del Estado de Zacatecas. Ahora bien, las decisiones que son tomadas por el máximo órgano del gobierno municipal con base en la facultad constitucional de administrar libremente su hacienda pública, no pueden ser coartadas por un ente fiscalizador, ya que tal situación implica una violación grave a la autonomía municipal decretada por el Poder Reformador de la Constitución el pasado 23 de diciembre de 1999, pues si bien el orden jurídico estatal comprende relaciones entre los entes del Estado de Zacatecas y sus Municipios, ello no implica que la autoridad fiscalizadora del Estado pueda invadir el ámbito de competencia exclusiva del Ayuntamiento para determinar en exceso la forma en la cual se debieron aplicar los recursos públicos en la contratación del arrendamiento de las luminarias, pues eso implica un acto de administración de los recursos públicos municipales que queda fuera de la competencia del ente fiscalizador estatal. Asimismo, no debe escapar al análisis de ese Alto Tribunal que la limitante decretada por la A. Superior del Estado en las acciones a promover números OP-08/58-001, resultado de la revisión número ASE-IAGF-58/2008, al señalar que mi representada no puede excederse del monto de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), porque de seguirse pagando el importe del arrendamiento ya contratado, la cantidad que se erogue después de esa, será considerada como daño a la hacienda pública municipal, limitando la libre administración, amén de que implica el incumplimiento del contrato de arrendamiento con las consecuentes penalizaciones para mi representada, lo que deja en evidencia que el actuar del ente demandado invade y transgrede las facultades exclusivas del Ayuntamiento al repercutir en la administración directa de las obligaciones contraídas por este Municipio, por lo que se solicita a su Señoría decrete la invalidez de las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004 de la revisión número ASE-IAGF-58/2008, a este respecto resulta aplicable la jurisprudencia emitida por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible bajo el registro electrónico número 192,331."(1)

CUARTO. Preceptos constitucionales que se estiman violados. El Municipio actor señala que en el caso se transgredieron en su contra los artículos 41, 79, 115, 124, 128, 133 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de veinte de marzo de dos mil nueve, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 31/2009, y por razón de turno designó como instructor al M.M.A.G..

Mediante acuerdo de veintitrés de marzo de dos mil nueve, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, reconociendo la personalidad del síndico para actuar en representación del Municipio actor; tuvo con el carácter de demandados a la A. Superior del Estado de Zacatecas y al Congreso Estatal, a los que ordenó emplazar, y dio vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación social corresponde.

SEXTO. Las partes que intervinieron en el juicio manifestaron, en esencia, lo siguiente:

1. El Congreso Local de Zacatecas:

a) En relación con la procedencia de la controversia.

1.1. Procede se decrete el sobreseimiento en el juicio, de conformidad con los artículos 19, fracción VI y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la parte actora interpuso ante la A. Superior del Estado el recurso de revocación previsto en el artículo 50 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas, en contra de los actos motivo de la presente controversia constitucional, medio de defensa que actualmente se encuentra en trámite.

b) Acerca del fondo de la cuestión planteada.

1.2. Debe declararse la validez del acto impugnado, en virtud de que la contratación de arrendamiento de luminarias se llevó a cabo en contravención con el punto de acuerdo 72, resolutivo tercero, del acta de Cabildo del propio Ayuntamiento actor de veintiocho de enero de dos mil ocho, pues en ella se indicó que debería de celebrarse dicho acto jurídico en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, funcionamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguraran las mejores condiciones de contratación, situación que no se cumplió en el caso, lo cual fue motivo de recomendación por parte de la A. Superior del Estado, sin que se invadiera la competencia del Municipio actor, porque no se crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta al quedar al arbitrio del recomendado aceptar o no las exhortaciones respectivas.

2. La A. Superior del Estado de Zacatecas:

a) Acerca de la procedencia de la controversia.

2.1. Procede se decrete el sobreseimiento en el juicio, de conformidad con los artículos 19, fracción III y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la parte actora interpuso ante la A. Superior del Estado el recurso de revocación previsto en el artículo 50 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas, en contra de los actos motivo de la presente controversia constitucional, medio de defensa que actualmente se encuentra en trámite.

2.2. Procede decretar el sobreseimiento en el presente asunto por lo que se refiere a las recomendaciones OP-08/58-001, OP-08/58-002 y OP-08/58-004, derivadas de la revisión ASE-IAGF-58/2008, porque con ninguna de ellas se afecta la esfera jurídica del Municipio actor, toda vez que por sí mismas no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta en beneficio o perjuicio del Ayuntamiento de Zacatecas, al quedar su aceptación o cumplimiento al arbitrio del Municipio al que van dirigidas, en respeto a su autonomía y la facultad para administrar libremente su hacienda.

2.3. Debe sobreseerse en el juicio por lo que se refiere a la recomendación OP-08/58-003 derivada de la revisión número ASE-IAGF-58/2008, porque constituye un acto consumado de un modo irreparable, al haberse presentado desde el veintiséis de febrero de dos mil nueve, ante las instancias correspondientes las promociones respectivas para proceder al fincamiento de responsabilidades administrativas en contra de diversos servidores públicos del Municipio de Zacatecas.

b) Acerca del fondo de la cuestión planteada.

2.4. Debe declararse la validez del acto impugnado, en razón de que el Ayuntamiento actor dejó de acatar lo establecido en el artículo 159 de la Ley Orgánica del Municipio para el Estado de Zacatecas, que establece que los arrendamientos de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obras que realicen los Municipios, se adjudicarán o llevarán a cabo mediante licitaciones públicas, lo cual no sucedió en el caso, porque supuestamente el diagnóstico de las arrendadoras financieras para llevar a cabo la celebración de un contrato de arrendamiento fue del catorce al veinticinco de enero de dos mil ocho, cuando precisamente este último día, al amparo de la factura número 084, A.M., S.A. de C.V., adquirió las 8,639 luminarias que iban a ser arrendadas al Municipio actor, a pesar de que en esta fecha todavía no existía autorización alguna por parte del Cabildo de Zacatecas para llevar a cabo un arrendamiento puro con la indicada arrendadora.

2.5. Debe declararse la validez del acto impugnado, toda vez que están acreditadas las irregularidades cometidas por el Municipio actor en el contrato de luminarias, pues se comprobó que la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., que vendió las luminarias a A.M., S.A. de C.V., no se encontraba instalada en su domicilio fiscal, además de que se enteró un primer pago por arrendamiento de las indicadas luminarias que resultó más gravoso que haberlas adquirido y sin que en los tres meses posteriores al pago se iniciara algún trabajo para su colocación.

2.6. La revisión llevada a cabo por la A. Superior del Estado es correcta y se llevó a cabo sin invadir la competencia del Municipio actor, pues de conformidad con lo dispuesto por los artículos 65, fracción XXXI y 71 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, así como los numerales 1, 3, 15, 17 y 18 de la Ley de Fiscalización del indicado Estado, el ente fiscalizador en comento cuenta con facultades para revisar las cuentas públicas municipales y hacer las recomendaciones pertinentes.

2.7. El análisis de mercado llevado a cabo por la A. Superior del Estado para arribar a las recomendaciones emitidas en la revisión impugnada, solamente es de referencia y apoyo para demostrar que existían empresas que ofertaban las mismas luminarias motivo del arrendamiento a un costo mucho menor, siendo que el estudio de mercado presentado por el Municipio actor es de fecha posterior a la celebración del contrato de arrendamiento irregular con el cual se comprometió la hacienda pública del indicado Municipio.

2.8. Debe declararse la validez del acto impugnado, en virtud de que la contratación de arrendamiento de luminarias se llevó a cabo en contravención con el punto de acuerdo 72, resolutivo tercero, del acta de Cabildo del propio Ayuntamiento actor de veintiocho de enero de dos mil ocho, pues en ella se indicó que debería celebrarse dicho acto jurídico en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, funcionamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguraran las mejores condiciones de contratación, situación que no se cumplió en el caso, lo cual fue motivo de recomendación por parte de la A. Superior del Estado, sin que se invadiera la competencia del Municipio actor, porque queda al arbitrio del recomendado aceptar o no las exhortaciones respectivas.

3. Finalmente, el procurador general de la República al formular su opinión manifestó, en esencia, lo siguiente:

a) En relación con la procedencia de la controversia.

4.1. No se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque los actos que se impugnan no son materia de otra controversia constitucional como lo exige el numeral en comento para la inejercitabilidad de este medio de control constitucional.

4.2. Se considera fundada la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que los actos impugnados en esta instancia son motivo de análisis de un recurso de revocación interpuesto ante la A. Superior del Estado, por parte del síndico municipal.

b) En relación con el fondo del asunto.

4.3. De conformidad con el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal y el numeral 7 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas, si bien los Municipios tienen la facultad de administrar libremente su hacienda, así como de aprobar sus presupuestos de egresos, las Legislaturas Locales están facultadas para revisar y fiscalizar las cuentas públicas municipales, situación que no implica invasión de esferas competenciales, pues es acorde con la intención del Constituyente de revelar el estado de las finanzas públicas municipales, así como asegurar la realización transparente de los planes de desarrollo y programas por medio de la verificación de la asignación adecuada de los recursos disponibles, el control, vigilancia y fincamiento de responsabilidades.

4.4. La conclusión a la que se arribó en la revisión ASE-IAGF-58/2008, no es contraria a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, porque no se restringió o limitó la facultad del Municipio de arrendar las luminarias respectivas, al quedar a su libre arbitrio aceptar o no las recomendaciones emitidas, máxime que se demostró la mala forma en que se llevó a cabo la contratación para arrendar luminarias sin que se haya llevado a cabo en forma correcta una licitación para tal efecto.

4.4. Los actos que se reclaman forman parte del proceso de revisión de la cuenta pública municipal, cuya facultad está conferida a la A. Superior del Estado de Zacatecas, en la que se incluye la potestad de emitir recomendaciones y observaciones, pues de no ser así se desnaturalizaría la razón de su existencia.

SÉPTIMO. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el diecisiete de junio de dos mil nueve, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Radicación. Atendiendo a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda S. de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Acuerdo 5/2001 del Tribunal Pleno, toda vez que se trata de una controversia constitucional suscitada entre el Municipio de Zacatecas del Estado del mismo nombre, y el Poder Legislativo y la A. Superior de dicha entidad federativa, en cuyos conceptos de invalidez no se cuestiona una norma general, asunto del cual puede conocer esta S. en términos del criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 151/2007.(2)

SEGUNDO. Determinación de la cuestión efectivamente planteada y su certeza. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procede a fijar el acto objeto de la presente controversia, por lo que atendiendo al análisis integral de la demanda y tomando en consideración las constancias de autos, se advierte que el acto cuya invalidez se reclama es el informe de resultados de la conclusión de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado, en la cual se emitieron las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004.

Es cierto el indicado acto, pues además de que así lo aceptan las autoridades demandadas, su certeza se corrobora con la lectura de los documentos respectivos que se encuentran agregados a los autos del presente juicio de folios 1 a 16 y de 566 a 606 del cuaderno de pruebas relativo al presente asunto, instrumentos a los que se les otorga pleno valor probatorio en términos de lo señalado en los artículos 197 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Oportunidad de la demanda. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente, se procede a analizar si la demanda fue presentada oportunamente.

Como se ha señalado, en la presente controversia constitucional se demanda la conclusión de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado, en la cual se emitieron las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004, por lo que si la parte actora solicita la declaración de invalidez de este acto, para efectos de determinar lo referente a la oportunidad en la presentación de la demanda, debe estarse a lo previsto por el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia.(3)

En el caso, el acto cuya invalidez se reclama se notificó el jueves veintiséis de febrero de dos mil nueve, con motivo del levantamiento del acta de notificación de resultados de solventación de los trabajos de revisión al avance de gestión financiera realizados mediante la revisión ASE-IAGF-58/2008, documento visible en copia certificada de folios 633 a 637 del tomo de pruebas del presente asunto.

La indicada notificación surtió efectos el viernes veintisiete de febrero de dos mil nueve, por tanto, el plazo para la presentación de la demanda empezó a correr a partir del lunes dos de marzo de dos mil nueve y feneció el dieciséis de abril del indicado año, sin contar los días veintiocho de febrero; uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de marzo; cuatro, cinco, once y doce de abril de la citada anualidad, por corresponder a sábados y domingos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el numeral 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. De igual forma, por descontarse los días dieciséis de marzo; ocho, nueve y diez de abril de dos mil nueve, en que se suspendieron las labores en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de conformidad con el artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los numerales 3o. y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Número 2/2006, de treinta de enero de dos mil seis, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a la determinación de los días inhábiles y los de descanso.

Por tanto, si la demanda de controversia constitucional se presentó el veinte de marzo de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, ello da lugar a estimar que se presentó oportunamente, como se demuestra con el siguiente calendario:

Ver calendario

CUARTO. Legitimación procesal activa. Por lo que toca a la legitimación de quien ejercita la acción de controversia constitucional, debe establecerse lo siguiente:

De acuerdo con el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(4) se desprende que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, el actor es el Municipio de Zacatecas, Estado de Zacatecas, que interpone el juicio por conducto de su síndico.

El artículo 128 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas, precisa:

"Artículo 128. El presidente municipal tendrá a su cargo la representación del Gobierno del Municipio y la ejecución de las resoluciones del Ayuntamiento.

"El síndico municipal asumirá la representación jurídica en los juicios en que el Ayuntamiento sea parte. A falta o negativa del síndico, tal personería recaerá en el presidente municipal."

Por su parte, el artículo 30 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, señala:

"Artículo 30. El síndico municipal tendrá la representación jurídica del Ayuntamiento."

De los citados numerales se desprende que el órgano legitimado para intentar el juicio de controversia constitucional en representación de algún Municipio del Estado de Zacatecas, es el síndico del Ayuntamiento.

Ahora bien, la demanda de controversia constitucional está signada por O.S.R., ostentándose en su carácter de síndico del Municipio de Zacatecas del Estado del mismo nombre, en términos de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento expedida por el Consejo Municipal Electoral del Instituto Electoral del Estado de Zacatecas, de cuatro de julio de dos mil siete, documental de la cual se advierte que el indicado servidor público es parte de la plantilla ganadora de la elección celebrada el citado año para ocupar los cargos que se indican por el periodo del quince de septiembre de dos mil siete al catorce de septiembre de dos mil diez (folio 632 del tomo de pruebas de este expediente).

Con apoyo en lo anterior se sostiene que el síndico del Ayuntamiento cuenta con legitimación procesal activa para promover el presente medio de control constitucional, sin que pase inadvertido que de la constancia señalada en el párrafo que antecede se desprenda que O.S.R. en realidad es suplente de la síndico municipal propietaria del cargo, sin embargo, no existe constancia en autos acerca de que tal suplencia sea indebida, sino que por el contrario, está demostrado que al ser suplente de la síndico propietaria puede realizar los actos que a ésta le corresponden, sin que sea indispensable acreditar la causa por la cual se realiza la suplencia para reconocerle legitimación para actuar en la presente instancia, bastando para ello solamente acreditar que en verdad tenga ese carácter como en el caso se demuestra, pues la indicada figura jurídica lejos de ser un obstáculo para acreditar la legitimación en un juicio, de acuerdo con su naturaleza jurídica es un medio para no dejar al Ayuntamiento en estado de indefensión.

Estimar lo contrario haría nugatorio el objetivo perseguido con el establecimiento de la suplencia, consistente en que se atiendan los asuntos cuya resolución resulte indispensable para el buen funcionamiento y defensa de las dependencias oficiales, cuando por cualquier motivo su titular se encuentre imposibilitado para ello.(5)

Aunado a lo anterior, conviene señalar que la Constitución Local, al prever en su artículo 118, fracción II, último párrafo,(6) la figura del suplente del síndico municipal, no condicionó su actuación a tener que demostrarse la ausencia o la causa de ésta para su debida actuación legal, bastando como se ha señalado solamente acreditar que en verdad se tenga ese carácter para que opere la suplencia y estimar válidas las actuaciones realizadas bajo tal figura jurídica.

QUINTO. Legitimación procesal pasiva. Acto continuo, se analiza la legitimación de la parte demandada, al ser un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la parte actora.

En el presente caso, las entidades demandadas son la A. Superior del Estado de Zacatecas y el Congreso Local, a las que se les reconoce legitimación pasiva para intervenir en el presente asunto, la primera en virtud de que fue la autoridad que llevó a cabo el procedimiento de revisión al avance de gestión financiera del periodo del primero de enero al treinta de junio de dos mil ocho y emitió los resultados que aquí se controvierten derivados del expediente ASE-IAGF-58/2008, y la segunda porque es la encargada de revisar y aprobar la cuenta pública municipal relacionada con la revisión antes indicada, de conformidad con el artículo 65, fracción XXXI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas.(7)

De la lectura de los artículos 10, fracción II y 11, párrafos primero y tercero, de la ley reglamentaria de la materia(8) destaca, en lo que interesa, que en las controversias constitucionales tendrá el carácter de parte demandada, la entidad, poder u órgano que haya pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, así como que el demandado deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlo.

El Congreso Local acude al presente juicio por conducto del diputado presidente de la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales de la Quincuagésima Novena Legislatura, situación que acredita con las copias certificadas del Decreto Número 1, de diez de septiembre de dos mil siete (publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintidós de ese mismo mes y año), mediante el cual se declara instalada la legislatura indicada, y con el Acuerdo Número 3, de once de septiembre de dos mil siete (publicado en el Periódico Oficial del Estado el diecinueve de ese mismo mes y año), mediante el cual queda integrada la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales de la legislatura en comento, documentos visibles de folios 75 a 81 de autos y de los cuales se desprende que el servidor público indicado ocupa el cargo que manifiesta.

Ahora bien, el diputado presidente de la Comisión Legislativa de Puntos Constitucionales de la Quincuagésima Novena Legislatura del Estado de Zacatecas está legitimado para contestar la demanda de controversia constitucional de conformidad con lo establecido en el artículo 128, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la indicada entidad federativa, cuyo tenor es:

"Artículo 128. Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:

"...

"IV. La formulación de informes en juicios de amparo en que la legislatura sea parte, por medio del presidente de la comisión o de un miembro de la misma, así como la representación jurídica en defensa de los intereses de la legislatura en procedimientos judiciales."

Por su parte, el auditor superior del Estado de Zacatecas acude al presente juicio en representación de la entidad de la cual es titular, en virtud de que participó directamente en la emisión de los resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008 al avance de gestión financiera del periodo del primero de enero al treinta de junio de dos mil ocho, carácter que acredita con la copia certificada de su designación realizada por el Pleno de la Legislatura Local (folios 111 de autos), y conforme lo dispone el artículo 64, fracción I, de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas, que indica:

"Artículo 64. El auditor superior del Estado tendrá las siguientes atribuciones:

"I.R. a la A. Superior del Estado ante las entidades fiscalizadas, autoridades federales y locales, entidades federativas, Municipios y demás personas físicas y morales."

Tomando en cuenta lo anterior, está debidamente acreditada la legitimación procesal de la parte demandada.

SEXTO. Legitimación del procurador. El procurador general de la República igualmente acredita su legitimación para actuar en el presente asunto, en términos de la fracción IV del artículo 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que exhibe copia certificada del nombramiento a su cargo, visible a folios 34 del expediente principal.

SÉPTIMO. Causas de improcedencia. Procede examinar, por razones técnicas las causas de improcedencia planteadas por las partes y las que de oficio advierta esta S..

La A. Superior del Estado de Zacatecas señala que debe sobreseerse en el juicio porque las recomendaciones derivadas de la revisión al avance de gestión financiera contenidas en los resultados del expediente ASE-IAGF-58/2008, no afectan la esfera jurídica del Municipio actor, toda vez que por sí mismas no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta en beneficio o perjuicio del indicado Municipio, pues en todo caso, dichas recomendaciones quedan a su libre aceptación o no.

Este motivo de inejercitabilidad debe desestimarse por estar intrínsecamente ligado con el fondo de la cuestión planteada, en atención a que el Municipio actor señala en sus conceptos de invalidez que, precisamente, las recomendaciones realizadas en el informe de resultados de la revisión al avance de gestión financiera del primero de enero al treinta de junio de dos mil ocho, no son de libre aceptación al traer aparejada una sanción, con lo que se ocasiona una invasión en su competencia de administrar libremente su hacienda pública, cuestión de la que corresponde ocuparse a esta S. al analizar, en su caso, el fondo del asunto y no así motivo para sobreseer al estudiar la procedencia de la controversia constitucional.(9)

En diverso aspecto, la indicada auditoría señala que debe sobreseerse en el asunto por lo que se refiere a la recomendación OP-08/58-003 derivada de la revisión ASE-IAGF-58/2008, porque constituye un acto consumado de un modo irreparable, al haberse presentado desde el veintiséis de febrero de dos mil nueve, ante las instancias correspondientes, las promociones respectivas para proceder al fincamiento de responsabilidades administrativas en contra de diversos servidores públicos del Municipio de Zacatecas.

Debe desestimarse la causa de improcedencia propuesta, en virtud de que no está demostrado en autos que ya se han girado los oficios a que alude la indicada A. Superior del Estado para cumplir con la acción a promover número OP-08/58-003 derivada de la revisión ASE-IAGF-58/2008; inclusive, aun cuando se acreditara tal supuesto, esa situación no sería suficiente para sobreseer en el juicio, en razón de que pese a ello el acto impugnado continuaría produciendo sus efectos. Además, el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los supuestos en los cuales resulta improcedente la controversia constitucional, sin que entre ellos se encuentre el relativo a que los actos que la motiven tengan el carácter de consumados, ni esta hipótesis se desprende de alguna otra disposición de la propia ley. Es por ello que no existe impedimento para que esta S. realice el análisis de constitucionalidad propuesto, atendiendo a las facultades que, en términos del artículo 45 de la ley citada,(10) se otorgan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar los efectos de las nulidades que resulten en el juicio, los que válidamente pueden producirse hacia el futuro.(11)

Por otra parte, la auditoría aludida señala que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la parte actora interpuso ante la A. Superior del Estado el recurso de revocación previsto en el artículo 50 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas, en contra de los actos motivo de la presente controversia constitucional, medio de defensa que actualmente se encuentra en trámite.

La hipótesis de improcedencia precisa: "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez; ...". Como claramente se advierte, se refiere a la hipótesis de litispendencia, es decir, cuando a la par de una controversia constitucional se encuentre en trámite diversa controversia constitucional en la que intervengan las mismas partes, exista identidad de normas generales o actos impugnados y los conceptos de invalidez sean iguales. En tal virtud, la referencia del indicado precepto acerca de que se actualiza esa causa de improcedencia cuando los actos sean materia "... de una controversia ..." pendiente de resolver, no da margen a considerar que se trate de cualquier controversia, divergencia o litigio, en su aspecto genérico, sino estrictamente se refiere a una controversia constitucional, en atención a que los principios que se aplican a la litispendencia son los de la unidad del proceso del conocimiento, el de economía procesal y el de evitar el pronunciamiento de sentencias contradictorias, situación que sólo puede suceder cuando órganos jurisdiccionales de la misma jerarquía conocen de una misma causa litigiosa o ésta se presenta varias veces ante el mismo juzgador.

Bajo este tenor, en el caso no se actualiza la causa de improcedencia señalada, en virtud de que no existe constancia en autos acerca de que el acto que aquí se controvierte es materia de una diversa controversia constitucional, siendo imposible que otro órgano jurisdiccional se encuentre conociendo de la misma causa porque sólo existe en el país una Suprema Corte de Justicia de la Nación a la que exclusivamente le corresponde conocer de las controversias constitucionales que se planteen entre órganos, niveles o poderes públicos, de conformidad con lo que señala el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, en relación con el mismo motivo de inejercitabilidad, pero advirtiéndolo bajo la óptica que señala el Congreso Local del Estado de Zacatecas y el procurador general de la República, acerca de que procede el sobreseimiento en el juicio, de conformidad con los artículos 19, fracción VI y 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque la parte actora interpuso ante la A. Superior del Estado el recurso de revocación previsto en el artículo 50 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas, en contra de los actos motivo de la presente controversia constitucional, medio de defensa que actualmente se encuentra en trámite, debe indicarse que tampoco se actualiza la indicada causa de improcedencia, en atención a lo siguiente:

El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala: "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

De folios 299 a 307 se advierten las copias certificadas por el jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la A. Superior del Estado, del recurso de revocación signado por el síndico en representación del Municipio de Zacatecas, por el cual se controvierten las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004, derivadas de la conclusión de la revisión ASE-IAGF-58/2008; asimismo, del acuerdo de seis de abril de dos mil nueve, emitido por el auditor superior del Estado, asistido del jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos, mediante el cual admite el recurso promovido registrándolo con el número de expediente ASE-RV-002/2009, tiene por ofrecidas las pruebas que se indican y concede la medida cautelar solicitada en concordancia con la suspensión otorgada en el incidente de suspensión del presente juicio de controversia constitucional; y finalmente, de la cédula de notificación llevada a cabo el veintisiete de mayo de dos mil nueve, mediante la cual se notifica al Ayuntamiento de Zacatecas el referido acuerdo de admisión del recurso.

Las indicadas documentales al ser emitidas por un servidor público en ejercicio de sus funciones cuentan con pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 197 y 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley de la materia según su artículo 1o., y demuestran que, en efecto, el Municipio hoy actor, a la par de la tramitación de la presente controversia constitucional, interpuso el recurso de revocación en sede administrativa de referencia.

No obstante que ha quedado acreditado lo anterior, en el caso no se actualiza la causa de improcedencia planteada, puesto que los medios de defensa relativos tienen diferente materia, porque uno (el recurso) está dirigido a examinar cuestiones concernientes a la gestión financiera del ente fiscalizado a la luz de la Ley de Fiscalización Superior del Estado que ahí se estima transgredida, y otro (este juicio), se encuentra encaminado a resolver exclusivamente sobre si existe invasión de esferas competenciales de acuerdo con lo previsto en la Constitución Federal, cuestiones que además de ser disímiles, tienen que ver con el fondo de la cuestión aquí planteada.

En efecto, de la lectura del recurso propuesto, se advierte que el Municipio de Zacatecas impugna la transgresión a diversos preceptos de la Ley de Fiscalización Superior del Estado, mientras que de la lectura de los conceptos de invalidez planteados en esta controversia constitucional, se desprende que la parte actora únicamente hace valer violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, respecto de las cuales no compete a la autoridad administrativa resolverlas mediante un recurso de revisión en sede administrativa, sino que, en todo caso, corresponde conocer del asunto a este órgano jurisdiccional como intérprete exclusivo terminal de la Norma Fundamental, de ahí que no se actualice la causa de improcedencia propuesta. Sirven de sustento a lo señalado, los siguientes criterios:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA VÍA PREVISTA EN LA LEGISLACIÓN LOCAL SÓLO DEBE AGOTARSE PARA SU PROCEDENCIA CUANDO EN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ NO SE PLANTEEN VIOLACIONES DIRECTAS E INMEDIATAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, SINO QUE SU TRANSGRESIÓN SE HAGA DERIVAR DE LA VULNERACIÓN A NORMAS LOCALES. El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como causal de improcedencia de las controversias constitucionales el que no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, principio de definitividad que tratándose de recursos o medios de defensa previstos en las legislaciones locales sólo opera cuando en la demanda no se planteen violaciones directas e inmediatas a la Constitución Federal, sino violaciones a la legislación local que, como consecuencia, produzcan la transgresión a normas de la Carta Magna, pues el órgano local a quien se atribuya competencia para conocer del conflicto carece de ella para pronunciarse sobre la vulneración a disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que la interpretación de la Norma Fundamental corresponde dentro de nuestro sistema constitucional, en exclusiva, al Poder Judicial de la Federación y, concretamente en el caso de controversias constitucionales, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación." (Jurisprudencia P./J. 136/2001, de este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página novecientos diecisiete del Tomo XV, del mes de enero de dos mil dos, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta).

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE). El artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto; sin embargo, esta causal de improcedencia no opera, aunque existan otros medios de defensa previstos en las legislaciones locales, cuando en la demanda se invocan violaciones directas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque estas cuestiones sólo toca resolverlas a la Suprema Corte de Justicia. Ahora bien, el artículo 56, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave establece que corresponde al Poder Judicial de esa entidad ‘garantizar la supremacía y control de esta Constitución mediante su interpretación y anular las leyes o decretos contrarios a ella’; y los artículos 64, fracción III, y 65, fracción I, del mismo ordenamiento dan competencia a la S. Constitucional del Tribunal Superior de Justicia del Estado para tramitar esas controversias así como para formular los proyectos que el Pleno de dicho Tribunal Local resolverá en definitiva. Por lo tanto, los promoventes de la diversa controversia constitucional prevista en la fracción I del artículo 105 constitucional no tienen la carga de agotar previamente aquel medio de defensa local si en la demanda respectiva plantean violaciones inmediatas y directas a la Ley Fundamental." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, tesis P./J. 116/2005, página 893).

Al no existir más causas de improcedencia que planteen las partes y al no advertir este Alto Tribunal que se actualice alguna, lo procedente es analizar el fondo de la cuestión planteada.

OCTAVO. Estudio de fondo. En su único concepto de invalidez, el Municipio actor señala que los resultados de solventación de la revisión ASE-IAGF-58/2008 al avance de gestión financiera, expresados en las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004, transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud de que si bien las legislaturas, a través de su ente de fiscalización, están facultadas para revisar la cuenta pública municipal, no menos cierto es que esa atribución no llega al extremo de vulnerar la esfera de atribuciones de los Municipios en lo relativo a que éstos administrarán libremente su hacienda, situación que sucede en el caso, porque al emitir las acciones arriba identificadas la A. Superior del Estado desconoce la resolución tomada por los integrantes del Ayuntamiento bajo el punto de acuerdo número 72, del acta de Cabildo número 9, llevada a cabo el veintiocho de enero de dos mil ocho, en lo relativo a la celebración de contratos de arrendamiento para instalar luminarias de alumbrado público.

En este sentido, el Municipio actor afirma que la A. Superior del Estado invade su ámbito exclusivo de competencia cuando señala que en vez de arrendar las luminarias instaladas, las debió haber adquirido, porque tal situación implica decidir sobre la forma en la cual se debe administrar la hacienda pública municipal tomando en cuenta, además, que las recomendaciones realizadas en el informe de resultados de la revisión al avance de gestión financiera del primero de enero al treinta de junio de dos mil ocho, no son de libre aceptación al llevar aparejada una sanción, pues se indica que si el Municipio actor sobrepasa la cantidad de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), en el gasto que implica arrendar las luminarias respectivas, el excedente será considerado como daño a la hacienda pública municipal, con lo que afirma se ocasiona una invasión en su competencia de administrar libremente su hacienda.

A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, conviene advertir lo que implica la libre administración de la hacienda pública municipal.

El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, precisa:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley."

De esta disposición se desprende que el Constituyente en fortalecimiento de la autonomía de los Municipios, como base de la organización política, administrativa y división territorial de las entidades federativas, estableció que aquéllos administrarán libremente su hacienda pública. Ahí mismo se estableció igualmente la facultad hacia las Legislaturas Locales de aprobar las Leyes de Ingresos de los Municipios, así como de revisar y fiscalizar sus cuentas públicas. De ello se sigue que la esfera de atribuciones del Municipio constituye el extremo y límite de las facultades de revisión y fiscalización que tiene atribuidas la legislatura, a través del ente facultado para ello.

Finalmente, conviene tener presente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que existe una distinción entre "hacienda municipal" y "libre administración hacendaria". La primera comprende un universo de elementos integrado por los ingresos, activos y pasivos del Municipio. Mientras que la segunda se refiere al régimen establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con el fin de que los Municipios puedan tener la libre disposición y aplicación de determinados recursos y satisfacer sus necesidades, ello en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.(12)

Ahora bien, las facultades del Municipio de Zacatecas se pueden advertir de los siguientes preceptos:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas

"Artículo 119. El Ayuntamiento es el órgano supremo de Gobierno del Municipio. Está investido de personalidad jurídica y plena capacidad para manejar su patrimonio. Tiene las facultades y obligaciones siguientes:

"...

"III. Administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como las contribuciones y otros ingresos que la legislatura establezca a su favor y, en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales que establezca la legislatura sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles;

"Los Municipios, previo acuerdo de sus Cabildos, podrán celebrar convenios con el Gobierno del Estado para que éste se haga cargo de alguna de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones;

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente determine la legislatura;

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Por ningún medio se podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, del Gobierno del Estado y de los Municipios, salvo que sean utilizados por entidades paraestatales, paramunicipales o por particulares, bajo cualquier título, con fines administrativos o propósitos distintos a su objeto público.

"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a la legislatura las tasas, cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

"La legislatura aprobará las Leyes de Ingresos de los Municipios y revisará y fiscalizará sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos o por quién éstos autoricen conforme a la ley. ..."

"Artículo 121. Los Ayuntamientos someterán a la consideración de la legislatura la aprobación de sus Leyes de Ingresos y tendrán facultades para aprobar los respectivos presupuestos de egresos con base en la disponibilidad de sus ingresos, tomando en cuenta las prioridades que fijen los planes de desarrollo y los programas operativos anuales del año que corresponda, debiendo observar las normas que expida el Poder Legislativo en cuanto a manejo presupuestal y cuenta pública.

"Dentro del mes de febrero siguiente a la conclusión del año fiscal el Ayuntamiento enviará a la legislatura la cuenta pública, junto con los informes y documentos que justifiquen la aplicación de los ingresos y egresos, el cumplimiento de las metas propuestas en el plan municipal y en los programas operativos anuales, así como el manejo del crédito y la situación de la deuda pública; lo anterior, sin perjuicio del informe trimestral que rendirá a la legislatura."

"Artículo 122. Los miembros del Ayuntamiento, el presidente municipal y los servidores públicos de la administración municipal, son personalmente responsables de los actos que en el ejercicio de sus funciones ejecuten en contravención de las leyes.

"Los Ayuntamientos y la legislatura, en el ámbito de sus competencias, conocerán y sancionarán estos actos en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas; cuando las acciones constituyan delito, conocerán las autoridades competentes."

Ley Orgánica del Municipio

"Artículo 41. Los Ayuntamientos deberán resolver los asuntos de su competencia en forma colegiada, en sesiones públicas ordinarias o extraordinarias e itinerantes; las ordinarias se celebrarán cuando menos una cada mes. Cuando los Ayuntamientos así lo consideren, las sesiones podrán ser privadas o solemnes. Se convocarán con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos, por el presidente municipal, quien las presidirá, cumpliéndose los requisitos y formalidades que señala esta ley y el reglamento interior respectivo.

"Dicho citatorio deberá ser por escrito, contener el orden del día, el lugar, la hora y el día de la sesión y la documentación necesaria para conocer y resolver los asuntos que se discutirán.

"Las sesiones podrán también ser convocadas por la mitad más uno de los regidores, únicamente cuando el presidente municipal se niegue a convocar."

"Artículo 42. Las sesiones de Cabildo serán válidas con la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus integrantes, generalmente los acuerdos se tomarán por mayoría simple de votos."

"Artículo 44. El gobernador del Estado podrá asistir a las sesiones de Cabildo a invitación del Ayuntamiento. Asimismo, podrán concurrir los presidentes congregacionales y los delegados municipales quienes podrán tomar parte en las deliberaciones, pero sin voto."

"Artículo 45. Los Ayuntamientos deberán revocar sus acuerdos, de oficio o a petición de parte, cuando se hayan dictado en contra de ésta u otras leyes.

"La Legislatura del Estado estará facultada para declarar nulos de pleno derecho los acuerdos a que se refiere el párrafo anterior, siempre y cuando no se hayan producido efectos de imposible reparación material. De haberse producido tales efectos, la legislatura fincará a los miembros del Ayuntamiento las responsabilidades que correspondan."

"Artículo 47. Lo no previsto en esta ley para el funcionamiento de los Ayuntamientos, se sujetará a las disposiciones de sus respectivos bandos municipales y reglamentos interiores."

"Artículo 48. Corresponde a los Ayuntamientos el ejercicio de facultades y el cumplimiento de las obligaciones que sean necesarias para conseguir el cabal desempeño de las atribuciones que les confiere la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Particular del Estado y las leyes que emanen de ellas."

"Artículo 49. En los términos de la presente ley, las facultades y atribuciones de los Ayuntamientos son las siguientes:

"I.A. y publicar en el Periódico Oficial, órgano del Gobierno del Estado, dentro de los cuatro meses siguientes a la instalación del Ayuntamiento, el plan municipal de desarrollo y derivar de éste los programas operativos anuales que resulten necesarios para ejecutar las obras y prestar los servicios de su competencia;

"...

"V. Contratar o concesionar obras y servicios públicos municipales, en los términos de la presente ley y sus reglamentos, solicitando en su caso, la autorización de la Legislatura del Estado;

"...

"XVI. Someter anualmente, antes del día primero de noviembre, al examen y aprobación de la legislatura, la Ley de Ingresos, que deberá regir el año fiscal inmediato siguiente.

"Aprobar sus presupuestos de egresos, a más tardar el treinta de enero de cada año, con base en las contribuciones y demás ingresos que determine anualmente la Legislatura del Estado.

"Enviar a la Legislatura del Estado el informe trimestral de avance de gestión financiera sobre los resultados físicos y financieros de los programas a su cargo, que contenga además, una relación detallada del ejercicio presupuestal que se lleve a la fecha, especificando los convenios celebrados que signifiquen modificación a lo presupuestado.

"Rendir a la Legislatura del Estado dentro del mes de mayo siguiente a la conclusión del año fiscal, la cuenta pública pormenorizada de su manejo hacendario, para su revisión y fiscalización.

"Asimismo deberán remitir oportunamente la documentación e informes que les sean requeridos por la A. Superior del Estado.

"Publicar trimestralmente en el tablero de avisos del Ayuntamiento y en algunos periódicos de circulación en el Municipio, el estado de origen y aplicación de los recursos públicos;

"...

"XVIII. Administrar libremente su hacienda, sin perjuicio de que rindan cuentas a la legislatura;

"...

"XXXIV. Las demás que les señalen la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la del Estado y demás disposiciones jurídicas aplicables. ..."

"Artículo 50. Los Ayuntamientos no podrán en ningún caso:

"...

"VIII. Ejecutar planes y programas que no sean los aprobados por el Ayuntamiento, a excepción de aquellos que sean consecuencia de urgencias o siniestros y deban realizarse sin demora;

"IX. Ejercer y aplicar los recursos públicos en fines distintos a los señalados en los programas a que estén afectos, salvo en caso de siniestro o en cuestiones imprevistas, previo acuerdo de Cabildo; y ..."

"Artículo 157. Los Ayuntamientos necesitan autorización expresa de la legislatura para:

"...

"III. Dar en arrendamiento sus bienes propios, por un término que exceda de la gestión del Ayuntamiento. En todo caso se incluirá una cláusula resolutoria, sin la cual el contrato carece de validez para su cumplimiento;

"IV. Celebrar contratos de administración de obras, así como de prestación de servicios públicos, que produzcan obligaciones cuyo término exceda de la gestión del Ayuntamiento contratante, estándose en su caso, a lo dispuesto por la fracción anterior; ..."

"Artículo 159. Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obras que realicen los Municipios, se adjudicarán o llevarán a cabo mediante licitaciones públicas."

De los numerales citados, se sigue que el Municipio de Zacatecas tiene la facultad de administrar libremente su hacienda, es decir, que sin oposición de ente alguno puede disponer libremente del erario municipal y determinar en qué lo aplicará conforme lo autorice colegiadamente su Ayuntamiento en las sesiones de Cabildo, sin perjuicio de la diversa facultad que tiene la Legislatura Local de revisar sus cuentas públicas, para lo cual aquél deberá informar a esta última dentro del mes de febrero siguiente a la conclusión del año fiscal, la cuenta pública junto con los informes y documentos que justifiquen la aplicación de los ingresos y egresos, el cumplimiento de las metas propuestas en el plan municipal y en los programas operativos anuales, así como el manejo del crédito y la situación de la deuda pública.

Asimismo, se advierte que puede contratar o concesionar obras y servicios públicos en los términos que se precisen en la Ley Orgánica del Municipio, la cual señala que si el contrato respectivo produce obligaciones cuyo término exceda de la gestión del Ayuntamiento contratante, deberá existir autorización expresa de la legislatura en ese sentido, en caso de que esas obligaciones sean dentro del periodo indicado: "las adjudicaciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obras que realicen los Municipios, se adjudicarán o llevarán a cabo mediante licitaciones públicas." (artículo 159 de la citada Ley Orgánica del Municipio).

De lo señalado se deduce que si bien el Municipio tiene la facultad de autodecisión acerca de la disposición y aplicación de sus recursos, en otras palabras, decidir en qué va a gastar, no menos cierto es que la Legislatura Estatal cuenta igualmente con la facultad de revisar y fiscalizar el debido manejo hacendario, esto es, que lo gastado se haya realizado conforme a la normatividad vigente y a la luz de los parámetros de economía, eficacia y eficiencia en el cumplimiento de los planes y programas aprobados por el Ayuntamiento.

Por su parte, las facultades de la A. Superior del Estado de Zacatecas se encuentran en las siguientes disposiciones:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Zacatecas

"Artículo 65. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"...

"XXXI. Revisar y resolver sobre las cuentas públicas del Gobierno Estatal, de los Municipios y de sus entes públicos paraestatales y paramunicipales, correspondientes al año anterior y verificar los resultados de su gestión financiera, la utilización del crédito y el cumplimiento de las metas fijadas en los programas y proyectos de los presupuestos de egresos.

"Para la revisión de las cuentas públicas la legislatura se apoyará en la entidad de fiscalización superior del Estado. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos, o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."

"[Igual procedimiento se seguirá cuando se revisen las cuentas de organismos y empresas de la administración pública; ...]"

"Artículo 71. Para dar cumplimiento a las facultades de la legislatura en materia de revisión de cuentas públicas se apoyará en la entidad de fiscalización superior del Estado, la cual tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, en los términos que disponga la ley.

"La Legislatura del Estado designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de sus miembros. La ley determinará el procedimiento para su designación. Dicho titular durará en su encargo cuatro años pudiendo ser ratificado. Podrá ser removido, exclusivamente, por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimientos previstos en el título séptimo de esta Constitución.

"Para ser titular de la entidad de fiscalización superior del Estado se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracciones I, II, IV, y VI del artículo 97 de esta Constitución, los que señale la ley. Durante su encargo no podrá formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de beneficencia.

"Los Poderes del Estado, los Municipios y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que requiera la entidad de fiscalización superior del Estado para el ejercicio de sus funciones.

"El Poder Ejecutivo del Estado aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere la fracción IV del presente artículo.

"La entidad de fiscalización superior del Estado tendrá a su cargo:

"I.F. los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de los fondos y los recursos de los Poderes del Estado y Municipios y sus entes públicos paraestatales y paramunicipales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas gubernamentales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

"Sin perjuicio de los informes a que se refiere el párrafo anterior, en situaciones que determine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización la presentación de la documentación e informes relativos al ingreso, manejo y aplicación de los recursos públicos a su cargo.

"Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, se podrá dar lugar al fincamiento de las responsabilidades que corresponda.

"II. Entregar el informe del resultado de la revisión de las cuentas públicas a la legislatura, dentro de los cinco meses posteriores a su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de su revisión y el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y observaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

"La entidad de fiscalización superior del Estado deberá guardar reserva de sus actuaciones y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artículo. La ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposición.

"III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos públicos, y efectuar visitas domiciliarias, únicamente para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos; y

"IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública del Estado o Municipios o al patrimonio de los entes públicos paraestatales y paramunicipales, y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como promover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título séptimo de esta Constitución, y presentar las denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que señale la ley."

Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas

"Artículo 1. La presente ley es de orden público y tiene por objeto regular la revisión de la cuenta pública del Estado y Municipios y su fiscalización superior; la determinación de las indemnizaciones y el fincamiento de responsabilidades por daños y perjuicios causados al Estado y Municipios de Zacatecas, así como al patrimonio de los entes públicos paraestatales y paramunicipales; los medios de defensa correspondientes, así como establecer las bases y términos para la organización, procedimientos y el funcionamiento de la entidad pública encargada del ejercicio de estas funciones."

"Artículo 2. Para efectos de la presente ley, se entenderá por:

"...

"IX. Gestión financiera: La actividad de los Poderes del Estado y de los entes públicos estatales y municipales, respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos que éstos utilicen para la ejecución de los objetivos contenidos en los programas estatales y municipales aprobados, en el periodo que corresponde a una cuenta pública, sujeta a la revisión simultánea o posterior de la legislatura, a través de la A. Superior del Estado, a fin de verificar que dicha gestión se ajusta a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, así como el cumplimiento de los programas señalados;

"X. Cuenta pública: El informe que los Poderes del Estado y los entes públicos estatales rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Estatal; así como el que rinden los Municipios, y los entes públicos municipales en forma consolidada a través de aquél, a la legislatura, sobre su gestión financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos y egresos estatales y municipales durante un ejercicio fiscal comprendido del 1o. de enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los programas aprobados;

"XI. Informe de avances de gestión financiera: El informe, que como parte integrante de la cuenta pública, rinden los Poderes del Estado, y los entes públicos estatales de manera consolidada a través del Ejecutivo Estatal, así como el que rinden los Ayuntamientos y sus entes públicos de manera consolidada, a la legislatura, sobre los avances físicos y financieros de los programas estatales y municipales aprobados, a fin de que la A. Superior del Estado fiscalice en forma simultánea o posterior a la conclusión de los procesos correspondientes, los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de sus fondos y recursos, así como el grado de cumplimiento de los objetivos contenidos en dichos programas;

"...

"XIII. Fiscalización Superior: Facultad a cargo de la legislatura, ejercida por la A. Superior del Estado, para la revisión de la respectiva cuenta pública, incluyendo el informe de avance de gestión financiera; ..."

"Artículo 3. La revisión de la cuenta pública, está a cargo exclusivamente de la legislatura, la cual se apoya para tales efectos, en la A. Superior del Estado, misma que tiene a su cargo la fiscalización superior de la propia cuenta pública y goza de autonomía técnica y de gestión, funcionamiento y resoluciones, de conformidad con lo establecido en esta ley."

"Artículo 4. Son sujetos de fiscalización superior, los Poderes del Estado, los Municipios, los entes públicos estatales, municipales y las demás entidades fiscalizadas."

"Artículo 5. La fiscalización superior que realice la A. Superior del Estado, se ejerce de manera simultánea o posterior a la gestión financiera; tiene carácter externo y por lo tanto, se lleva a cabo de manera independiente y autónoma de cualquier otra forma de control o fiscalización interna de los Poderes del Estado, Municipios y entes públicos."

"Artículo 12. El contenido de los informes de avance de gestión financiera se referirán a los programas a cargo de los Poderes del Estado, de los Municipios y los entes públicos, para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos, metas y satisfacción de necesidades en ellos proyectados y contendrán:

"I. El flujo contable de ingresos y egresos semestral o trimestral, según corresponda al ejercicio del presupuesto;

"II. El avance del cumplimiento de los programas con base en los indicadores estratégicos aprobados en el respectivo presupuesto, y

"III. Los procesos concluidos."

"Artículo 15. La revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas tiene por objeto determinar:

"...

"III. El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en los presupuestos;

"...

"VI. Si en la gestión financiera se cumple con las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales;

"VII. Si la recaudación, administración, manejo y aplicación de recursos estatales y municipales, los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones que las entidades fiscalizadas celebren o realicen, se ajustan a la legalidad, y si no han causado daños o perjuicios en contra del Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos;

"VIII. Las responsabilidades a que haya lugar, y ..."

"Artículo 17. Para la revisión y fiscalización superior de las cuentas públicas, la A. Superior del Estado tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"III. Evaluar los informes de avance de gestión financiera respecto de los avances físicos y financieros de los programas autorizados y sobre procesos concluidos;

"IV. Evaluar el cumplimiento final de los objetivos y metas fijados en los programas estatales y municipales, conforme a los indicadores estratégicos aprobados en los presupuestos, a efecto de verificar el desempeño de los mismos y la legalidad en el uso de los recursos públicos;

"V. Verificar que las entidades fiscalizadas que hubieren recaudado, manejado, administrado o ejercido recursos públicos, lo hayan realizado conforme a los programas aprobados y montos autorizados, así como, en el caso de los egresos, con cargo a las partidas correspondientes, además con apego a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables;

"VI. Verificar que las operaciones que realicen los Poderes del Estado, los Municipios y los entes públicos sean acordes con las Leyes de Ingresos y los presupuestos de egresos del Estado y Municipios, y se efectúen con apego a las disposiciones respectivas de la legislación fiscal; las Leyes de Deuda Pública; de Administración y Finanzas Públicas, Ley Orgánica del Poder Legislativo, Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley Orgánica del Municipio y demás disposiciones legales y administrativas aplicables a estas materias;

"VII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados, para comprobar si las inversiones y gastos autorizados a los Poderes del Estado, Municipios y entes públicos se han aplicado legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de los programas aprobados;

"...

"IX. Requerir, en su caso, a terceros que hubieran contratado bienes o servicios mediante cualquier título legal con los Poderes del Estado, Municipios y entes públicos y, en general, a cualquier entidad o persona pública o privada que haya ejercido o percibido recursos públicos, la información relacionada con la documentación justificativa y comprobatoria de las cuentas públicas a efecto de realizar las compulsas correspondientes;

"...

"XIV. Formular pliegos de observaciones, en los términos de esta ley;

"XV. Determinar los daños y perjuicios que afecten al Estado y Municipios en su hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes; ..."

"Artículo 18. Respecto de los informes de avance de gestión financiera, la A. Superior del Estado podrá auditar, en cualquier tiempo, los conceptos reportados en ellos como procesos en trámite o concluidos por los Poderes del Estado, los Municipios y los entes públicos.

"Al efecto, la A. Superior del Estado podrá realizar observaciones, disponiendo las entidades fiscalizadas de veinte días hábiles para formular los comentarios que procedan."

"Artículo 19. Las observaciones a que se refiere el artículo anterior, deberán notificarse a las entidades fiscalizadas dentro de los quince días siguientes al en que haya concluido la revisión de que se trate, con el propósito de que sus comentarios se integren al informe de resultado de la revisión de la cuenta pública correspondiente."

"Artículo 31. La A. Superior del Estado, tendrá un plazo de cinco meses, contados a partir del día siguiente a aquel en el que la legislatura, o en su caso, la Comisión Permanente, le remita la correspondiente cuenta pública, para realizar su examen y rendir a la legislatura, por conducto de la comisión, el informe del resultado de que se trate, mismo que tendrá carácter público; mientras ello no suceda, la A. Superior del Estado deberá guardar estricta reserva de sus actuaciones e informaciones."

"Artículo 32. El informe del resultado a que se refiere el artículo anterior deberá contener como mínimo lo siguiente:

"a) Los dictámenes de la revisión de la respectiva cuenta pública;

"b) El apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de sus objetivos y ... criterios de eficacia, eficiencia y economía;

"c) El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos legales correspondientes;

"d) Los resultados de la gestión financiera;

"e) La comprobación de que los Poderes del Estado, los Municipios y demás entes públicos fiscalizados, se ajustaron a lo dispuesto en las respectivas Leyes de Ingresos y presupuestos de egresos, y en las demás normas aplicables en la materia;

"f) El análisis de las desviaciones presupuestarias, en su caso, y

"g) Los comentarios y observaciones de los auditados.

"En el supuesto de que conforme al apartado b) de este artículo, no se cumplan con los objetivos y metas establecidas en los programas aprobados, la A. Superior del Estado hará las observaciones y recomendaciones que a su juicio sean procedentes."

Ley Orgánica del Municipio

"Artículo 167. La A. Superior del Estado, es la entidad de fiscalización auxiliar de la legislatura encargada de auxiliar a ésta en la revisión de las cuentas públicas y en general en el examen de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y en general, de los recursos públicos independientemente de su origen, que utilicen los Municipios para la ejecución de los objetivos contenidos en sus programas.

"Para tal efecto, la entidad de fiscalización superior está facultada para requerir a los Ayuntamientos y a sus administraciones la documentación e informes que considere necesarios para verificar que las operaciones se hicieron en cumplimiento a la normatividad aplicable."

"Artículo 168. La A. Superior del Estado podrá practicar visitas a las unidades administrativas integrantes de la administración municipal, a fin de verificar el cumplimiento de las normas aplicables, y en su caso, el correcto destino de los fondos públicos que éstas manejen."

De la normatividad transcrita se deriva que la A. Superior del Estado de Zacatecas cuenta con autonomía técnica así como de gestión en el ejercicio de sus atribuciones. Es la entidad auxiliar de la Legislatura Local en la revisión de las cuentas públicas y en general en el examen de la administración, manejo, custodia y aplicación de los ingresos, egresos, fondos y recursos públicos independientemente de su origen que sean utilizados por los Municipios para la ejecución de los objetivos contenidos en sus planes y programas.

Dentro de sus atribuciones se encuentran las de revisar y fiscalizar el manejo y aplicación de los fondos y recursos públicos municipales. El objeto de esta facultad es comprobar que no haya existido alguna irregularidad o conducta ilícita en el uso de la hacienda pública; que la gestión financiera respecto de la administración, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos mediante los actos, contratos, convenios, concesiones u operaciones se hayan llevado a cabo conforme lo establecen las leyes de la materia y bajo los parámetros de desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de los planes y programas aprobados por el Ayuntamiento; asimismo, advertir si estos actos han causado daños o perjuicios a la hacienda pública.

Para el cumplimiento de los fines para los cuales se erige la A. Superior del Estado, cuenta con las atribuciones de evaluar, en cualquier tiempo, los informes de avance de gestión financiera respecto de los programas autorizados por el Ayuntamiento y advertir si se han cumplido los objetivos y metas en ellos fijados verificando la legalidad en el uso de los fondos públicos, de igual forma, puede formular pliegos de observaciones y, en su caso, determinar los daños y perjuicios que se hayan ocasionado al erario.

Una vez ejercidas sus facultades de auditor, en su informe de resultados debe indicar, entre otros aspectos, el apartado correspondiente a la fiscalización y verificación del cumplimiento de los programas, con respecto a la evaluación de la consecución de los objetivos y criterios de eficacia, eficiencia y economía; establecer los resultados de la administración, manejo, custodia y aplicación de los recursos públicos, es decir, los resultados de la gestión financiera; asimismo, precisar si el ente fiscalizado se ajustó a la normatividad aplicable en la materia de la revisión; en su caso, puntualizar las desviaciones presupuestarias; señalar los comentarios y observaciones de los auditados y, finalmente, realizar las recomendaciones que a su juicio sean pertinentes.

Bajo este tenor, procede advertir si con motivo de la emisión del informe de resultados de la conclusión de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado, en la cual se emitieron las acciones a promover identificadas con los números OP-08/58-001, OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004, se vulneró la esfera de atribuciones del Municipio actor desconociendo la resolución tomada por el Ayuntamiento e inmiscuyéndose en cuestiones que son exclusivas de éste, tales como decidir sobre la forma en la cual debe administrar su hacienda pública.

Para ello es conveniente advertir lo que se estableció en el acto que se controvierte en esta instancia, cuyo tenor es:

"Consideraciones técnicas y financieras.

"Derivado de la revisión documental y física al proyecto de obra denominado ‘Ahorro de Energía’ se emite el siguiente resultado:

"Resultado OP-1, observación OP-01.

"Para la rehabilitación del alumbrado público, específicamente de lámparas suburbanas en calles, colonias, fraccionamientos y comunidades del Municipio de Zacatecas, se suscribió un contrato de arrendamiento puro No. AP-48803-2 con el objeto de arrendar 8,639 luminarios tipo OV-15 con la especificación siguiente ... en un periodo de 30 meses, por un importe de $33'301,071.10 con la empresa A.M., S.A. de C.V., organización auxiliar del Grupo Financiero M..

"Para el reemplazo de los luminarios, el Municipio celebró convenio para el suministro y colocación con la promotora JR, S.A. de C.V., la cual suministrará y colocará los bienes a la arrendadora, declarando que es una empresa dedicada a la fabricación, distribución e instalación de materiales para alumbrado público, quien colocará los luminarios a favor de la arrendadora.

"Para la realización del reemplazo de luminarios que está llevando a cabo la presidenta Municipal de Zacatecas, no cuidó tener un proyecto ejecutivo aprobado, ni verificó que los luminarios estuvieran certificados con balastro de bajas pérdidas, dado que no se realizó ningún trámite ante el F. para el Ahorro de Energía Eléctrica (Fide) habiéndose constatado por esta entidad de fiscalización superior; asimismo se comprobó que los componentes de los luminarios tales como carcasa, fotocelda, foco y balastro carecen de marca, debiendo haber cuidado estos aspectos en un proyecto tan importante.

"Para la validación del proyecto el Municipio debió de coordinarse con los organismos normativos en esta materia, como son: el F. para el Ahorro de Energía Eléctrica (Fide), Comisión Federal de Electricidad (CFE) y peritos en la materia.

"Suministro y colocación de luminarios.

"...

"Inicio de colocación de luminarios: 1 de mayo de 2008 (fecha proporcionada por la administración municipal).

"Término de colocación de luminarios: 1 de mayo de 2009 (fecha proporcionada por la administración municipal).

"...

"Con sustento en la información y documentación proporcionada por la administración municipal y en particular tomando como base la fecha de inicio, se están colocando 14 luminarios por día, por lo que al mes se colocarían 280 piezas; si se continúa con este avance por día, los 8,639 luminarios se terminarán de colocar en 31 meses trabajando días calendario (1 de diciembre de 2010), es decir, cuatro meses después de haber terminado el plazo del contrato, por lo que se concluye que en ningún momento, mientras esté vigente el contrato, se contará con la totalidad de los luminarios objeto del mismo, y sin embargo, se estará realizando el pago total del arrendamiento.

"Como resultado de esta primera revisión se determina que gracias a la denuncia de los regidores de Municipio de Zacatecas, así como instrucción hecha en su momento por esta H. Legislatura y a la intervención de esta A. Superior del Estado, se observó un avance en la colocación y suministro de los luminarios, ya que de 14 luminarios instalados por día se incrementó a 25; lo que demuestra la conveniencia de realizar acciones preventivas y correctivas, con la finalidad de demostrar que se pueden corregir algunos procedimientos.

"En fecha 10 de octubre de 2008, el Municipio reporta la colocación de 4,063 luminarios, de las cuales durante la revisión física realizada en el periodo del 9 de septiembre al 10 de octubre se encontraron instalados 4,095 luminarios en calles, colonias y fraccionamientos de la ciudad de Zacatecas, además se constató que 251 luminarios no estaban funcionado, 110 luminarios son del mismo tipo OV-15 pero son de características diferentes en lo que se refiere a carcaza, acrílico y foco, en 3,110 luminarios no se reemplazó la abrazadera que tenían las lámparas suburbanas existentes, y en 126 piezas no se reemplazó el brazo, faltando a la fecha de revisión por colocar 4,544 luminarios, ver anexo 1.

"Derivado de la revisión documental y física se constató que a la fecha 10 de octubre de 2008 se tienen instalados 4,095 luminarios de un total de 8,639 arrendados que representan un 47.4%; la instalación se inició en mayo del presente año, con este avance el resultado que obtienes es la colocación de 25 luminarios por día; de acuerdo con el número de piezas que se están colocando por día, se terminará la colocación del total de luminarios el día 11 de abril de 2009.

"Además en dicha revisión se detectó que no se lleva a cabo un adecuado control de los planos de alumbrado público, así como no cuenta con la actualización de los mismos al 100%, debido a que el número de luminarios y ubicación indicada en dichos planos varía con relación a los encontrados físicamente.

"En virtud de que se han colocado 4,095 luminarios tipo OV-15, se han retirado una cantidad similar de lámparas suburbanas, mismas que deberían de estar en condiciones de ser utilizadas debido a que antes de su retiro estaban en funcionamiento, desconociendo actualmente la A. Superior del Estado cuáles son los controles implementados para verificar las entradas y salidas, asimismo el uso o destino que se les pueda dar.

"Derivado del análisis documental en el aspecto financiero la administración municipal realizó su primer pago a la arrendadora M. el día 4 de marzo del presente año por $1'202,740.10 y así sucesivamente mes por mes, registrando el último pago el 1 de octubre por $1'267,006.83, incluyendo los ocho pagos, nos da un acumulado de $8'630,499.99.

"Tomando como base toda la información anterior, la A. Superior del Estado realizó un estudio más exhaustivo de mercado, que mostrará una perspectiva más amplia que las presentadas con anterioridad en el informe de fecha 26 de junio, y de acuerdo a las cotizaciones realizadas con costos vigentes de mercado y a las especificaciones establecidas en el contrato de arrendamiento puro, se determinaron tres opciones más convenientes para el Municipio, con las que se habría podido llevar a cabo el proyecto de suministro y colocación de luminarios. Ver anexos 2 y 3.

"Opción 1: Adquisición.

"Contemplando únicamente la adquisición de acuerdo a la cotización más conveniente nos arroja un precio unitario de $1,057.86, que con el primer pago realizado a la arrendadora por $1'207,740.10 se pudieron haber adquirido 1,142 luminarios; a la fecha se han pagado por el arrendamiento $8'630,499.99 con el cual se pudieron haber adquirido 8,158 luminarios al 1 de octubre, aclarando que la instalación se llevaría a cabo por el personal del Departamento de Alumbrado Público del Municipio. Ver anexo 4.

"Con la tendencia de esta alternativa y según los pagos que se están realizando, con la proyección se concluye que al mes de octubre del presente año se adquirirán 8,639 piezas con un importe de $9'138,852.50 ($508,352.51 adicionales a lo pagado como arrendamiento a la fecha).

"A esta fecha, sin necesidad de arrendamiento puro, buscando un financiamiento promedio, o cubrir con recursos propios y con un importe promedio mensual de $1'078,812.50, ya se hubiera adquirido con esta opción 8,159 luminarios, puesto que iría al ritmo de su instalación.

"Opción 2: Suministro con colocación subcontratada.

"Contemplando la adquisición por parte del Municipio y la colocación subcontratada, de acuerdo a la cotización más conveniente nos arroja un precio unitario de $1,307.86, que con el primer pago realizado a la arrendadora por $1'207,740.10 se pudieron haber adquirido y colocado 923 luminarios; a la fecha se han pagado por el arrendamiento $8'630,499.99 con el cual se pudieron haber adquirido y colocado 6,599 luminarios. Ver anexo 5.

"Con la tendencia de esta alternativa y según los pagos que se están realizando, con la proyección se concluye que al mes de diciembre del presente año se adquirirán y colocarían 8,639 piezas con un importe $11'298,602.54.

"Opción 3: Suministro y colocación por contrato.

"Contemplando la adquisición y colocación a contrato de acuerdo a la cotización más conveniente nos arroja un precio unitario de $1,634.83, que con el primer pago realizado a la arrendadora por $1'207,740.10 se pudieron haber adquirido y colocado 739 luminarios; a la fecha se han pagado por el arrendamiento $8'630,499.99 con el que se pudieron haber adquirido y colocado 5,279 luminarios. Ver anexo 6.

"Con la tendencia de esta alternativa y según los pagos que se están realizando, con la proyección se concluye que al mes de marzo de 2009 se adquirirán y colocarían 8,639 piezas con un importe de $14'123,296.37.

"Con base en lo anterior se concluye que cualquiera de estas tres opciones resultaría más conveniente que la del arrendamiento puro, con la ventaja de que éstas serían propias y no rentadas.

"Derivado del monto arrendado para 8,639 luminarios por $33'801,071.10 se constata que a la presidencia municipal de Zacatecas le cuesta $3,819.88 por renta unitaria de luminarios, por lo que se observa que existe un sobreprecio bastante elevado sin ser dueños del bien y que al vencimiento del plazo del arrendamiento que es de 30 meses, deberán pactar su compra o refrendar el arrendamiento según se establece en el contrato, aumentado el daño a la hacienda pública municipal.

"Cabe hacer mención de continuar con el arrendamiento de los 8,639 luminarios y considerando el precio unitario de la tercera opción nos da un importe de $14'123,296.37, por lo que de seguirse pagando y al cubrir esta cantidad, el importe que se erogue después de está se considerará daño a la hacienda pública municipal, dado que los pagos que se realizan llevan un avance financiero superior al físico (sic) no habiendo ninguna necesidad de realizar ningún tipo de financiamiento.

"El Municipio manifiesta que realizaron este contrato debido a que no se contaba con recursos suficientes para la compra de luminarios, lo cual se contradice con el monto erogado a la fecha, ya que como mencionamos anteriormente se han realizado pagos puntuales para cubrir la mensualidad de la renta, lo cual pudo haber servido para adquirir los luminarios a un ritmo más rápido que su instalación.

"El hecho de colocar luminarios por sí solo, no se traduce en ahorro de energía dado que para que exista éste, deberán realizarse obras complementarias consistentes en seccionar por circuitos a través de un hilo piloto que permitiría transmitir el consumo a un medidor que permitiría reflejar el consumo real de energía pudiéndose constatar si existe o no ahorro; obras complementarias que no se han iniciado y que se tienen programadas para ejecutarlas en el 2009, lo que implica un costo adicional no considerado en el contrato de arrendamiento puro.

"Como parte de la revisión documental y física, se establece que el suministro y colocación de los luminarios está a cargo de la Promotora JR, S.A. de C.V., detectándose que esta empresa no está realizando la colocación de los mismos, constatando que parte de dichos trabajos los realizó la Constructora Ibérica, S.A. de C.V., la cual colocó 416 luminarios; empresa que también hizo otra obra de pavimentación, la cual se observa por la Dirección de A. a programas federales.

"De igual manera, el ente auditado nos informó que C.M. colocó 119 luminarios, desconociéndose si sigue instalando, pero se constató que al tratar de realizar una entrevista con esta empresa no se localizó la oficina, por lo cual no fue posible comprobar lo indicado en el informe.

"Comprobando con las empresas colocadoras se comprobó que el Grupo Lorusa, S.A. de C.V., por conducto del Ing. U.L. está colocando actualmente los luminarios, manifestando en compulsa que se encuentra trabajando sin contrato, ya que se trató la colocación en forma verbal en una reunión por invitación vía telefónica para asistir al hotel M.B., mencionada además que no entrega factura o ningún otro documento por los trabajos realizados, ya que informa por teléfono de luminarios colocados y Promotora JR le deposita el pago por los trabajos realizados.

"Cabe mencionar que en vista de que en el contrato de arrendamiento puro se establece que la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., es quien suministrará los luminarios a la arrendataria referida y los colocará a favor de la misma, se realizó compulsa para constatar su domicilio fiscal calle 4 del Boulevard a Querétaro No. 53, colonia V. del Valle Tlanepantla, Estado de México, de la Promotora JR, S.A. de C.V., obteniendo como resultado, que dicho domicilio corresponde a un edificio abandonado por lo que se comprueba que esta empresa no cuenta con instalaciones en el domicilio proporcionado por los servidores públicos, por tal motivo se volvió a solicitar el domicilio de esta empresa a la administración municipal y en respuesta nos confirman la misma dirección, donde no se localizó a la empresa citada.

"Cabe aclarar que no obstante que en el contrato de arrendamiento puro se establece que los bienes arrendados se adquirieron con la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., la cual se consideró como el proveedor de bienes y que además los C.C. L.. J.R.A. contralor municipal e Ing. J.E.M.R., secretario de Obras y Servicios Públicos Municipales firmaron el acta de entrega-recepción de los luminarios, inexplicablemente el tesorero municipal L.J.Ó.G.M. manifestó mediante oficio sin número de fecha 14 de octubre que sólo es con la A.M., S.A. de C.V., organización auxiliar del Grupo Financiero M., con quien existe relación contractual, situación que genera incertidumbre en la veracidad de las declaraciones vertidas en el acta de entrega-recepción, en el sentido de que la misma se llevó a cabo en la Ciudad del México, D.F., y en el propio documento se establece que lo fue en Tlalnepantla, Estado de México.

"En el contrato de arrendamiento puro queda expresamente convenido que aunque no se haya hecho la entrega material de los bienes arrendados, la arrendataria está obligada al pago de la renta acordada en términos de lo establecido en la cláusula denominada renta del presente contrato e identificada como décima segunda con el título de entrega de los bienes arrendados.

"Lo anterior demuestra que la determinación para llevar a cabo el tipo de arrendamiento no fue la más conveniente para el Municipio, pues de haberse destinado el monto de $4'270,570.32 correspondientes al pago de la renta de los meses de febrero, marzo, abril y mayo a la adquisición de luminarios, fecha en que inició su instalación, con 3,994 piezas si se utilizara la primera opción consistente en la adquisición y mano de obra para su colocación por administración directa, 3,265 piezas con la segunda opción consistente en la adquisición por parte de la administración municipal y la subcontratación de la mano de obra o 2,612 piezas con la tercera opción consistente en la contratación del suministro y colocación, y los luminarios serían propios y sin ningún accesorio.

"Las opciones mencionadas corresponden al análisis realizado por esta entidad de fiscalización superior, mismas que se indican y describen en el resultado de esta revisión.

"Es importante mencionar que en el contrato de arrendamiento puro, se estableció que al término del mismo o sea al cumplirse el plazo de los 30 meses, los luminarios se retirarán cubriendo la arrendataria todos los gastos inherentes de su devolución, asimismo quedó establecida la opción de compra al valor mínimo de mercado dando preferencia a la administración municipal, siempre y cuando ésta no haya tenido retraso en los pagos de la renta, situaciones que originarán una erogación adicional a la realizada por el arrendamiento puro.

"Consideraciones legales.

"Se trata de manera clara de un contrato de adhesión, que es un tipo de contrato cuyas cláusulas son redactadas por una sola de las partes, con lo cual la otra se limita tan sólo a aceptar o rechazar el contrato en su integridad. Ejemplos claros de contratos de adhesión están dados por los llamados contratos de suministro de servicios públicos (energía eléctrica, agua, corriente, gas, telefonía, etc.) o la mayoría de los contratos de seguro y contratos bancarios, de ahí que todas las cláusulas sean ventajosas para la arrendadora, tal y como quedó descrito en nuestros diversos oficios PL-02-07/1561/2008 y PL-02-05/1659/2008 entregados a la LIX Legislatura del Estado los días 16 y 26 de junio de 2008, respectivamente; por lo que del análisis técnico del contrato de arrendamiento puro, se observa que como parte del mismo sólo se integra el ‘Anexo de términos y condiciones número 01’, el cual contiene básicamente información financiera, sin incluir como parte de dicho contrato ningún otro anexo que establezca o justifique la determinación de la arrendataria, en este caso, el Municipio de Zacatecas, de elegir a Promotora JR, S.A. de C.V., para que fuera el proveedor de los bienes arrendados.

"La Ley Orgánica del Municipio, establece en su artículo 159, que de las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obras que realicen los Municipios, se adjudicarán o llevarán a cabo mediante licitaciones públicas.

"El ente auditado no aportó documento alguno que acredite haber llevado a cabo el procedimiento de licitación pública, para haber adjudicado a Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V., el contrato de arrendamiento puro, ya que si bien es cierto que a través del acta de Cabildo No. 9. de fecha 28 de enero de 2008, se autorizó al presidente y a la síndica municipales para que signaran contratos de arrendamiento de bienes muebles, que tuvieran como finalidad la prestación de servicios públicos, no menos cierto lo es que, también ordenó que: ‘A efecto de garantizar al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, y basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para éste, se autoriza al Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obra Público, para que lleve a cabo los trámites y procedimientos administrativos necesarios a efecto de dar cumplimiento al presente acuerdo. Asimismo, serán incluidos para la toma de decisiones los cuatro coordinadores de cada una de las fracciones que integran el Cabildo.’; instrucción que se dejó de observar, pues incluso en esa propia acta, se aprobó el presupuesto de egresos para el ejercicio 2008, mismo que en su artículo 30, señala que: ‘El Municipio durante el ejercicio del presupuesto 2008, utilizará para sus adquisiciones, arrendamientos y servicios, la referencia del artículo 64 del presupuesto de egresos del Estado bajo los siguientes lineamientos:

"‘I. Monto máximo por adquisición directa hasta $500,000.00;

"‘II. Monto máximo por invitación a cuando menos tres proveedores hasta $1'000,000.00 y

"‘III. Monto máximo por invitación a cuando menos tres proveedores cuando el valor unitario del artículo sea superior a $1'000,000.00 no podrá ser mayor de $2'200,000.00.’

"Los montos establecidos deberán considerarse sin incluir el impuesto al valor agregado.

"En la inteligencia que resulta conveniente aclarar que el artículo 64 del presupuesto de egresos del Estado a que hace mención, no guarda relación alguna con los montos establecidos; pero aun y cuando el numeral del presupuesto municipal, no contempla la figura de licitación pública, sí contempla la de invitación a cuando menos tres proveedores. Es importante recordar que el numeral 162 de la ley Orgánica del Municipio, señala que los contratos y actos realizados en contravención a lo dispuesto por esta ley, son nulos de pleno derecho y así lo declara la Legislatura del Estado.

"Resultado que el Municipio sólo aportó un diagnóstico de proveedores para arrendamiento de luminarios para el alumbrado público de la ciudad de Zacatecas, pero como quedará claro líneas abajo, no aportó evidencia alguna en el sentido de que hubiera hecho similar procedimiento para determinar el proveedor de los bienes a arrendar.

"Resultado que el contrato de arrendamiento puro se signó el día 7 de febrero de 2008 y el acta de la reunión del Comité de Adquisiciones, Arrendamiento, Prestación de Servicios y Obra Pública, se llevó a cabo el día 15 del mismo mes y año, siendo en la misma hasta entonces cuando se hace mención a la conveniencia de utilizar el esquema de arrendamiento puro y posteriormente se hace alusión a la conveniencia de utilizar este esquema de financiamiento, el que como se detallará más adelante, tampoco se justifica su uso, pues no cumple con los criterios de economía, eficacia y eficiencia, que aseguren las mejores condiciones para el Municipio.

"En este mismo orden de ideas, el ente auditado aportó un convenio de suministro con la empresa denominada Promotora JR, S.A. de C.V., de fecha 20 de febrero de 2008, proveedor de los bienes motivo del contrato de arrendamiento puro, en el que en su cláusula primera se establece que el proveedor a su exclusivo cargo y costo, realizó:

"1. Un censo del alumbrado que se llevó a cabo previamente en campo (no señala fecha), para poder realizar una propuesta técnica buscando como finalidad el máximo ahorro de energía eléctrica para el Municipio (censo que se solicitó nos fuera proporcionado sin obtener respuesta favorable del ente auditado).

"2. La propuesta técnica donde se recomienda el tipo de lámpara, tipo de foco, balastro, incluyendo reportes fotométricos de las luminarias sugeridas, así como la determinación del ahorro de energía para el Municipio (propuesta que se solicitó nos fuera proporcionada sin obtener respuesta favorable por parte del ente auditado).

"3. Gestorías ante las instancias necesarias para la tramitación del ahorro de energía (Fide, CFE, etc.), de las que no hay evidencia.

"Igualmente, en su cláusula quinta se establece que el proveedor de bienes se compromete a otorgar el uso gratuito al Municipio, de todos y cada uno de los bienes que se detallan en el anexo 1 del citado convenio, por el plazo que tenga vigencia el contrato de arrendamiento puro.

"Por lo anterior, el Municipio no aportó los elementos necesarios para determinar cuál criterio tomó en cuenta, para cumplir con la obligación que adquirió de proporcionar los datos a que se hacen mención en la cláusula primera, segundo párrafo y en el ‘Anexo, términos y condiciones 01’, que forma parte del contrato de arrendamiento puro; es decir, si Promotora JR, S.A. de C.V., era el único que garantizaba al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, y basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad.

"También hizo del conocimiento a la H. Comisión de Vigilancia del Congreso del Estado, de que los bienes que se otorgaron gratuitamente, ya formaban parte del patrimonio del Municipio, puesto que les habían sido donados.

"Acción a promover.

"OP/08/58-001 recomendación.

"Se recomienda a la administración municipal que adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan para que se busque la opción que mejor convenga al Municipio (negociación, adendum, cancelación, donación, etc.) respecto del contrato de arrendamiento puro suscrito con la arrendadora M., S.A. de C.V., organización auxiliar del Grupo Financiero M., que garantice al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, y basadas en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad ya que no respetaron la normatividad vigente y el acuerdo de Cabildo de la sesión extraordinaria número 09 del 28 de enero de 2008.

"Asimismo de continuar con el arrendamiento de los 8,639 luminarios y considerando el precio unitario de la tercera opción nos da un importe de $14'123,296.37, por lo que de seguirse pagando y al cubrir esta cantidad, el importe que se erogue después de ésta se considerará daño a la hacienda pública municipal, dado que los pagos que se realizan llevan un avance financiero al físico, no habiendo necesidad de realizar ningún tipo de financiamiento.

"...

"Acción a promover.

"OP-08/58-002

"Solicitud de intervención del órgano interno de control.

"Es necesario que la contraloría municipal en el ámbito de su competencia intervenga y dé seguimiento para que el ente auditado tome la opción más viable respecto al contrato de arrendamiento puro suscrito con la A.M., S.A. de C.V., organización auxiliar del Grupo Financiero M. debido a que éste no garantiza al Municipio las mejores condiciones disponibles, asimismo, para que en lo sucesivo vigile y verifique el uso correcto de los recursos, de conformidad con la normatividad y disposiciones aplicables, e informe a la A. Superior del Estado de los resultados de su actuación.

"...

"Acción de promover:

"OP-08/58-003

"Promoción para fincamiento de responsabilidades administrativas

"La A. Superior del Estado promoverá ante las instancias correspondientes, el inicio y trámite del procedimiento conducente para que se aplique una o más de las sanciones previstas en el artículo 44 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Zacatecas en vigor, a quienes se desempeñaron como:

"a) A los CC. Presidente municipal, C.C.G., síndico municipal, Ing. M.d.C.A.A., secretario de gobierno municipal, L.. R.L.R. y tesorero municipal L.J.Ó.G.M., por haber suscrito el contrato de arrendamiento puro con la A.M., S.A. de C.V., Organización Auxiliar del Grupo Financiero M. y al contralor municipal L.. J.R.A., por el hecho de ser la primera instancia fiscalizadora del Municipio y al no analizar las diferentes opciones que no causaran daño al Municipio.

"b) Los CC. Presidente municipal, C.C.G., síndico municipal, Ing. M.d.C.A.A., secretario de gobierno municipal, L.. R.L.R., tesorero municipal L.J.Ó.G.M., director de Obras y Servicios Públicos Municipales, Ing. J.E.M.R. y contralor municipal L.. J.R.A.; los cinco primeros por haber sorprendido a los demás integrantes del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obras Públicas del Municipio, pues a la fecha de la reunión que lo fue el 15 de febrero de 2008, tenían pleno conocimiento que desde el día 07 de febrero de este mismo año ya habían celebrado el contrato de arrendamiento puro con la A.M., S.A. de C.V., Organización Auxiliar del Grupo Financiero M., además porque dicha opción no cumplió con los requisitos de precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, y basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad a que se hicieron mención en el acta de Cabildo número 09 de la sesión extraordinaria de fecha 28 de enero de 2008; igualmente tenían conocimiento de que el Municipio carecía del soporte técnico del F. para el Ahorro de Energía Fide; al contralor municipal por omitir analizar adecuadamente las ventajas o desventajas del arrendamiento puro y dejar de hacer el señalamiento respectivo al Municipio; a todos ellos también por la emisión de realizar el procedimiento de licitación pública establecido en la Ley Orgánica del Municipio.

"c) A los CC. Presidente municipal C.C.G., secretario de gobierno municipal, L.. R.L.R. y tesorero municipal, por haber suscrito el convenio de suministro y colocación de luminarios con la Promotora JR, S.A. de C.V., y por no comprobar a la fecha su existencia a pesar de los datos proporcionados por la Secretaría de Gobierno Municipal, y al director de Obras y Servicios Públicos Municipales Ing. J.E.M.R., por proporcionar datos que no se han podido comprobar con respecto a la existencia de la Promotora JR, S.A. de C.V., en el domicilio que fue informado.

"d) Al director de Obras y Servicios Públicos Municipales, Ing. J.E.M.R. y al contralor municipal L.. J.R.A., por suscribir acta de entrega-recepción de los 8,639 luminarios por parte de la Promotora JR, S.A. de C.V., supuestamente en el domicilio de la citada empresa, pues como ya se dijo, en el domicilio fiscal no se encontró a la misma, igualmente porque se establece en la propia acta, que ésta se levantó en la Ciudad de México, Distrito Federal, y a la vez en el Municipio de Tlalnepantla, Estado de México. De ahí que resulta ilógico que hubieran recibido y depositado los luminarios en el supuesto domicilio.

"e) Al director de Obras y Servicios Públicos Municipales, Ing. J.E.M.R. y al contralor municipal L.. J.R.A., por suscribir el informe con fecha 14 de abril de 2008 donde mencionan que la A.M., S.A, de C.V., Organización Auxiliar de Grupo Financiero M., es la única que proporciona este tipo de servicio; y al tesorero municipal, L.Ó.G.M. por proporcionar los datos con los cuales se designa a la arrendadora citada.

"f) Al director de Obras y Servicios Públicos Municipales, Ing. J.E.M.R. y el jefe del departamento de Alumbrado Público, Ing. J.D.H.E. por presentar un presupuesto sobre elevado por $27'500,160.00 con fecha 14 de febrero de 2008, el cual para su formulación careció de una ingeniería de costos, tomándose como base que propició una mala toma de decisiones, así como al director por proponer la modalidad de arrendamiento puro, según lo asentado en el acta de la reunión del Comité de Adquisiciones, Arrendamiento, Prestación de Servicios y Obra Pública del Municipio de Zacatecas con fecha 15 de febrero de 2008.

"...

"Acción a promover.

"OP-08/58-004

"Solicitud de aclaración.

"Se solicita al ente auditado, se sirva informar el uso y destino que le daría a las lámparas que sean sustituidas por los luminarios motivo del contrato de arrendamiento puro.

"Asimismo, para que exhiba la evidencia documental que acredite que los dos vehículos Pick-up de 3 tons, con canasta de trabajo, marca Ford F-450 fueron donados por la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., a favor del Municipio."

De la lectura del acto cuya invalidez se demanda, se desprende que la A. Superior del Estado revisó el avance de gestión financiera correspondiente al periodo del primero de enero al treinta de junio de dos mil ocho, específicamente por lo que se refiere al proyecto de obra denominado "Ahorro de energía" del Municipio de Zacatecas, del Estado del mismo nombre.

La indicada revisión puso al descubierto que el Municipio actor no realizó una licitación pública, en términos del artículo 159 de la Ley Orgánica del Municipio, para llevar a cabo el programa de cambio de luminarias de bajo consumo energético, sino que decidió adjudicar un contrato de arrendamiento puro de dichos bienes con base en un diagnóstico de mercado hecho por una empresa particular.

Asimismo, advirtió otras irregularidades consistentes en que el Municipio actor celebró de manera anticipada (siete de febrero de dos mil ocho) un contrato de arrendamiento puro con Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V., respecto de luminarias de bajo consumo, sin contar con la autorización para ello por parte del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obra Pública del indicado Municipio, pues dicha autorización se otorgó en días posteriores de la fecha en que se firmó aquel contrato, a saber, hasta el quince del citado mes y año, en que se llevó a cabo el acta de reunión del citado comité precisamente para dictaminar sobre la propuesta de celebración del contrato de arrendamiento puro respecto de luminarias ahorradoras de energía eléctrica. Posteriormente (el veinte de febrero de dos mil ocho), celebró diverso contrato con la empresa Promotora JR, S.A., de C.V. (respecto de la cual no se logró corroborar su existencia en el domicilio fiscal que proporcionó), para proveer a la empresa M. los bienes arrendados y proceder aquélla a su instalación.(13)

Tomando como base la información advertida, la A. Superior del Estado realizó, por su cuenta, un estudio de mercado respecto del arrendamiento o adquisición de luminarias ahorradoras de energía, respecto de lo cual concluyó que la determinación para llevar a cabo un arrendamiento puro respecto de dichos bienes no fue la más conveniente para el Municipio de Zacatecas, pues existieron, por lo menos, otras tres más favorables, a saber:

a) Opción 1. Adquisición. Contemplando únicamente la adquisición de acuerdo a la cotización más conveniente de una empresa, con los pagos por arrendamiento que se habían realizado, se pudieron ya haber adquirido en propiedad 8,158 luminarias del total de 8,639 piezas arrendadas, lo que representa el 94% de las luminarias arrendadas, aclarando que la mano de obra sería por parte de la administración municipal.

Con esa tendencia, con el pago de la renta del mes de octubre de dos mil ocho, se hubieran adquirido las 8,639 luminarias con solamente un importe de $9'138,852.50 (nueve millones ciento treinta y ocho mil ochocientos cincuenta y dos pesos 50/100 M.N.), y no los $33'801,071.10 (treinta y tres millones ochocientos un mil setenta y un pesos 10/100 M.N.), que es la cantidad a cubrir en tres años por el arrendamiento.

b) Opción 2. Suministro con colocación subcontratada. Contemplando la adquisición por parte del Municipio y solamente la colocación subcontratada, de acuerdo a la cotización más conveniente, con los pagos ya realizados por arrendamiento se pudieron haber adquirido y colocado 6,599 luminarias del total de 8,639 piezas arrendadas, lo que representa el 76% de la totalidad de las luminarias arrendadas.

Con esa tendencia y según los pagos que se estaban realizando, con la misma proyección, se concluye que al mes de diciembre de dos mil ocho, se hubieran adquirido y colocado 8,639 piezas con un importe de $11'298,602.54 (once millones doscientos noventa y ocho mil seiscientos dos pesos 54/100 M.N.), y no de $33'801,071.10 (treinta y tres millones ochocientos un mil setenta y un pesos 10/100 M.N.), que es la cantidad a cubrir en tres años por el arrendamiento.

c) Opción 3. Suministro y colocación por contrato. Contemplando la adquisición y la colocación a contrato, de acuerdo a la cotización más conveniente, se pudieron haber adquirido y colocado con los pagos por arrendamiento que se habían realizado 5,279 luminarias del total de 8,639 piezas arrendadas, lo que representa el 61% de la totalidad de las luminarias arrendadas.

Con esa tendencia y según los pagos que se estaban realizando, se deduce que al mes de marzo de 2009, se hubieran adquirido y colocado la totalidad de las piezas (8,639) con un importe de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), y no de $33'801,071.10 (treinta y tres millones ochocientos un mil setenta y un pesos 10/100 M.N.), que es la cantidad a cubrir en tres años por el arrendamiento.

Derivado de lo anterior, la A. Superior del Estado estableció cuatro acciones a promover:

1. Recomendación. Recomendó a la administración municipal a que adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan para que se busque la opción que mejor convenga al Municipio, ya sea por virtud de negociación, adendum, cancelación, donación u otra, respecto del contrato de arrendamiento puro suscrito con arrendadora M., S.A. de C.V., a fin de que se garantice al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias pertinentes y basadas en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad, ya que no se respetó la normatividad vigente ni el acuerdo de Cabildo de la sesión extraordinaria número 09 de veintiocho de enero de dos mil ocho.

En este aspecto, se indicó al Municipio que de continuar con el arrendamiento puro celebrado y considerando la opción más costosa, a saber: $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), el importe que se erogue después de esta cantidad se considerará daño a la hacienda pública municipal, dado que no existe necesidad de realizar ningún tipo de financiamiento.

2. Intervención del órgano interno de control. Precisó que la contraloría municipal interviniera en el asunto y diera seguimiento a fin de que el ente fiscalizado tomara la opción más viable respecto del contrato de arrendamiento puro suscrito con arrendadora M., S.A. de C.V.

3. Fincamiento de responsabilidades administrativas. Determinó promover, ante las instancias respectivas, el inicio y trámite del procedimiento de responsabilidad administrativa en contra de diversos funcionarios del Municipio actor por no analizar los diferentes tipos de opciones para arrendar o adquirir luminarias; por haber sorprendido a los integrantes del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obras Públicas del Municipio señalándoles que autorizaran la celebración de un contrato que ya había sido firmado; porque la opción de arrendar luminarias no cumplió con los requisitos de precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias basadas en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad; por no comprobar la existencia de la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., por señalar que en el domicilio de esta empresa se recibieron las luminarias cuando en el domicilio proporcionado no se encontró a la misma; por señalar que arrendadora M. es la única que proporciona el servicio solicitado y, finalmente, por presentar un presupuesto sobreelevado, el cual para su formulación careció de una ingeniería de costos, tomándose como base propiciando una mala toma de decisiones.

4. Aclaración. Por último, la auditoría Superior de la Federación solicitó al ente auditado se sirviera informar el uso y destino que le daría a las lámparas sustituidas por las luminarias motivo del contrato de arrendamiento puro y que demostrara que dos vehículos fueron donados por la empresa Promotora JR, S.A. de C.V., a favor del Municipio de Zacatecas.

Precisado lo anterior, se advierte que le asiste la razón, en parte, al Municipio actor y, con el objeto de resolver la cuestión efectivamente planteada, se indica lo siguiente:

Se sostiene que los resultados a que arribó el ente fiscalizador invaden la esfera de facultades que les son propias, porque restringen, modifican y limitan la resolución tomada por los integrantes del Ayuntamiento bajo el punto de acuerdo número 72 del acta de Cabildo número 9, llevada a cabo el veintiocho de enero de dos mil ocho.

El indicado punto de acuerdo 72 del acta de Cabildo número 9, precisa:

"Punto de acuerdo No. 72. Se acuerda por unanimidad de votos aprobar el dictamen que emite la H. Comisión edilicia de hacienda, relativo a la autorización para la celebración de contratos de arrendamiento, consistente en:

"Se acuerda aprobar el programa de arrendamiento de bienes muebles para la prestación de servicios públicos municipales de acuerdo a los siguientes puntos:

"Primero. Se autoriza al presidente y síndica municipales para que signen contratos de arrendamiento de bienes muebles que tengan como finalidad la prestación de servicios públicos, hasta por un monto total de $50'000,000.00 (cincuenta millones de pesos), de conformidad a las necesidades prioritarias de cada área, pudiendo ser únicamente el objeto de los contratos de arrendamiento, los siguientes bienes:

"a) Camiones de basura para el servicio público de limpia, recolección y traslado de residuos.

"b) Camiones de volteo para la ejecución de obra pública;

"c) Luminarias de bajo consumo para ser destinadas al servicio público de alumbrado público;

"d) Vehículos para labores propias del personal administrativo de esta dependencia municipal;

"e) Vehículos para la Dirección de Seguridad Pública Municipal.

"Segundo. Los contratos de arrendamiento deberán tener una vigencia no mayor al mes de agosto del año dos mil diez.

"Tercero. A efecto de garantizar al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento y demás circunstancias pertinentes, y basados en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para éste, se autoriza al Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obra Pública, para que lleve a cabo los trámites y procedimientos administrativos necesarios a efecto de dar cumplimiento al presente acuerdo. Asimismo, serán incluidos para la toma de decisiones los cuatro coordinadores de cada una de las fracciones que integran el Cabildo (folios 238 a 239 del cuaderno de pruebas)."

Por medio de este punto de acuerdo, el Ayuntamiento del Municipio de Zacatecas autorizó a su presidente y a su síndica municipales para signar contratos de arrendamiento de bienes muebles que tuvieran la finalidad de prestar diversos servicios públicos, entre ellos, arrendar luminarias de bajo consumo eléctrico para ser destinadas al servicio de alumbrado público. Asimismo, estableció que dichos actos debían celebrarse con las mejores condiciones posibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes basadas en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguraran las mejores condiciones para el indicado Municipio.

Una vez que se advierte lo que el Ayuntamiento acordó en la sesión de Cabildo de veintiocho de enero de dos mil ocho, se afirma que contrariamente a lo argumentado por el Municipio actor, la A. Superior del Estado no desconoció el indicado punto de acuerdo, antes bien, constituyó un pilar medular para la toma de sus decisiones, en virtud de que aquél condicionó la celebración de los actos de arrendamiento autorizados a que se llevaran a cabo en las mejores condiciones para el Municipio, situación que se afirma en los resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008 no se logró.

Inclusive, el ente fiscalizador se apoya expresamente en dicho punto de acuerdo y concluye que se dejó de observar la instrucción ahí acotada por el propio Ayuntamiento Municipal, pues la celebración del contrato de arrendamiento de luminarias no se llevó a cabo bajo los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez.

Conviene señalar que si bien la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas no define expresamente qué debe entenderse por eficiencia, eficacia y economía, el Pleno de este Alto Tribunal estableció que para delimitar el alcance de esos conceptos es útil lo que disponen las normas de la auditoría de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores, acorde con las cuales economía consiste en reducir al mínimo el costo de los recursos utilizados para desempeñar una actividad a un nivel de calidad apropiado; la eficacia es la medida en que se logran los objetivos y la relación entre los resultados pretendidos y los resultados reales de una actividad; y la eficiencia es la relación entre el producto -expresado en bienes, servicios u otros resultados- y los recursos utilizados para producirlos,(14) definiciones que son aplicables al presente asunto.

Por cuanto refiere el Municipio actor que se invade su esfera de competencia porque se le indica que en vez de arrendar las luminarias relativas, las debió de adquirir, tal motivo de disenso debe desestimarse al apoyarse en una premisa falsa, pues la A. Superior del Estado no ordenó de manera imperativa al ente fiscalizado que necesaria e indispensablemente debía adquirir las luminarias que había arrendado, sino que le recomendó que buscara la mejor opción, de entre las múltiples figuras jurídicas previstas en el derecho, para subsanar las situaciones desfavorables que se ocasionaban para el Municipio de seguir con el contrato de arrendamiento celebrado con la Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V.

A su vez, contrariamente a lo que afirma la parte actora, esta "recomendación" no implica injerencia alguna en sus facultades de decisión acerca de la forma en la cual debe administrar su hacienda pública, puesto que no se le indica en qué conceptos puede o no aplicar sus fondos y recursos, ni se le constriñe a hacerlo en una forma u otra, sino que analizando la razonabilidad del gasto efectuado por virtud de la celebración del contrato de arrendamiento de luminarias, a la luz de los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, arriba a la conclusión de que de seguir cumpliendo la obligación pactada ello traería consecuencias desfavorables para la hacienda municipal, por lo que "recomienda" al Municipio a fin de que busque una diversa opción que le convenga y no cause daños al erario.

Esa opción no necesariamente significa adquirir las luminarias arrendadas, antes bien esa figura igual debe advertirse como una posible alternativa, pues debe entenderse que la A. Superior Estatal se apoyó en la adquisición de los bienes como una referencia para advertir si existía otra forma de conseguir el mismo objetivo pero con mejores condiciones de precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias favorables para el Municipio.

Hasta aquí la parte en la que no le asiste la razón al Municipio de Zacatecas.

Ahora bien, en una parte de los conceptos de invalidez se indica que la "recomendación" de buscar una mejor alternativa para conseguir el objetivo de ahorrar energía mediante la sustitución de luminarias públicas, en realidad constituye una orden imperativa que no permite libertad de aceptación al traer aparejada una sanción consistente en que si se sobrepasa la cantidad de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), el excedente que se pague al seguir cumpliendo el contrato de arrendamiento de luminarias, se considerará como un daño a la hacienda pública municipal.

Al respecto, se precisa que el Pleno de este Alto Tribunal al resolver la controversia constitucional 91/2003, estableció que las facultades de los entes encargados de realizar auditorías en relación con recursos públicos, no llegan al extremo de emitir órdenes precisas y concretas a los entes auditados por virtud de las cuales se invadan las atribuciones de éstos, sino que solamente pueden emitir recomendaciones. El criterio que se estableció es del siguiente tenor:

"AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA EMITIR ÓRDENES PRECISAS Y CONCRETAS QUE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DE OTRO PODER (REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA PARA 2001). Aun cuando el marco jurídico vigente desde la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1999 otorga facultades de imperio a la A. Superior de la Federación a partir de la revisión de la cuenta pública para 2001, ello no conduce a determinar que esté facultada para emitir órdenes precisas y concretas que invadan la competencia constitucional de alguno de los Poderes de la Unión, lo cual sucede si restringen el margen de libertad decisoria de los entes auditados, cuando éstos cuenten con distintas alternativas para corregir las posibles irregularidades detectadas." (Novena Época. No. Registro: 177,364. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de dos mil cinco, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 107/2005, página 701).

De los numerales transcritos en esta sentencia acerca de las facultades con que cuenta la A. Superior del Estado de Zacatecas, se advierte que si bien puede emitir observaciones y recomendaciones a los entes auditados, no menos cierto es que el legislador local no le dotó de atribuciones para emitir órdenes precisas y concretas en relación con los actos y hechos advertidos con motivo de la revisión efectuada.

Ahora bien, el vocablo "recomendación", que es el que se utilizó en el informe de resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado de Zacatecas, concretamente en la acción a promover identificada con el número OP-08/58-001, significa según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española: "Acción y efecto de recomendar o recomendarse. 2. Encargo o súplica que se hace a otro, poniendo a su cuidado y diligencia una cosa."

Esta precisión semántica conduce a estimar que la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas permite sugerir a los entes visitados medidas preventivas para mejorar el manejo de su gestión financiera, sin que su desatención conlleve una responsabilidad, pues al tener el carácter de meras recomendaciones, literalmente implican una aceptación optativa, y su observancia naturalmente queda a cargo del buen juicio de su destinatario, quien a lo sumo tiene la obligación de informar si era el caso o no de obsequiar la petición.

En cambio, la facultad que tiene el ente fiscalizador para dictar observaciones, no es un mecanismo preventivo, sino más bien correctivo, toda vez que llegado el caso pueden integrar un pliego que dé lugar a la determinación de una cantidad líquida cuyo quebranto deberá contabilizarse de inmediato.

Ahora bien, al revisar con objetividad la expresión de "recomendar" utilizada en el informe de resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008, concretamente en la acción a promover OP-08/58-001, se advierte que la misma no es sólo una sugerencia, pues como bien lo destaca el Municipio actor, implica una orden imperativa al traer aparejada una sanción en caso de incumplimiento, es decir, que en sí misma ya no se trata sólo de una "recomendación" porque trae consigo una sanción con tintes coercitivos.

Efectivamente, la recomendación realizada por la A. Superior del Estado gira en torno a que la administración municipal adopte las medidas o ejerza las acciones que procedan para que se busque la opción que mejor convenga al Municipio, ya sea por virtud de negociación, adendum, cancelación, donación, u otra, respecto del contrato de arrendamiento puro suscrito con A.M., S.A. de C.V., a fin de que se garantice al Municipio las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, tiempo, oportunidad y demás circunstancias pertinentes y basadas en criterios de economía, eficacia, eficiencia e imparcialidad, ya que no se respetó la normatividad vigente ni el acuerdo de Cabildo de la sesión extraordinaria número 09 de veintiocho de enero de dos mil ocho.

Esto es, independientemente de que se da la opción al ente fiscalizado de que con cualquier figura jurídica pueda encontrar una mejor opción para el Municipio en relación con el arrendamiento de luminarias para alumbrado público, lo cierto es que una cosa sí es imperativa, a saber, que tiene que dejar de cumplir con el contrato de arrendamiento celebrado con A.M., S.A. de C.V., por lo menos por cuanto se refiere a seguir pagándole las mensualidades pactadas hasta alcanzar el tope de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), puesto que de lo contrario, el importe que se erogue después de esta cantidad se considerará daño a la hacienda pública municipal.

La obligatoriedad de esta "recomendación" se advierte de una manera más notoria si se toma en cuenta que en la acción a promover OP-08/58-002, se solicita la intervención del órgano interno de control municipal para que dé seguimiento a la citada "recomendación", es decir, para que vigile el cumplimiento de ese señalamiento que adquiere la calidad de orden coercitiva, porque implica que de no acatarla, por un lado, se considerará un daño monetario a la hacienda pública y, por otro, se iniciarán los procedimientos de responsabilidad respectivos.

De este análisis, lo que en un primer instante literalmente se designó como "recomendación", y después de que se les da seguimiento, aparecen adosadas de un sentido específico, que es el de solventar irregularidades detectadas, debe entenderse que se está en presencia de verdaderas instrucciones a ejecutar, incluso sin demora, pues a nadie escapa que tan sólo la circunstancia de recibir una indicación en ese sentido, moviliza al afectado a evitar en lo futuro mantener esa imagen desfavorable aplicando las medidas que estén a su alcance para remediarlo, máxime si atrás de ello está la amenaza de considerar un daño a la hacienda pública e instaurar los procedimientos de responsabilidad administrativa respectivos. La presentación misma de esta controversia es sugerente de, al menos, lo intimidatorio de tal situación.

Sobre los límites de las atribuciones del ente fiscalizador de la gestión financiera, este Alto Tribunal ha resuelto la controversia constitucional 36/2003, en sesión de cuatro de noviembre de dos mil tres, y la controversia constitucional 61/2004, en sesión de doce de abril de dos mil cinco.

En esencia, en la controversia constitucional 36/2003, por mayoría de ocho votos, se declaró la invalidez de los oficios controvertidos de la A. Superior de la Federación, derivados de la revisión de la cuenta pública del año dos mil.

Para ello, en primer término, este Alto Tribunal determinó que el marco normativo aplicable al caso debía ser el vigente con anterioridad a la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve que reforzó las facultades de dicho ente público, por tratarse de la revisión de la cuenta pública del año dos mil, en términos del artículo segundo transitorio de la Constitución Federal, relativo a dicha reforma que, en la parte conducente, establece: "La entidad de fiscalización superior de la Federación revisará la cuenta pública de los años 1998, 1999 y 2000 conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de este decreto."

Con esa base se determinó en esencia que:

"La extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A. Superior de la Federación, no tenía facultades imperativas en relación con los entes auditados más que para efectos de requerir información necesaria para llevar a cabo sus tareas y para solicitar la colaboración necesaria para tal efecto, que además en el caso se trataba de un órgano técnico subordinado a otro.

"...

"Como auditor, «era su función» constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico le exija; y, en caso de advertir irregularidades, «promover ante las autoridades competentes el fincamiento de» las responsabilidades conducentes.

"Reconocerle al auditor facultades para exigir de los auditados acciones concretas que conduzcan a resultados por él deseados o considerados como acertados, convertiría al auditor en ordenador o administrador directo de los recursos públicos; y eso es contrario a su naturaleza de ente fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia sobre los propios auditados. Imperio y coerción son elementos ajenos a las funciones de un contralor, como lo fue la Contaduría Mayor de Hacienda, para este juicio, la A. Superior de la Federación.

"Ciertamente el derogado régimen constitucional aplicable en este juicio no se pronunciaba expresamente en relación a si la Contaduría Mayor de Hacienda tenía o no facultades imperativas con respecto a sus auditados; pero sí explicitaba en qué consistía la revisión de la cuenta pública en cuyo auxilio fundaba su existencia y facultades este órgano; y en esa medida y razón, y conforme a lo antes explicado, es que no puede entenderse una facultad semejante a favor de dicho órgano comprendida ni siquiera implícitamente.

"El alcance y contenido de las facultades de la Contaduría Mayor de Hacienda sólo tenía fundamento constitucional en que fueran aquellas que le posibilitaran la realización de sus tareas; espacio en el cual ordenar la realización de conductas específicas, como las que aquí se tildan de inconstitucionales, no tenían ni tienen por qué tener cabida o justificación constitucional."

Dicho asunto dio lugar a la siguiente tesis de jurisprudencia:

"AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. NO TIENE FACULTADES CONSTITUCIONALES PARA ORDENAR LA REALIZACIÓN DE CONDUCTAS ESPECÍFICAS A LOS AUDITADOS EN RELACIÓN CON LAS IRREGULARIDADES QUE DETECTE (RÉGIMEN CONSTITUCIONAL TRANSITORIO APLICABLE A LA CUENTA PÚBLICA DE DOS MIL). Del análisis histórico, constitucional y legislativo de la facultad de revisión de la cuenta pública, realizado a partir del texto original de la Constitución de mil novecientos diecisiete hasta antes de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, se advierte que la facultad de auditar fue en un primer momento atribuida al Congreso de la Unión en sus dos Cámaras, las que se auxiliaban para tal efecto de la Contaduría Mayor de Hacienda y, a partir de mil novecientos setenta y siete, pasó a ser una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, la que igualmente se auxiliaba de la contaduría referida. Asimismo, se advierte que a pesar de los diversos matices que fue tomando dicha atribución a lo largo de esos años, en lo esencial, el objeto de la revisión de la cuenta pública no varió, consistiendo éste, en resumen, en determinar o evaluar: a) que los gastos estuvieran de acuerdo con las partidas respectivas del presupuesto de egresos; b) la exactitud en los gastos hechos; c) su justificación; y d) promover, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades a que hubiera lugar; objetivo cuya realización impone a los sujetos revisados deberes, como el de informar, el de brindar la colaboración necesaria para que se efectúe la revisión y el de permitir la práctica de visitas e inspecciones. El marco constitucional inherente a la revisión de la cuenta pública fue modificado por reforma constitucional en mil novecientos noventa y nueve; sin embargo, por disponerlo así el artículo segundo transitorio de la misma, las cuentas públicas correspondientes a las anualidades de mil novecientos noventa y ocho, mil novecientos noventa y nueve y dos mil, habrían de regirse por el anterior régimen, pero en lugar de realizarse por la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, se harían por la nueva entidad de fiscalización superior de la Federación, A. Superior de la Federación; motivo por el cual, tratándose de una controversia derivada de acciones emprendidas a propósito de la cuenta pública de dos mil, la normatividad aplicable es la previa a la última reforma. En esta virtud y considerando la finalidad de la revisión de la cuenta pública antes precisada, debe concluirse que la extinta Contaduría Mayor de Hacienda, en cuya figura se sustituye hoy la A. Superior de la Federación para efectos de las cuentas públicas de los años referidos, no tenía facultades de índole imperativo en relación con los auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituían irregularidades, situación que es perfectamente acorde con su calidad de órgano auditor. De lo contrario, esto es, de reconocer en el auditor, en su carácter de autoridad sustituta de la Contaduría Mayor de Hacienda, facultades imperativas en relación con los auditados, que no sean las inherentes a que éste pueda realizar su labor fiscalizadora, se desnaturalizaría su función, pues lo convertiría en ejecutor o administrador directo de los recursos públicos y eso es contrario a su naturaleza de fiscalizador y haría de él un órgano con ascendencia jerárquica sobre los propios auditados, siendo que imperio y coerción eran elementos ajenos a las funciones de un contralor; como auditor, su función era constatar cómo se ejerció el gasto público, con todas o cualquiera de las aristas que el régimen jurídico exija y, en caso de advertir irregularidades, promover ante las autoridades competentes el fincamiento de las responsabilidades conducentes." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2003, tesis P./J. 60/2003, página 367).

Interesa exponer que el caso descrito permitió la definición de dos límites constitucionales, a propósito de la interpretación de las atribuciones del ente fiscalizador en la revisión de la cuenta pública del año dos mil:

1. El ente fiscalizador no tiene facultades imperativas en relación con los entes auditados para ordenarles o conminarlos a la realización de actos específicos, precisos y concretos tendentes a superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades.

2. El ente fiscalizador invade la competencia constitucional del Poder Ejecutivo si emite actos específicos, precisos y concretos tendentes a sustituir a dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de los recursos públicos.

La ratio decidendi derivada de la resolución de la controversia constitucional 36/2003, debe obtenerse, además, de los oficios concretamente examinados en tal asunto.

Los oficios controvertidos en aquella controversia constitucional 36/2003, contenían la siguiente fórmula:

"El oficio número AED/DGA/066/2003 del 20 de marzo de 2003, en el cual, el auditor especial de desempeño de la A. Superior de la Federación, en forma por demás imperativa, instruye la observación-acción promovida número 00-06100-6-632-01-2, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que:

"‘... en su carácter de fideicomitente del Fobaproa, y dentro del marco de las atribuciones que le confieren los artículos 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; quinto y octavo transitorios de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, deberá disminuir de manera inmediata de los pagarés o de las obligaciones el monto de 1,880.2 millones de pesos a valor histórico, correspondiente a los intereses moratorios incluidos en la compra de cartera tramo I de B. por el fondo, previa autorización del importe, con sus respectivos intereses y como representante del Gobierno Federal, cancelar su aval por dichos intereses moratorios, e informar a esta entidad de fiscalización superior de la Federación de los efectos finales causados en los pagarés con dicha disminución, en un plazo que no deberá exceder de 30 días naturales, contados a partir del día siguiente a la fecha de recepción del presente oficio.’ ..."

Como es posible apreciar, la A. Superior de la Federación instruyó al Poder Ejecutivo a que implementara acciones que disminuyeran las cantidades que señaló y los correspondientes intereses del pagaré y/o de la obligación, y a que cancelara su aval sobre dichos créditos, e informara a la auditoría las acciones realizadas.

Esa fórmula o ese formato de instrucción fue declarado inconstitucional por el Pleno de este Alto Tribunal con base en las dos razones antes expuestas (imperatividad e invasión material de atribuciones).

Luego, la ratio decidendi derivada de la resolución de la controversia constitucional 36/2003 estriba en considerar que aquellas instrucciones de la A. Superior de la Federación, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo a la realización de actos específicos, precisos y concretos, que afecten las facultades decisorias de dicho poder en la ejecución, aplicación y administración directa de los recursos públicos para superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades, son contrarias al sistema de competencias previsto en la Constitución Federal.

Este razonamiento es perfectamente aplicable al presente asunto, porque por medio de la recomendación realizada al ente fiscalizado, la A. Superior del Estado instruye al Municipio actor a que implemente acciones que disminuyan las cantidades que por concepto de arrendamiento de luminarias para alumbrado público está obligado a erogar al celebrar un contrato de arrendamiento puro respecto de dichos bienes, lo cual no es una opción sino una acción imperativa porque de no acatarse de inmediato se fincarán las responsabilidades administrativas que correspondan y se considerará daño al erario las cantidades gastadas en exceso del límite que impone el propio ente fiscalizador derivado del análisis de mercado realizado de motu proprio.

En este aspecto, se afirma que reconocerle al auditor facultades para exigir a los auditados acciones concretas que conduzcan a los resultados por aquél deseados o considerados como acertados, convertiría en realidad al auditor en ordenador o administrador directo de los recursos públicos, lo cual sería contrario a su naturaleza de ente fiscalizador y haría de él un ente con ascendencia sobre los entes auditados.

Válidamente se indica que imperio y coerción son elementos ajenos a las funciones de un ente auditor. Reconocer que cuenta con esos elementos en relación con los auditados desnaturalizaría su función, pues sólo podrían admitirse las inherentes a que pueda realizar su labor de fiscalización, como son, a manera de ejemplo: el deber de informar, el deber de colaborar y no obstaculizar la realización de las tareas, así como el determinar irregularidades en el manejo de los recursos, etcétera.

La jurisprudencia de este Alto Tribunal va proyectando paulatinamente el contenido concreto de las normas constitucionales sobre competencia, por lo que presenta, en cierta medida, un importante valor vinculante en razón de la necesidad de que sean ciertos y previsibles los límites de la actuación de los poderes públicos.

Atendiendo al criterio jurisprudencial invocado en líneas anteriores, en términos de la ratio decidendi derivada de la controversia constitucional 36/2003, acerca de que las instrucciones de la A. Superior de la Federación, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, tendentes a ordenar o conminar al Poder Ejecutivo a la realización de actos específicos, precisos y concretos, que impliquen actos imperativos y que afecten las facultades decisorias de dicho poder en la ejecución, aplicación y administración directa de los recursos públicos, para superar lo que a juicio de dicho órgano técnico constituyen irregularidades, son contrarias al sistema de competencias previsto en la Constitución Federal.

Luego, se afirma que si el Municipio (como en el asunto señalado en el párrafo que precede lo es el Ejecutivo Federal) es el encargado de ejecutar y aplicar en determinada forma y sentido su gestión financiera, por ende, tiene para ello distintas opciones de actuación, lo que implica que cuenta con un margen de libertad muy amplio para esos efectos, limitado sólo por la ley y el ámbito de su competencia y la de sus homólogos.

Sin embargo, en el informe de resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado de Zacatecas, concretamente por lo que se refiere a la acción a promover identificada con el número OP-08/58-001, el ente fiscalizador cierra las opciones del Municipio en orden a corregir las posibles irregularidades advertidas en relación con el contrato de arrendamiento puro celebrado con Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V., ya que solamente le otorga una alternativa concreta a dicho poder: dejar de cumplir con el contrato de arrendamiento celebrado con la indicada arrendadora, por lo menos por cuanto se refiere a seguir pagándole las mensualidades pactadas hasta alcanzar el tope de $14'123,296.37 (catorce millones ciento veintitrés mil doscientos noventa y seis pesos 37/100 M.N.), puesto que de lo contrario el importe que se erogue después de esta cantidad se considerará daño a la hacienda pública municipal y se iniciarán los procedimientos de responsabilidad respectivos.

Aceptar que las instituciones de auditoría carezcan de límites en su actuación equivaldría a colocarlas por encima de todos los órganos de gobierno, es decir, como autoridad suprema en los órdenes federal, estatal y municipal, lo que se aleja del régimen constitucional actual, situación que no les quita el carácter de entidades públicas de singular importancia para lograr el correcto manejo de los fondos públicos.

El hecho de que a través del informe de resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008, concretamente por lo que se refiere a la acción a promover identificada con el número OP-08/58-001, la A. Superior del Estado invada ese margen de libertad decisoria del Municipio a efecto de corregir las posibles irregularidades detectadas, constituye una actuación que va más allá de las facultades constitucionales de aquélla, y su eficacia conduciría a que la auditoría rebasara sus atribuciones traslapando las del Municipio en la toma de decisiones en esa materia.

Es, por ende, fundado el concepto de invalidez a través del cual la parte actora señala que la A. Superior Estatal invade su esfera de atribuciones.

Resulta importante señalar que dicho concepto de invalidez resulta fundado aun cuando se estimara que la auditoría señalada cuenta con facultades de imperio, pues no obstante ello subsistiría el motivo de inconstitucionalidad definido, es decir, la asunción de una porción de la competencia del Municipio por haber emitido actos específicos, precisos y concretos que corresponden a dicho poder en su función de ejecutor o administrador directo de sus recursos públicos.

Dicha conclusión puede sustentarse, además, en el precedente del Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 61/2004, que ha aportado también elementos de juicio en relación con la definición del parámetro constitucional de validez de la actuación de los entes fiscalizadores.

En esa controversia constitucional 61/2004, fallada en sesión de doce de abril de dos mil cinco, se resolvió, entre otras importantes cuestiones, que si bien la A. Superior de la Federación cuenta con facultades de imperio, en el caso se refirió a la revisión de la cuenta pública de dos mil uno, ello no conduce a determinar que se encuentre constitucionalmente autorizada para extender su competencia constitucional disminuyendo la del Poder Ejecutivo, particularmente, en cuanto al ámbito decisorio del otorgamiento de permisos relativos a la generación de energía eléctrica, ni tampoco para evaluar la legalidad del procedimiento administrativo que culminó con la emisión de tales permisos, considerando que la materia de la revisión de la cuenta pública se limita a la fiscalización de la gestión financiera, que no comprende tales aspectos.

En mérito de lo anteriormente desarrollado, siguiendo los razonamientos del Tribunal Pleno en las controversias constitucionales 36/2003 y 61/2004, reiterados al resolver en sesión de veintitrés de junio de dos mil cinco, la diversa controversia constitucional 91/2003, se consideran fundados, en parte, los conceptos de invalidez planteados, por lo que lo procedente es declarar la invalidez del informe de resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado de Zacatecas, concretamente por lo que se refiere a la acción a promover identificada con el número OP-08/58-001 en el párrafo en el que se establece lo siguiente:

"Asimismo de continuar con el arrendamiento de los 8,639 luminarios y considerando el precio unitario de la tercera opción nos da un importe de $14'123,296.37, por lo que de seguirse pagando y al cubrir esta cantidad, el importe que se erogue después de ésta se considerará daño a la hacienda pública municipal, dado que los pagos que se realizan llevan un avance financiero al fisco, no habiendo necesidad de realizar ningún tipo de financiamiento."

En la inteligencia de que como ya se ha señalado, la recomendación para que se renegocie el contrato respectivo o que se busque la mejor opción para subsanar las irregularidades advertidas, no es una instrucción precisa, ya que si no trae aparejada amenaza alguna, es una mera posibilidad que llegue o no a aceptarse por la parte actora.

La declaratoria de invalidez no alcanza a las diversas acciones identificadas con el números OP-08/58-002, OP-08/58-003 y OP-08/58-004 por no ser consecuencia legal y necesaria de la primera, ni estar vinculadas directa e intrínsecamente con el estudio de constitucionalidad realizado en este juicio, además de que el Municipio actor no planteó conceptos de invalidez en su contra, ni existen elementos que pudieran introducirse en suplencia de la deficiencia de la queja autorizada en controversias constitucionales por la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Finalmente, con fundamento en el artículo 41, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II «del Artículo 105» de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se precisa que la declaratoria de invalidez antes referida surtirá plenos efectos a partir de que sea notificada a las partes esta resolución.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO. Se declara la invalidez del informe de resultados de la revisión ASE-IAGF-58/2008, llevada a cabo por la A. Superior del Estado de Zacatecas, concretamente por lo que se refiere a la acción a promover identificada con el número OP-08/58-001 en los términos precisados en la parte considerativa de esta resolución.

TERCERO. P. esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros M.A.G., S.S.A.A. y la señora M.M.B.L.R.. Los señores Ministros G.D.G.P. y el presidente J.F.F.G.S. emiten su voto en contra.

_______________

1. Este número de registro corresponde a la jurisprudencia P./J. 5/2000, visible en la página 515 del T.X., correspondiente al mes de febrero de dos mil, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro y texto son:

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos."

2. Esta jurisprudencia es la siguiente: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENEN COMPETENCIA PARA RESOLVERLAS AUN RESPECTO DEL FONDO, CUANDO EN ELLAS INTERVENGA UN MUNICIPIO Y NO SUBSISTA PROBLEMA DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL (INTERPRETACIÓN DEL ACUERDO GENERAL PLENARIO 5/2001). El séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé la facultad del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para expedir acuerdos generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre sus S. de los asuntos que le compete conocer, para una mayor prontitud en su despacho y una mejor impartición de justicia. En esta tesitura, los considerandos del Acuerdo General Número 5/2001, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las S. y a los Tribunales Colegiados de Circuito, revelan como uno de sus objetivos esenciales que el Pleno destine sus esfuerzos a los asuntos de mayor importancia para el orden jurídico nacional; en ese orden de ideas, la fracción I de su punto tercero le reserva el conocimiento de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y los recursos interpuestos en ellas, cuando sea necesaria su intervención, siendo este último un concepto jurídico indeterminado cuya valoración y aplicación queda al prudente arbitrio de las S., quienes ejercerán su facultad de tal forma que se adapte a las exigencias sociales. Por otra parte, en atención a que los Municipios son quienes promueven más controversias constitucionales, a fin de propiciar una resolución pronta de los asuntos en los que sean parte y cumplir con lo dispuesto en los artículos 17 y 94 de la Constitución Federal, el indicado acuerdo debe interpretarse en el sentido de que las S. tienen competencia para resolver controversias constitucionales, aun respecto del fondo, siempre que se den las siguientes condiciones: a) Que no subsista un problema relativo a la constitucionalidad de una norma general, ya que la declaración de invalidez relativa requiere de un quórum calificado de cuando menos 8 votos, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y b) Que se trate de alguna de las controversias constitucionales previstas en los incisos b), f), g) e i) de la fracción I del referido artículo 105, es decir, de conflictos en los que intervenga un Municipio." (Novena Época. No. Registro: 171,815. Instancia: Segunda S., Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, agosto de dos mil siete, Materia(s): Constitucional, tesis 2a./J. 151/2007, página 1125).

3. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

4. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

5. Sirven de apoyo, por analogía, los siguientes criterios:

"LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN SUPLENCIA DEL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. LA TIENEN LOS SERVIDORES PÚBLICOS A QUE SE REFIERE EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 105 DEL REGLAMENTO INTERIOR DE LA DEPENDENCIA RELATIVA, SIN NECESIDAD DE ACREDITAR LA AUSENCIA DEL TITULAR. De los artículos 19 de la Ley de Amparo y 105, primer párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se advierte que los servidores públicos a que se refiere el mencionado precepto reglamentario tienen legitimación procesal activa para interponer el recurso de revisión contra una sentencia dictada en amparo en suplencia del secretario de Hacienda y Crédito Público, en el orden establecido, sin necesidad de acreditar su ausencia y, en su caso, la de los restantes servidores que le preceden, en tanto que el artículo 19 de la Ley de Amparo no lo exige. Estimar lo contrario haría nugatorio el objetivo perseguido con el establecimiento de la sustitución por ausencia, consistente en que se atiendan los asuntos cuya resolución resulte indispensable para el buen funcionamiento de las dependencias oficiales, cuando por cualquier motivo su titular se encuentre imposibilitado para ello." (Novena Época. No. Registro: 174,688. Instancia: Segunda S.. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, julio de dos mil seis, Materia(s): Administrativa, tesis 2a./J. 95/2006, página 354).

"SUPLENCIA DE UN SERVIDOR PÚBLICO. PARA SU PROCEDENCIA ES INNECESARIO ACREDITAR LA AUSENCIA DE ÉSTE. El artículo 105 del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece los supuestos y requisitos para que opere la suplencia por ausencia de determinados servidores públicos. Ahora bien, del referido precepto, así como de los artículos 14 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 19 de la Ley de Amparo, no se desprende la exigencia del acreditamiento de la ausencia del titular de dicha dependencia y de los demás servidores que señala el primero de los numerales referidos, para que opere la suplencia por tal situación. Esto obedece a que dicha figura surge en el derecho administrativo con el objeto de eficientar la labor encomendada a los servidores públicos de las distintas dependencias y organismos de la administración pública, en virtud de los diversos y numerosos actos en que se ven involucrados. Consecuentemente, resulta innecesario acreditar la ausencia de los servidores suplidos para demostrar la validez en las actuaciones de quienes actúan en suplencia, pues ello conllevaría un lento y deficiente desarrollo de la actividad en la administración pública." (Novena Época. No. Registro: 174,969. Instancia: Primera S.. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., mayo de dos mil seis, Materia(s): Administrativa, tesis 1a. LXXXV/2006, página 273).

6. Este dispositivo precisa:

"Artículo 118. El Estado tiene al Municipio Libre como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, conforme a las siguientes bases:

"...

"II. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa que entrará en funciones el día quince de septiembre siguiente a su elección, durará en su cargo tres años y residirá en la cabecera municipal.

"...

"El Ayuntamiento se integrará con un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Por cada integrante del Ayuntamiento con el carácter de propietario se elegirá un suplente."

7. Este numeral precisa:

"Artículo 65. Son facultades y obligaciones de la legislatura:

"...

"XXXI. Revisar y resolver sobre las cuentas públicas del Gobierno Estatal, de los Municipios y de sus entes públicos paraestatales y paramunicipales, correspondientes al año anterior y verificar los resultados de su gestión financiera, la utilización del crédito y el cumplimiento de las metas fijadas en los programas y proyectos de los presupuestos de egresos.

"Para la revisión de las cuentas públicas la legislatura se apoyará en la entidad de fiscalización superior del Estado. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos, o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."

"[Igual procedimiento se seguirá cuando se revisen las cuentas de organismos y empresas de la administración pública.]"

8. Los numerales indicados señalan:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"...

"El presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe del departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan."

9. Es aplicable al caso la siguiente jurisprudencia:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.-En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas." (Novena Época. No. Registro: 193,266. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 92/99, página 710).

10. Este numeral dispone:

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

11. Es aplicable al caso, la siguiente jurisprudencia:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO ES CAUSA DE IMPROCEDENCIA QUE SE IMPUGNEN ACTOS CONSUMADOS.-El artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los supuestos en los cuales resulta improcedente la controversia constitucional, sin que entre ellos se encuentre el relativo a que los actos que la motiven tengan el carácter de consumados, además de que esta hipótesis tampoco se desprende de ninguna otra disposición de la propia ley. En tal virtud, el hecho de que la emisión de un decreto o una ley por parte del Congreso de la Unión, de alguna de sus Cámaras o de algún Congreso Local pueda estimarse consumado por haber concluido el procedimiento legislativo, no da lugar a la improcedencia del juicio, siempre y cuando el acto impugnado continúe produciendo sus efectos, ya que tal situación no impide el análisis de constitucionalidad materia de la controversia, atendiendo a las facultades que, en términos del artículo 45 de la ley citada, se otorgan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para determinar los efectos de las nulidades que resulten en el juicio, los que válidamente pueden producirse hacia el futuro." (Novena Época. No. Registro: 178,012. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de dos mil cinco, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 78/2005, página 914).

12. Así se estableció en la siguiente jurisprudencia:

"HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).-En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos." (Novena Época. No. Registro: 192,331. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de dos mil, Materia(s): Constitucional, tesis P./J. 5/2000, página 515).

13. De folios 240 a 243 del tomo de pruebas se advierte el acta de reunión del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos, Prestación de Servicios y Obra Pública del Municipio de Zacatecas de quince de febrero de dos mil ocho, de cuya lectura se advierte:

"El presidente municipal, pregunta a los miembros del comité ... que toda vez que el expediente relativo al proyecto de modernización del servicio de alumbrado público ha sido analizado por todos y cada uno de los integrantes, así como por los coordinadores de las fracciones partidistas, si la presente propuesta para llevar a cabo el proyecto motivo de la presente reunión, ha sido suficientemente discutido, solicitando el sentido de su voto para efectos de iniciar los trámites necesarios para que esta municipalidad lleve a signe (sic) el contrato de arrendamiento puro con la institución financiera M., tendiendo en todo momento el soporte técnico del F. para el Ahorro de Energía Eléctrica Fide, de acuerdo al proyecto presentado.-Los miembros del comité ... así como los cuatro regidores que representan a las fracciones partidistas en el Ayuntamiento, acuerdan por unanimidad que se inicien los trámites correspondientes para llevar a cabo el contrato de arrendamiento puro con la institución financiera M.. Asimismo, se determina que personal del Municipio invariablemente deberá dar seguimiento a los trabajos de instalación de las luminarias ahorradoras de energía y que los instrumentos jurídicos que deban firmarse para tal efecto sean analizados por el mismo comité y las áreas de la administración municipal que tengan injerencia en los mismos.-Sin otro asunto que tratar, se da por terminada la presente reunión, siendo las trece horas con quince minutos del día de su fecha, firmando los que en ella intervinieron y así quisieron hacerlo para su debida constancia (firmas ilegibles)."

Por otra parte, de folios 123 a 128 del cuaderno principal se advierte la existencia de un convenio de suministro de bienes celebrado entre el Municipio actor y la empresa denominada Promotora JR, S.A. de C.V., de cuya lectura se advierte lo siguiente:

"Convenio que celebran, la empresa denominada Promotora JR, S.A. de C.V., y la presidencia municipal de Zacatecas, a quienes en lo sucesivo se les denominará ‘Proveedor de bienes’ y ‘Beneficiario’, respectivamente, al tenor de las siguientes declaraciones y cláusulas:

"...

"Declaraciones comunes:

"1. Declara el ‘Proveedor de bienes’, que con motivo del contrato de ‘arrendamiento puro’ celebrado en fecha siete de febrero de dos mil ocho, entre el ‘Beneficiario’ y la empresa ‘Arrendadora Financiera M., S.A. de C.V.’, se compromete, de común acuerdo con las partes que aquí intervienen a suministrar los bienes arrendados para el alumbrado público que se desprenda y especifique en el contrato de arrendamiento puro aquí especificado.

"...

"Cláusulas.

"Primera. Las partes que comparecen a la firma del presente convenio reconocen, que como parte de la proveeduría de bienes, el ‘Proveedor de bienes’ a su exclusivo cargo y costo, ha realizado las siguientes actividades:

"1. Un censo del alumbrado que se llevó a cabo previamente en campo, para poder realizar una propuesta técnica buscando como finalidad el máximo ahorro de energía para el ‘Beneficiario’.

"2. La propuesta técnica donde recomienda el tipo de lámpara ...

"3. Gestorías ante las instituciones necesarias para la tramitación del ahorro de energía (Fide, CFE, etc.).

"Segunda. Por su parte, derivado de la venta de bienes arrendados a favor de ‘Arrendadora Financiera M.’, el ‘Proveedor de bienes’ se compromete a realizar las siguientes actividades:

"1. Suministro de los bienes arrendados directamente a el ‘Beneficiario’ y utilización del equipo requerido para la instalación incluyendo la transportación de los bienes a su costo.

"2. Remoción de las luminarias existentes en el Municipio de Zacatecas, que serán remplazadas por los bienes arrendados.

"3. Instalación de los bienes arrendados.

"Las actividades establecidas en los puntos 2 y 3 anteriores, serán realizadas en los plazos establecidos en la cláusula tercera del presente convenio.

"Tercera. El ‘Proveedor de bienes’ llevará a cabo la remoción de las luminarias existentes y la instalación de los bienes arrendados de acuerdo a la programación que el ‘Beneficiario’ indique.

"...

"Séptima. Las partes manifiestan que en el presente convenio no existe dolo ni mala fe, y se sujetan a las leyes y tribunales del Distrito Federal, para cualquier controversia que se suscite con motivo del presente convenio y lo firman a los veinte días del mes de febrero del año dos mil ocho (firmas ilegibles)."

14. Así se estableció en la siguiente tesis aislada:

"AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. LÍMITES A LAS EVALUACIONES RESPECTO DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS CONTENIDOS EN LOS PROGRAMAS FEDERALES APROBADOS ANUALMENTE.-Conforme a la Ley Orgánica de la A. Superior de la Federación, la atribución de ese órgano para realizar evaluaciones respecto del cumplimiento de los objetivos de los programas federales siempre está referida a los programas contenidos en los presupuestos aprobados a los que se sujeta la gestión de los Poderes de la Unión, limitándose tales evaluaciones al desempeño, eficiencia, eficacia y economía en el cumplimiento de aquéllos, con base en los indicadores aprobados en el presupuesto. Por otra parte, si bien es cierto que la legislación aplicable no define expresamente qué debe entenderse por eficiencia, eficacia y economía, también lo es que para delimitar el alcance de esos conceptos es útil lo dispuesto en las normas de la auditoría de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai, por sus siglas en inglés), acorde con las cuales la economía consiste en reducir al mínimo el costo de los recursos utilizados para desempeñar una actividad a un nivel de calidad apropiado; la eficacia es la medida en que se logran los objetivos y la relación entre los resultados pretendidos y los resultados reales de una actividad; y la eficiencia es la relación entre el producto -expresado en bienes, servicios u otros resultados- y los recursos utilizados para producirlos. En esas condiciones, si conforme a la legislación aplicable la verificación del cumplimiento de los programas es bajo los indicadores aprobados en el presupuesto del año correspondiente, innegablemente el desempeño, la economía, la eficacia y la eficiencia siempre se entienden vinculados al ejercicio de los recursos para lograr la consecución de tales programas, esto es, para determinar qué se gastó, cómo se gastó, por qué se gastó y, fundamentalmente, si se logró el objetivo buscado con los recursos ejercidos, esto es, si fue óptimo tal ejercicio." (No. Registro: 167,570. Tesis aislada. Materia(s):Administrativa. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, tesis P. XXIV/2009, página 18).