Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN 221/2004-PL, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA AMPLIACIÓN DE DEMANDA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 67/2004. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE QUINTANA ROO.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIOS: P.A.N.M., A.C.R.Y.M.G.P..

CONSIDERANDO:

TERCERO. Para la mejor comprensión del presente asunto, previamente a cualquier otra cosa deben precisarse los términos y efectos para los cuales se concedió la suspensión en la resolución de veintitrés de julio de dos mil cuatro, dictada en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2004, la cual dio lugar al presente recurso.

La referida medida cautelar se concedió en los siguientes términos:

i. Se negó en relación con la expedición y publicación del Decreto 120 por el que se nombra un C. Municipal para el Municipio de B.J., Estado de Q.R., que concluirá el periodo 2002-2005, publicado el dieciséis de julio de dos mil cuatro en el Periódico Oficial del Estado de Q.R., toda vez que se estimó que se trataba de un acto consumado;

ii. Se concedió, respecto de los efectos de dichos actos, "para que no se ejecute lo ordenado en el Decreto 120 ... o cualquier otro acto que tenga como consecuencia la afectación en la integración del Ayuntamiento de B.J., del Estado de Q.R., o vulnere el ámbito municipal para evitar la intromisión de los poderes estatales en el mismo";

iii. Igualmente se consideró procedente conceder la medida suspensional "para el efecto de que los recursos federales y estatales que correspondan al Municipio actor le sean entregados a éste y no al C. Municipal"; y,

iv. Por último, se concedió la suspensión "para que las autoridades demandadas de la entidad retiren a los miembros de los cuerpos policiacos que se encuentran custodiando las instalaciones de la presidencia del Municipio actor".

Lo anterior pone de manifiesto que los efectos de la suspensión otorgada el día veintitrés de julio del año en curso fueron los siguientes:

a) En primer término, se estableció que no debe ejecutarse el Decreto 120;

b) Asimismo, se dejó claro que los recursos federales y estatales que por ley le corresponden al Municipio de B.J., Q.R., deben ser entregados al Ayuntamiento de dicho Municipio y no al C. Municipal creado en virtud del Decreto 120;

c) Consecuentemente, el Ayuntamiento de B.J., Q.R., debe ser restituido en sus funciones de gobierno;

d) Igualmente, el C. Municipal, creado mediante el Decreto 120, debe cesar en sus funciones y entregarle al Ayuntamiento las instalaciones de la presidencia municipal.

Ahora bien, el recurrente en sus agravios adujo, en síntesis, lo siguiente:

a) Que la suspensión concedida a través del auto impugnado contraviene el artículo 18 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que no señala con precisión los alcances y efectos de la misma, dictándose en términos ambiguos que han dado lugar a interpretaciones dolosas por parte de la actora,

b) Que resulta contradictorio y jurídicamente inaceptable el hecho de que el auto impugnado señale que la suspensión es otorgada para que no se ejecute el Decreto 120, para que no se integre el Ayuntamiento y para que los recursos federales le sean entregados al ‘Municipio actor’ y no al C. Municipal; lo anterior en virtud de que el propio Decreto 120 ya se había ejecutado, por su propia naturaleza de declarativo de que ya no existía el Ayuntamiento de B.J. y, en su lugar, se nombró un C. Municipal, además de que dicho C. entró en funciones ese mismo día, de lo cual ya tenía conocimiento la parte actora.

Que, por tanto, al no ser procedente la suspensión para los efectos de que no se ejecutan los efectos del Decreto 120, el auto impugnado no observó las circunstancias especiales del caso para otorgar la medida cautelar.

c) Que, en todo caso, al haberse concedido la suspensión debió señalarse que ésta no surtiría sus efectos en el supuesto de que los actos por los que se otorgaba ya se hubieran consumado, por lo que al no haberse hecho así, la suspensión queda sujeta a interpretaciones por las partes obligadas a cumplirlas, lo que hace evidente lo oscuro y ambiguo de los términos en que fue dictada.

d) Que resulta grave el hecho de que se haya concedido la suspensión para el efecto de que los recursos federales y estatales que correspondan al Municipio actor le sean entregados a éste y no al C. Municipal a que se refiere el decreto impugnado en la ampliación de la demanda, ya que resulta material y jurídicamente imposible que tanto el Estado como la Federación, le entreguen los recursos al ‘Municipio actor’, toda vez que si se refiere al Ayuntamiento, éste ya no existe como tal, éste desapareció por sí mismo al renunciar la mayoría de sus miembros, por lo que las personas que lo integraban dejaron de ser funcionarios públicos municipales desde la expedición del Decreto 120 en que se nombró un C. Municipal como órgano de Gobierno del Municipio de B.J., siendo improcedente que los recursos públicos ya de la Federación o del Estado, correspondiente a este Municipio, le sean entregados a personas particulares, como lo son los exmiembros del Ayuntamiento.

Que, igualmente, en este apartado el auto recurrido tampoco hizo la precisión de que ésta medida procedería siempre y cuando el C. Municipal no estuviera en funciones, y que al no hacerlo, ha dado lugar a que tanto la Federación y el Gobierno del Estado, ante lo tajante de la misma, no proporcione recursos públicos al C. Municipal que actualmente está en funciones y prestando los servicios públicos en el Municipio de B.J., causando un grave daño a la sociedad en un grado mayor que el beneficio que pudieran obtener los solicitantes de la medida cautelar. Así como tampoco se lo pueden dar al anterior presidente municipal, en virtud de que el Ayuntamiento se desintegró con la renuncia de la mayoría de sus miembros.

e) Que conforme a lo señalado resulta incuestionable que la medida suspensional es contraria a los artículos 15 y 18 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que no se dictó fijando con precisión los efectos y alcances de la misma, y que igualmente, se causa mayor daño a la sociedad en general con su otorgamiento, que los beneficios que pudieran obtener los solicitantes de la misma.

f) Que al haberse concedido la medida cautelar respecto de actos que ya se habían consumado a plenitud al momento en que fue dictada, es que se contraviene el criterio que ha sostenido la Segunda Sala de este Alto Tribunal en la tesis de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS."

g) Que tomando en cuenta que en la fecha en que se dictó la medida suspensional ya había surtido sus efectos el Decreto 120, ya se había instalado el C. Municipal, ya estaba prestando los servicios públicos como lo viene haciendo hoy día, no es posible privarle de su derecho constitucional de recibir las aportaciones, participaciones y demás recursos financieros que la Federación y el Estado le otorguen, pues ello implicaría suspender parcialmente el funcionamiento de un C. que ya está actuando en plenitud, y que la recepción de tales recursos es un acto inherente a la propia función que desempeña, que no se puede suspender sin afectar sustancialmente a lo consumado que representa la existencia y funcionamiento del C. Municipal.

Ahora bien, previamente a cualquier otra cuestión, conviene señalar cuáles son los actos cuya invalidez demandó el Municipio de B.J., Estado de Q.R., en su escrito de ampliación de demanda de veintiuno de julio de dos mil cuatro:

1. Del Poder Legislativo Local el Decreto 120 ‘por el que se nombra un C. Municipal para el Municipio de B.J., del Estado de Q.R., que concluirá el periodo 2002-2005’, emitido y publicado el dieciséis de julio de dos mil cuatro en el Periódico Oficial del Estado; así como el procedimiento por medio del cual se ordenó la desaparición del Ayuntamiento.

2. Del Poder Ejecutivo Estatal el reconocimiento del ‘C. Municipal para el Municipio de B.J.’, y las órdenes y ejecución de las mismas para que le sean entregados a dicha autoridad los recursos tanto federales y estatales, participaciones y aportaciones que corresponden al Municipio actor; así como los actos de intromisión y despojo consistentes en la toma del palacio municipal.

3. Del presidente de la República el reconocimiento del ‘C. Municipal para el Municipio de B.J.’ y las órdenes y ejecución de las mismas para que le sean entregados a dicha autoridad los recursos que corresponden al Municipio de B.J. por conducto de su Ayuntamiento electo.

4. De los secretarios de Hacienda, Gobernación, Turismo y del director del Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur) las órdenes y ejecución de las mismas con la finalidad de otorgar reconocimiento al ‘C. Municipal para el Municipio de B.J.’, y que le sean entregados los recursos federales vía aportaciones, participaciones y cualquier otro recurso que corresponda o pudieren corresponder al Municipio de B.J. por conducto de su Ayuntamiento electo.

En el proveído impugnado de veintitrés de julio de dos mil cuatro se precisó lo siguiente respecto de la solicitud de suspensión de los actos impugnados en la ampliación de demanda de la controversia constitucional 67/2004:

a) Que por lo que hacía a la expedición y publicación del decreto impugnado en la ampliación de demanda no procedía el otorgamiento de la medida solicitada, toda vez que se trataba de actos consumados que se agotaron con su sola emisión.

b) Que de conformidad con el criterio contenido en la tesis de rubro ‘SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL MINISTRO INSTRUCTOR TIENE FACULTADES PARA DECRETARLA NO SÓLO RESPECTO DEL ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDE, SINO TAMBIÉN RESPECTO DE SUS EFECTOS O CONSECUENCIAS.’; se concedió la suspensión de los efectos y consecuencias de los actos reclamados en la ampliación de demanda, para que no se ejecute lo ordenado en el decreto impugnado, o cualquier otro acto que tenga como consecuencia la afectación en la integración del Ayuntamiento actor o vulnere el ámbito municipal, para evitar la intromisión de los poderes estatales en el mismo, en tanto se resuelve el fondo de esta controversia constitucional.

c) Que esto fue considerado así en aras del derecho constitucional de respeto a dicha integración que ha reconocido este Alto Tribunal a favor de los Ayuntamientos.

d) Que también se concedió la medida cautelar para el efecto de que los recursos federales y estatales que correspondan al Municipio actor le sean entregados a éste y no al C. Municipal a que se refiere el decreto impugnado en la ampliación de demanda, ya que la autoridad municipal se vería afectada al no contar con recursos económicos que le permitan el ejercicio de sus atribuciones.

e) Que, igualmente, se otorgó la citada medida para que las autoridades demandadas de la entidad retiraran a los miembros de los cuerpos policiacos que se encontraban custodiando las instalaciones de la presidencia del Municipio actor.

f) Que con la concesión de la medida cautelar no se afectaba la seguridad y economía nacionales, puesto que únicamente se salvaguardaba la integración del Ayuntamiento actor, así como la prestación de los servicios públicos a que se encuentra obligado; que tampoco se afectaban las instituciones del orden jurídico mexicano, ya que se respetan los principios básicos que derivan de la Constitución Federal, que rigen la vida política, social o económica del país; que, igualmente, no se causaba un daño mayor a la sociedad en relación con el beneficio que pudiera obtener el solicitante de la medida.

g) Que la suspensión concedida surtiría efectos desde luego, esto es, desde la fecha en que fue emitida.

Ahora bien, el recurrente aduce en sus agravios, medularmente, que no debió ser obsequiada la suspensión a la parte actora en los términos en que se hizo, porque los efectos y consecuencias del Decreto 120, respecto de los cuales se concedió dicha medida cautelar, constituían actos consumados.

Los anteriores argumentos deben declararse inoperantes, toda vez que, al margen de que se tratase de actos consumados o no, excepcionalmente es posible otorgar la referida medida cautelar sin tomar en cuenta esta situación cuando, como en el caso, existen elementos que llevan a sostener que existe tanto una apariencia de buen derecho como peligro en la demora respecto al otorgamiento de esta medida.

En efecto, es posible que, por excepción, se conceda la suspensión de los actos impugnados en un procedimiento jurisdiccional de control de constitucionalidad anticipando los posibles resultados que eventualmente pudieran conseguirse con la resolución de fondo que se dicte en el mismo, cuando de las circunstancias especiales que se adviertan en el caso se llegue a la convicción de que existe una razonable probabilidad de que las pretensiones del promovente tengan una apariencia de juridicidad y que, además, las mismas circunstancias conduzcan a sostener que igualmente existe peligro en la demora de su concesión.

Ello es así porque de conformidad con el artículo 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que quedó transcrito con anterioridad, para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares que rodeen al juicio de controversia constitucional, lo que implica que el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, sin perjuicio de que esta previa determinación pueda cambiar al momento de dictarse la sentencia definitiva pues, desde luego, esta anticipación en el análisis de las circunstancias y características que rodean al caso es simplemente un adelanto provisional sólo para efectos de la suspensión.

Tal anticipación es posible porque la suspensión es una especie del género "medidas cautelares", por lo que, aunque es evidente que está caracterizada por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta, le son aplicables las reglas generales de tales medidas en lo que no se opongan a su específica naturaleza.

Así, es de señalarse que de acuerdo con la doctrina procesalista son dos los extremos que hay que llenar para obtener una medida cautelar: 1) apariencia de buen derecho y 2) peligro en la demora.

La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso.

Dicho requisito, aplicado a la suspensión de los actos impugnados, implica que para la concesión de la medida, sin dejar de observar los requisitos contenidos en el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el solicitante de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia definitiva se declarará la inconstitucionalidad del acto impugnado.

El peligro en la demora, por su parte, consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En esa virtud, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse del otro preventivo cálculo de probabilidad o verosimilitud que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a este Alto Tribunal.

Consecuentemente, si toda medida cautelar descansa en los principios de verosimilitud o apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, el juzgador puede analizar esos elementos, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, tiene la facultad de dictar las medidas pertinentes que impliquen no propiamente una restitución sino un adelanto provisional del derecho cuestionado para resolver posteriormente, en forma definitiva, si los actos impugnados son o no constitucionales.

Así, en estos casos excepcionales el efecto de la suspensión será interrumpir un determinado estado de las cosas mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se declaran infundadas las pretensiones del actor porque la "apariencia del buen derecho" fuera equivocada, tales actos puedan reanudarse.

Como quedó señalado desde un principio, estas afirmaciones se sustentan en lo dispuesto por el artículo 18 de la ley reglamentaria de la materia, que establece que para conceder la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al promovente y conservar viva la materia del juicio, siempre y cuando, claro está, con ello no se pongan en peligro la seguridad o la economía nacional, no peligren las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, o bien, no se afecte gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con dicha suspensión pudiera obtener el solicitante, lo cual deberá resolver la sensibilidad del Ministro instructor ante la realidad de los actos impugnados, pues si se da alguno de estos supuestos se deberá negar la suspensión solicitada.

Todos estos razonamientos tienen su sustento en dos tesis de jurisprudencia provenientes de la solución dada por este Tribunal Pleno, el día catorce de marzo de mil novecientos noventa y seis, a dos contradicciones de tesis, a saber: la contradicción de tesis 3/95, suscitada entre los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito y Segundo del Sexto Circuito, y la contradicción de tesis 12/90, que se suscitó entre las tesis sostenidas por los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Estos criterios, si bien provienen de razonamientos esgrimidos en juicios de amparo, son aplicables en la especie por tratarse también de la suspensión proveniente de un medio jurisdiccional de control de constitucionalidad que, si bien no es idéntica ni mucho menos a la que se otorga en los juicios de garantías, guarda considerables semejanzas con ella.

Los criterios referidos, que están identificados con los números P./J. 15/96 y P./J. 16/96, y que pueden ser consultados en las páginas 16 y 36, respectivamente, del Tomo III, abril de 1996, Novena Época, Pleno del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, son del tenor siguiente:

"SUSPENSIÓN. PARA RESOLVER SOBRE ELLA ES FACTIBLE, SIN DEJAR DE OBSERVAR LOS REQUISITOS CONTENIDOS EN EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY DE AMPARO, HACER UNA APRECIACIÓN DE CARÁCTER PROVISIONAL DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ACTO RECLAMADO. La suspensión de los actos reclamados participa de la naturaleza de una medida cautelar, cuyos presupuestos son la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. El primero de ellos se basa en un conocimiento superficial dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso. Dicho requisito aplicado a la suspensión de los actos reclamados, implica que, para la concesión de la medida, sin dejar de observar los requisitos contenidos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, basta la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el quejoso, de modo tal que, según un cálculo de probabilidades, sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado. Ese examen encuentra además fundamento en el artículo 107, fracción X, constitucional, en cuanto establece que para el otorgamiento de la medida suspensional deberá tomarse en cuenta, entre otros factores, la naturaleza de la violación alegada, lo que implica que debe atenderse al derecho que se dice violado. Esto es, el examen de la naturaleza de la violación alegada no sólo comprende el concepto de violación aducido por el quejoso sino que implica también el hecho o acto que entraña la violación, considerando sus características y su trascendencia. En todo caso dicho análisis debe realizarse, sin prejuzgar sobre la certeza del derecho, es decir, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, ya que esto sólo puede determinarse en la sentencia de amparo con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, teniendo en cuenta siempre que la determinación tomada en relación con la suspensión no debe influir en la sentencia de fondo, toda vez que aquélla sólo tiene el carácter de provisional y se funda en meras hipótesis, y no en la certeza de la existencia de las pretensiones, en el entendido de que deberá sopesarse con los otros elementos requeridos para la suspensión, porque si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negarse la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público o del interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado. Con este proceder, se evita el exceso en el examen que realice el juzgador, el cual siempre quedará sujeto a las reglas que rigen en materia de suspensión."

"SUSPENSIÓN. PROCEDENCIA EN LOS CASOS DE CLAUSURA EJECUTADA POR TIEMPO INDEFINIDO. El artículo 107, fracción X de la Constitución General de la República, establece como uno de los requisitos para la procedencia de la suspensión del acto reclamado en el amparo, el de tomar en cuenta la naturaleza de la violación alegada; esto es, el juzgador deberá realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho del solicitante, que podrá cambiar al dictar la sentencia definitiva, pues el hecho de que anticipe la probable solución de fondo del juicio principal, es un adelanto provisional, sólo para efectos de la suspensión. Tal anticipación es posible porque la suspensión se asemeja, en el género próximo, a las medidas cautelares, aunque es evidente que está caracterizada por diferencias que la perfilan de manera singular y concreta. Sin embargo, le son aplicables las reglas de tales medidas, en lo que no se opongan a su específica naturaleza. En este aspecto cabe señalar que son dos los extremos que hay que llenar para obtener la medida cautelar: 1) Apariencia de buen derecho y 2) Peligro en la demora. La apariencia de la existencia del derecho apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso; el peligro en la demora consiste en la posible frustración de los derechos del pretendiente de la medida, que puede darse como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo. En síntesis, la medida cautelar exige un preventivo cálculo de probabilidad sobre el peligro en la dilación, que no puede separarse de otro preventivo cálculo de probabilidad, que se hace sobre la existencia del derecho cuya tutela se solicita a los tribunales. Consecuentemente, si toda medida cautelar descansa en los principios de verosimilitud o apariencia del derecho y el peligro en la demora, el Juez de Distrito puede analizar esos elementos en presencia de una clausura ejecutada por tiempo indefinido, y si la provisión cautelar, como mera suspensión, es ineficaz, debe dictar medidas que implican no una restitución, sino un adelanto provisional del derecho cuestionado, para resolver posteriormente, en forma definitiva, si el acto reclamado es o no inconstitucional; así, el efecto de la suspensión será interrumpir el estado de clausura mientras se resuelve el fondo del asunto, sin perjuicio de que si se niega el amparo, porque la ‘apariencia del buen derecho’ sea equivocada, la autoridad pueda reanudar la clausura hasta su total cumplimiento. Lo expuesto anteriormente se sustenta en la fracción X del dispositivo constitucional citado, que establece que para conceder la suspensión deberá tomarse en cuenta la naturaleza de la violación alegada, lo que supone la necesidad de realizar un juicio de probabilidad y verosimilitud del derecho esgrimido, con miras a otorgar la medida cautelar para evitar daños y perjuicios de difícil reparación al quejoso y conservar viva la materia del juicio, si con ello no se lesionan el interés social y el orden público, lo cual podrá resolver la sensibilidad del Juez de Distrito, ante la realidad del acto reclamado, pues si el perjuicio al interés social o al orden público es mayor a los daños y perjuicios de difícil reparación que pueda sufrir el quejoso, deberá negar la suspensión solicitada, ya que la preservación del orden público y el interés de la sociedad están por encima del interés particular afectado."

Ahora bien, en el caso particular, ambos elementos se surtían, esto es, tanto la apariencia de buen derecho como el peligro en la demora, tal como se pasa a demostrar a continuación.

La apariencia de buen derecho, como ya se dijo, apunta a una credibilidad objetiva y seria que descarte una pretensión manifiestamente infundada, temeraria o cuestionable, lo que se logra a través de un conocimiento superficial, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, era manifiesta en el caso que nos ocupa por las siguientes razones.

En la ampliación de demanda presentada por la parte actora el día veintidós de julio del dos mil cuatro, se señalaron como actos impugnados, esencialmente, los siguientes:

a) El Decreto 120, por el que se nombra un C. Municipal para el Municipio de B.J., Estado de Q.R., que concluirá el periodo 2002-2005, publicado el dieciséis de julio de dos mil cuatro en el Periódico Oficial del Estado de Q.R.;

b) Los actos y órdenes que lleve a cabo dicho órgano;

c) El reconocimiento del referido C. Municipal por parte tanto de las autoridades locales como de las federales, y

d) Las órdenes y la ejecución de las mismas, encaminadas a entregarle los recursos locales y federales que le corresponden al Municipio de B.J., Q.R., al referido C. Municipal.

El citado Decreto 120, que como se ve, fue el acto medular que dio lugar a la ampliación de demanda que aquí se trata, obra a fojas catorce vuelta y quince de este expediente, y es del tenor siguiente:

"Decreto Número 120. Por el que se nombra un C. Municipal para el Municipio de B.J., del Estado de Q.R., que concluirá el periodo 2002-2005.

"La Diputación Permanente de la honorable X Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Q.R., con fundamento en lo dispuesto en el artículo 76, fracción VII, y 143 de la Constitución Política del Estado de Q.R.,

"Decreta:

"Primero. Se conoce de las renuncias de la mayoría de los miembros del Ayuntamiento Constitucional de B.J., del Estado de Q.R., electo para el periodo 2002-2005, y en términos de lo dispuesto por el último párrafo de la fracción I, del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del diverso 76, fracción VII y el 143, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., procede nombrar un C. Municipal para el Municipio de B.J., de Q.R., que concluya el periodo constitucional 2002-2005.

"Segundo. El C. Municipal para el Municipio de B.J., Q.R., queda constituido por las siguientes personas:

"Concejal presidente ciudadana M.Á.L.

"Concejal síndico ciudadano X.E.C.J.

"Concejal primero ciudadano E.G.D.

"Concejal segundo ciudadana B.J.C.

"Concejal tercero ciudadano S.T.M.

"Concejal cuarto ciudadano E.J.C.P.

"Concejal quinto ciudadana M.d.R.E.A.

"Concejal sexto ciudadano J.C.P.

"Concejal séptimo ciudadana V.G.A.T.

"Concejal octavo ciudadano A.A.P.V.

"Concejal noveno ciudadano L.A.B.O.

"Concejal décimo ciudadana A.M.P.

"Concejal décimo primero ciudadano A.V.R.

"Concejal décimo segundo ciudadano J.B.R.

"Concejal décimo tercero ciudadana Y.H.E.

"Concejal décimo cuarto ciudadano Ó.D.P.

"Concejal décimo quinto ciudadano J.M.P.P.

"Transitorio:

"Único. El presente decreto entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Q.R..

"Dado en la Sala de comisiones ‘constituyentes de 1974’, del recinto oficial del Poder Legislativo, en la ciudad de Chetumal, Q.R., a los dieciséis días del mes de julio del año dos mil cuatro."

Ahora, de conformidad con el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 de la Constitución General de la República:

"Artículo 115. ...

"...

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido la oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

De las anteriores transcripciones se sigue que existe una apariencia de buen derecho respecto de las pretensiones del solicitante de la medida cautelar, en tanto que un acto de esa naturaleza, de acuerdo con la disposición constitucional citada, forzosamente tendría que haber sido emitido por todo el Congreso del Estado de Q.R. y, además, adoptado por una mayoría calificada de las dos terceras partes de dicho órgano legislativo, a más de que, en su caso, habría tenido que dictarse después de otorgarle a los miembros del Ayuntamiento la oportunidad de rendir pruebas y formular alegatos.

Esto es, independientemente de que tales votaciones calificadas y procedimientos se hayan dado en el caso en cuestión, lo cual sólo podrá determinarse en la sentencia definitiva con base en un procedimiento más amplio y con mayor información, lo cierto es que del examen preliminar y del conocimiento superficial tanto de los hechos aducidos como del acto impugnado, dirigido a lograr una decisión de mera probabilidad respecto de la existencia del derecho discutido en el proceso, en principio se aprecia una apariencia de buen derecho, misma que resulta suficiente para imprimirle a la suspensión los efectos que se le dieron.

No obsta a ello que en la demanda original que dio lugar al juicio en el que se actúa se haya hecho referencia a la existencia de diversos procedimientos de juicio político seguidos en contra de miembros del Ayuntamiento de B.J., Q.R., pues es un hecho conocido y notorio para este Alto Tribunal que la ejecución de las resoluciones derivadas de dichos procedimientos quedó suspendida en virtud de la medida cautelar que se otorgó el día dieciocho de junio de dos mil cuatro en este mismo juicio de controversia constitucional.

Por su parte, el peligro en la demora, que por su propia naturaleza se encuentra íntimamente ligado al elemento de la verosimilitud en la juridicidad de las pretensiones o apariencia de buen derecho, consiste en la posible frustración de esos derechos, que puede darse precisamente como consecuencia de la tardanza en el dictado de la resolución de fondo.

Este elemento también se surtía toda vez que dadas las circunstancias especiales y características particulares de la controversia constitucional, era manifiesta la necesidad de que este Alto Tribunal tomase una determinación pronta sobre el órgano que debía quedar provisionalmente a cargo de las funciones públicas y la prestación de los servicios municipales en dicha entidad en tanto se resuelve en definitiva el juicio principal, pues es claro que no puede dejarse indefinida esa situación ya que ello implicaría poner en peligro la prestación de los servicios públicos municipales, hacer peligrar la seguridad de los habitantes de esa entidad, afectar el orden público que debe imperar en todo Municipio, además de perjudicar gravemente tanto a los ciudadanos residentes como a los visitantes, afectando también con ello el ingreso de divisas y, consecuentemente, la economía nacional, pues en dicho Municipio se localiza uno de los destinos turísticos internacionales más importantes del país.

Ahora bien, todo lo anterior no implica en modo alguno abandonar el criterio contenido en la tesis número 2a. LXVII/2000, publicada en la página quinientos setenta y tres, Tomo XII, julio de dos mil, Segunda Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS. Resulta improcedente otorgar la suspensión en una controversia constitucional en contra de actos consumados, porque equivaldría a darle a la medida cautelar efectos restitutorios que ni siquiera son propios de la sentencia de fondo, ya que por disposición expresa del artículo 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (disposición que se reproduce en el numeral 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria del precepto constitucional citado), la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. Por tanto, si la sentencia de fondo que se dicte en ese juicio constitucional no tiene efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se pronuncie en el incidente cautelar, máxime que el objeto de éste es impedir la realización de ciertos actos, lo que lógicamente sólo puede evitarse cuando no se han materializado."

Ello porque, como bien se apuntó en líneas precedentes, estos efectos particulares que puede tener una suspensión en un juicio de controversia constitucional serán sólo excepcionales, es decir, tal y como lo dispone el artículo 18 de la ley reglamentaria de la materia, cuando las circunstancias y las características particulares de la controversia constitucional así lo ameriten.

Por otra parte, resulta infundado el argumento del recurrente en el sentido de que con la concesión de la suspensión se causa mayor daño a la sociedad, que los beneficios que pudieran obtener los solicitantes de la medida, al haberse ordenado que los recursos federales y estatales que correspondan al Municipio actor le sean entregados a éste y no al C. Municipal, toda vez que como se expresa en dicho auto, la medida cautelar trata de salvaguardar tanto la integración del Ayuntamiento de B.J., Estado de Q.R., como la prestación de los servicios públicos a que se encuentra obligado en beneficio de los habitantes de dicha comunidad, en términos del artículo 115, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Asimismo, en cuanto al argumento de que al momento de otorgarse la suspensión ya no existía el Ayuntamiento, puesto que el decreto impugnado en la controversia constitucional ya se había ejecutado, resulta inatendible, toda vez que precisamente, es la integración del Ayuntamiento lo que constituye la materia del fondo del asunto, por lo que a través de este recurso no es posible dilucidar dichas cuestiones; además, debe destacarse que al momento de dictarse el auto impugnado, el Ministro encargado de ello tuvo a la vista el acta de la "décima sexta sesión extraordinaria del honorable Ayuntamiento Constitucional de B.J., Q.R., 2002-2005", de dieciséis de julio de dos mil cuatro, aportada por la parte actora a su escrito de ampliación, es decir, de la misma fecha del decreto impugnado que crea el C. Municipal de B.J., documental a la que no puede privársele de eficacia jurídica a priori en la suspensión.

En este contexto, es que igualmente resulta inatendible el argumento relativo a que es jurídicamente imposible que se determinase la obligación de otorgar los recursos públicos federales y locales al Ayuntamiento, dada su inexistencia en términos del decreto impugnado, toda vez que dichos aspectos constituyen la materia propia de la controversia constitucional, por lo que a través de este recurso no es posible elucidar dichos puntos; además de ser cuestiones respecto de las cuales el Ministro encargado de la emisión del auto impugnado no podía prejuzgar, máxime que contaba con constancias en contrario.

Como consecuencia de lo anterior es que resulta infundado lo aducido por el recurrente, en relación con que el auto impugnado fue omiso en precisar que la suspensión surtiría efectos "siempre y cuando el C. no estuviera en funciones"; toda vez que precisamente la concesión de la medida cautelar, parte de la premisa de que el citado C. Municipal estaba en funciones.

Finalmente, también resulta infundado el argumento relativo a que en el auto controvertido no se señala con precisión los alcances y efectos de la suspensión, toda vez que como ha quedado precisado en el cuerpo de la presente resolución y contrario a lo aducido, sí se precisaron las citadas características.

En consecuencia, el auto recurrido no contraviene en forma alguna lo dispuesto por los artículos 18 y 45 de la ley reglamentaria de la materia.

A mayor abundamiento, es señalarse que para decidir sobre la procedencia de la suspensión de los actos impugnados debe tomarse en cuenta que la suspensión tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que declare el derecho del actor pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente; por tanto, para poder conceder la medida cautelar es necesario el análisis de la demanda de controversia constitucional y los anexos que se acompañan, ya que como se ha venido insistiendo, el artículo 18 de la ley reglamentaria de la materia establece que para el otorgamiento de la suspensión el Ministro instructor deberá tomar en cuenta las circunstancias y características particulares del asunto, es decir se requiere un conocimiento primario de los actos impugnados y de la litis planteada, dirigido a lograr una decisión sobre la media cautelar solicitada.

Por lo anterior, debe tomarse en cuenta que lo que constituye la materia de la ampliación de demanda de la controversia constitucional de la cual derivan el incidente de suspensión y el presente recurso, es propiamente la posible inconstitucionalidad del nombramiento de un C. Municipal para el Municipio de B.J., Estado de Q.R., que culmine el periodo 2002-2005, por considerar que con tal acto se viola en perjuicio del Municipio actor, el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, al afectarse la integración del Ayuntamiento, derecho constitucional reconocido en su favor por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por tanto, si la cuestión de fondo la constituye precisamente determinar si el Decreto 120 afecta la integración del Ayuntamiento sin cumplir con las garantías previstas por el artículo 115 constitucional, es evidente que la medida cautelar concedida a través del auto combatido tiene como fin preservar la materia de la controversia constitucional, puesto que de otra forma se permitiría la ejecución de actos cuya constitucionalidad se encuentra controvertida, mientras este Alto Tribunal resuelve el fondo del asunto, lo que desnaturalizaría por completo la suspensión en este medio de control constitucional, en tanto medida cautelar y, por ende, la privaría de eficacia jurídica. Esto es, el permitir que se ejecute o continúe ejecutándose un acto cuya constitucionalidad se cuestiona en tanto se resuelve el fondo del asunto, haría de la suspensión letra muerta, puesto que no permitiría evitar daños irreparables a la parte actora en tanto se resuelve el asunto en lo principal.

En consecuencia, al haber resultado en parte inoperantes y en parte infundados los agravios hechos valer por el recurrente, lo que procede es confirmar la resolución recurrida.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.-Se confirma el acuerdo recurrido de veintitrés de julio de dos mil cuatro, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2004.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: S.S.A.A., J.R.C.D., M.B.L.R., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G..

El señor Ministro presidente declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Fue ponente en este asunto el señor M.G.I.O.M..