Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezMargarita Beatriz Luna Ramos,José Fernando Franco González Salas,Luis María Aguilar Morales,Sergio Valls Hernández,Salvador Aguirre Anguiano
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXXI, Mayo de 2010, 1063
Fecha de publicación01 Mayo 2010
Fecha01 Mayo 2010
Número de resolución2a./J. 42/2010
Número de registro22220
MateriaDerecho Constitucional
EmisorSegunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 50/2010. **********.


MINISTRO PONENTE: J.F.F.G.S..

SECRETARIO: ISRAEL FLORES RODRÍGUEZ.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en el punto cuarto del Acuerdo General Plenario Número 5/2001, del veintiuno de junio de dos mil uno, publicado el veintinueve de junio siguiente en el Diario Oficial de la Federación, en atención a que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó de inconstitucional el artículo 16, apartado A, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil nueve, y si bien subsiste en el recurso el problema de constitucionalidad, se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO. El Tribunal Colegiado de Circuito se pronunció sobre la oportunidad del recurso de revisión y la legitimación del promovente,(2) de ahí que no sea necesario abordar nuevamente el tema. Además, al levantarse el sobreseimiento, con fundamento en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, procede estudiar los conceptos de inconstitucionalidad.


TERCERO. La parte quejosa argumenta que la disposición impugnada vulnera el principio de equidad tributaria previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, pero también por las mismas razones manifiesta que conculca la garantía de igualdad contenida en el artículo 1o. constitucional, por lo que es menester determinar cuál es la disposición constitucional que le resulta aplicable al beneficio fiscal reclamado.


Con el propósito enunciado, debe tenerse en cuenta que los estímulos fiscales son prestaciones económicas concedidas a una persona, que puede hacer valer a su favor respecto de un tributo a su cargo, con el objeto de obtener a través de ese beneficio un fin parafiscal o extrafiscal.


De la anterior conceptualización de los estímulos fiscales se pueden identificar sus elementos, a precisar:


1. El beneficiario debe ser contribuyente del impuesto. Este elemento es fundamental, porque el estímulo fiscal sólo se origina y concreta en torno a las cargas tributarias que pesan sobre él.


2. La situación especial del sujeto beneficiado establecida en abstracto en la disposición legal que otorga el estímulo y que, al concretarse, da origen al derecho del contribuyente para exigir el otorgamiento de dicho estímulo en su favor.


Los estímulos fiscales, a pesar de su denominación tributaria, no siempre quedan integrados a la estructura de la contribución, ya que el Estado puede sólo utilizarlos como instrumentos eficientes para alcanzar sus fines públicos, es decir, por facilidad operativa se incorporan al final de la mecánica de la contribución para disminuir la carga impositiva, siendo este último el beneficio económico que recibe el gobernado, aunque puede adoptarse cualquier otra forma, como la entrega directa del monto dinerario o que se disminuya el precio de la adquisición de un bien o servicio.


La característica principal de este tipo de beneficios es que el legislador no trata de medir o graduar la capacidad contributiva de los sujetos obligados, de hecho por la forma en que se integran los estímulos fiscales sin relevancia impositiva atienden a factores que no guardan relación con el hecho imponible o los demás elementos cuantitativos del tributo, ni parecen razonables a su mecánica, por lo que pueden surgir en un ejercicio o no estar presentes en otro, de acuerdo con las políticas económicas del Estado, sin afectar a la tributación misma, pues la correspondencia sólo se refleja en el sujeto obligado y la carga económica que tiene que cubrir.


Ejemplos de tales estímulos fiscales se describen en las tesis y jurisprudencias siguientes:


"SUBSIDIO PARA EL EMPLEO. TIENE NATURALEZA DE ESTÍMULO FISCAL Y, POR ELLO, NO LE RESULTAN APLICABLES LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 16/2007, sostuvo que el crédito al salario tiene naturaleza de estímulo fiscal y, por ello, no le resultan aplicables los principios tributarios de proporcionalidad y equidad previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El anterior criterio es aplicable al subsidio para el empleo, pues éste no puede catalogarse como una contribución de las consignadas en el citado precepto constitucional, al no constituir un impuesto, aportación de seguridad social, contribución de mejoras o un derecho, previstos en el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación, ni como una prestación obligatoria a favor del Estado exigible coactivamente y destinada a contribuir a los gastos públicos de la Federación, debiendo considerarse como un estímulo fiscal otorgado a favor de los trabajadores de menores recursos que presten un servicio personal subordinado, el cual se instrumentó con la finalidad de aumentar sus ingresos disponibles a través del importe entregado en efectivo por ese concepto, en caso de que el crédito al salario sea mayor al impuesto sobre la renta a su cargo o bien, a través del no pago de dicho impuesto o de su disminución. Es decir, el subsidio para el empleo se traduce en un impuesto negativo o en un no pago del impuesto sobre la renta que pudieran tener a su cargo los trabajadores asalariados a los cuales se dirige, corriendo a cargo del Estado, en virtud de que el fisco federal lo otorga con el propósito de incrementar los ingresos disponibles del trabajador. En consecuencia, no se violan los principios tributarios de equidad y proporcionalidad previstos en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución." (Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2009, tesis 2a. XXXVII/2009, página 734).


"RENTA. LA PROPORCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 114, PÁRRAFO CUARTO, DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, ES PARTE DEL BENEFICIO DEL SUBSIDIO ACREDITABLE Y, POR ENDE, NO LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA FISCAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2006). Del estudio histórico de la figura del subsidio acreditable a partir de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1991, se advierte que el legislador ordinario incorporó un beneficio fiscal consistente en un ‘subsidio decreciente’ mediante una proporción que reduce gradualmente su monto, de acuerdo con los ingresos exentos o gravados que recibieran los trabajadores, que evidencia que el porcentaje de ese subsidio constituyó un estímulo para esas personas físicas del impuesto sobre la renta, de modo que la citada proporción no es un elemento autónomo, sino que forma parte del mecanismo para acceder a dicho subsidio y, por tanto, el artículo 114, cuarto párrafo, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, no perjudica a los trabajadores contribuyentes ya que contiene un beneficio fiscal; aunado a que no se incorporó a alguno de los elementos esenciales de la contribución ni podría formar parte imprescindible de la estructura típica del impuesto sobre la renta de las personas físicas, ya que en principio, el aludido subsidio no es idóneo para cuantificar el tributo de mérito, pues técnicamente se consideran elementos propios del empleador o de la universalidad de contribuyentes ubicados dentro de una situación precaria, además de que aquél opera una vez concluido el cálculo del impuesto a pagar, lo que revela que no le son aplicables los principios de justicia fiscal previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos." (Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2007, tesis 2a./J. 165/2007, página 526).(3)


"CRÉDITO AL SALARIO. TIENE LA NATURALEZA DE UN ESTÍMULO FISCAL Y, POR ELLO, NO RESULTAN APLICABLES LAS GARANTÍAS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN, NI SE TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE DESTINO AL GASTO PÚBLICO. El crédito al salario no puede ser catalogado como una contribución de las consignadas en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no constituye un impuesto, aportación de seguridad social, contribución de mejoras o un derecho, previstos en el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación, ni tampoco como una prestación obligatoria a favor del Estado que pueda ser exigida coactivamente y esté destinada a contribuir a los gastos públicos de la Federación, sino que debe considerarse como un estímulo fiscal otorgado a favor de los trabajadores de menores recursos que presten un servicio personal subordinado, el cual se instrumentó con la finalidad de que los asalariados aumenten sus ingresos disponibles a través del importe que se les entregue en efectivo por ese concepto, en caso de que el crédito al salario sea mayor que el impuesto sobre la renta a su cargo o bien, a través del no pago de dicho impuesto o de su disminución. Es decir, el crédito al salario se traduce en un impuesto negativo o un no pago del impuesto sobre la renta que pudieran tener a su cargo los trabajadores asalariados a los que está dirigido, el cual corre a cargo del Estado, en virtud de que es el fisco federal quien lo otorga con el propósito de incrementar los ingresos disponibles del trabajador. En consecuencia, la pretensión de que se violentan las garantías de equidad y proporcionalidad previstas en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución, es inadmisible." (Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, marzo de 2007, tesis 2a./J. 16/2007, página 275).


En cambio, los estímulos fiscales típicos actúan junto a los elementos esenciales del tributo o se integran a su mecánica,(4) de ahí que son relevantes para graduar el monto económico que se detrae al contribuyente, según se aprecia de la siguiente tesis:


"ESTÍMULOS FISCALES. DEBEN RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA FISCAL QUE LES SEAN APLICABLES, CUANDO INCIDAN DIRECTA O INDIRECTAMENTE EN LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCIÓN. Los estímulos fiscales, además de ser benéficos para el sujeto pasivo, se emplean como instrumentos de política financiera, económica y social en aras de que el Estado, como rector en el desarrollo nacional, impulse, oriente, encauce, aliente o desaliente algunas actividades o usos sociales, con la condición de que la finalidad perseguida con ellos sea objetiva y no arbitraria ni caprichosa, respetando los principios de justicia fiscal que les sean aplicables cuando incidan en los elementos esenciales de la contribución, como sucede en el impuesto sobre la renta en el que el estímulo puede revestir la forma de deducción que el contribuyente podrá efectuar sobre sus ingresos gravables una vez cumplidos los requisitos previstos para tal efecto."(5)


Como puede apreciarse, la distinción entre ambos estímulos fiscales no radica en su relación con la carga tributaria que tienen que soportar los gobernados por virtud de las contribuciones, pues esta situación se presenta en los dos supuestos, sino en la forma en que incorpora al esquema del tributo, ya que si actúa a través de un elemento esencial o se adiciona a su mecánica, dado que no se puede separar, tiene relevancia impositiva porque se asocia a la valoración de la capacidad contributiva de los sujetos obligados; pero no acontece lo mismo si el estímulo fiscal opera desde afuera, es decir, sin relevancia impositiva debido a que solamente sustrae una parte del impuesto que debe soportar el contribuyente.


Esta diferenciación es útil para analizar si le son aplicables los principios de justicia fiscal al estímulo, como expresión particular de ciertas garantías individuales, o bien, deben sujetarse a éstas en una connotación más amplia, porque si el beneficio fiscal mide a la capacidad económica del sujeto obligado o integra esta valoración, es idóneo su estudio a la luz de los principios de justicia fiscal, pues a partir de este hecho se puede vincular con la proporcionalidad y la equidad en el sentido de verificar si los recursos que aporta son producto de su capacidad contributiva o si a otros sujetos se les da un trato preferente en el pago respectivo; y si el estímulo no está inmerso en la medición del hecho imponible o en cualquier otro de los elementos, es lógico que no puede apegarse a los principios de justicia tributaria porque no se logrará su adecuado acoplamiento, si se pondera que este tipo de beneficios fiscales surgen con datos o elementos ajenos a la estructura de la contribución.


Con base en lo expuesto, se puede arribar a la convicción de que el artículo 16, apartado A, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil nueve, contiene un estímulo fiscal que no tiene relevancia impositiva en el impuesto especial sobre producción y servicios -de donde surge el deber de pago-, o en el impuesto sobre la renta -con el cual se acredita-, ya que no se adhiere a alguno de sus elementos esenciales como objeto, base, tasa o tarifa o integra su mecánica como sucede con el acreditamiento previsto en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios que tiene como fin no generar un efecto de carácter acumulativo interno, según se desprende de la siguiente tesis:


"PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. EL ACREDITAMIENTO EN EL IMPUESTO ESPECIAL RELATIVO FORMA PARTE DE SU MECÁNICA IMPOSITIVA Y, POR ENDE, NO ES UN BENEFICIO CONCEDIDO POR EL LEGISLADOR. Si bien el mencionado tributo se diseñó originalmente como indirecto, monofásico y no acumulativo, lo cierto es que a través de la reforma a la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1982, cambió su naturaleza para que quedaran gravadas todas las etapas del ciclo productivo -en aquellos supuestos en que la enajenación, prestación de servicios o importación se actualiza dentro de una cadena productiva-, por lo que para evitar efectos acumulativos se estableció el acreditamiento del monto trasladado a los contribuyentes en la adquisición de bienes o servicios contra el impuesto especial causado. En tal virtud, dicho acreditamiento, sin ser un elemento esencial del tributo, se integró a la nueva mecánica impositiva para no generar efectos tributarios en cascada y con ello medir la capacidad contributiva del sujeto obligado, tal como sucede con los elementos cuantitativos de ese impuesto especial; de ahí que en rigor no sea un beneficio concedido por el legislador, sino un elemento necesario que completa el esquema impositivo, el cual se rige, a plenitud, por los principios de justicia tributaria." (Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009, tesis 2a. LXXXIV/2009, página 227).


A diferencia de este acreditamiento interno previsto en la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, en el que se permite disminuir este tributo especial pagado en la adquisición de bienes o servicios contra el impuesto causado o contra el impuesto sobre la renta y, por tanto, busca evitar un efecto acumulativo, el acreditamiento establecido en el artículo 16, apartado A, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil nueve, trata de impulsar ciertos sectores del desarrollo económico, lo que conlleva a que este último no forme parte de la mecánica impositiva del impuesto especial de que se trata, porque a través de esta figura no se mide la capacidad contributiva de los sujetos obligados, ni se pretende impedir un efecto en cascada, tal como se desprende del texto del propio precepto reclamado, que dispone:


"Artículo 16. Durante el ejercicio fiscal de 2009, se estará a lo siguiente:


"A. En materia de estímulos fiscales:


"I. Se otorga un estímulo fiscal a las personas que realicen actividades empresariales, excepto minería, y que para determinar su utilidad puedan deducir el diesel que adquieran para su consumo final, siempre que se utilice exclusivamente como combustible en maquinaria en general, excepto vehículos, consistente en permitir el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios a que se refiere el artículo 2o. A, fracción I de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de dicho combustible.


"El estímulo a que se refiere el párrafo anterior también será aplicable a los vehículos marinos y a los vehículos de baja velocidad o de bajo perfil que por sus características no estén autorizados para circular por sí mismos en carreteras federales o concesionadas, y siempre que se cumplan los requisitos que mediante reglas de carácter general establezca el Servicio de Administración Tributaria.


"II. Para los efectos de lo dispuesto en la fracción anterior, los contribuyentes estarán a lo siguiente:


"1. Podrán acreditar únicamente el impuesto especial sobre producción y servicios que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación del diesel en términos del artículo 2o. A, fracción I, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.


"Para los efectos del párrafo anterior, el monto que se podrá acreditar será el que resulte de aplicar el artículo 2o. A, fracción I de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y que se señale en forma expresa y por separado en el comprobante correspondiente.


"En los casos en que el diesel se adquiera de agencias o distribuidores autorizados, el impuesto que podrán acreditar será el que resulte de aplicar el artículo 2o. A, fracción I de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, y que se señale en forma expresa y por separado en el comprobante que les expidan dichas agencias o distribuidores y que deberá ser igual al que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación a dichas agencias o distribuidores del diesel, en la parte que corresponda al combustible que las mencionadas agencias o distribuidores les hayan enajenado. En ningún caso procederá la devolución de las cantidades a que se refiere este numeral.


"2. Las personas que utilicen el diesel en las actividades agropecuarias o silvícolas, podrán acreditar un monto equivalente a la cantidad que resulte de multiplicar el precio de adquisición del diesel en las estaciones de servicio y que conste en el comprobante correspondiente, incluido el impuesto al valor agregado, por el factor de 0.355, en lugar de aplicar lo dispuesto en el numeral anterior. Para la determinación del estímulo en los términos de este párrafo, no se considerará el impuesto correspondiente a la fracción II del artículo 2o. A de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, incluido dentro del precio señalado.


"Tratándose de la enajenación de diesel que se utilice para consumo final, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios o sus agencias o distribuidores autorizados, deberán desglosar expresamente y por separado en el comprobante correspondiente el impuesto especial sobre producción y servicios que en los términos del artículo 2o. A, fracción I de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios hubieran causado por la enajenación de que se trate.


"El acreditamiento a que se refiere la fracción anterior podrá efectuarse contra el impuesto sobre la renta que tenga el contribuyente a su cargo correspondiente al mismo ejercicio en que se determine el estímulo o contra las retenciones efectuadas en el mismo ejercicio a terceros por dicho impuesto."


El estímulo fiscal, concretado por medio del acreditamiento, se otorga a personas que realizan actividades empresariales, con excepción de la minería, que compren diesel como combustible de la maquinaria en general, salvo vehículos, de ahí que el beneficio dependa en esencia de la actividad a la que se dedique la persona y el destino del hidrocarburo, cuyos elementos de ser analizados a la luz de los principios de justicia tributaria producirían su notoria inconstitucionalidad, pues no tienen ninguna relación con el objeto del tributo o sus elementos cuantitativos previstos en los artículos 1o., 2o., 2o. A y 4o. de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, siendo idóneo, entonces, estudiarlo bajo la óptica de las garantías individuales, pues por su amplitud no miran en sí a la capacidad contributiva de las personas obligadas.


En esa tesitura, el estímulo fiscal se examinará al tenor de lo dispuesto en el artículo 1o. de la Constitución Federal, conforme a los conceptos de inconstitucionalidad que la quejosa planteó en la demanda de amparo.


CUARTO. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que el ocho de septiembre de dos mil ocho el presidente de la República envió a la Cámara de Diputados el paquete fiscal para el ejercicio de dos mil nueve, que incluía a la industria minera en el estímulo fiscal de que se trata.(6)


Por su parte, el quince de octubre siguiente, la Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados elaboró el dictamen legislativo en los siguientes términos:


"... Esta dictaminadora estima conveniente mantener algunos de los beneficios fiscales vigentes en la Ley de Ingresos de la Federación para el presente ejercicio fiscal, a fin de fomentar actividades que son de interés general, ya que promueven el crecimiento económico del país y el empleo; apoyan e impulsan a las empresas de los sectores públicos y privados de la economía, con criterios de equidad social y productividad, con el consecuente beneficio de los diversos sectores de la población, en términos del artículo 25 constitucional. Entre dichos beneficios destacan: El estímulo fiscal en materia del impuesto especial sobre producción y servicios para los diversos sectores de contribuyentes que adquieran diesel para su consumo final, entre los cuales destacan el sector agrícola, ganadero y pesquero, así como para uso automotriz en vehículos que se destinen exclusivamente al transporte público y privado de personas o de carga, consistente en permitir el acreditamiento de dicho impuesto causado por Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios por la enajenación del propio diesel. ...


"Por otra parte, esta comisión dictaminadora considera que ya no se justifica el seguir otorgando el estímulo en materia del impuesto especial sobre producción y servicios por la adquisición de diesel tratándose de los sectores minero y de marina mercante, en consecuencia, resulta necesario exceptuar dentro del apartado A, fracción I, del artículo 16 de la ley sujeta a dictamen a la actividad minera, así como eliminar la fracción VI del citado apartado."


A su vez, las Comisiones Unidas del Senado, previo análisis de la minuta de origen, dictaminaron lo siguiente:


"Décima cuarta. Por otra parte, estas comisiones consideran necesario mencionar la coincidencia en los beneficios fiscales contenidos en la minuta, ya que tienen la finalidad de fomentar las diversas actividades que son de interés general; además promueven el crecimiento y desarrollo económico del país, y permite alcanzar una mejor distribución del ingreso y la riqueza; al otorgar un impulso a las empresas de los sectores públicos y privados de la economía, con criterios de equidad social y productividad, con el consecuente beneficio social.


"En este orden de ideas, en términos del artículo 25 constitucional, las que dictaminan consideran que el Estado tiene la obligación de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, así como llevar a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general, en el marco de las libertades que otorga nuestra Carta Magna.


"Por lo anterior, estas comisiones estiman adecuado mantener el estímulo fiscal para algunos sectores de contribuyentes que adquieran diesel para su consumo final, entre los cuales destacan el agrícola, ganadero y pesquero; así como para uso automotriz en vehículos que se destinen exclusivamente al transporte público y privado de personas o de carga, consistente en permitir el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios causado por Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios por la enajenación del propio diesel, a fin de impulsar las actividades primarias que resultan vitales para el desarrollo del país.


"Adicionalmente, estas dictaminadoras consideran que el tratamiento fiscal diferenciado que se otorga a los contribuyentes pertenecientes a los sectores antes mencionados que adquieran diesel para su consumo final que se utilice exclusivamente como combustible en maquinaria en general, con excepción de vehículos, respecto de los demás contribuyentes que adquieran dicho combustible para su consumo final, está plenamente justificado, pues el hecho de adquirirlo no los coloca en una misma situación objetiva frente a la norma, esto es así debido a la importancia que tienen las actividades agrícola, ganadera y pesquera para lograr el desarrollo sustentable del país, aunado a que se trata de sectores que se encuentran desprotegidos y que necesitan ser incentivados para lograr su desarrollo."


De lo anterior se desprende que en el proceso legislativo se trató de justificar que para el ejercicio fiscal de dos mil nueve no se otorgara el estímulo fiscal previsto en el artículo 16, apartado A, de la Ley de Ingresos de la Federación relativa, a la industria minera, puesto que con base en el artículo 25 de la Constitución Federal se estimó innecesario incentivarla con ese mismo mecanismo, dado que existen otros sectores del desarrollo económico nacional que están desprotegidos y, por ende, requieren de intervención estatal para alcanzar su crecimiento, al tratarse de actividades primarias.


En ese orden de ideas, conviene reproducir lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución Federal:


"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.


"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.


"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.


"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.


"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.


"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.


"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.


"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."


La disposición transcrita pone de relieve que el Estado debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica del país, entre otros instrumentos, mediante el fomento e impulso de las actividades de interés general, bajo criterios de equidad social y de productividad, sin hacerse una distinción en cuanto al apoyo en los diversos sectores del desarrollo económico nacional.


En otras palabras, el Estado debe impulsar cualquier sector del desarrollo económico nacional, pero esta situación no produce que a todos se les otorgue el mismo incentivo económico o apoyo técnico, porque la Constitución Federal delimita las actividades que requieren contar con un mayor impulso y otras que por su solidez o productividad simplemente es necesario coordinar, dar seguridad jurídica o estímulos focalizados para que continúe su crecimiento, en virtud de que las áreas prioritarias del desarrollo, la producción y distribución de bienes o servicios socialmente necesarios, y las que inevitablemente se requieran para el desarrollo humano como la agricultura, ganadería, silvicultura y demás actividades rurales, son sectores intensamente fomentados, como se corrobora con el artículo 27, párrafo tercero, y fracción XX, constitucional, al señalar:


"Artículo 27. ...


"La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.


"...


"XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público."


Sobre el particular, la exposición de motivos del veintitrés de diciembre de mil novecientos ochenta y dos señala:


"Al referirse al artículo 27, la iniciativa adiciona dos fracciones, la XIX y la XX, que introducen en uno de los artículos básicos de nuestra doctrina constitucional el concepto del desarrollo rural integral y las condiciones para hacer expedita la justicia y fortalecer la seguridad jurídica en el campo. Se atiende así a la antigua demanda del campo, cuyos exponentes más calificados han señalado que son el rezago y la inseguridad jurídica las dos grandes rémoras del progreso rural y los mayores obstáculos para impulsar la acción productiva y hacer prevalecer la equidad en favor de los campesinos mexicanos.


"El concepto de desarrollo rural integral responde a la demanda de estímulo y de una eficaz acción de fomento a las actividades de la población campesina, planteamiento que las reformas propuestas al artículo 27 constitucional recogen en toda su complejidad, estableciendo la obligación del Gobierno Federal de apoyar las obras de infraestructura, otorgar los insumos y prestar los servicios de crédito, capacitación y extensionismo. Con respecto a este artículo, la comisión se limitó a realizar un reordenamiento de materias con el propósito de otorgarle mayor precisión conceptual."


De igual forma, en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se establece lo siguiente:


"El sector agropecuario y pesquero es estratégico y prioritario para el desarrollo del país porque, además de ofrecer los alimentos que consumen las familias mexicanas y proveer materias primas para las industrias manufacturera y de transformación, se ha convertido en un importante generador de divisas al mantener un gran dinamismo exportador. En éste vive la cuarta parte de los mexicanos, y a pesar de los avances en la reducción de la pobreza alimentaria durante los años recientes en este sector, persiste aún esta condición en un segmento relevante de la población rural.


"...


"Aun así, el sector agropecuario y pesquero, en lo general, continúa siendo el de menor productividad, ya que éste representa sólo una cuarta parte de la del sector industrial y menos de una quinta parte de la del sector servicios.


"La pobreza rural, así como la cantidad de familias que continúan ligadas a la producción primaria hace que sea necesario continuar con apoyos al sector para que mejore su productividad y promueva su sustentabilidad. Adicionalmente se presentan otros problemas como la migración, envejecimiento de los titulares de derechos agrarios y la falta de incentivos económicos, para permanecer en sus comunidades de origen provocan la pérdida de capital humano y social, debilitando el tejido social en el campo."


De esa manera, el fomento económico debe ser integral en el sector rural o social, que también es estratégico y prioritario, ya que los incentivos económicos se justifican en la medida de que, en la actualidad, sigue siendo el más rezagado en productividad. Este apoyo estatal, a diferencia de otras áreas económicas, no busca su consolidación, sino su permanencia como actividad primaria para la producción de bienes socialmente necesarios y, con ello, superar la pobreza en el campo y su baja productividad alimentaria.


Estas áreas prioritarias se describen de manera general en el artículo 6o., párrafo segundo, de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en los siguientes términos:


"Se consideran áreas prioritarias las que se establezcan en los términos de los artículos 25, 26 y 28 de la propia Constitución, particularmente las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares."


En el eje 2 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que se denomina "Economía competitiva y generadora de empleos", se establece que los sectores rural y turístico resultan prioritarios, y las telecomunicaciones, transportes, electricidad e hidrocarburos, la construcción y vivienda son áreas estratégicas, que como tales deben recibir un impulso cualitativamente mayor a otros sectores del desarrollo nacional, sin desdoro de que a estos últimos, bajo criterios de equidad social y productividad, el Estado fomente su desarrollo económico mediante mecanismos adecuados a su área.


En tal virtud, si bien la industria minera constituye un sector relevante del desarrollo económico nacional, tan es así que quedó comprendido en el Programa Sectorial de Economía 2007-2012, no revela que esté en igualdad o similares condiciones que otras áreas del desarrollo nacional, que amerite darle el mismo incentivo social, ya que el legislador, considerando la productividad, valora el tipo de ayuda que requiere determinado sector, puesto que respecto de la minería en el citado programa, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de mayo de dos mil ocho, se dijo:


"4. Estrategias y líneas de acción para el logro de los objetivos del Programa Sectorial de Economía.


"Línea estratégica 1.1.4. Incremento del financiamiento a las Mipymes y capital para la actividad minera en México.


"Acciones:


"a) Generar y promover esquemas de capital de riesgo suficiente y oportuno para las empresas y/o proyectos mineros, preferentemente en la etapa de exploración y extracción.


"b) Desarrollar proveedores para alcanzar una cadena productiva del sector fortalecida que permita lograr la competitividad de la industria minera.


"c) Hacer más eficiente, administrativa y financieramente al Fideicomiso de Fomento Minero (Fifomi), a fin de lograr la sustentabilidad con un enfoque hacia la mejora continua.


"d) Brindar capacitación y asistencia técnica de calidad y oportuna, al sector minero y su cadena productiva.


"e) O. financiamiento suficiente y oportuno a proyectos, preferentemente de largo plazo, enfocado prioritariamente a la pequeña y mediana minería.


"f) Reactivar distritos mineros con una alta concentración de minas, plantas de beneficio, en operación y/o en suspensión de operaciones.


"...


"Línea estratégica 2.6.9. Garantizar la seguridad jurídica a la actividad minera nacional.


"Acciones:


"a) Actualizar la legislación minera para que incentive la inversión y competitividad en el sector.


"b) Modernizar el proceso de otorgamiento y administración de las concesiones mineras con procesos y normas competitivas globalmente (revisión de normatividad, rediseño de procesos con enfoque hacia el consumidor, servicios en línea, entre otros.


"...


"Línea estratégica 3.2.6. Incrementar significativamente la inversión en el sector minero.


"Acciones:


"a) Promover el sector minero a nivel nacional e internacional, a efecto de atraer importantes y crecientes volúmenes de inversión.


"b) Elaborar una cartera de proyectos estratégicos con viabilidad económica, política, social y logística, para la promoción de la inversión minera.


"c) Redefinir las acciones con un enfoque al consumidor, con el objetivo de generar procesos ágiles y efectivos para la promoción de la minería, así como para la atención y seguimiento de los inversores.


"d) Establecer una relación permanente con Gobiernos Estatales, con el fin de alinear de los programas estatales de minería con la visión federal del sector.


"e) Implementar del sistema estratégico de información y seguimiento, para la correcta y funcional administración de la información útil del sector, los agentes, así como de la evolución del mercado nacional e internacional, para contribuir en la promoción del sector, y contar con información puntual para informes y/o reportes.


"Línea estratégica 3.2.7. Reconversión de los productos del Servicio Geológico Mexicano para enfocarse a presentar información para el desarrollo económico y social.


"Acciones:


"...


"b) Brindar capacitación, asesoría técnica, así como de apoyo a la minería."


Las acciones programadas de política económica en el sector minero están enfocadas a apuntalarlo, por medio de la asistencia técnica, promoción para acrecentar los volúmenes de inversión, la competitividad, reactivación y brindar capacitación, pero no parece necesario desde la óptica del desarrollo nacional incentivarlo por medio de estímulos fiscales o ayuda dineraria directa, a diferencia de los sectores rural o de transportes que están comprendidos en el artículo 16, apartado A, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil nueve; por ello, es razonable que el legislador ordinario haya decidido dejar de otorgar ese beneficio fiscal a esa área importante del desarrollo nacional.


Se insiste, el Estado al planear, conducir, coordinar y orientar las actividades económicas del país debe fomentar aquellas que sean de interés general; sin embargo, no necesariamente con la misma intensidad o a través del mismo mecanismo, como pretende la quejosa por el solo hecho de participar en un sector importante de la economía, sino que a partir del Plan Nacional de Desarrollo contenido en el artículo 26, párrafo segundo, constitucional, puede apreciar o ponderar el tipo de impulso económico que requieren las distintas áreas de desarrollo, ya que tocante a la minería no está clasificada para efectos económicos como prioritaria o estratégica, ni de algún instrumento estatal se evidencia una relevancia igual o superior a ellas, que conduzca a que los sujetos que pertenecen a dicho sector minero se encuentren en una situación de igualdad o similitud jurídica respecto de los beneficiados con el estímulo fiscal previsto en el artículo 16, apartado A, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil nueve.


Luego, si los sujetos comparados no son similares tomando como base el Plan Nacional de Desarrollo y el Programa Sectorial de Economía, y la medida de fomento que excluye a la minería es constitucionalmente aceptable y razonable a los fines que persigue, es innegable que la disposición reclamada no viola la garantía de igualdad establecida en el artículo 1o. de la Carta Fundamental, ya que respecto de ese sector, importante para la economía del país, se han adoptado otras prevenciones económicas para consolidarlo, en aras de cumplir con la obligación prevista en el artículo 25 de la Constitución General de la República.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis aislada LXXXIV/2008 de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que lleva por rubro, texto y datos de localización los siguientes:


"IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA.-La igualdad normativa presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo, sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por tanto, el primer criterio necesario para analizar una norma a la luz de la garantía de igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y, con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente. En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual en cuestión. Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato, debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio Texto Constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o., primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea constitucionalmente aceptable, sino imperativo. La siguiente exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o posibilidad de cumplimiento, sin que quepa exigir que los medios se adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación cuando la medida legislativa no contribuya de modo alguno a la obtención de su fin inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación, en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación, siendo exigible que la medida esté directamente conectada con el fin perseguido. Finalmente, debe determinarse si la medida legislativa de que se trate resulta proporcional, es decir, si guarda una relación razonable con el fin que se procura alcanzar, lo que supone una ponderación entre sus ventajas y desventajas, a efecto de comprobar que los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado, mayor puede ser la diferencia." (Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 440).


Con base en lo expuesto también se puede concluir que la disposición reclamada no adolece de fundamentación y motivación, en virtud de que es suficiente para cumplir con estos requisitos, la precisión legislativa que se hizo de que la minería por el momento no necesita incentivarse con medidas como un estímulo fiscal, ya que al tratarse de aspectos del desarrollo económico nacional que implican mayor discrecionalidad en su creación, la valoración que realice el juzgador debe ser poco estricta, ante la ausencia de una merma a derechos fundamentales o a un bien constitucionalmente análogo, de ahí que no cabe exigir, en esta hipótesis, la precisión de antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir que procedía la exclusión del sector minero.


Por último, resulta oportuno señalar que el amparo en revisión 71/2006, resuelto por la Segunda Sala en sesión del veinticuatro de marzo de dos mil seis, no es aplicable al presente asunto -como lo sugiere la quejosa en sus conceptos de violación-, si se tiene en consideración que en tal precedente se declaró inconstitucional el artículo 17, fracción IV, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil cuatro, que preveía un estímulo fiscal similar al establecido en la disposición reclamada, al haberse demostrado en el juicio de amparo que la actividad de construcción es un área prioritaria en términos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, que precisaba un fomento económico igual o superior, situación que no se dimensiona en el caso de la minería.


Por tales motivos, ante lo infundado de los planteamientos expuestos en la demanda de amparo, procede negar la protección constitucional solicitada.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra del artículo 16, apartado A, fracciones I y II, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de dos mil nueve.


N.; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y presidente S.S.A.A..


En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.


Nota: La tesis que aparece transcrita en la página 1067 de esta publicación, luego de ser aprobada, fue difundida con la clave 2a./J. 26/2010 y con el rubro: "ESTÍMULOS FISCALES. DEBEN RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE JUSTICIA FISCAL QUE LES SEAN APLICABLES, CUANDO INCIDAN EN LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCIÓN.", en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, marzo de 2010, página 1032.








________________

2. El estudio se hace en las páginas 7 y 8 de la resolución del Tribunal Colegiado de Circuito.


3. En iguales términos se pronunció el Tribunal Pleno, al resolver en sesión del ocho de diciembre de dos mil nueve, la contradicción de tesis 7/2008.


4. Se alude a los elementos esenciales del tributo y otros mecanismos que forman parte de su mecánica, porque tanto en el impuesto al valor agregado como en el impuesto especial sobre producción y servicios se ha sostenido por este Alto Tribunal que el acreditamiento, sin ser un elemento esencial, es una figura que ayuda a graduar la capacidad económica del sujeto obligado, atendiendo al diseño estructural que le estableció el legislador ordinario.


5. Pendiente de publicación.


6. "Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2009, remitida por el Ejecutivo Federal. ... De igual manera que en años anteriores, se plantea incluir en la Ley de Ingresos de la Federación diversos estímulos fiscales, dentro de los cuales es pertinente resaltar los siguientes: Por lo que se refiere al impuesto especial sobre producción y servicios, se propone volver a otorgar el estímulo fiscal para los diversos sectores de contribuyentes que adquieran diesel para su consumo final, entre los cuales destacan los sectores agrícola, ganadero, pesquero y minero, así como el de transporte público y privado de personas o de carga, consistente en permitir el acreditamiento del impuesto causado por la enajenación de primera mano del propio diesel. ... Artículo 16. Durante el ejercicio fiscal de 2009, se estará a lo siguiente: A. En materia de estímulos fiscales: I. Se otorga un estímulo fiscal a las personas que realicen actividades empresariales y que para determinar su utilidad puedan deducir el diesel que adquieran para su consumo final, siempre que se utilice exclusivamente como combustible en maquinaria en general, excepto vehículos, consistente en permitir el acreditamiento del impuesto especial sobre producción y servicios a que se refiere el artículo 2o.-A, fracción I de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de dicho combustible ..."



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