Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 172/2010. **********.

MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIAS: ESTELA J.F.Y.M.M.R.C..

CONSIDERANDO

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como con apoyo en el punto cuarto en relación con el punto tercero, fracción III, a contrario sensu, del Acuerdo General Plenario 5/2001 reformado el quince de octubre de dos mil nueve; lo anterior, en virtud de que se trata de un recurso de revisión interpuesto contra una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto en donde se planteó la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, subsistiendo en esta instancia el estudio constitucional y sin que, por otra parte, se advierta que para su resolución se requiera de la intervención del Tribunal Pleno, dado que existen precedentes.

SEGUNDO. Es innecesario referir a la oportunidad en la interposición del recurso de revisión, porque de tal cuestión ya se ha ocupado el Tribunal Colegiado del conocimiento en el resultando cuarto de la resolución dictada en el amparo en revisión **********.

TERCERO. En virtud de que el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito se ocupó de los agravios hechos valer por la parte recurrente y revocó el sobreseimiento en el juicio de garantías decretado por la Juez Federal, con fundamento en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, procede el examen de los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa que no fueron analizados.

CUARTO. El quejoso hizo valer, en síntesis, los siguientes conceptos de violación:

1) El artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República causa incertidumbre jurídica, pues cualquiera de las tres opciones de ese precepto modifican la relación laboral actual de los trabajadores de base con el titular de la Procuraduría General de la República, por lo que se esperaría que estuvieran reguladas por una ley laboral, ya que producen efectos en esa esfera de derechos, pero eso no es así, pues las autoridades responsables imponen esta obligación en una ley administrativa.

Obligan a escoger entre tres opciones de las que no se tiene conocimiento certero de las condiciones, alcances, derechos y obligaciones que se adquieren y además de forma arbitraria se reserva el tiempo de tres años para desarrollarlos, lo cual se traduce en una real exposición y pérdida de derechos, pues las supuestas elecciones no son determinadas ni determinables por esa ley, ni por ninguna otra legislación.

Modifica las condiciones de trabajo en la Procuraduría General de la República con efecto retroactivo, pues a pesar de que esta ley inicia vigencia después de haber comenzado la relación laboral, impone obligaciones que antes no existían y de manera retroactiva la Procuraduría General de la República pone en disputa su aptitud para seguir prestando servicios en dicha institución, lo que implica un completo desconocimiento de los derechos adquiridos, así como de las disposiciones laborales establecidas en el artículo 123, apartado "B", fracción XI, (IX, sic 05-12-1960) de la Constitución, en relación con los artículos 1, 2, 6, 10, 43, 44, 46 y 46 Bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Igualmente, rompe con el principio de estabilidad y permanencia en el empleo prevista en la fracción XI (IX, sic 05-12-1960) del apartado B del artículo 123 constitucional, pues el hoy quejoso no tiene la obligación de manifestar en la forma que las autoridades responsables lo ordenan para elegir si sigue prestando sus servicios personales y subordinados en la Procuraduría General de la República, por el simple hecho de que la relación laboral sigue vigente por disposición del artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales, no son una obligación a cargo de los trabajadores de base, ni un derecho del titular de la Procuraduría que esté expresamente reconocido en los artículos 43 y 44 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y, por lo tanto, no puede modificar de manera unilateral las Condiciones Generales de Trabajo por una ley que además es posterior al nacimiento de la relación laboral.

Además, no se puede ordenar la terminación de los efectos del nombramiento por negarse a realizar o no aprobar dichas evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales, siendo lo contrario una clara renuncia de derechos laborales que no está permitida por el artículo 10 de la ley burocrática, ya que no está descrita como una causal de cese justificada por el artículo 46 de dicho ordenamiento.

2) Las fracciones II y III del mismo numeral igualmente son inconstitucionales, porque en el momento en que las autoridades responsables obligan a los trabajadores de base de la Procuraduría General de la República a optar por ese programa, no se tiene conocimiento legal de los alcances del mismo ni de los derechos y obligaciones que implican la "reubicación" o la "conclusión", pues no están reguladas por ninguna ley laboral y deja en completo estado de indefensión, pues en el primer caso no se sabe si se va a respetar la calidad del trabajador de base, así como los derechos adquiridos como son el hecho de pertenecer a un sindicato, el puesto, la plaza, el salario, prestaciones y localidad, así como la autoridad a la que se puede acudir en caso de incumplimiento y para el segundo, no se tiene conocimiento certero de los alcances del programa que proponen las autoridades responsables, pues el "programa de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal" no está descrito sucintamente en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ni en ninguna ley laboral.

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es incompetente (sic) para imponer obligaciones con efectos laborales a los trabajadores de base al servicio de la Procuraduría General de la República, de conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XII, de la Constitución, la cual además en la parte relativa deberá ser declarada nula de pleno derecho en atención a la fracción XXVII del artículo 123, apartado A, constitucional y, en consecuencia, todos los actos que de ella emanen, al contravenir las normas o bases mínimas establecidas en el artículo 123, apartado "B", fracción XI (IX, sic 05-12-1960) de la Constitución, en relación con los artículos 1, 2, 6, 10, 43, 44, 46 y 46 Bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

3) La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República tiene artículos que determinan disposiciones que aunque pertenecen a situaciones administrativas tienen efectos en la materia laboral, como el artículo 13 de dicho ordenamiento, el cual determina la forma en que el personal de la Procuraduría General de la República se organizará, y de conformidad con la fracción II del mismo, se modifican las condiciones en que el personal de base de dicha institución va a seguir prestando sus servicios, pues les imponen la obligación de presentar y aprobar unas evaluaciones denominadas "de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales" y además prevé que se deberán sujetar a un "sistema de profesionalización que establezcan las disposiciones aplicables" y en caso de que no resulten aptos se darán por terminados los efectos del nombramiento, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, pretendiendo establecer un régimen laboral interno ajeno al régimen laboral determinado en la ley burocrática, pues como se observa del artículo cuarto transitorio de la ley impugnada, para seguir prestando servicios en esta dependencia, debe someterse a evaluaciones denominadas "evaluaciones de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales" aprobarlas y sujetarse a un sistema de profesionalización igualmente inadvertido en dicha ley o liquida de manera forzosa la relación de trabajo (fracciones II y III del artículo cuarto transitorio).

4) A través de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República se pretenden imponer obligaciones supuestamente administrativas que producen efectos laborales, que en este caso es la terminación de los efectos del nombramiento, lo cual es inconstitucional, ya que se opone a la supremacía constitucional, pues dicha ley es incompetente para regular los derechos y obligaciones laborales entre sus trabajadores y el titular, al no estar prevista dicha competencia en el apartado B del artículo 123 constitucional, ni en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado ni mucho menos es tomada en cuenta como ley que aplique de manera supletoria, lo cual demuestra que dicho ordenamiento legal es nulo de pleno derecho y no deberá producir efecto alguno.

5) Los diversos artículos impugnados pretenden establecer un régimen especial para los trabajadores de base de esa institución, lo cual rompe con el principio de igualdad ante la ley previsto en el artículo 13 constitucional, debido a que dicha ley es privativa al estar dirigida a cierta clase de trabajadores de base, en este caso, los trabajadores de base de la Procuraduría General de la República sin comprender a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida, que en este caso son todos los trabajadores de base así catalogados por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado que tengan una relación laboral con titulares de las dependencias de los Poderes de la Unión, del Gobierno del Distrito Federal entre otros.

Se trata de disposiciones privativas que están dirigidas de manera particular a un cierto tipo de trabajadores de base, en este caso los trabajadores de base de la Procuraduría General de la República, la cual les impone obligaciones y concede derechos al titular de la Procuraduría General de la República de manera diferente al de las personas que se encuentran o se encuentren en el mismo supuesto de trabajadores de base y titulares, de conformidad con lo previsto en los artículos 1, 2, 6, 10, 43, 44, 46 y 46 Bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

6) Los preceptos combatidos modifican las condiciones de trabajo en la Procuraduría General de la República con efecto retroactivo, pues a pesar de que inicia vigencia después de haber comenzado la relación laboral, impone obligaciones que antes no existían y de manera retroactiva la Procuraduría General de la República pone en disputa si es apto o no para seguir prestando servicios en dicha institución, lo que implica un completo desconocimiento de los derechos adquiridos, así como de las disposiciones laborales establecidas en el artículo 123, apartado "B", fracción XI (IX, sic 05-12-1960) de la Constitución, en relación con los artículos 1, 2, 6, 10, 43, 44, 46 y 46 Bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en detrimento de la garantía individual ordenada por el artículo 14, primer párrafo, constitucional.

7) Del análisis de los artículos 102 al 106 de las condiciones generales de trabajo, se advierte que el titular de la Procuraduría General de la República no está autorizado para instrumentar a los trabajadores de base las denominadas "evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales" ni mucho menos el sistema de profesionalización descrito en la fracción II del artículo 13 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Ni los artículos 27 a 39 de las mismas condiciones prevén como facultad del titular de esa institución que inicie el procedimiento de la terminación de los efectos del nombramiento de los trabajadores de base el hecho de no haber presentado, o bien, no aprobar las llamadas evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales, descritas en los artículos 13, fracción II, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, párrafo tercero, 58, 59, cuarto y quinto transitorios de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

8) Los artículos 13, fracción II, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, párrafo tercero, 58, 59, cuarto y quinto transitorios de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República que por esta vía se impugnan, imponen un acto de molestia al quejoso al sujetarle a la aplicación y aprobación de las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y, además, a someterle a un régimen de profesionalización ajeno a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, lo cual es inconstitucional, pues dicho acto de naturaleza administrativa pretende suprimir o condicionar derechos e imponer obligaciones laborales violentando derechos laborales.

10) Debe declararse inconstitucional el artículo 58 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en atención a que dicho precepto legal concede facultades arbitrarias al procurador general de la República, los subprocuradores, el oficial mayor y el visitador general para ordenar realizar las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales en cualquier tiempo y bajo cualquier circunstancia violentando la garantía de seguridad jurídica consagrada en los artículos 14, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Por cuestión de método y técnica jurídica se hará el análisis de los preceptos impugnados y de los conceptos de violación en distinto orden del planteado, para lo cual, en primer término, se copian los respectivos artículos de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República:

"Transitorios

"...

"Cuarto. En un marco de respeto a sus derechos laborales, el personal de base que se encuentre laborando en la Procuraduría General de la República, tendrá un plazo de sesenta días hábiles contado a partir de la entrada en vigor de esta ley para optar por cualquiera de las alternativas siguientes:

"I.M. su voluntad de permanecer en la Procuraduría General de la República en cuyo caso deberá someterse a las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y aprobarlas;

"II. A. al programa de reubicación dentro de la administración pública federal conforme con su perfil, o

"III. Adherirse al programa de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal.

"La Procuraduría General de la República contará con un periodo de tres años a partir del inicio de la vigencia de la presente ley, a efecto de instrumentar lo dispuesto en este artículo.

"El personal que opte por lo dispuesto en la fracción I de este artículo y no se someta o no apruebe las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales dentro del plazo a que se refiere el párrafo anterior, dejará de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República de conformidad con lo dispuesto en la normatividad aplicable.

"Quinto. Todo el personal de la Procuraduría General de la República deberá ser evaluado dentro del plazo y bajo las condiciones señaladas en el artículo tercero transitorio de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y para los efectos del artículo cuarto transitorio de la misma ley."

"Artículo 13. El personal de la Procuraduría General de la República se organizará como sigue:

"...

"II. El personal de base deberá aprobar las evaluaciones de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales que establece esta ley y estará sujeto al sistema de profesionalización que establezcan las disposiciones aplicables. En caso de que resulten no aptos, se darán por terminados los efectos del nombramiento, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, y ... ."

"Artículo 49. Los servidores públicos de la Procuraduría General de la República deberán someterse y aprobar los procesos de evaluación de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y demás normas aplicables.

"El proceso de evaluación de control de confianza, constará de los exámenes siguientes:

"I.P. y de entorno social;

"II. Médico;

"III. P. y psicológico;

"IV. Poligráfico;

".T., y

"VI. Los demás que establezcan las normas aplicables."

"Artículo 50. El proceso de evaluación del desempeño comprenderá el comportamiento, el cumplimiento en el ejercicio de las funciones y los demás aspectos que establezcan las normas aplicables."

"Artículo 51. Los procesos de evaluación a que se refieren los dos artículos anteriores tendrán por objeto comprobar que los servidores públicos de la Procuraduría General de la República dan debido cumplimiento a los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos."

"Artículo 52. El proceso de evaluación de competencias profesionales tiene por objeto determinar que los servidores públicos cuentan con los conocimientos, las habilidades, destrezas y aptitudes necesarios para desempeñar su función de forma eficiente, de conformidad con los estándares establecidos para ello."

"Artículo 53. El procurador general de la República, los subprocuradores, el oficial mayor y el visitador general podrán requerir que cualquier servidor público se presente a las evaluaciones de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales cuando lo estimen pertinente, de acuerdo con las necesidades del servicio."

"Artículo 54. Los exámenes del proceso de evaluación de control de confianza se valorarán en conjunto, salvo el examen toxicológico que se presentará y calificará por separado."

"Artículo 55. Los servidores públicos serán citados a la práctica de las evaluaciones correspondientes. En caso de no presentarse sin mediar causa justificada, se les tendrá por no aprobados."

"Artículo 56. Se considera información reservada la contenida en los expedientes y reportes de resultados derivados de los procesos de evaluación, salvo que deban ser presentados en procedimientos administrativos o judiciales."

"Artículo 57. Los miembros del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial que no cumplan con los requisitos de permanencia en los procesos de evaluación de control de confianza, del desempeño o de competencias profesionales, dejarán de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República, previo desahogo del procedimiento que establece el artículo 47 de esta ley.

"Los demás servidores públicos de la Procuraduría General de la República que no aprueben los procesos de evaluación de control de confianza, del desempeño o de competencias profesionales, dejarán de prestar sus servicios en la misma, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

"Los resultados del proceso de evaluación de control de confianza, tratándose del personal de base a que se refiere la fracción II del artículo 13 de esta ley, podrán ser presentados ante la autoridad competente en los procedimientos de terminación del nombramiento que por tal motivo se inicien."

"Artículo 58. La Procuraduría General de la República contará con un centro de evaluación y control de confianza que tendrá a su cargo la aplicación, calificación y valoración de los procesos de evaluación de control de confianza y de competencias profesionales y ejercerá las facultades que determinen las normas aplicables.

"En el ejercicio de sus funciones, el centro de evaluación y control de confianza de la Procuraduría General de la República podrá auxiliarse de las distintas unidades administrativas de la Procuraduría General de la República, así como de órganos desconcentrados y organismos descentralizados, y se sujetará a los criterios, normas, procedimientos técnicos y protocolos que se establezcan para tales efectos en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

"Artículo 59. A quienes aprueben las evaluaciones de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales se les expedirá la certificación a que se refiere el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La certificación a que se refiere el párrafo anterior deberá expedirse en un plazo no mayor a sesenta días naturales contados a partir de la conclusión del proceso de certificación, a efecto de su registro. La certificación y el registro respectivo tendrán una vigencia de tres años.

"Para efectos de revalidación de la certificación y el registro, seis meses antes de la expiración de su vigencia los servidores públicos de la Procuraduría General de la República deberán someterse a los procesos de evaluación respectivos. Será responsabilidad del titular del área de adscripción solicitar con oportunidad al centro de evaluación y control de confianza de la Procuraduría General de la República la programación de las evaluaciones correspondientes. En todo caso, el propio servidor público tendrá derecho a solicitar la programación de sus evaluaciones.

"Ninguna persona podrá prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República si no cuenta con la certificación vigente."

Se aborda, en primer lugar, el estudio del artículo cuarto transitorio de la reforma que se analiza, sobre el que aduce medularmente el quejoso, contraviene "la fracción XI (IX, sic 05-12-1960) del apartado B del artículo 123 constitucional"; en el entendido de que el análisis se realizará respecto de la fracción IX del apartado B del artículo 123 constitucional, dada la errata que contiene la publicación oficial de dicho precepto, por ser éste el número que en el orden de las fracciones le corresponde en realidad y que particularmente se refiere a la estabilidad y permanencia de los trabajadores de base.

Así, es necesario tener en cuenta el contenido de la fracción referida del artículo 123, apartado B, constitucional.

"Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social del trabajo, conforme a la ley.

"El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

"...

"IX. Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.

"En caso de separación injustificada tendrá (sic) derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley; ..."

El artículo antes transcrito consagra la garantía que toda persona tiene para el derecho al trabajo digno y socialmente útil; para tal efecto, se impone al Estado la obligación de promover la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la ley.

En la fracción IX, la disposición constitucional garantiza que los trabajadores al servicio del Estado únicamente podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, conforme lo prevenga la ley correspondiente. Esta norma constitucional constituye la base jurídica que sustenta el principio de inamovilidad para los funcionarios públicos de base al servicio del Estado.

Se considera de suma importancia abundar en este punto, para tener elementos de juicio a fin de determinar si el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República violenta esa garantía social.

Para ello, debe señalarse que la ley correspondiente a que alude dicho precepto, es la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional; ordenamiento jurídico que rige las relaciones de trabajo entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores.

Ciertamente, el principio que encierra el artículo 123 citado está desarrollado en el artículo 6 de la ley laboral burocrática, en relación con los diversos 2 y 4 del mismo ordenamiento legal, que disponen, respectivamente:

"Artículo 2. Para los efectos de esta ley, la relación jurídica de trabajo se entiende establecida entre los titulares de las dependencias e instituciones citadas y los trabajadores de base a su servicio. En el Poder Legislativo los órganos competentes de cada Cámara asumirán dicha relación."

"Artículo 3. Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales."

"Artículo 4. Los trabajadores se dividen en dos grupos: de confianza y de base."

"Artículo 6. Son trabajadores de base: Los no incluidos en la enumeración anterior y que, por ello, serán inamovibles. Los de nuevo ingreso no serán inamovibles sino después de seis meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente."

De los preceptos antes transcritos, deriva lo siguiente:

La ley laboral burocrática, a la que remite la fracción IX del artículo 123, apartado B, constitucional, divide a los trabajadores en dos grupos: de base y de confianza. Los primeros tienen derecho a la inamovilidad pasados seis meses de servicios siempre y cuando no tengan nota desfavorable en su expediente.

Por su parte, el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado resulta de importancia en la concepción del principio de inamovilidad, debido a que detalla y concretiza las causas de cese aprobadas por el legislador, en los términos siguientes:

"Artículo 46. Ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa. En consecuencia, el nombramiento o designación de los trabajadores sólo dejará de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las dependencias por las siguientes causas:

"I. Por renuncia, por abandono de empleo o por abandono o repetida falta injustificada a labores técnicas relativas al funcionamiento de maquinaria o equipo, o a la atención de personas, que ponga en peligro esos bienes o que cause la suspensión o la deficiencia de un servicio, o que ponga en peligro la salud o vida de las personas, en los términos que señalen los reglamentos de trabajo aplicables a la dependencia respectiva;

"II. Por conclusión del término o de la obra determinantes de la designación;

"III. Por muerte del trabajador;

"IV. Por incapacidad permanente del trabajador, física o mental, que le impida el desempeño de sus labores;

".P. resolución del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en los casos siguientes:

"a) Cuando el trabajador incurriere en faltas de probidad u honradez o en actos de violencia, amagos, injurias, o malos tratamientos contra sus jefes o compañeros o contra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de servicio.

"b) Cuando faltare por más de tres días consecutivos a sus labores sin causa justificada.

"c) Por destruir intencionalmente edificios, obras, maquinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relacionados con el trabajo.

"d) Por cometer actos inmorales durante el trabajo.

"e) Por revelar los asuntos secretos o reservados de que tuviere conocimiento con motivo de su trabajo.

"f) Por comprometer con su imprudencia, descuido o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servicios o de las personas que allí se encuentren.

"g) Por desobedecer reiteradamente y sin justificación, las órdenes que reciba de sus superiores.

"h) Por concurrir, habitualmente, al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante.

"i) Por falta comprobada de cumplimiento a las condiciones generales de trabajo de la dependencia respectiva.

"j) Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria.

"En los casos a que se refiere esta fracción, el jefe superior de la oficina respectiva podrá ordenar la remoción del trabajador que diere motivo a la terminación de los efectos de su nombramiento, a oficina distinta de aquella en que estuviere prestando sus servicios, dentro de la misma entidad federativa cuando esto sea posible, hasta que sea resuelto en definitiva el conflicto por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

"Por cualquiera de las causas a que se refiere esta fracción, el titular de la dependencia podrá suspender los efectos del nombramiento si con ello está conforme el sindicato correspondiente; pero si éste no estuviere de acuerdo, y cuando se trate de alguna de las causas graves previstas en los incisos a), c), e) y h), el titular podrá demandar la conclusión de los efectos del nombramiento, ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el cual proveerá de plano, en incidente por separado, la suspensión de los efectos del nombramiento, sin perjuicio de continuar el procedimiento en lo principal hasta agotarlo en los términos y plazos que correspondan, para determinar en definitiva sobre la procedencia o improcedencia de la terminación de los efectos del nombramiento.

"Cuando el tribunal resuelva que procede dar por terminados los efectos del nombramiento sin responsabilidad para el Estado, el trabajador no tendrá derecho al pago de los salarios caídos."

Como se advierte del contenido normativo del precepto legal citado, la Ley Reglamentaria del Artículo 123, apartado B, de la Constitución Federal, enuncia una serie de hechos y actos que se consideran como causa justificada para cesar a los trabajadores de base al servicio del Estado. Esto es, si algún empleado incurre en alguno de esos supuestos, pierde el derecho a la inamovilidad, pues la dependencia en la que presta sus servicios adquiere la facultad de cesarlo, conforme a los términos y procedimientos previstos en la propia ley.

Así, conforme al principio contenido en el artículo 123, apartado B, fracción IX, constitucional, concretizado y detallado por los numerales 6 y 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, la inamovilidad de los trabajadores de base al servicio del Estado, que representa estabilidad en el empleo, se sustenta en la certeza jurídica que éstos tienen de no ser cesados ni suspendidos de su trabajo, siempre y cuando no incurran en alguna causa de cese prevista en la ley burocrática. Es decir, la inamovilidad es el derecho constitucional de continuar en ocupación laboral, sin mayor condición que no incurrir en causa de cese.

Una vez precisado lo anterior, procede tener en consideración el contenido del artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de mayo de dos mil nueve, ya transcrito, a efecto de determinar si transgrede o no el principio de inamovilidad en el empleo.

Dicho numeral dispone que el personal de base que se encuentre laborando en la Procuraduría General de la República, tendrá un plazo de sesenta días hábiles contados a partir de su entrada en vigor, para elegir entre:

I.M. su voluntad de permanecer en la Procuraduría General de la República en cuyo caso deberá someterse a las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y aprobarlas;

II. A. al programa de reubicación dentro de la administración pública federal conforme con su perfil o, en su caso,

III. Adherirse al programa de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal.

Además, esa norma dispone que la Procuraduría General de la República contará con un periodo de tres años a partir del inicio de la vigencia de la ley, para instrumentar lo dispuesto en el mismo, por un lado y, por otro, que el personal que opte por lo dispuesto en la fracción I, del artículo cuarto transitorio en estudio que no se someta o no apruebe las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales dentro del plazo de los sesenta días que les otorga, dejará de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República de conformidad con lo dispuesto en la normatividad aplicable.

La opción prevista en la fracción I de la norma transitoria en cuestión, está relacionada con el diverso 13, fracción II, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Este numeral dispone lo siguiente:

"Artículo 13. El personal de la Procuraduría General de la República se organizará como sigue:

"...

"II. El personal de base deberá aprobar las evaluaciones de control de confianza, del desempeño y de competencias profesionales que establece esta ley y estará sujeto al sistema de profesionalización que establezcan las disposiciones aplicables. En caso de que resulten no aptos, se darán por terminados los efectos del nombramiento, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, y ..."

Conforme al texto del artículo 13, fracción II, de la ley tildada de inconstitucional, la exigencia del artículo cuarto transitorio, en su fracción I, representa para el personal de base la necesidad de aplicar y aprobar las siguientes evaluaciones:

A. Control de confianza, establecidas en el artículo 49 de la ley en comento,

B. Desempeño, contempladas en el artículo 50 del mismo ordenamiento legal, y

C. Competencias profesionales que establece el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Además de que estará sujeto al sistema de profesionalización que establezcan las disposiciones aplicables.

En caso de que resulten no aptos, se darán por terminados los efectos del nombramiento, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional.

A partir de los elementos antes relatados, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que obliga a los trabajadores de base que estén prestando servicios en la mencionada procuraduría, a decidir entre las tres opciones aludidas, de ninguna manera atenta contra el principio de inamovilidad, consagrado en el artículo 123, apartado B, fracción IX, de la Constitución Federal.

Esto se estima así, porque la norma transitoria, en ninguno de los supuestos dispone que los trabajadores de base dejarán de prestar sus servicios por el solo hecho de preferir cualquiera de las opciones; es decir, la circunstancia de que los servidores públicos de base elijan alguna de las alternativas previstas en el precepto cuestionado, no incide ni afecta el derecho que tienen de continuar prestando sus servicios en la Procuraduría General de la República, conforme a los términos previstos en los artículos 123, apartado B, fracción IX, constitucional y 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

En efecto, la fracción I del artículo cuarto transitorio, que establece el supuesto en que el trabajador de base podrá manifestar su voluntad de permanecer en la Procuraduría General de la República, en cuyo caso deberá aplicar y aprobar las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales; contrariamente a lo aducido, otorga prioridad y preferencia al principio de inamovilidad, porque tiene como objetivo principal que los trabajadores de base continúen prestando sus servicios personales en la institución, con la condición de que se sometan a evaluaciones de control de confianza y las aprueben, pues de lo contrario, dice la norma, serán cesados conforme a la ley correspondiente.

Sobre este punto, conviene precisar, con la finalidad de justificar por qué no se transgrede el principio de inamovilidad, que aun en el supuesto de que los trabajadores de base elijan esta opción y no aprueben las evaluaciones, de ninguna manera significa que, por ese solo hecho, podrán ser cesados de manera automática; debido a que tanto el artículo transitorio en su parte final, como el artículo 13, disponen que la consecuencia en caso de no aprobar las evaluaciones será dejar de prestar sus servicios y que se darán por terminados los efectos del nombramiento, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

De esta forma, la procuraduría tendrá que ubicar el resultado de las evaluaciones desaprobatorias en alguna de las causas de cese previstas en el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, además de seguir el procedimiento correspondiente; porque no se está en el supuesto de que la nueva Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República sustituya o establezca una causa de cese distinta o especial para sus trabajadores de base, que se apoye en la no aprobación de las evaluaciones de control de confianza, debido a que cualquier causa de cese debe estar prevista en la ley burocrática.

En tal virtud, la condición contenida en la fracción de cuenta, relativa a la necesidad de aplicar y aprobar las evaluaciones de control de confianza, no tiene como finalidad contravenir el principio de inamovilidad de los trabajadores de base, sino que tiende a reafirmar su sentido y alcance jurídicos, en la medida que se provee de un mecanismo de control de calidad de los servidores públicos de base de la Procuraduría General de la República, con el propósito de que dicha procuraduría pueda encontrar la satisfacción del interés social y el bien común, a través de la actuación de su personal, el cual ha de regirse por los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, disciplina y respeto de los derechos humanos, reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el desarrollo de su función.

Esto atento a la exposición de motivos, en la que se dijo:

"... Bajo un nuevo modelo de organización, la Procuraduría General de la República fortalecerá sus procedimientos y mecanismos para la selección, ingreso, permanencia, capacitación y profesionalización de su personal, lo que le permitirá contar con las herramientas necesarias para mejorar su desempeño y la calidad del servicio que presta a la sociedad.

"Asimismo, las nuevas bases de organización que se proponen en la presente iniciativa para el Ministerio Público de la Federación permitirán distribuir con mayor eficiencia las cargas de trabajo y acercar a la ciudadanía los servicios de procuración de justicia federal, bajo una estructura con mucha mayor capacidad operativa.

"...

"En el ejercicio de sus atribuciones, la Procuraduría General de la República buscará la satisfacción del interés social y el bien común, y la actuación de su personal se regirá por los principios de certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, disciplina y respeto a los derechos humanos. ..."

De dicha exposición de motivos se desprende que en realidad se propone un nuevo modelo de organización de la Procuraduría General de la República fortaleciendo los procedimientos y mecanismos para la selección, ingreso, permanencia, capacitación y profesionalización de su personal que permitirá mejorar su desempeño y proporcionará una mejor calidad del servicio que presta a la sociedad.

La citada reforma propone que el modelo de organización, operación y administración de la Procuraduría General de la República, le permitirá orientar sus tareas conforme a la demanda social, no sólo por lo que hace a las estructuras administrativas y operativas, sino también a la formación de servidores públicos que sean debidamente certificados. Esto es, la intención es impulsar la capacitación y especialización de los agentes del Ministerio Público y sus auxiliares suplementarios, como lo es el personal de base a que se refiere el artículo 22, fracción II, inciso b), de la ley, estableciéndose así sistemas de evaluación y desarrollo humano que garanticen la idoneidad como representaciones sociales, así como la integridad en sus actuaciones.

Así, este órgano jurisdiccional estima necesario subrayar, como de suma importancia, que todos los funcionarios públicos, no sólo los de confianza, sino también los de base, de cualquier dependencia, pero con mayor razón en la Procuraduría General de la República, por ser la encargada de procurar justicia en el país, sean éticos, probos, rectos, comprometidos y eficientes.

Estos requisitos, en alguna medida, se pueden satisfacer con las evaluaciones periódicas de control de confianza, de desempeño y de competencias profesionales referidas con antelación, y además tienen como propósito prevenir a los trabajadores de base para que no incurran en los supuestos de cese a que alude el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, a fin de asegurar su inamovilidad, situación que, además, redunda en que no existe ninguna renuncia a los derechos laborales.

Por lo que se refiere a la segunda y tercera opciones, tampoco violentan el derecho a la inamovilidad, debido a que éstas otorgan plena libertad a los trabajadores de base para decidir ubicarse en otras dependencias de gobierno o de plano separarse del servicio público; en cuyo caso, la decisión de acogerse a cualquiera de estas opciones, implica necesariamente la manifestación de voluntad de no seguir prestando sus servicios en la Procuraduría General de la República, circunstancia que de manera clara impide que sean cesados, pues la relación laboral con la procuraduría terminará voluntariamente.

Por otra parte, en relación con el concepto de violación en el que aduce que se transgrede en su perjuicio el principio de no retroactividad, esta Segunda Sala estima lo siguiente:

El primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el principio de irretroactividad de la ley en los siguientes términos:

"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."

Tal como se puede observar del numeral transcrito, a ninguna ley se le puede dar un efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, lo que de suyo más que referirse a las leyes, hace alusión a los actos de aplicación de las mismas. Sin embargo, reiteradamente este Alto Tribunal ha considerado que la prohibición comprende también a las leyes mismas.

Esta Segunda Sala, en la jurisprudencia 2a./J. 87/2004 explicó la diferencia que existe entre la retroactividad de la ley y su aplicación retroactiva en los siguientes términos:

"No. Registro: 181,024

"Jurisprudencia

"Materia(s): Común

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XX, julio de 2004

"Página: 415

"RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA. El análisis de la retroactividad de las leyes requiere el estudio de los efectos que una norma tiene sobre situaciones jurídicas definidas al amparo de una ley anterior o sobre los derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificando si la nueva norma los desconoce, es decir, ante un planteamiento de esa naturaleza, el órgano de control de la constitucionalidad se pronuncia sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo tales situaciones o derechos, lo que implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto por el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley implica verificar si el acto concreto se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a su entrada en vigor."

Para resolver el problema de retroactividad de la ley, tanto desde el punto de vista de su expedición como de su aplicación, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha acudido a la teoría de los derechos adquiridos y a la teoría de los componentes de la norma.

En la primera de ellas, se distingue entre dos conceptos, a saber: el de derecho adquirido que lo define como aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, a su dominio o a su haber jurídico, y el de expectativa de derecho, el cual ha sido definido como la pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho, es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde a algo que en el mundo fáctico no se ha materializado. Por consiguiente, sostiene que si una ley o acto concreto de aplicación no afecta derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no se viola la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el artículo 14 de la Constitución Federal (teoría de los derechos adquiridos).

En efecto, esta teoría que se apoya en la distinción fundamental entre derechos adquiridos y las meras expectativas de derecho, establece que no se pueden afectar o modificar derechos adquiridos durante la vigencia de una ley anterior, ya que aquéllos se regirán siempre por la ley a cuyo amparo nacieron y entraron a formar parte del patrimonio de las personas, aun cuando esa ley hubiese dejado de tener vigencia al haber sido sustituida por otra diferente; en cambio, una nueva ley podrá afectar simples expectativas o esperanzas de gozar de un derecho que aún no ha nacido en el momento en que entró en vigor, sin que se considere retroactiva en perjuicio del gobernado.

Corrobora lo anterior la tesis 2a. LXXXVIII/2001, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 306, T.X., junio de 2001, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."

De los razonamientos anteriores se debe concluir que una ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir en perjuicio de una persona los derechos que adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, toda vez que éstos ya entraron en el patrimonio o en la esfera jurídica del gobernado, y no cuando se aplica a meras expectativas de derecho.

Por consiguiente, la garantía de la irretroactividad de las leyes que establece el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que no se pueden modificar o afectar los derechos que adquirió un gobernado bajo la vigencia de una ley anterior con la entrada de una nueva disposición, pero sí se pueden regular por las nuevas disposiciones legales las meras expectativas de derecho, sin que se contravenga el numeral en comento.

Por lo que se refiere a la teoría de los componentes de la norma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación parte de la idea de que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de modo que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, que los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y de cumplir con éstas. Sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, por lo que para que se pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas es necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:

a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva ley.

b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.

c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.

d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en la misma se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y consecuencias que acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).

El criterio que antecede se encuentra contenido en la jurisprudencia número 87/97, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 7, T.V., noviembre de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan."

En tal orden de ideas, para estar en posibilidad de determinar si una disposición normativa o su aplicación es violatoria de la garantía de irretroactividad establecida en el artículo 14 de la Constitución General de la República, con base en la teoría de los componentes de la norma, es menester tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición.

Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en las teorías admitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para interpretar el tema de retroactividad, resulta que una norma transgrede el precepto constitucional antes señalado, cuando la ley trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que sin lugar a dudas conculca en perjuicio de los gobernados dicha garantía individual, pero esto no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado, o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley anterior, pues en esos casos sí se permite que la nueva ley las regule.

Ahora bien, contrario a lo manifestado por el quejoso, el artículo cuarto transitorio de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no transgrede el principio de retroactividad, porque no contraría ni la teoría de los componentes de la norma, ni la de los derechos adquiridos.

La teoría de los componentes de la norma no la transgrede, porque la norma no actúa para lo acaecido en el pasado, sino para el futuro; debido a que el supuesto normativo relativo a la obligación de los trabajadores de base de elegir entre cualquiera de las opciones reiteradamente señaladas, rige a partir de que entró en vigor la ley, y en un plazo de sesenta días, lo que claramente implica que tanto los efectos del supuesto, como sus consecuencias, ven hacia el futuro.

Por cuanto hace a la transgresión de derechos adquiridos, la parte quejosa sustenta su afirmación, en el hecho de que con la norma transitoria impugnada se modifica la contratación original, así como los requisitos y condiciones laborales de los trabajadores de base; no obstante, se consideran infundados sus argumentos.

En primer lugar, porque si se admite, como se ha dicho con antelación, que la fracción I del artículo cuarto transitorio de la ley impugnada propicia la continuidad de la relación de trabajo, necesariamente debe concluirse que de ninguna forma se modifican las condiciones de trabajo, pues en caso de que se elija esa opción, la prestación de servicios se desarrollará en los mismos términos y condiciones que rigen en la actualidad, es decir, con los derechos laborales que contempla el artículo 123, apartado B, constitucional, como son: una jornada máxima de trabajo, días de descanso, vacaciones, un salario fijado en el presupuesto respectivo, garantía de igualdad salarial, derechos escalafonarios y seguridad social, debido a que estas garantías de carácter social se mantienen vigentes en la norma suprema, y el precepto transitorio no los limita ni restringe.

En segundo lugar, no puede considerarse que se modifiquen derechos adquiridos, por el hecho de que en el momento en que fue contratado no se le exigía el requisito previsto en artículo transitorio, relativo a someterse a evaluaciones de control de confianza y aprobarlos; esto por lo siguiente:

El argumento que se analiza se encuentra íntimamente ligado al derecho a la inamovilidad, en virtud de que la parte quejosa alega que cuando fue contratada no se le exigía mayor requisito para continuar prestando sus servicios.

De esta forma, se ha dicho que conforme al artículo 123, apartado B, fracción IX, constitucional, la inamovilidad de los trabajadores de base al servicio del Estado, se sustenta en la certeza jurídica que éstos tienen de no ser cesados ni suspendidos de su trabajo, a menos que incurran en alguna causa de cese prevista en la ley burocrática.

Por lo tanto, la norma transitoria tildada de inconstitucional no violenta ningún derecho adquirido relacionado con el principio de inamovilidad, debido a que la condición para continuar en ocupación laboral encuentra sustento en el hecho de que el trabajador no incurra en alguna causa de cese prevista en el artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, misma que se encontraba vigente antes de que entrara en vigor la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, debido a que la última reforma a ese precepto legal data del treinta y uno de diciembre de mil novecientos setenta y cinco.

Así, la inamovilidad como derecho adquirido no se ve alterado con el artículo cuarto transitorio de la ley cuestionada, por una parte, porque las causas de cese que la sustentan se encontraban vigentes antes de que entrara en vigor; y por otra, esa norma no modifica ni altera las causas de cese desarrolladas por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, ni tampoco constituye una causa de cese especial para los trabajadores de base, debido a que cualquier cese o suspensión tendrá que apoyarse en la ley burocrática.

Nota característica de la inamovilidad como derecho adquirido, es que se consigue día con día, mientras el trabajador no incurra en causa de cese, es decir, constituye un derecho que se va adquiriendo con el transcurso del tiempo, cuando los servicios se prestan con certeza, legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia, profesionalismo, honradez, lealtad, disciplina y respeto a los derechos humanos.

Por lo que se refiere a la segunda y tercera opciones, tampoco violentan derechos adquiridos, debido a que éstas otorgan plena libertad a los trabajadores de base para decidir ubicarse en otras dependencias de gobierno, o bien, separarse del servicio público; en cuyo caso, se ha visto, la decisión de acogerse a cualquiera de estas opciones, implica necesariamente la manifestación de voluntad de no seguir prestando sus servicios en la Procuraduría General de la República, circunstancia que implica su deseo de no gozar más de los derechos derivados de esa relación laboral.

Igualmente, resulta infundado lo que argumenta la quejosa, en el sentido de que el precepto tildado de inconstitucional viola los principios de fundamentación y motivación, porque tratándose de actos legislativos esas garantías se satisfacen en la medida en que la autoridad legislativa actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); aspectos que se encuentran satisfechos en el caso de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Se citan como apoyo las siguientes tesis:

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 181-186, Primera Parte

"Página: 239

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

"Séptima Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 139-144, Primera Parte

"Página: 134

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS LEGISLATIVOS. LOS PODERES QUE INTERVIENEN EN SU FORMACIÓN NO ESTÁN OBLIGADOS A EXPLICARLOS. Ni el Congreso de la Unión ni el presidente de la República, en el ejercicio de la función que a cada uno de ellos compete en el proceso de formación de las leyes, tienen obligación de explicar los fundamentos o motivos por los cuales expiden y promulgan las leyes, ya que esa función sólo requiere el respaldo de la Ley Suprema, y no hay duda alguna de que los artículos 65, fracción II, 72 y 73, fracción VII, del Código Fundamental, autorizan al Poder Legislativo Federal para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto; en tanto el 89, fracción I, no sólo faculta sino que, además, obliga al titular del Ejecutivo a promulgar las leyes que el Congreso de la Unión expida."

Derivado de lo antes dicho, carece de razón el quejoso cuando aduce que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no puede imponer obligaciones con efectos en materia laboral.

Esto es así, porque la propia Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en su artículo 44, fracción I, prevé como obligaciones de los trabajadores, entre otras, desempeñar sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, sujetándose a la dirección de sus jefes y a las leyes y reglamentos respectivos, lo que no puede interpretarse sino en el sentido de que diversas leyes pueden determinar la forma y circunstancias bajo las cuales se ha de prestar el servicio encomendado, las cuales pueden ser, inclusive, independientes de las contenidas en las condiciones generales de trabajo, tan es así que el propio precepto legal, en su fracción III, establece como distinta obligación de los trabajadores, cumplir con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo.

Así, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, como ordenamiento secundario, tiene como finalidad regular jurídicamente la organización de la institución, en donde se determinan sus fines, estructura, atribuciones y funcionamiento y, en consecuencia, puede establecer las condiciones o circunstancias bajo las cuales ha de prestarse el servicio público que tiene encomendado, fijando las facultades y obligaciones de los servidores públicos que la integran; sin que ello implique el establecimiento de un régimen laboral interno ajeno al determinado en la ley burocrática, dada la remisión que, como se vio, hace dicha ley laboral a otros ordenamientos jurídicos.

Por las mismas razones, debe estimarse infundado el concepto de violación que refiere la inconstitucionalidad de la ley en cuanto concede facultades a diversos funcionarios de la Procuraduría General de la República para ordenar la realización de las evaluaciones de control al personal, pues teniendo dicha ley orgánica la naturaleza ya precisada, las facultades que en ella se conceden a su titular y otras autoridades no atentan contra la seguridad jurídica de los ciudadanos, ni rompe la jerarquía normativa, pues el principio de seguridad jurídica, contenido en su expresión genérica en el artículo 16 constitucional, se respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera arbitraria o caprichosa en atención a las normas a que debe sujetarse al ejercer dicha facultad.

En ese orden, cuando el artículo 58 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dispone que la Procuraduría General de la República contará con un centro de evaluación y control de confianza que tendrá a su cargo la aplicación, calificación y valoración de los procesos de evaluación de control de confianza y de competencias profesionales y ejercerá las facultades que determinen las normas aplicables, con el auxilio de las distintas unidades administrativas de la Procuraduría General de la República, así como de órganos desconcentrados y organismos descentralizados, y se sujetará a los criterios, normas, procedimientos técnicos y protocolos que se establezcan para tales efectos en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, no puede resultar inconstitucional, pues está acotando sus facultades al remitir la actuación del centro de evaluación a las normas aplicables con sujeción a los criterios que se establezcan conforme al marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública, por lo cual dicha actuación no podrá ser arbitraria como pretende el quejoso, toda vez que tales aspectos se regulan con precisión en el reglamento respectivo, lo cual evita la incertidumbre de los trabajadores y la actuación arbitraria de las autoridades, que es lo que protegen las garantías constitucionales en comento.

Sirve de apoyo a la consideración que antecede, la jurisprudencia de esta Segunda Sala, 2a./J. 144/2006,(1) que es del siguiente tenor:

"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."

Por otra parte, en cuanto el quejoso impugna violación al artículo 133 de la Constitución Federal, el respectivo concepto de violación debe declararse inoperante, pues no expresa ninguna razón jurídica que demuestre tal contrariedad, sino la simple afirmación de su vulneración. No obstante, cabe decir que al contar con facultades para la creación de la ley el Congreso de la Unión, como se expuso en párrafos previos, no podría vulnerarse el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la legalidad de la ley establece su respeto a la Constitución Federal, y tampoco puede vulnerarse la jerarquía normativa en dicho precepto constitucional prevista, pues siendo una ley secundaria no existe más orden que el de la Carta Magna.

Por otra parte, debe estimarse igualmente infundado el argumento que sostiene que se está en presencia de una ley privativa violatoria del artículo 13 de la Constitución Federal, pues el hecho de que se encuentre dirigida, en alguna parte, a los trabajadores de esa dependencia no significa que se refiere a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierda su vigencia, sino que se trata de una ley que aun cuando se aplica a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, se encuentra investida de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplica a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevé y no está dirigida a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, máxime que su aplicación no impide la de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado como sostiene el quejoso.

Apoya la presente consideración la jurisprudencia del Tribunal en Pleno P./J. 18/98,(2) que dice:

"LEYES PRIVATIVAS. SU DIFERENCIA CON LAS LEYES ESPECIALES. Las leyes privativas se caracterizan porque se refieren a personas nominalmente designadas, atendiendo a criterios subjetivos y por el hecho de que después de aplicarse al caso previsto y determinado de antemano pierden su vigencia, encontrándose prohibidas por el artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que atentan contra el principio de igualdad jurídica; mientras que las leyes especiales, aun cuando se aplican a una o a varias categorías de personas relacionadas con hechos, situaciones o actividades específicas, sí se encuentran investidas de las características de generalidad, abstracción y permanencia, dado que se aplican a todas las personas que se colocan dentro de las hipótesis que prevén y no están dirigidas a una persona o grupo de ellas individualmente determinado, además de que su vigencia jurídica pervive después de aplicarse a un caso concreto para regular los casos posteriores en que se actualicen los supuestos contenidos en ellas, no transgrediendo, por tanto, el citado precepto constitucional."

En otro orden, es inoperante el argumento en que afirma que la ley impugnada resulta violatoria de las condiciones generales de trabajo, pues para determinar la inconstitucionalidad de una ley, debe establecerse su confrontación con los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, requisito que en este caso no es cumplido por el quejoso, pues lo hace frente a otro tipo de normas. Es aplicable al respecto, la jurisprudencia P./J. 25/2000,(3) sustentada por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que establece:

"LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge de su contradicción con un precepto de la Constitución y no de oposición entre leyes secundarias."

Resulta también infundado el concepto de violación en el que se aduce que los artículos 13, fracción II, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, párrafo tercero, 58, 59, cuarto y quinto transitorios de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, imponen un acto de molestia al quejoso al sujetarlo a la aplicación y aprobación de evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y además al someterlo a un régimen de profesionalización ajeno a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, lo que es inconstitucional, pues con ello se pretenden suprimir o condicionar derechos e imponer obligaciones laborales violentando sus derechos laborales.

Lo anterior es así, pues como quedó establecido en las consideraciones previas, no existe violación a los derechos y obligaciones laborales con la emisión de la ley y la sujeción a los controles de calidad del personal de base de la Procuraduría General de la República, se encuentra justificada dados los principios rectores de la prestación de los servicios públicos que corresponden a dicha institución.

Por último, corresponde atender el argumento del quejoso, de que la obligación que le impone de elegir alguna de las opciones contempladas en las tres fracciones del artículo cuarto transitorio impugnado, lo dejan en completo estado de indefensión, pues no tiene conocimiento legal de los alcances del mismo ni de los derechos y obligaciones que implican, al no estar determinadas en forma clara y precisa en una disposición legal previa, a fin de tener el conocimiento certero de los efectos y los alcances de la misma, siendo totalmente arbitraria la determinación de desarrollar los programas dentro de los tres años siguientes, ya que violentan las garantías de estricta aplicación de la ley de seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que representan la certeza de que todo gobernado conoce o puede conocer lo previsto como prohibido, mandado y permitido por el poder público, situación que el precepto legal impugnado no cumple.

Tal afirmación es incorrecta, porque sobre la fracción I que permite al quejoso permanecer en la Procuraduría General de la República, en cuyo caso deberá someterse a las evaluaciones de control de confianza y de competencias profesionales y aprobarlas, no puede alegar desconocimiento de los procedimientos de evaluación respectivos, en la medida que los mismos aparecen regulados en el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en cuyo capítulo décimo cuarto pormenoriza los correspondientes procedimientos así como las facultades del Centro de Evaluación y Desarrollo Humano, así como por las razones expuestas a lo largo del presente considerando.

Respecto de la segunda opción relativa a acogerse al programa de reubicación dentro de la administración pública federal conforme con su perfil, cabe establecer que con independencia de la regulación que dicho programa establezca, esta opción debe estimarse comprendida con los derechos y obligaciones previstos en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en tanto la misma prevé los derechos mínimos con que cuentan los trabajadores, los cuales deberán ser respetados en un programa de esta naturaleza. Inclusive, de no ser así, el trabajador perjudicado con el correspondiente acto de aplicación, podrá en su caso, interponer los medios jurídicos de defensa a su alcance.

Por último, respecto a la última de las opciones previstas en el numeral de referencia, los programas de conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal, encuentran sus bases en el respectivo presupuesto de egresos de la Federación y en las disposiciones que regulan la aplicación de las medidas inherentes a la conclusión de la prestación de servicios en forma definitiva de los servidores públicos de la administración pública federal por la Unidad de Política y Control Presupuestario de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.(4)

Finalmente, por lo que hace a la impugnación de los artículos 13, fracción II, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, párrafo tercero, 58, 59 y quinto transitorio, toda vez que el quejoso no les atribuye en lo particular más violaciones que las ya analizadas respecto del artículo cuarto transitorio, analizado dentro del contexto de la ley, procede declarar igualmente infundados los argumentos que sobre ellos comprenden los conceptos de violación.

Consecuentemente, al resultar infundados los conceptos de violación aducidos por la parte quejosa y no advirtiendo deficiencia de la queja que deba ser suplida, procede negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados.

En similar sentido se pronunció esta Segunda Sala al resolver los amparos en revisión 114/2010, 116/2010, 139/2010, fallados en sesión de veintiuno de abril del presente año, y 140/2010, en sesión de fecha veintiocho del mismo mes y año.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra de los artículos 13, fracción II, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, párrafo tercero, 58, 59, cuarto y quinto transitorios de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de mayo del año dos mil nueve.

N.; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., S.A.V.H., J.F.F.G.S., L.M.A.M. y Ministro presidente S.S.A.A..

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción II y 8 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en los diversos 2, 8 y 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. No. Registro: 174,094. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, octubre de 2006, tesis 2a./J. 144/2006, página 351.

2. No. Registro: 196,732. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., marzo de 1998, página 7.

3. No. Registro: 192,289. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000, página 38.

4. "Artículo 4o. El gasto programable previsto para el ramo general 23 provisiones salariales y económicas, se sujeta a las siguientes reglas:

"...

"II. Las dependencias y entidades podrán solicitar autorización a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que, con cargo a los recursos del ramo general 23 provisiones salariales y económicas o al mecanismo presupuestario y de pago correspondiente, se apliquen medidas para cubrir una compensación económica a los servidores públicos que decidan concluir la prestación de sus servicios en la administración pública federal, sin perjuicio de las prestaciones que les correspondan en materia de seguridad social; asimismo, para que se apliquen medidas para cubrir la indemnización que, en términos de la legislación aplicable, corresponda a los servidores públicos por la terminación de su relación laboral. Dichas medidas se sujetarán a las disposiciones específicas emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, las cuales regularán, entre otros aspectos, lo siguiente:

"a) Tratándose de las medidas para cubrir una compensación económica a los servidores públicos que reúnan los requisitos establecidos en las disposiciones señaladas y que decidan concluir la prestación de sus servicios en la administración pública federal: ..."