Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 386/2007. **********

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: L.F.M.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo, 10, fracción II, inciso a) y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo establecido en los puntos primero, segundo, tercero y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que si bien se interpone en contra de la sentencia dictada por un J. de Distrito en un juicio de amparo en el que se reclamó la inconstitucionalidad de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, porque existen precedentes aplicables, lo que revela que el asunto no reviste las características de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional requeridas para su conocimiento por el Pleno.

SEGUNDO. Esta Segunda Sala procede al estudio de los agravios que son de su competencia, precisados por el Tribunal Colegiado del conocimiento en su resolución dictada el dieciséis de junio de dos mil ocho, a saber, algunos de los planteamientos hechos valer a partir del tercer agravio (agravio en el que se combaten las determinaciones de fondo de la sentencia recurrida), concretamente aquellos relacionados con los preceptos de la ley impugnada respecto de los que no existe jurisprudencia de este Alto Tribunal que se pronuncie sobre las cuestiones de inconstitucionalidad que se hicieron valer en su contra.

TERCERO. Los argumentos que se aducen en el tercer agravio contra la desestimación de los planteamientos que se hicieron valer en el primer concepto de violación, cuyo estudio reservó el Tribunal Colegiado a este Alto Tribunal para su estudio, son infundados por las razones que a continuación se exponen.

El argumento relativo a la inconstitucionalidad aducida del artículo 2o. de la ley impugnada por carecer de respaldo constitucional la naturaleza básica y estratégica de las actividades industrial y comercial relativas a la caña de azúcar y sus derivados, siendo insuficiente la alusión a la Ley de Desarrollo Rural sustentable, pues en ésta no se establece que dicha actividad económica tenga tal naturaleza, es infundado en virtud de que ya el Tribunal Pleno, al analizar el marco constitucional que rige para la agroindustria de la caña de azúcar, determinó que el artículo 25 constitucional deja al Congreso de la Unión la facultad de establecer las actividades que sean básicas para la economía del país, lo que el legislador determinó en relación a las actividades relacionadas con el cultivo y explotación de la caña de azúcar en el artículo 2o. de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar que se impugna; y esta Segunda Sala estableció criterio en el sentido de que la actividad económica relativa a la caña de azúcar tiene el carácter de básica, como lo previó el legislador en el referido precepto.

En efecto, al fallar el Tribunal Pleno la acción de inconstitucionalidad 27/2005, promovida por el procurador general de la República, en sesión de nueve de junio de dos mil siete, estableció, concretamente en su considerando cuarto, que:

"... Con ese propósito resulta necesario tener en cuenta el marco constitucional que rige para la agroindustria de la caña de azúcar, para lo cual se transcriben los siguientes preceptos constitucionales:

"‘Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"‘El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"‘Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"‘El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"‘Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"‘Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"‘La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"‘La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución.’

"‘Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"‘...

"‘XX. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.’

(Reformado, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"‘Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, la (sic) prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la industria.

"‘...

"‘Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

(Reformado, D.O.F. 2 de marzo de 1995)

"‘No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"‘El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

(Adicionado, D.O.F. 20 de agosto de 1993)

"‘El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

"‘...

"‘No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata. ...’

"‘Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(Adicionada, D.O.F. 3 de febrero de 1983)

"‘...

"‘XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios; ...’

"De los preceptos transcritos se obtiene, como se anunció, el marco constitucional que rige la presente litis y, en principio, se hará referencia a las disposiciones contenidas en el artículo 25, en que se atribuye al Estado la responsabilidad de dirigir el desarrollo nacional, permitiéndole intervenir directamente en la economía, pues se le faculta para conducirla e impulsarla, con la finalidad de lograr la integración de todos los sectores.

"Cabe destacar que, específicamente en el artículo 25, además de establecer el concepto de rectoría económica del Estado, se fija que éste debe garantizar que el desarrollo nacional sea integral, esto es, que abarque a toda la población, a todo el territorio nacional y a todo tipo de actividades productivas.

"Evidentemente, para el Estado en su carácter de rector del desarrollo, el precepto constitucional en cita establece distintas atribuciones, a saber: conducción, coordinación y orientación de la economía, así como el regular y fomentar las actividades que resultan de interés general, de las áreas prioritarias del desarrollo, de la organización y expansión de la actividad económica del sector social, etcétera.

"Esta Suprema Corte debe tener en cuenta que la rectoría económica prevista en el artículo 25 de la Constitución Federal, no debe ser entendida como una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo Federal, sino también se involucra al Poder Legislativo y, por qué no, inclusive al Poder Judicial en el marco de sus respectivas atribuciones, pues no es posible soslayar que aquélla debe ejercerse dentro de los fines que consigna la propia Constitución y en el marco de nuestro derecho positivo.

"El artículo 27 de la Constitución Federal regula el derecho de propiedad, en su texto se advierte el espíritu del Congreso Constituyente que, como producto del movimiento armado de mil novecientos diez, consideró que sobre los derechos individuales a la propiedad se encuentran los derechos superiores de la colectividad, de ahí que decidió que era necesario regular la repartición, el uso y conservación, lo que justificó en la declaratoria de que la propiedad de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, que ésta se reserva el derecho de transmitirla a los particulares para constituir la propiedad privada, a la que impondrá las modalidades que dicte el interés público, así como que podrá regular los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa de su riqueza y cuidar su conservación.

"En el mencionado precepto constitucional se comprende la regulación de tres materias que se consideran trascendentes para el desarrollo e independencia económica de nuestro país, a saber: propiedad territorial, explotación de recursos naturales y, reforma agraria, sustentada en la prohibición de los latifundios, establecimiento de la pequeña propiedad, restitución de tierras, señalamiento de autoridades agrarias, cabe destacar que por reforma de mil novecientos noventa y dos, se dio por concluido el reparto agrario.

"Es importante destacar que tanto el régimen de la propiedad territorial como la explotación de los recursos naturales obedecen a un solo objetivo, consistente en elevar el nivel de vida del campesinado mexicano.

"Por lo que hace a la fracción XX del artículo 27, que ha quedado transcrita, puede precisarse que es producto de reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en que se fijaron principios que rigen la economía del país.

"En la porción normativa que se analiza se destaca como un objetivo primordial del desarrollo económico el mejoramiento de vida de la población rural, a través de la generación de empleo, para que forme parte de tal desarrollo. Para alcanzar estos fines, prevé que el Estado promueva la participación organizada de la población, así como que ésta utilice los recursos naturales y financieros, utilizando como herramienta la legislación, en la que se debe planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.

"El artículo 28 constitucional se ha apartado del espíritu con que fue concebido, ya que las modificaciones a su texto dieron lugar a que se suprimiera la proclamación de la libre concurrencia, para sólo prohibir los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijen las leyes, toda vez que este precepto integra lo que se ha denominado como el ‘capítulo económico’ de la Constitución, toda vez que refuerza el concepto de rectoría económica del Estado.

"En efecto, en el artículo 28 de la Constitución Federal, también se advierte la determinación de que el Estado mexicano actúe como director del desarrollo económico nacional e intervenga en la regulación del fenómeno económico, con el propósito de proteger el interés social y de los consumidores.

"Salvo por reformas publicadas el veinte de agosto de mil novecientos noventa y tres y el dos de marzo de mil novecientos noventa y cinco, en que respectivamente se adicionaron los párrafos sexto y séptimo, en que se transfieren atribuciones del Ejecutivo Federal al banco central autónomo, cuyo objetivo es el procurar la estabilidad del poder adquisitivo nacional y se modificó el cuarto párrafo para precisar qué áreas estratégicas a cargo del Estado no constituyen monopolios y respecto de cuáles puede otorgar concesiones o permisos, cobra importancia para la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, la reforma de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, ya que el órgano reformador adicionó prevenciones importantes, entre las que se encuentran la definición de las áreas de la economía que se consideran estratégicas, incorporando nuevas áreas, así como la relativa a la fijación de los precios máximos de los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular y el otorgamiento de subsidios a actividades prioritarias.

"Al respecto, se advierten atribuciones esenciales del Estado, que ejerce a través del Congreso de la Unión, consistentes en la facultad de adicionar actividades económicas a las áreas estratégicas que prevé, la de expedir leyes que fijen las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, para evitar concentraciones, la de fijar las bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideran necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos a fin de evitar intermediaciones innecesarias o excesivas que provoquen insuficiencia en el abasto o el alza de precios.

"Por lo que hace a la disposición contenida en el artículo 73, fracción XXIX-E, constitucional, este Tribunal Pleno advierte que las facultades que de ella se derivan para el Congreso de la Unión están vinculadas al concepto de rectoría económica del Estado, toda vez que su ejercicio implica una planeación de desarrollo económico y social.

"La disposición constitucional en examen faculta al Poder Legislativo de la Federación a programar, promover, concertar y ejecutar acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, todo ello a través del ejercicio de su atribución primordial, la expedición de leyes, lo que se traduce en que el Congreso de la Unión puede conducir las actividades económicas con la finalidad de proteger el abasto y producción de bienes y servicios de consumo necesario.

"Al respecto, cabe precisarse que la adición de la fracción XXIX-E al artículo 73 de la Constitución Federal fue producto de la reforma a ésta publicada el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en que a su vez, se modificaron los artículos 25, 27, fracción XX y el 28, perfilando el concepto de la rectoría económica del Estado, en los que se destaca la responsabilidad del Congreso de la Unión para definir qué actividades por considerarlas prioritarias para el desarrollo nacional hay que impulsar y de qué manera se dará tal impulso.

"Igualmente, cabe destacarse que específicamente en el artículo 73, fracción XXIX-E, constitucional, se destaca el dar impulso a actividades referentes al abasto de bienes social y nacionalmente necesarios, lo que revela su conexión con el consumo de la población, esto es, mediante las leyes que expida el Congreso de la Unión debe proteger aquellas actividades que se vinculen a evitar el desabasto de bienes de consumo necesario.

"De todo lo que se lleva dicho, permite concluir que el marco constitucional que servirá de referencia para resolver el presente asunto, permite la injerencia del Estado en aquellas áreas que tengan especial interés para el desarrollo económico del país, además de hacerlo para promover el desarrollo rural sustentable.

"Por otra parte, es necesario reiterar que la dirección que, a la propiedad territorial y explotación de los recursos naturales, ha dado el Órgano Reformador de la Constitución, es el elevar el nivel de vida de la población campesina, a través de la generación de empleo, para que se integre al desarrollo nacional.

"Entonces, como se ha venido señalando al Estado le corresponde el promover la participación organizada de la población rural, que ésta utilice los recursos naturales y financieros, para lo cual debe planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización.

"Las autoridades estatales pueden intervenir en las actividades económicas para encauzarlas, así toda persona puede competir con las que se dediquen a la misma actividad, siempre que el Estado no decida intervenir legislativa y administrativamente, por considerar que la misma es básica para la economía nacional o el consumo popular. Inclusive, el actual texto del artículo 28 ya no proclama la libre concurrencia, como lo hacía el original aprobado por el Constituyente de Querétaro.

"El artículo 28 constitucional prevé una reserva de ley, que se traduce en que únicamente el legislador puede fijar las bases para la determinación de los precios máximos de los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, propiciando la protección, en especial, a las clases sociales económicamente débiles, ya que está encaminado a evitar que las mismas se vean afectadas, por el libre juego del mercado.

"En la misma línea, el artículo 73, fracción XXIX-E, de la Constitución Federal, responsabiliza al Congreso de la Unión de expedir leyes que permitan que se programe, que se concerte y ejecuten acciones económicas, en especial aquellas que se vinculen a asegurar el abasto de bienes y servicios, que sean de consumo necesario, lo que fortalece la intervención responsable del Poder Legislativo de la Federación, para determinar los bienes indispensables y regular las acciones que garanticen su obtención.

"Así, en el artículo 2o. de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, el legislador destacó que las actividades relacionadas con el cultivo y explotación de la caña de azúcar tienen el carácter de básicas y estratégicas para la economía nacional y que el azúcar es un producto de consumo popular, lo que no está a discusión ni ha sido cuestionado, como se corroborará al examinar los conceptos de invalidez.

"Entonces, el estudio que habrá de hacer este Tribunal Pleno partirá del marco constitucional descrito, el cual es aplicable a la agroindustria de la caña de azúcar, toda vez que se trata de una actividad básica para la economía del país y su producto principal, el azúcar, debe ser regulado en tanto es de consumo popular, además se tomará en consideración las características propias de la agroindustria de la caña de azúcar, ya que no se pueden soslayar por ser las que la perfilan como una actividad sui generis, en tanto tiene notas distintivas, entre las que destacan las consistentes en la cercanía existente entre los productores de la materia prima y sus transformadores (ingenios), tanto espacial porque las plantas procesadoras se encuentran ubicadas en función del producto, lo que se traduce en que ambos sectores estén ubicados en áreas territoriales delimitadas, como su intervención conjunta en los procesos de producción e industrialización, lo que hace que el campo y la industria se integren; así como el reconocimiento de la forma en que se determina el precio de la caña y su producto; el azúcar, atendiendo al comportamiento histórico del mercado nacional e internacional ..."

De las anteriores consideraciones transcritas se advierten las siguientes determinaciones esenciales del Tribunal Pleno:

a) En el artículo 25 constitucional se establece la rectoría económica del Estado, el cual debe garantizar que el desarrollo nacional sea integral, esto es, que abarque a toda la población, a todo el territorio nacional y a todo tipo de actividades productivas, para lo cual se establecen distintas atribuciones, como son: conducción, coordinación y orientación de la economía, así como el regular y fomentar las actividades que resultan de interés general, de las áreas prioritarias del desarrollo, de la organización y expansión de la actividad económica del sector social, etcétera.

b) La rectoría económica del Estado no debe ser entendida como una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo Federal, pues también se involucra al Poder Legislativo y al Poder Judicial en el marco de sus respectivas atribuciones.

c) En el artículo 27 de la Constitución Federal se regula el derecho de propiedad, consignándose que la propiedad de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, que ésta se reserva el derecho de transmitirla a los particulares para constituir la propiedad privada, a la que impondrá las modalidades que dicte el interés público, así como que podrá regular los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa de su riqueza y cuidar su conservación. En este precepto constitucional se comprende la regulación de tres materias que se consideran trascendentes para el desarrollo e independencia económica de nuestro país, a saber: propiedad territorial, explotación de recursos naturales y reforma agraria.

d) La fracción XX del artículo 27 constitucional fue producto de las reformas publicadas el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres y en ella se fijaron los principios que rigen la economía del país, destacándose como objetivo primordial del desarrollo económico el mejoramiento de vida de la población rural, a través de la generación de empleos, para lo cual el Estado deberá promover la participación organizada de la población y la utilización de los recursos naturales y financieros, debiendo en la legislación planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.

e) En el artículo 28 constitucional se suprimió la proclamación de la libre concurrencia para sólo prohibir los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijen las leyes. Se establece el banco central autónomo, cuyo objetivo es el procurar la estabilidad del poder adquisitivo nacional; se precisan las áreas estratégicas a cargo del Estado que no constituyen monopolios y respecto de cuáles puede otorgar concesiones o permisos y se establece la facultad de fijación de los precios máximos de los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular y el otorgamiento de subsidios a actividades prioritarias. Se destacan las atribuciones esenciales del Estado que este precepto constitucional prevé de adicionar actividades económicas a las áreas estratégicas que establece, la de expedir leyes que fijen las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, para evitar concentraciones, la de fijar las bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideran necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos a fin de evitar intermediaciones innecesarias o excesivas que provoquen insuficiencia en el abasto o el alza de precios.

f) El artículo 73, fracción XXIX-E, constitucional, establece las facultades del Congreso de la Unión vinculadas al concepto de rectoría económica del Estado, mediante la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, lo que se traduce en que el Congreso de la Unión puede conducir las actividades económicas con la finalidad de proteger el abasto y producción de bienes y servicios de consumo necesario.

g) En la reforma constitucional de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en que se adicionó la fracción XXIX-E al artículo 73 y se modificaron los artículos 25, 27, fracción XX y el 28, perfilándose el concepto de la rectoría económica del Estado, se destaca la responsabilidad del Congreso de la Unión para definir qué actividades por considerarlas prioritarias para el desarrollo nacional hay que impulsar y de qué manera se dará tal impulso.

h) El artículo 28 constitucional prevé una reserva de ley, que se traduce en que únicamente el legislador puede fijar las bases para la determinación de los precios máximos de los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, propiciando la protección, en especial, a las clases sociales económicamente débiles, ya que está encaminado a evitar que las mismas se vean afectadas, por el libre juego del mercado.

i) En el artículo 2o. de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, el legislador destacó que las actividades relacionadas con el cultivo y explotación de la caña de azúcar tienen el carácter de básicas y estratégicas para la economía nacional y que el azúcar es un producto de consumo popular.

j) El marco constitucional descrito es aplicable a la agroindustria de la caña de azúcar, toda vez que se trata de una actividad básica para la economía del país y su producto principal, el azúcar, debe ser regulado en tanto es de consumo popular.

k) La agroindustria de la caña de azúcar tiene notas distintivas, entre las que destacan las consistentes en la cercanía existente entre los productores de la materia prima y sus transformadores (ingenios), tanto espacial, porque las plantas procesadoras se encuentran ubicadas en función del producto, lo que se traduce en que ambos sectores estén ubicados en áreas territoriales delimitadas, como en su intervención conjunta en los procesos de producción e industrialización, lo que hace que el campo y la industria se integren; reconociéndose la forma en que se determina el precio de la caña y su producto, el azúcar, atendiendo al comportamiento histórico del mercado nacional e internacional.

El criterio anterior también fue sustentado por esta Segunda Sala al fallar el amparo en revisión 1957/2006, promovido por ********** en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil siete, en cuya parte conducente de la resolución determinó:

"... Las anteriores prevenciones de las normas legales impugnadas revelan que el legislador en ejercicio de su atribución derivada de la reserva de ley, determinó que todas las actividades asociadas al cultivo y explotación de la caña de azúcar son básicas y estratégicas para la economía nacional, así como que el producto azúcar es necesario para ésta y para el consumo popular ..."

De igual manera, este órgano colegiado, al fallar en la misma sesión de veintiocho de noviembre de dos mil siete los amparos en revisión 1122/2006, promovido por **********; 1926/2006, promovido por **********; 16/2007, promovido por **********; y 67/2007, promovido por ********** señaló:

"... Con apoyo en dicho marco constitucional y, particularmente, en los artículos 25 y 27, fracción XX, de la Carta Magna, el veintidós de agosto de dos mil cinco se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, que es la reclamada en el presente asunto, cuyo proceso legislativo estuvo precedido por varias iniciativas (cuatro) presentadas al Pleno de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

"Entre otros elementos del proceso legislativo, se estima conveniente reproducir parte del dictamen de quince de marzo de dos mil cinco, en el que se valoraron las iniciativas presentadas y se marcaron los objetivos del proyecto de ley; que en su conjunto permite entender la problemática que gira en torno de la agroindustria de la caña de azúcar:

"‘Dictamen

"‘México, D.F., a 15 de marzo de 2005.

"‘De la Comisión de Agricultura y Ganadería, con proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar

"‘Honorable asamblea:

"‘...

"‘Valoración de las iniciativas

"‘Los legisladores de las diferentes fracciones parlamentarias y los sectores que intervienen en la agroindustria de la caña de azúcar, coincidieron en señalar que ésta es una rama de producción de auténtico interés público, que debe enfocarse en función de la estabilidad social y de la seguridad que le brinda a la nación la existencia de una agroindustria que representa el sustento de miles de familias mexicanas, por lo que reconocieron la necesidad de atenderla de una manera integral.

"‘La actividad en torno de la agroindustria de la caña de azúcar desborda el ámbito rural afectando la economía nacional en su conjunto; de ahí que su mejor desarrollo no involucra sólo a quienes dependen directa o indirectamente de la misma, sino a todos los sectores de la sociedad.

"‘El cultivo de la caña de azúcar es uno de los que mayores ingresos genera en el campo mexicano, participando con el 13.5 por ciento del valor de la producción agrícola nacional, lo que equivale al 3.5 por ciento de la rama de alimentos bebidas y tabaco, y representa el 0.5 por ciento del producto interno bruto.

"‘La actividad agroindustrial es fuente de más de 440 mil empleos permanentes y temporales (casi el uno por ciento de la planta manufacturera nacional), con lo que sus beneficios, directos e indirectos, se extienden a 2.5 millones de personas, lo cual se logra con la operación de 58 ingenios distribuidos en 15 Estados de la República, cuyas zonas de abastecimiento abarcan 227 Municipios en los que viven más de 12 millones de habitantes.

"‘Para la zafra 2003/2004 el cultivo de la caña de azúcar cubrió una superficie de más de 638 mil hectáreas, de las cuales cerca de dos terceras partes corresponden al sector social, debiendo señalarse que este producto es el que más ingresos distribuye en el campo mexicano.

"‘Hoy por hoy, México ocupa el séptimo lugar a nivel mundial en cuanto al azúcar producido, entre más de un centenar de países, y la octava posición respecto al consumo (con 42 kilogramos anuales per capita). En términos de productividad, los abastecedores mexicanos se ubican en el tercer lugar del mundo en cuanto a los rendimientos de caña (74.62 ton/ha) y en el cuarto, con relación a los rendimientos de azúcar (8.25 ton/ha) en la zafra 2003/2004.

"‘Cabe señalar que en las últimas diez zafras 1994/1995-2003/2004 se lograron importantes incrementos en los niveles de producción nacional de azúcar, ya que de una producción de 3.5 millones de toneladas se alcanzó una producción de 5'024,000 toneladas, alcanzándose el abasto nacional y generando excedentes exportables muy importantes, lográndose un incremento de 5 a 8.25 toneladas de azúcar por hectárea y de 90 a 110.5 kilogramos de azúcar por cada tonelada de caña industrializada. A este respecto cabe mencionar que, a pesar de que un buen número de ingenios han invertido en su modernización, lamentablemente otros, por la falta de inversión en este rubro, conservan los mismos rangos de ineficiencia y los altos consumos de combustóleo de la década de los ochenta, lejos de las metas de eficiencia a alcanzar establecidas desde la zafra 1991/1992, con costos de producción que los vuelven inviables.

"‘Pese a los buenos resultados de campo y a la mejoría de la eficiencia en algunos de los ingenios, la agroindustria mexicana de la caña de azúcar atraviesa por una de las crisis más severas de su historia; algunas de sus causas se originaron en las políticas de modernización parciales que no contemplaron inversión de recursos frescos y crediticios reales con tasas de banca de desarrollo dentro de los últimos doce años, así como el inadecuado proceso de privatización de los ingenios que permitió el excesivo endeudamiento.

"‘El proceso de desincorporación de los ingenios del sector público, comprendido entre 1987 y 1991, se dio bajo generosas condiciones para los adquirientes, con pequeños enganches y plazos de 7 a 10 años, con periodos de gracia. El Gobierno Federal condicionó a los compradores a realizar inversiones para modernizar los ingenios, concediéndoles a través de Financiera Nacional Azucarera, créditos para este efecto, compromiso que en muchos de los casos no fue cumplido y que tuvo como consecuencia el sobreapalancamiento financiero anteriormente mencionado que llegó, en situaciones extremas, a representar más de una vez el valor de los mismos.

"‘Entre 1989 y 1991, el Gobierno Federal permitió la importación de más de tres millones de toneladas de azúcar, cantidad que excedía por mucho la diferencia entre el consumo doméstico y la producción nacional. Esto llevó a una sobreoferta que provocó la drástica disminución del precio interno y elevados costos por retención de inventarios. Los flujos de efectivo de los ingenios se deterioraron y, por ende, su capacidad de pago disminuyó, incrementando el monto de la deuda. El impacto negativo de tal apertura comercial se ha venido sintiendo hasta el día de hoy. Para agravar la situación, se extinguió el Instituto para el Mejoramiento de la Producción de Azúcar (IMPA), que era el encargado de realizar la investigación científica, producir y evaluar las variedades de caña de azúcar y desarrollar los paquetes tecnológicos.

"‘Por considerarse de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, el Gobierno Federal expidió un decreto el 30 de mayo de 1991, mismo que fue publicado al día siguiente en el Diario Oficial de la Federación, en el que se contemplan instancias de coordinación y de conciliación y arbitraje entre el gobierno y los sectores industrial y de abastecedores, un contrato uniforme que regula las relaciones entre los abastecedores y los industriales, y mecanismos para el pago de la materia prima.

"‘En 1992 se promulgó la Ley Federal de Competencia Económica; esta ley aceleró el proceso de desregulación liberando el precio del azúcar. Al mismo tiempo se estableció una cuota y arancel para azúcares de importación que evitó la entrada indiscriminada y desordenada del exterior.

"‘Eran años en los que también se negociaba la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Siendo los Estados Unidos deficitario en azúcares en su mercado interno y el principal importador mundial del endulzante, con volúmenes que fluctuaban entre 2 y 2.5 millones de toneladas por año, en el TLCAN se estableció que durante los primeros seis años de su vigencia, México sólo podría exportar con ese destino 7,528 toneladas anuales, mismas que podrían aumentar a 25 mil en el caso de que se satisficiera la demanda interna mexicana, cantidad que representa entre el 1 y 1.5 por ciento de las importaciones anuales de azúcar de los Estados Unidos.

"‘Según los términos del tratado, entre el séptimo y el decimocuarto año, del 1o. de octubre de 2001 al 1o. de octubre de 2008, México podría exportar a ese país la totalidad de sus excedentes (alrededor de 600 mil toneladas del año 2001), si conservaba su calidad de país exportador neto por 2 años consecutivos, condición que fue cumplida. Sin embargo, y al margen de lo convenido en el TLCAN, la representación estadounidense pretendió aplicar el contenido de las cartas paralelas restringiendo las exportaciones mexicanas de sus excedentes durante el periodo de referencia a sólo 150 mil toneladas anuales de azúcar.

"‘En un capítulo del TLCAN distinto al agropecuario, se estableció que la alta fructuosa podría importarse a nuestro país sin más requisito que un arancel del 15 por ciento en el primer año, mismo que disminuiría de forma gradual a razón de 1.5 puntos porcentuales al año hasta su eliminación total.

"‘La liberación del mercado del azúcar; el desorden en la comercialización; la importación de maíz amarillo con tasas de arancel cero al margen del TLCAN; la reducida inversión en las plantas industriales y la insuficiencia de crédito al campo cañero, entre otros, fueron factores que dieron origen a los problemas actuales de la agroindustria del ramo.

"‘Por lo anteriormente expuesto se requiere que el Gobierno Federal, defina una política de Estado en materia azucarera que tenga como metas:

"‘Fortalecer y modernizar el marco jurídico que regula la actividad agroazucarera;

"‘Adecuar las políticas de fomento a la agroindustria azucarera con miras a la apertura comercial que ocurrirá a partir del año 2008, por lo que deberá trabajarse con balances azucareros de edulcorantes totales por país para el TLCAN, que incluya la comparación de producción, consumo, costos, subsidios y precios de:

"‘a) Azúcar de caña

"‘b) Azúcar de remolacha

"‘c) Jarabe de maíz de alta fructuosa y

"‘d) Edulcorantes artificiales

"‘Esto implicaría, además, como señala el TLCAN, evitar las triangulaciones de azúcares adquiridos en mercados diferentes, homologar costos y eliminar subsidios, logrando con ello un intercambio comercial de apertura verdadera que privilegiaría la eficiencia, la productividad, una relación comercial justa y equitativa y un mercado común verdadero.

"‘Crear un esquema de financiamiento de los inventarios (sistema de reporto), para garantizar la restitución del capital de trabajo de la industria, así como el crédito al campo cañero;

"‘Impulsar los usos alternativos de la caña, como el aprovechamiento del bagazo en celulosas, resinas fenólicas, furfural (utilizados para fibras textiles, pegamentos y plásticos) y otros;

"‘Fomentar la integración vertical y la modernización tecnológica del sector.

"‘La agroindustria nacional de la caña de azúcar no sólo tiene un gran potencial y altos niveles de competitividad sino, además, un escenario futuro que debidamente apoyado puede llevarla a superar la crisis y a sentar sólidas bases para detonar un desarrollo más equitativo y prometedor en el sector.

"‘El reto consiste en lograr que la agroindustria de la caña de azúcar llegue al año 2008 lo más fortalecida posible, pues, conforme a los acuerdos del TLCAN y en un cumplimiento irrestricto del mismo, la frontera estadounidense deberá abrirse por completo para el endulzante mexicano. De cometer el error de reducir el apoyo a la agroindustria para contraer la producción nacional de azúcar, estaríamos desaprovechando la oportunidad que significa ese mercado.

"‘De manera sintética, podríamos concluir que la agroindustria de la caña de azúcar:

"‘Es una rama agroindustrial en la que las plantas procesadoras de la materia prima no sólo son fijas, sino que se encuentran ubicadas en función del producto, lo que condiciona la existencia de un ingenio por cada zona de abastecimiento.

"‘Es una rama en donde los productores de la materia prima y sus transformadores están ubicados en áreas específicas, territorialmente delimitadas.

"‘Es la única rama agroindustrial que involucra operativamente, en los procesos de producción, industrialización e impartición de justicia, a los actores de la cadena productiva.

"‘Es, de igual modo, la única cuyas relaciones entre abastecedores e industriales se regulan por un contrato uniforme que rige para todos los productores e ingenios de la República, respetando la voluntariedad de las partes en los casos específicos.

"‘Es, en la actualidad, una de las pocas que mediante la agricultura por contrato integra el campo con la industria, conforme a lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

"‘Es un cultivo en el que su precio se determina en función del comportamiento histórico de un mercado nacional liberado y de futuros del mercado internacional.

"‘Es una actividad en la cual se tiene una participación previamente establecida sobre la base de un precio de referencia que pondera los mercados nacional e internacional del azúcar: 57 por ciento para los abastecedores y 43 por ciento para los transformadores, subrayando que no existe participación para los primeros en los subproductos derivados del azúcar (mieles, alcoholes y bagazo).

"‘Es una actividad cuya materia prima, en su valor, depende del precio al mayoreo que en el mercado obtenga el producto final: el azúcar.

"‘Es la agroindustria nacional con mayor potencial para el desarrollo de la sucroquímica.

"‘M. y transforma el cultivo con mayor biomasa que puede ser aprovechado, entre otros, para cogenerar energía eléctrica.

"‘Así mismo, es de destacarse que, con fecha diez del mes de enero del año 2005, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día catorce del mismo mes, el Ejecutivo Federal expidió el «Decreto que abroga el diverso por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado el 31 de mayo de 1991, así como el decreto que reforma el diverso por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado el 27 de julio de 1993», sin que se haya instrumentado ninguna disposición que regule actualmente la actividad, y considerando las características específicas de la agroindustria de la caña de azúcar, y el carácter de básico y estratégico que tiene el principal producto que se obtiene de ella, se hace necesario expedir disposiciones jurídicas que la regulen adecuadamente, garanticen su viabilidad y la seguridad alimentaria en la materia, así como fomentar un desarrollo sustentable que propicie la elevación del nivel de vida de la población rural y en general de todos los sectores que en ella intervienen, rescatando y actualizando las instituciones y disposiciones que han demostrado eficacia en el sostenimiento de esta importante actividad; por lo que esta comisión considera procedente la aprobación del presente proyecto.

"‘Descripción del proyecto

"‘El proyecto de ley que se somete a la consideración del Pleno de esta honorable asamblea, está integrado por un total de 152 artículos sustantivos y ocho transitorios, repartidos en cinco títulos que, sintéticamente, contienen lo siguiente:

"‘...

"‘Con base en lo anterior cabe apuntar que el proyecto de ley tiene los siguientes objetivos:

"‘a) Reforzar la rectoría del Estado en el ramo azucarero, en los términos que las condiciones del mercado y el interés público exigen. Para ello, se propone que el Gobierno Federal instrumente el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, que genere las condiciones de su viabilidad y sustentabilidad en el largo plazo, como lo propone la iniciativa de los ciudadanos senadores de la República.

"‘b) Ofrecer certidumbre a los diversos sectores que intervienen en la cadena productiva, mediante su participación en el Comité Nacional del Sistema-Producto Caña de Azúcar;

"‘c) Preservar, reforzar y perfeccionar el sistema vigente de resolución de conflictos, mediante la modernización de los órganos conciliadores y arbitrajes existentes;

"‘d) Mantener una relación contractual entre abastecedores de caña de azúcar y los ingenios así como establecer un sistema de pago; y,

"‘e) Democratizar el sistema de representación dentro del sector de los abastecedores de caña de azúcar, a fin de adecuarlo a las exigencias de los tiempos y de imprimir mayor solidez a los procesos de producción y de transformación industrial.

"‘Fortalecimiento de la rectoría del Estado

"‘El ramo agroazucarero se ha hecho acreedor a la declaratoria de interés público, confirmada por el decreto presidencial del 30 de mayo de 1991.

"‘Entre las características más visibles de la agroindustria de la caña de azúcar que justifican el reforzamiento de la rectoría del Estado, resaltan:

"‘Constituye la agroindustria de mayor impacto social en el campo mexicano, tanto por el número de fuentes de trabajo que genera, como por la distribución de los ingresos y de la derrama económica que representa.

"‘Dicha actividad permite llevar a la mesa y dieta de las familias mexicanas, la fuente de energéticos más eficaz, a la cual contribuye con una cuota porcentual muy importante de la energía consumida diariamente en el país.

"‘La autosuficiencia en materia azucarera amplía los márgenes de maniobra del Estado mexicano en el terreno alimentario y refuerza su capacidad de autodeterminación, lo que le confiere a la producción y transformación de la caña de azúcar un carácter estratégico.

"‘El azúcar es un producto agropecuario que, en el marco del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, presenta amplias ventajas competitivas, dado su eventual acceso al mercado de los Estados Unidos.

"‘La caña de azúcar es un cultivo que puede ser aprovechado en la rama de la sucroquímica, misma que, a partir del uso de recursos renovables, se perfila en el mundo entero como la fuente de ese tipo de desarrollo energético de mayor futuro.

"‘Instancias de participación y de solución de controversias.

"‘De conformidad con lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en su capítulo XIV, se constituye un Comité Nacional del Sistema-Producto Caña de Azúcar, en el que estarán representados en paridad los actores de la cadena productiva.

"‘En esa tesitura, el presente dictamen refuerza la propuesta de las tres primeras iniciativas analizadas, contemplando la constitución del Comité Nacional Sistema-Producto Caña de Azúcar, en el que se mantienen los espacios institucionales para que los industriales y los abastecedores de caña de azúcar continúen participando consensuadamente en el desarrollo de la actividad; pero, además, para que resuelvan de manera ágil los problemas que lleguen a afrontar.

"‘Asimismo, se consideró relevante que, en atención a lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación sea la encargada del registro de las organizaciones de abastecedores de caña de azúcar, así como las modificaciones que se den en ellas a nivel estatutario, del número de sus afiliados y sus dirigencias, a través del Servicio Nacional del Registro Agropecuario.

"‘Otro aspecto de vital importancia para el desarrollo de las actividades del sector, descansa en el sistema de solución de controversias. Este se encuentra, en la actualidad, a cargo de un órgano denominado Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras, de composición tripartita, esto es, con representantes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, de los industriales y de los abastecedores de caña de azúcar.

"‘Luego de un análisis pormenorizado del actual sistema de solución de controversias azucareras y considerando que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en su capítulo XVIII, hace referencia al sistema de arbitraje de los sistema-producto, la comisión dictaminadora consideró necesario preservar a la Junta con el carácter de permanente, dada su importancia como órgano conciliatorio y arbitral, adecuando su integración, funcionamiento y financiamiento operativo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 186 de la ley citada, señalando que su presupuesto será resultado de las aportaciones de los sectores participantes en él.

"‘Sistema de pago

"‘Los rasgos específicos de la agroindustria de la caña de azúcar han dado lugar a relaciones jurídicas distintivas, propias de la agricultura por contrato, acordes a lo que hoy establece en su artículo 108 la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

"‘El pago por tonelada de caña se establece, al inicio de cada zafra, en función del precio al mayoreo del kilogramo de azúcar base estándar. Debido a este mecanismo de determinación de precios, el abastecedor debe vigilar que el ingenio pague la materia prima acorde a la cantidad y a la calidad de la caña entregada a la fábrica y a su contenido de azúcar, por lo que tendrá derecho a participar en forma conjunta con el personal del ingenio, en la toma de muestras y en los análisis necesarios para determinar el valor final de la materia prima.

"‘Debido a lo anteriormente expuesto, es fundamental contar con un sistema de pago, hasta ahora aprobado por abastecedores e industriales, que les ofrece a los mismos certidumbre y confianza. En esta línea valga apuntar que en el cuerpo de la ley se establecen las bases generales que componen dicho sistema de pago y que, en aras de la certidumbre para todos los actores de la agroindustria, se introdujo un artículo transitorio que, de manera explícita, declara vigentes las disposiciones actuales, hasta en tanto el Comité Nacional Sistema-Producto Caña de Azúcar no adopte un acuerdo o acuerdos unánimes que modifiquen tales disposiciones.

"‘Representación de los abastecedores de caña de azúcar

"‘Si bien no se puede desconocer el hecho de que las organizaciones locales y nacionales registradas en la actualidad han representado los intereses de sus afiliados, tampoco se puede negar que el momento actual exige una mayor apertura para que los abastecedores de caña de azúcar constituyan aquellas que consideren que representan mejor sus intereses.

"‘Por ello, uno de los cambios relevantes que plantea el presente proyecto de ley, con el cual coincide plenamente la comisión dictaminadora, se refiere a la ampliación de la representación de los abastecedores de caña de azúcar, de modo que todas aquellas organizaciones que cumplan los requisitos establecidos en la ley puedan obtener su registro.

"‘Con ello, la afiliación de los abastecedores de caña de azúcar a sus organizaciones será resultado de una decisión voluntaria tomada a partir de lo que más convenga a sus intereses.

"‘Ahora bien, debe tenerse muy claro que se habla de organización de productores de carácter gremial y económico, cuya función consiste en apoyar a los abastecedores de caña de azúcar en la mejor realización del proceso productivo, transformador y comercializador. En este sentido, su representatividad debe significar una unidad económica con un mínimo de producción que garantice su rentabilidad social y económica y que justifique su participación en la toma de decisiones en los Comités de Producción Cañera en el ámbito local o en el Comité Nacional del Sistema Producto Caña de Azúcar en el ámbito nacional.

"‘Por ello, en el más estricto y absoluto respeto al derecho constitucional de libre asociación, no se restringe la creación de nuevas agrupaciones, pero se establece que el registro como organización local sólo podrá ser concedido cuando se cuente con una membresía mínima equivalente al 10 por ciento de la plantilla total de los abastecedores con contrato del ingenio de que se trate y que representen cuando menos el 10 por ciento del volumen total de la caña producida, cifra bastante aceptable si se considera la dimensión promedio, de productividad y de operatividad requerida en las labores de zafra.

"‘Esta alternativa de representación igualitaria permite mejorar la competencia y democratizar la representación social, dando mayor apertura en la toma de decisiones, pero cuidando los dos componentes de negocio de la agroindustria de la caña de azúcar: el social y el privado.

"‘En la misma perspectiva, para la obtención del registro como organización de carácter nacional, exige cuando menos el 10 por ciento del total de afiliados al Padrón Nacional de Abastecedores de Caña de Azúcar así como el 10 por ciento de volumen total de caña producido, distribuidos en por lo menos la mitad más uno de los Estados productores de caña de azúcar; sin embargo, para posibilitar la representación nacional, en un transitorio se establece la facilidad para fomentar la constitución de organizaciones nacionales de abastecedores de caña. Durante un periodo de gracia de dos años, podrán constituirse y obtener un registro condicionado, con un mínimo de 5% del Padrón Nacional de Abastecedores y de igual porcentaje de producción nacional de caña de azúcar, siempre y cuando en un lapso máximo de tres ciclos azucareros acrediten contar con los requisitos de esta ley para obtener su registro definitivo.

"‘Sin duda, tales bases generarán una mayor competencia y obligarán a las organizaciones a mejorar la calidad de los servicios prestados a sus afiliados y a defender sus intereses con mayor efectividad.

"‘Cabe apuntar que la comisión dictaminadora consideró importante adicionar al proyecto, un capítulo relativo al Padrón Nacional de Abastecedores de Caña de Azúcar que contiene aspectos procedimentales con respecto a la afiliación; este instrumento, de cuya autenticidad corresponderá conocer a la secretaría, a través del Servicio Nacional del Registro Agropecuario, deberá actualizarse anualmente.

"‘Puesto que la representatividad es básica para poder participar en la defensa de los intereses de los agremiados, se hace necesario que en el registro, tanto de las organizaciones como del Padrón Nacional de Abastecedores, intervenga la Junta Permanente de Arbitraje del Sistema-Producto Caña de Azúcar y los Comités de Producción Cañera en su ámbito respectivo.

"‘Dada la importancia de instrumentar las acciones necesarias para ampliar las perspectivas de diversificación y del aprovechamiento sustentable de la caña, se consideró conveniente establecer las disposiciones relativas para que, con base en la infraestructura material y los recursos humanos existentes, más los que se incrementen en el futuro, dentro del sistema de educación superior, permitan la investigación para lograr esos objetivos, pues de la caña se pueden obtener coproductos, subproductos y derivados, que harán más redituable y sustentable la actividad del sistema producto. Con tal objeto se crea el Sistema de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar (Sictcaña), y se confirma la obligación del Estado de fomentar estas actividades.

"‘De tal manera, podrán ser mejor utilizados los coproductos de la caña, no sólo en su aspecto económico, sino también en cuanto que contribuyen a la preservación del medio ambiente y atienden las repercusiones del problema energético, pues los ingenios tienen la capacidad para producir la energía que resuelva su consumo y equilibrio interno y producir excedentes que se puedan colocar en beneficio de la población de los Municipios aledaños al ingenio. La cogeneración de energía y el etanol como carburante, entre otros, son dos coproductos estratégicos, que en un momento dado pueden ser generadores de ingresos tan o más importantes que el azúcar; así como los subproductos, entendiéndose por tales el bagazo, la melaza, la cachaza, las cenizas de hornos, los efluentes líquidos y los gases de combustión, por ejemplo; y los derivados, entre los que tenemos al alcohol, la levadura torula, la pulpa para papel y tableros, el alimento para ganado, la levadura, la licina, el glutamato monosódico, el cogollo, las hojas verdes, los fibrosos secos, el furfural, los plásticos y otros.

"‘La posibilidad de profundizar en el tema energético puede permitir construir un nuevo eje de política de Estado, para lograr el cambio estructural de este sector, particularmente por la nueva oportunidad de negocios en la venta de ‘bonos ambientales’ a empresas de otros países por su reducción de emisiones contaminantes.

"‘En los artículos transitorios, además del ya mencionado en relación con el sistema de pago, se establece la obligación de instalar el Comité Nacional Sistema-Producto Caña de Azúcar en un término no mayor a los 30 días.

"‘En tanto no se elabore por el Comité Nacional Sistema-Producto Caña de Azúcar, un nuevo contrato uniforme de compraventa y de crédito para la siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar que deban celebrar los industriales con sus abastecedores de caña de azúcar, continuará vigente el formato de contrato uniforme actual.

"‘Las disposiciones de la presente ley no contravienen a las de la Ley Federal de Competencia Económica, en virtud de que el precio del azúcar en el mercado será sujeto a las fuerzas del mismo y sus variaciones son registradas por el Servicio Nacional de Información de Mercados en las centrales de abasto del país, y dichas variaciones servirán para determinar el precio nacional de la materia prima.

"‘La mayor contribución de la LIX Legislatura en el presente dictamen será la de construir un marco jurídico que reglamente la agroindustria de la caña de azúcar en concordancia con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, recuperando la facultad contenida en el artículo 27, fracción XX, y 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para expedir las leyes reglamentarias en la materia.

"‘Por las razones anteriormente expuestas, la Comisión de Agricultura y Ganadería, somete a la consideración de esta honorable asamblea el siguiente:

"‘Dictamen de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar ...’

"De dicho documento destaca la coincidencia de los órganos legislativos en considerar a la agroindustria de la caña de azúcar como una rama de producción de auténtico interés público, que desborda el ámbito rural, pues afecta a la economía nacional en su conjunto.

"Algunas razones que sustentaron este enfoque, son que el cultivo de la caña de azúcar es uno de los que mayores ingresos genera en el campo mexicano, constituyendo fuente de empleo de más de 440 mil empleos permanentes y temporales, alcanzando sus beneficios a 2.5 millones de personas. También resalta la superficie empleada para tal actividad, el lugar que ocupa México en la producción de azúcar a nivel mundial y en su consumo.

"Además, se hizo referencia a las crisis que atraviesa la agroindustria de la caña de azúcar, originadas en una política desacertada y en el inadecuado proceso de privatización de los ingenios, que trajo finalmente un impacto negativo en muchos sentidos. Aunado a ello, se mencionaron los diferentes instrumentos legales para regular la siembra, cultivo, cosecha e industrialización de la caña de azúcar, como el decreto de treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno, que contempla instancias de coordinación y conciliación y arbitraje entre el gobierno y los sectores industrial y de abastecedores, un contrato uniforme y mecanismos para el pago de la materia prima, así como los efectos que tuvo la suscripción del Tratado de Libre Comercio de América del Norte; entre otros factores que provocaron los problemas actuales de dicha agroindustria.

"Se demandó, entonces, una política de Estado en materia azucarera, con las metas señaladas en el documento reproducido, para lo cual se propuso el proyecto de ley con cinco títulos, habiéndose señalado los objetivos de la norma, precisados en los incisos a), b), c), d) y e), que son:

"Rectoría del Estado en el ramo azucarero;

"Ofrecimiento de certidumbre a los sectores que intervienen en la cadena productiva mediante su participación en el comité nacional;

"Preservación, reforzamiento y perfeccionamiento del sistema vigente de resolución de conflictos mediante la modernización de los órganos conciliadores y arbitrajes existentes;

"Mantener una relación contractual entre abastecedores de caña de azúcar e ingenios;

"Democratización del sistema de representación dentro del sector de abastecedores de caña de azúcar.

"Destaca también, por su importancia, lo relativo al sistema de pago, desde entonces aprobado por abastecedores e industriales.

"Recibida que fue la minuta de la Cámara de Diputados por la Cámara de Senadores, se coincidió ampliamente con los propósitos de la colegisladora, aunque también se expresaron mayores consideraciones y propusieron modificaciones en diversas disposiciones.(1) Sometido a discusión el dictamen de las Comisiones Unidas de Agricultura y Ganadería y de Estudios Legislativos, se aprobó finalmente el proyecto de Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.(2)

"Turnada a la Comisión de Agricultura y Ganadería de la Cámara de Diputados la minuta de la Cámara de Senadores, se dictaminó favorablemente y en sus términos, y una vez discutido el dictamen de la referida comisión, se aprobó en lo general y en lo particular.(3)

"La Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, como antes se indicó, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto de dos mil cinco. Sus artículos 1o., 2o., 4o. y 5o. dicen lo siguiente:

"‘Artículo 1o. Se expide la presente ley en el marco de los artículos 25 y 27, fracción XX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás disposiciones que resultan aplicables.’

"‘Artículo 2o. Sus disposiciones son de interés público y de orden social, por su carácter básico y estratégico para la economía nacional en términos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, tiene por objeto normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, de los procesos de la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la caña de azúcar, sus productos, subproductos, coproductos y derivados.’

"‘Artículo 4o. Las líneas de política para la agroindustria de la caña de azúcar deberán ser consideradas y previstas en el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar con carácter especial, contemplando los objetivos, las metas, las estrategias y las líneas de acción propuestas en los programas sectoriales agropecuario, industrial y comercial.’

"‘Artículo 5o. El producto azúcar de caña, por ser necesario para la economía nacional y el consumo popular, queda sujeto a las disposiciones contenidas en el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica.’

"Tales disposiciones ordinarias establecen su carácter reglamentario de los artículos 25 y 27, fracción XX, de la Constitución Federal; también señalan que la normatividad es de interés público y orden social, por su carácter básico y estratégico para la economía nacional, subrayando su objeto en torno de la caña de azúcar y considerando tal actividad como agroindustria, razón por la que deben ser consideradas y previstas en el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar.

"Finalmente, indican que el producto de la caña de azúcar -por ser necesario para la economía nacional-, queda sujeto a lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, que dice:

"‘Artículo 7o. Para la imposición, en los términos del artículo 28 constitucional, de precios a los productos y servicios que sean necesarios para la economía nacional o el consumo popular, se estará a lo siguiente:

"‘I. Corresponde exclusivamente al Ejecutivo Federal determinar mediante decreto los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate. La comisión determinará mediante declaratoria si no hay condiciones de competencia efectiva.

"‘II. La secretaría, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias y previa opinión de la comisión, fijará los precios que correspondan a los bienes y servicios determinados conforme a la fracción anterior, con base en criterios que eviten la insuficiencia en el abasto.

"‘La secretaría podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia, procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia.

"‘La Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la secretaría, será responsable de la inspección, vigilancia y sanción, respecto de los precios que se determinen conforme a este artículo, de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Protección al Consumidor.’

"Así, conforme a esta norma, el precio de la caña de azúcar y sus productos o subproductos corresponderá fijarlo al Ejecutivo Federal, cuando no haya condiciones efectivas de competencia efectiva en el mercado relevante, para lo cual la secretaría competente, previa opinión de la Comisión Federal de Competencia Económica, establecerá el precio que corresponda a fin de evitar el desabasto del producto, pudiendo concertar o coordinarse con los productores o distribuidores respectivos.

"A la luz de las referidos preceptos, tanto constitucionales como ordinarios o reglamentarios, así como del proceso legislativo respectivo, se desprende que el azúcar de caña es un producto necesario para la economía nacional y el consumo popular, a modo tal que su planeación, organización, producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, son de interés público, en términos de la fracción XX del artículo 27 de la Ley Fundamental; luego, para el desarrollo rural y fomento de esta actividad agropecuaria, es necesaria su reglamentación mediante ley que, en el caso, es la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, que regula la agricultura de contrato y la integración sustentable de la caña de azúcar, los procesos de la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la caña de azúcar, sus productos, subproductos, coproductos y derivados; a lo cual se suma que siendo un producto necesario para la economía nacional y el consumo popular, la fijación de su precio queda a cargo del Estado, por conducto de la secretaría competente, que es la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación. ..."

De las consideraciones anteriormente reproducidas se advierte que esta Segunda Sala, básicamente, consideró:

a) Del proceso legislativo que dio lugar a la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar deriva la coincidencia de los órganos legislativos en considerar a la agroindustria de la caña de azúcar como una rama de producción de auténtico interés público, que desborda el ámbito rural, pues afecta a la economía nacional en su conjunto.

b) Algunas razones que sustentaron este enfoque son que el cultivo de la caña de azúcar es uno de los que mayores ingresos genera en el campo mexicano, constituyendo fuente de empleo de más de 440 mil empleos permanentes y temporales, alcanzando sus beneficios a 2.5 millones de personas. También resalta la superficie empleada para tal actividad y el lugar que ocupa México en la producción de azúcar a nivel mundial y en su consumo.

También se hizo referencia a la crisis que atraviesa la agroindustria de la caña de azúcar, originadas en una política desacertada y en el inadecuado proceso de privatización de los ingenios, que trajo finalmente un impacto negativo y se mencionaron diversos factores que provocaron los problemas actuales de dicha agroindustria.

c) Los objetivos de la norma son: 1) rectoría del Estado en el ramo azucarero; 2) ofrecimiento de certidumbre a los sectores que intervienen en la cadena productiva mediante su participación en el comité nacional; 3) preservación, reforzamiento y perfeccionamiento del sistema vigente de resolución de conflictos mediante la modernización de los órganos conciliadores y arbitrajes existentes; 4) mantener una relación contractual entre abastecedores de caña de azúcar e ingenios; 5) democratización del sistema de representación dentro del sector de abastecedores de caña de azúcar.

d) A la luz de los artículos 25 y 27, fracción XX, principalmente, así como 28 y 73, fracción XXIX-E, todos de la Constitución Federal, 1o., 2o., 4o. y 5o. de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar y 7 de la Ley Federal de Competencia Económica, así como del proceso legislativo que dio lugar a la ley impugnada, se desprende que el azúcar de caña es un producto necesario para la economía nacional y el consumo popular, a modo tal que su planeación, organización, producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, son de interés público.

e) Para el desarrollo rural y fomento de esta actividad agropecuaria es necesaria su reglamentación mediante ley que, en el caso, es la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, que regula la agricultura de contrato y la integración sustentable de la caña de azúcar, los procesos de la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la caña de azúcar, sus productos, subproductos, coproductos y derivados.

f) Siendo el azúcar de caña un producto necesario para la economía nacional y el consumo popular, la fijación de su precio queda a cargo del Estado, por conducto de la secretaría competente, que es la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

Se advierte de lo anterior que tanto el Tribunal Pleno como esta Segunda Sala han determinado que el artículo 25 constitucional faculta al Congreso de la Unión para determinar las actividades prioritarias para el desarrollo nacional, destacándose la responsabilidad en tal sentido del legislador federal en la reforma constitucional de tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, en que se adicionó la fracción XXIX-E al artículo 73, y se modificaron los artículos 25, 27, fracción XX y el 28, para perfilarse el concepto de la rectoría económica del Estado; que el artículo 28 constitucional prevé una reserva de ley, que se traduce en que únicamente el legislador puede fijar las bases para la determinación de los precios máximos de los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular; que en el artículo 2o. de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, el legislador destacó que las actividades relacionadas con el cultivo y explotación de la caña de azúcar tienen el carácter de básicas y estratégicas para la economía nacional y que el azúcar es un producto de consumo popular; y que, por tanto, el marco constitucional de los preceptos que regulan la rectoría económica del Estado es aplicable a la agroindustria de la caña de azúcar, al tratarse de una actividad básica para la economía del país y ser su producto principal el azúcar de consumo popular.

Así, contrariamente a lo determinado por la recurrente, el artículo 2o. de la ley reclamada al establecer que sus disposiciones son de orden público e interés social por su carácter básico y estratégico para la economía nacional y señalar como objeto de la misma normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, de los procesos de siembra, cultivo, cosecha, industrialización y la comercialización de la caña de azúcar y de sus productos, subproductos, coproductos y derivados, tiene sustento en los diversos preceptos constitucionales que han sido analizados y que consagran la rectoría económica del Estado.

En este sentido, importa también resaltar que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable define en su artículo 3o., fracciones V y XXII, a los alimentos y productos básicos y estratégicos, dentro de los que expresamente ubica a la caña de azúcar en el artículo 179, fracción II, por lo que la regulación de la actividad económica relacionada con ella que lleva a cabo la ley impugnada es acorde con lo dispuesto en la ley primeramente citada, lo que lógicamente incluye a los derivados de este producto, pues la industria procesadora de la caña de azúcar queda comprendida en esta actividad económica. Los artículos citados de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable disponen:

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley se entenderá por:

"...

"V. Alimentos básicos y estratégicos. Respectivamente, aquellos así calificados por su importancia en la alimentación de la mayoría de la población o su importancia en la economía de los productores del campo o de la industria;

"...

"XXII. Productos básicos y estratégicos. Aquellos alimentos que son parte de la dieta de la mayoría de la población en general o diferenciada por regiones, y los productos agropecuarios cuyo proceso productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos nacionales; ..."

"Artículo 179. Se considerarán productos básicos y estratégicos, con las salvedades, adiciones y modalidades que determine año con año o de manera extraordinaria, la Comisión Intersecretarial, con la participación del Consejo Mexicano y los Comités de los Sistemas-Producto correspondientes, los siguientes:

"...

"II. Caña de azúcar; ..."

En este sentido, es claro que la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar sí es reglamentaria de los artículos 25 y 27, fracción XX, constitucionales al regular una de las actividades básicas y estratégicas para el desarrollo rural sustentable del país, como lo es la relativa a la actividad económica relacionada con la caña de azúcar, resultando por ello irrelevante el determinar si este precepto constitucional establece o no garantías a favor de los gobernados en los términos planteados por la recurrente, pues lo cierto es que la regulación que realiza la ley impugnada se ajusta a dicho dispositivo de la Ley Fundamental al reglamentar la actividad económica relacionada con un producto básico y estratégico para la población, debiendo añadirse sólo para efectos meramente aclaratorios al no tener trascendencia alguna en el caso tal determinación, que existen tesis tanto del Tribunal Pleno como de esta Segunda Sala en el sentido de que el numeral referido de nuestra Constitución Federal no otorga a los gobernados garantía individual alguna para exigir, a través del juicio de amparo, que las autoridades adopten ciertas medidas, como se advierte de la siguiente transcripción:

"RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. EL ARTÍCULO 25 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, NO OTORGA A LOS GOBERNADOS GARANTÍA INDIVIDUAL ALGUNA PARA EXIGIR, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, QUE LAS AUTORIDADES ADOPTEN CIERTAS MEDIDAS, A FIN DE CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A AQUÉLLA. El artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece esencialmente los principios de la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, lo que se logrará mediante la realización de acciones estatales a través de las cuales se aliente a determinados sectores productivos, se concedan subsidios, se otorguen facilidades a empresas de nueva creación, se concedan estímulos para importación y exportación de productos y materias primas y se sienten las bases de la orientación estatal por medio de un plan nacional; sin embargo, el citado dispositivo constitucional, no concede garantía individual alguna que autorice a los particulares a exigir, en la vía del juicio de amparo, que las autoridades adopten ciertas medidas para que se cumpla con tales encomiendas constitucionales, pues el pretendido propósito de esta disposición se dirige a proteger la economía nacional mediante acciones estatales fundadas en una declaración de principios que se contiene en el propio precepto de la Ley Fundamental." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala, T.X., noviembre de 2002, tesis 2a. CXLV/2002, página 454).

"RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. LOS ARTÍCULOS 25 Y 28 CONSTITUCIONALES QUE ESTABLECEN LOS PRINCIPIOS RELATIVOS, NO OTORGAN DERECHOS A LOS GOBERNADOS, TUTELABLES A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, PARA OBLIGAR A LAS AUTORIDADES A ADOPTAR DETERMINADAS MEDIDAS. Los artículos 25 y 28 de la Carta Magna establecen, en esencia, la rectoría económica del Estado para garantizar el crecimiento económico del país, que se cumple, en los términos previstos en los propios preceptos constitucionales, mediante diversas acciones en que el Estado alienta la producción, concede subsidios, otorga facilidades a empresas de nueva creación, estimula la exportación de sus productos, concede facilidades para la importación de materias primas y prohíbe los monopolios, esto es, todo acto que evite o tienda a evitar la libre concurrencia en la producción industrial o comercial y, en general, todo lo que constituye una ventaja exclusiva e indebida en favor de una o varias personas, con perjuicio del pueblo en general o de una clase social; pero en este señalado aspecto de dirección estatal no conceden garantía individual alguna que autorice a los particulares a exigir, en vía de amparo, que para cumplir con tales encomiendas constitucionales, el Estado deba adoptar ciertas medidas y seguir determinadas direcciones, como establecer singulares requisitos de calidad para la elaboración y envasado de productos, con el pretendido propósito de proteger la economía nacional, pretensión que carece de sustento constitucional." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XII, agosto de 2000, tesis P. CXIV/2000, página 149).

En tales términos, se desestima también la violación a los artículos 1o., párrafos primero y tercero, y 5o. constitucionales, en que sostiene la recurrente incurre la ley reclamada porque, so pretexto de atribuir la naturaleza de básica y estratégica a la caña de azúcar, se imponen serias restricciones a la libertad de trabajo, industria y comercio, estableciendo un trato diferenciado en relación con el que se otorga a otras actividades industriales y rurales, restricciones que, afirma, no pueden consignarse al no encontrarse previstas en la Ley Fundamental.

Lo anterior, en virtud de que, como ha quedado analizado, la regulación de la actividad agroindustrial relacionada con la caña de azúcar encuentra sustento constitucional al tratarse de un producto básico y estratégico para el desarrollo nacional, por lo que se encuentra plenamente justificada su distinción en relación con otras actividades económicas del país, sin que tal regulación se traduzca en restricciones vulneratorias de las libertades de trabajo, industria y comercio consagradas en el artículo 5o. constitucional, en los términos determinados por el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento al desestimar, con base en las jurisprudencias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los agravios que al respecto hizo valer la ahora recurrente contra las consideraciones de la sentencia recurrida que llevaron a declarar infundado el primer concepto de violación, concretamente, las jurisprudencias 37/2008, 38/2008, 39/2008, 49/2008 y 54/2008 de esta Segunda Sala, que llevan por rubros: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, FRACCIONES IX Y X, Y 6 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, RESPETAN EL LIBRE EJERCICIO INDUSTRIAL Y COMERCIAL.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, 50, 55 Y 95 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD, LEGALIDAD Y CERTEZA JURÍDICA, NI DE LIBERTAD DE INDUSTRIA O COMERCIO.", "CAÑA DE AZÚCAR. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD CONTRACTUAL.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 57 A 66 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE LIBRE COMERCIO Y DE LEGALIDAD JURÍDICA." y "CAÑA DE AZÚCAR. EL ARTÍCULO 53 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO."

Por otra parte, el planteamiento hecho valer en el tercer agravio en relación a que el artículo 10, fracción VIII, viola el artículo 72, inciso F), constitucional, ya que autoriza al comité a alterar el sistema de pago regulado en los artículos 57 a 66 de la ley reclamada es infundado, porque el precepto impugnado únicamente otorga atribuciones al comité nacional para evaluar periódicamente el sistema de pago de la caña por calidad uniforme y el sistema de pago por la calidad de la caña individual o de grupo, proponiendo los cambios necesarios que le den viabilidad, debiendo ser aprobados estos cambios necesarios por el Pleno del comité, lo que en modo alguno significa que el comité pueda alterar el sistema de pago establecido, como se advierte del texto de esta norma que dispone:

"Artículo 10. El comité nacional, para el cumplimiento de su objeto, tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"VIII. Evaluar periódicamente el sistema de pago de la caña por calidad uniforme y el sistema de pago por la calidad de la caña individual o de grupo; proponiendo los cambios necesarios que le den viabilidad en el contexto del comportamiento de los mercados. Cualquier cambio necesario deberá ser aprobado por el Pleno del comité; ..."

Como se advierte, las facultades que la norma transcrita otorga al comité nacional son de evaluación de los sistemas de pago y de proposición de los cambios necesarios que le den viabilidad en el contexto del comportamiento de los mercados, lo que se corrobora si se advierte que, incluso, en el artículo 59 de la ley impugnada, que prevé la posibilidad de que por mutuo acuerdo de los abastecedores de caña y los industriales de un ingenio específico se acuerden modificaciones o la sustitución del sistema de pago, cuando la caña se utilice para obtener bienes distintos al azúcar, en virtud de la diversificación productiva que pueda darse en esta agroindustria, se condicionan tales modificaciones o sustitución del sistema de pago a la previa aprobación del comité nacional y la sanción de la Secretaría de Economía, de lo que deriva que el comité nacional no tiene facultades para acordar, per se, modificaciones en los sistemas de pago.

Finalmente, en torno a la vulneración por parte del artículo 56 de la ley impugnada al artículo 5o. constitucional, debe señalarse que es improcedente el análisis de constitucionalidad propuesto, toda vez que en el punto resolutivo cuarto de la resolución dictada por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 50/2007 el dieciséis de junio de dos mil ocho, se otorgó el amparo a las quejosas contra dicho precepto; debiendo advertirse, además, que dicho precepto legal fue declarado inválido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al fallar la acción de inconstitucionalidad 27/2005, promovida por el procurador general de la República, en sesión de nueve de junio de dos mil siete, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de diciembre de dos mil siete, surtiendo efectos tal declaratoria de invalidez al día siguiente, como se advierte de la siguiente transcripción de las partes conducentes de la resolución plenaria relativa:

"SEXTO. ... En consecuencia, se declara la invalidez del artículo 50, en la porción normativa de su segundo párrafo ... del artículo 56 en su integridad, el que prevé que ‘Los ingenios y sus abastecedores de caña se someterán expresamente a la jurisdicción de la Junta Permanente con el objeto de dirimir las controversias que surjan con motivo del incumplimiento de lo establecido en la presente ley y del contrato que celebren y demás disposiciones derivadas y relacionadas’; y ... todos de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, esta declaratoria de invalidez surtirá efectos al día siguiente de la publicación de la presente ejecutoria, en el Diario Oficial de la Federación. ...

"DÉCIMO. ... se declara la invalidez de los numerales 50, segundo párrafo, última parte, 56 y 125, del mismo ordenamiento legal, en las porciones normativas y por las razones que se contienen en el considerando sexto de este fallo, esta declaratoria de invalidez empezará a surtir efectos al día siguiente de la publicación de la presente ejecutoria, en el Diario Oficial de la Federación.

"Por lo expuesto y fundado se resuelve:

"...

"SEGUNDO. Se declara la invalidez de los artículos 50, segundo párrafo, última parte, 56 y 125 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, en las porciones normativas que se precisan en el considerando sexto de esta sentencia.

"TERCERO. La declaratoria de invalidez contenida en el resolutivo que antecede surtirá efectos en los términos precisados en el último considerando de esta resolución. ..."

CUARTO. Los planteamientos hechos valer en el tercer agravio contra la desestimación de los argumentos que se hicieron valer en el segundo concepto de violación, cuyo estudio reservó el Tribunal Colegiado a este Alto Tribunal para su estudio, son también infundados por las razones que a continuación se exponen.

Por lo que se refiere a la violación a los artículos 1o. y 14 constitucionales por parte de los numerales 23, 24 y 25 de la ley impugnada se advierte por este órgano colegiado que la parte recurrente sólo planteó la violación directa al segundo de los preceptos constitucionales referidos por parte del artículo 87 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (en torno al cual se otorgó el amparo por el Tribunal Colegiado en el punto resolutivo cuarto de la sentencia que pronunció en el amparo en revisión 50/2007 con fecha dieciséis de junio de dos mil ocho, en aplicación de la jurisprudencia 48/2008 de esta Segunda Sala), mas no así respecto de los artículos 23, 24 y 25, respecto de los que la vulneración a los artículos 1o. y 14 constitucionales se hizo derivar de la violación a la libertad de asociación garantizada en el artículo 9o. de la Carta Magna.

Consecuentemente, al haberse desestimado por el Tribunal Colegiado del conocimiento la violación al derecho de asociación aducida en torno a diversos preceptos de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, entre ellos los numerales 23, 24 y 25, con base en diversas jurisprudencias, concretamente respecto de dichos preceptos, las jurisprudencias 41/2008 y 51/2008 de esta Segunda Sala que llevan por rubros: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 22 A 29 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN." y "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 23, 24 Y 26 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", debe también considerarse infundada la transgresión a los artículos 1o. y 14 constitucionales que de ello se hizo derivar.

Por otra parte, la violación de los artículos 29, 33, 34, 37 y 38 de la ley impugnada a la libertad de asociación establecida en el artículo 9o. constitucional, se encuentra expresamente desestimada respecto de los artículos 29, 34 y 38 en la jurisprudencia 41/2008 anteriormente señalada, así como en la jurisprudencia 3/2008 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, de rubro: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 34 Y 38 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", también aplicadas por el Tribunal Colegiado.

En relación a los artículos 33 y 37 de la ley controvertida, la violación a la libertada de asociación se planteó conjuntamente con la de los numerales 34 y 38 de la propia ley, en cuanto todos ellos establecen una regulación que obliga a la creación de asociaciones locales y nacionales de abastecedores de caña, imponiendo requisitos que se califican de irrazonables y que impiden asociarse con las organizaciones de productores de caña que se consideren convenientes, por lo que la constitucionalidad de los artículos 33 y 37 deriva de los razonamientos que fueron expuestos por el Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 27/2005, el nueve de julio de dos mil siete, que dio lugar a la tesis jurisprudencial 3/2008 citada.

En efecto, los artículos 33, 34, 37 y 38 de la ley impugnada disponen:

"Artículo 33. Las organizaciones locales de abastecedores de caña estarán constituidas en las zonas de abastecimiento con los productores de caña que tengan celebrado contrato con el ingenio que corresponda."

"Artículo 34. Las organizaciones locales que se constituyan, para obtener y mantener su registro, deberán contar con una membresía mínima equivalente al 10% del padrón total de los abastecedores de caña del ingenio de que se trate y por lo menos con el 10% del volumen total de la caña de la zona de abastecimiento correspondiente, cumplir con los requisitos establecidos en la legislación bajo la cual adopten la figura jurídica para su constitución y deberán estar debidamente inscritas en el registro. Para estos efectos, el registro deberá certificar que dichos padrones cumplen con los requerimientos establecidos en esta ley.

"Igualmente, deberán exhibir dos copias de su acta constitutiva y de sus estatutos debidamente certificados, dos copias del acta de elección de su comité local vigente y dos copias del padrón de abastecedores de caña asociados, mismo que deberán actualizar anualmente.

"Los abastecedores de caña que tengan celebrado un contrato de condiciones particulares tendrán los mismos derechos y obligaciones que establece esta ley."

"Artículo 37. Para la mejor atención y defensa de los intereses de sus agremiados las organizaciones locales de abastecedores de caña podrán constituirse en organizaciones cañeras nacionales en los términos de la presente ley."

"Artículo 38. Las organizaciones nacionales de abastecedores de caña de azúcar deberán estar debidamente inscritas ante el registro.

"Para su debido registro, deberán exhibir dos copias del padrón de abastecedores de caña asociados que deberán actualizar anualmente. La certificación del padrón se basará en el registro de afiliaciones de sus organizaciones locales, sancionadas por el comité de cada uno de los ingenios.

"Con objeto de fomentar la constitución de nuevas organizaciones nacionales de abastecedores de caña, por única vez el Servicio Nacional del Registro Agropecuario podrá otorgar a organizaciones nacionales de abastecedores de caña registro condicionado durante los ciclos 2005-2006 y 2006-2007, el cual podrá ser definitivo siempre y cuando dichas organizaciones demuestren que sus organizaciones locales están constituidas en términos del artículo 34 de esta ley, y:

"a) Contar inicialmente con el 5% de la membresía del Padrón Nacional de Abastecedores de Caña, el 5% de la producción nacional de caña y tener presencia al menos en cuatro Estados productores de caña de azúcar, y

"b) Contar con presencia en Estados productores de caña de azúcar y con el porcentaje de membresía y de producción nacional durante los ciclos azucareros siguientes:

Ver ciclos azucareros

"Si en cualquier ciclo de los mencionados, la organización nacional que tenga registro condicionado acredita cumplir con los requisitos previstos en el párrafo segundo de este artículo, obtendrá su registro definitivo; en caso de no cumplirlos perderá el registro condicionado.

"La organización nacional con registro condicionado, tendrá derecho a participar con voz y sin voto en el comité nacional y en la Junta Permanente, hasta en tanto no obtenga su registro definitivo."

Como se advierte de los anteriores preceptos legales transcritos, los artículos 33 y 37 sólo establecen la forma en que estarán constituidas las organizaciones locales de abastecedores de caña y la posibilidad de tales organizaciones de conformar organizaciones cañeras nacionales, siendo los numerales 34 y 38 los que prevén los requisitos para que tales organizaciones obtengan y mantengan su registro.

Al resolver el Tribunal Pleno la acción de inconstitucionalidad 27/2005, cuyas consideraciones fueron transcritas en la sentencia pronunciada por el Tribunal Colegiado del conocimiento, determinó que la regulación de tales organizaciones no hace nugatorios los derechos que derivan de la libertad de asociación que establece el artículo 9o. de la Constitución Federal, porque no se obliga a los abastecedores de caña a pertenecer a alguna de las agrupaciones cañeras que prevé, toda vez que reconoce la posibilidad de que cada abastecedor celebre voluntariamente y de manera individual contrato de compraventa, siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar, con algún ingenio, contrato que puede contener condiciones diferentes a las del contrato uniforme que celebren las organizaciones cañeras (artículo 3, fracción XXII); además de que el propio ordenamiento dispone que los abastecedores de caña que tengan celebrado con algún ingenio un contrato de condiciones particulares tendrán los mismos derechos y obligaciones que establece la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (artículo 34, último párrafo); y que los requisitos que establecen los numerales 34 y 38 que deben cumplir las asociaciones o agrupaciones de abastecedores o productores de caña, son para obtener su registro y mantenerlo como organizaciones locales o nacionales, requisitos que se justifican en virtud de las importantes atribuciones que se les otorga en la propia ley a fin de garantizar que dichas organizaciones cuentan con representatividad suficiente de los abastecedores de caña y con fuerza suficiente para cumplir con sus objetivos, pero la propia ley establece la posibilidad de que los abastecedores o productores de caña se asocien formando una persona distinta, con la figura jurídica que decidan adoptar y de acuerdo con el ordenamiento que a la misma le resulte aplicable.

Deriva de las anteriores determinaciones que los artículos 33 y 37 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar no resultan violatorios del artículo 9o. constitucional, porque en ellos no se impone a los abastecedores de caña la obligación de pertenecer a alguna de las agrupaciones cañeras que establecen, sino que sólo se les otorga la opción de hacerlo para una mejor defensa de sus intereses, lo que lleva a determinar lo infundado del planteamiento hecho valer.

QUINTO. De igual manera, son infundados los argumentos que en el tercer agravio se aducen contra la sentencia recurrida en relación con el cuarto concepto de violación, en la parte que el Tribunal Colegiado reservó a este Alto Tribunal para su estudio, concretamente, la vulneración por parte de la ley reclamada a los artículos 1o., párrafos primero y tercero, 5o., 9o., 12, 13, 14, 17 y 28 constitucionales en cuanto al principio de igualdad y no discriminación por otorgar un trato diferenciado y discriminatorio a los industriales de la caña de azúcar sin que, afirma la parte recurrente, exista alguna razón válida para hacerlo si se tiene presente que conforme a lo previsto en los artículos 6o. y 7o. de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, siempre debe aplicarse el principio hermenéutico pro homine y pro libertatis.

En este sentido importa resaltar que en el presente planteamiento la recurrente aduce la violación a los principios de igualdad y no discriminación consagrados en el artículo 1o., párrafos primero y tercero, constitucional, por el trato discriminatorio que afirma la ley impugnada, en general, otorga al sector azucarero, es decir, la vulneración aludida no se imputa a preceptos específicos, sino a la ley reclamada por la regulación especial a la que sujeta a la agroindustria de la caña de azúcar, pues si bien también sostiene la transgresión a los numerales 5o., 9o., 12, 13, 14, 17 y 28 constitucionales ello es objeto de planteamientos concretamente referidos a algunas de sus normas, que han sido materia de estudio tanto por el Tribunal Colegiado como por este órgano colegiado en la presente resolución, como se advierte de la siguiente transcripción de la parte relativa del tercer agravio:

"... resulta evidente que la J. a quo no realizó un adecuado estudio del cuarto concepto de violación planteado por las quejosas; toda vez que las quejosas plantearon la violación de la garantía de igualdad y no discriminación consagrada por los párrafos primero y tercero del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de manera directa, y a través de la violación de la garantía implícita de igualdad que se encuentra contenida en los artículos 5o., 9o., 14, 17 y 28 de la propia Constitución, así como de la garantía de igualdad que se desprende de los artículos 12 y 13 constitucionales, y del principio genérico de igualdad que permea todos los preceptos de la Constitución General, y en particular a los que contienen las garantías individuales, y que tiene la jerarquía de valor superior del orden jurídico ... lo procedente era que la a quo resolviera que la ley reclamada es inconstitucional porque genera un trato desigual sin ninguna justificación, ya que trata de forma diferente a una rama de la actividad agropecuaria del país sin que exista alguna razón válida para hacerlo. Lo que correspondería constitucionalmente sería regular la actividad de producción y comercialización de la caña de azúcar por medio de las disposiciones generales que existen en la materia agropecuaria en México; por ejemplo a través de la ‘Ley de Desarrollo Rural Sustentable’, si fuera el caso y en la medida en que dicha ley se ajuste a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."

Por tanto, esta Segunda Sala procede a determinar si la sola sujeción por parte del legislador a una regulación especial a la agroindustria de la caña de azúcar resulta contraria a nuestra Ley Fundamental por implicar un trato desigualitario y discriminatorio en relación con otras actividades económicas.

La Primera Sala de este Alto Tribunal ha establecido criterio jurisprudencial, que este órgano colegiado comparte, en el sentido de que el principio de igualdad debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, por lo que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido; así, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce de un caso en el cual la ley distingue, debe analizar si dicha distinción descansa en una base objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye una discriminación constitucionalmente vedada, para lo que es necesario determinar: a) si la distinción legislativa obedece a una finalidad objetiva y constitucionalmente válida; b) la racionalidad o adecuación de la distinción hecha por el legislador, es decir, si la distinción constituye un medio apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar; y c) la satisfacción del requisito de proporcionalidad, lo que significa que la afectación no sea innecesaria o desmedida en relación con otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. La jurisprudencia aludida textualmente señala:

"IGUALDAD. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI EL LEGISLADOR RESPETA ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. La igualdad en nuestro Texto Constitucional constituye un principio complejo que no sólo otorga a las personas la garantía de que serán iguales ante la ley en su condición de destinatarios de las normas y de usuarios del sistema de administración de justicia, sino también en la ley (en relación con su contenido). El principio de igualdad debe entenderse como la exigencia constitucional de tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, de ahí que en algunas ocasiones hacer distinciones estará vedado, mientras que en otras estará permitido o, incluso, constitucionalmente exigido. En ese tenor, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación conoce de un caso en el cual la ley distingue entre dos o varios hechos, sucesos, personas o colectivos, debe analizar si dicha distinción descansa en una base objetiva y razonable o si, por el contrario, constituye una discriminación constitucionalmente vedada. Para ello es necesario determinar, en primer lugar, si la distinción legislativa obedece a una finalidad objetiva y constitucionalmente válida: el legislador no puede introducir tratos desiguales de manera arbitraria, sino que debe hacerlo con el fin de avanzar en la consecución de objetivos admisibles dentro de los límites marcados por las previsiones constitucionales, o expresamente incluidos en ellas. En segundo lugar, es necesario examinar la racionalidad o adecuación de la distinción hecha por el legislador: es necesario que la introducción de una distinción constituya un medio apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar, es decir, que exista una relación de instrumentalidad entre la medida clasificatoria y el fin pretendido. En tercer lugar, debe cumplirse con el requisito de la proporcionalidad: el legislador no puede tratar de alcanzar objetivos constitucionalmente legítimos de un modo abiertamente desproporcional, de manera que el juzgador debe determinar si la distinción legislativa se encuentra dentro del abanico de tratamientos que pueden considerarse proporcionales, habida cuenta de la situación de hecho, la finalidad de la ley y los bienes y derechos constitucionales afectados por ella; la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida de otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Por último, es de gran importancia determinar en cada caso respecto de qué se está predicando con la igualdad, porque esta última constituye un principio y un derecho de carácter fundamentalmente adjetivo que se predica siempre de algo, y este referente es relevante al momento de realizar el control de constitucionalidad de las leyes, porque la Norma Fundamental permite que en algunos ámbitos el legislador tenga más amplitud para desarrollar su labor normativa, mientras que en otros insta al J. a ser especialmente exigente cuando deba determinar si el legislador ha respetado las exigencias derivadas del principio mencionado." (Registro: 174,247, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Primera Sala, Tomo XXIV, septiembre de 2006, tesis 1a./J. 55/2006, página 75).

Partiendo de lo anterior, esta Segunda Sala determina que no existe vulneración a los principios de igualdad y no discriminación por la regulación especial que mediante la ley reclamada se realiza respecto de la agroindustria de la caña de azúcar, porque la distinción que tal regulación implica respecto de otras actividades agroindustriales se encuentra constitucionalmente exigida.

Como ha quedado analizado en el considerando tercero de la presente resolución, la regulación específica de que es objeto el cultivo y explotación de la caña de azúcar por parte de la ley reclamada encuentra su razón de ser en su carácter básico y estratégico para la economía nacional, lo que justifica constitucionalmente la intervención del Estado como rector de la economía, en términos de los artículos 25 y 27, fracción XX, de la Ley Fundamental.

Así, la distinción respecto de esta actividad económica obedece a una finalidad objetiva y constitucionalmente válida, pues la expedición de la ley tuvo como propósito, según se señaló en el dictamen que la Comisión de Agricultura y Ganadería presentó y que valoró las iniciativas presentadas a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión:

"... a) Reforzar la rectoría del Estado en el ramo azucarero, en los términos que las condiciones del mercado y el interés público exigen. Para ello, se propone que el Gobierno Federal instrumente el Programa Nacional de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, que genere las condiciones de su viabilidad y sustentabilidad en el largo plazo, como lo propone la iniciativa de los ciudadanos senadores de la República.

"b) Ofrecer certidumbre a los diversos sectores que intervienen en la cadena productiva, mediante su participación en el Comité Nacional del Sistema-Producto Caña de Azúcar;

"c) Preservar, reforzar y perfeccionar el sistema vigente de resolución de conflictos, mediante la modernización de los órganos conciliadores y arbitrajes existentes;

"d) Mantener una relación contractual entre abastecedores de caña de azúcar y los ingenios así como establecer un sistema de pago y,

"e) Democratizar el sistema de representación dentro del sector de los abastecedores de caña de azúcar, a fin de adecuarlo a las exigencias de los tiempos y de imprimir mayor solidez a los procesos de producción y de transformación industrial. ..."

Lo anterior, en virtud de que el ramo agroazucarero se había hecho acreedor a la declaratoria de interés público, realizada mediante el decreto presidencial de treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno, lo que justificaba el reforzamiento de la rectoría del Estado porque:

"... Constituye la agroindustria de mayor impacto social en el campo mexicano, tanto por el número de fuentes de trabajo que genera, como por la distribución de los ingresos y de la derrama económica que representa.

"Dicha actividad permite llevar a la mesa y dieta de las familias mexicanas, la fuente de energéticos más eficaz, a la cual contribuye con una cuota porcentual muy importante de la energía consumida diariamente en el país.

"La autosuficiencia en materia azucarera amplía los márgenes de maniobra del Estado mexicano en el terreno alimentario y refuerza su capacidad de autodeterminación, lo que le confiere a la producción y transformación de la caña de azúcar un carácter estratégico.

"El azúcar es un producto agropecuario que, en el marco del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, presenta amplias ventajas competitivas, dado su eventual acceso al mercado de los Estados Unidos.

"La caña de azúcar es un cultivo que puede ser aprovechado en la rama de la sucroquímica, misma que, a partir del uso de recursos renovables, se perfila en el mundo entero como la fuente de ese tipo de desarrollo energético de mayor futuro. ..."

De igual manera, se satisfacen los requisitos de racionalidad y proporcionalidad, pues la regulación legal de esta actividad constituye un medio apto para conducir al fin u objetivo que el legislador quiere alcanzar, ya que con la ley impugnada se refuerza la rectoría económica del Estado en la materia para beneficio no sólo de tal rama de la agroindustria sino del país y, mediante ella, no se establecen limitaciones para quienes participan en esta rama que puedan calificarse de innecesarias o desmedidas.

Así, la sujeción a la regulación especial que realiza la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar de las diversas personas que intervienen en esta actividad económica no conlleva un trato discriminatorio, pues el tratamiento diferenciado a la agroindustria de la caña de azúcar tiene por finalidad asegurar su correcto funcionamiento en todas sus etapas, es decir, en su planeación, organización, producción, industrialización y comercialización, por ser de interés público, dadas las repercusiones que tiene sobre la economía nacional.

En efecto, tanto el Tribunal Pleno como esta Segunda Sala han determinado que el marco constitucional de los preceptos que regulan la rectoría económica del Estado es aplicable a la agroindustria de la caña de azúcar, al tratarse de una actividad básica para la economía del país y ser su producto principal el azúcar de consumo popular, como se advierte de las consideraciones de las resoluciones transcritas en el considerando tercero de la presente resolución a las cuales se remite, y de lo que deriva que el trato diferente que se otorga a quienes intervienen en esta actividad en relación con otras que no tengan tal carácter se encuentra plenamente justificado y, por consiguiente, no resulta violatorio de la garantía de igualdad consagrada en el artículo 1o. constitucional.

SEXTO. Los argumentos hechos valer en el tercer agravio contra la desestimación de los planteamientos del quinto concepto de violación que el Tribunal Colegiado reservó a este Alto Tribunal para su estudio, son también infundados por las razones que a continuación se exponen.

Sostiene la parte recurrente que se realizó un análisis inadecuado, por una parte, de los artículos 2o., 5o., 7o., fracción VII, 10, fracciones III, VI, VII, VIII, XI y XII, 50, 52 y 57 a 66 de la ley impugnada en cuanto a su vulneración a la Constitución Federal y a diversos instrumentos internacionales, como son el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 6o. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 6o. del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en cuanto al derecho al trabajo que consagran a favor de toda persona; y, por la otra, respecto de los artículos 22 a 27, 33, 34, 37, 38, 74, 75 y 79, fracciones VII y X, que se adujo violan los artículos 20 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 21 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, 8 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 15 y 16 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos en cuanto a la libertad de asociación.

El planteamiento relativo a la vulneración de los preceptos impugnados a los instrumentos internacionales citados se adujo de manera correlacionada con la transgresión a las garantías de libertad, de trabajo, industria y comercio y de asociación, como se advierte de las partes relativas del agravio, en las que se señala:

"... Ahora bien, ¿cuáles son los derechos humanos contenidos en los pactos y tratados internacionales que resultan violados por la ley que se está reclamando?

"Tal y como se expresó en la demanda de amparo, sin que en la sentencia se haga un análisis adecuado, respecto a los preceptos que entrañan una limitación sobre la libertad de trabajo (es decir, los artículos 2o., 5o., 7o., fracción VII, 10, fracciones III, VI, VII, VIII, XI y XII, 50, 52, 57 a 66), se violan el artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (‘Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo ...’), el artículo 6o. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (‘Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho’) y el artículo 6o. del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, ‘Protocolo de San Salvador’ (‘Toda persona tiene derecho al trabajo, el cual incluye la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida y aceptada’).

"Los artículos de la ley reclamada que entrañan una violación a la libertad de asociación (es decir, los artículos 22, 23, 24, 25, 26, 27, 33, 34, 37, 38, 74, 75 y 79, fracciones VII y X) son contrarios a diversos tratados internacionales de derechos humanos como la Declaración Universal de 1948 (artículo 20), el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (artículo 21), el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 8o.) la Convención Interamericana de Derechos Humanos (artículos 15 y 16).

"... En resumen, contrario a lo que sostiene la J. a quo en la resolución recurrida, los actos reclamados entrañan un verdadero atentado a los valores y derechos que preconiza la Constitución General de la República y los tratados internacionales y se traducen en una violación de los derechos fundamentales de las quejosas ..."

Así, si la vulneración a los instrumentos internacionales invocados se plantea en forma correlacionada con la transgresión a la Constitución Federal en cuanto a los derechos de libertad de trabajo, industria y comercio y de libertad de asociación, al haberse determinado que no existe por parte de los preceptos reclamados violación a los derechos fundamentales citados, debe considerarse infundado el agravio en análisis.

En efecto, en la parte relativa de la sentencia dictada por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 50/2007, con fecha dieciséis de junio de dos mil ocho, se determinó:

"... tratándose de los argumentos tendientes a demostrar que los artículos 10, fracciones III, VI, VII, VIII, XI y XII, 23, 29, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66 y 95 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto de dos mil cinco, son violatorios de las garantías de libertad de trabajo, industria, comercio y ocupación, establecidas en el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben tomarse en consideración los criterios jurisprudenciales 2a./J. 37/2008, 2a./J. 38/2008, 2a./J. 49/2008 y 2a./J. 54/2008, los cuales fueron aprobados por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesiones privadas de doce y veintiséis de marzo de dos mil ocho, mismas que están publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil ocho, páginas cuatrocientos noventa y uno, cuatrocientos noventa y dos, quinientos y cuatrocientos ochenta y cinco, respectivamente, cuyos contenidos se reproducen a continuación: ‘CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, FRACCIONES IX Y X, Y 6 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, RESPETAN EL LIBRE EJERCICIO INDUSTRIAL Y COMERCIAL.’ (se transcribe). ‘CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, 50, 55 Y 95 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD, LEGALIDAD Y CERTEZA JURÍDICA, NI DE LIBERTAD DE INDUSTRIA O COMERCIO.’ (se transcribe). ‘CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 57 A 66 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE LIBRE COMERCIO Y DE LEGALIDAD JURÍDICA.’ (se transcribe). ‘CAÑA DE AZÚCAR. EL ARTÍCULO 53 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO.’ (se transcribe). ... También es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 39/2008, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, difundida en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de dos mil ocho, página cuatrocientos ochenta y cuatro, que es del tenor siguiente: ‘CAÑA DE AZÚCAR. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD CONTRACTUAL.’ (se transcribe) ..."

Así, en aplicación de las jurisprudencias del Pleno y de esta Segunda Sala, el Tribunal Colegiado ya determinó que los artículos 10, fracciones III, VI, VII, VIII, XI y XII, 50, 52 y 57 a 66 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, entre otros, y que son a los que concretamente se hace alusión en el agravio en análisis, no violan la libertad de trabajo, industria y comercio, por lo que con base en ello cabe concluir que tampoco se vulneran los diversos tratados internacionales que se invocan.

Por lo que se refiere a los diversos preceptos 2o., 5o., y 7o., fracción VII, debe señalarse que sólo los dos primeros preceptos señalados no fueron materia de estudio por parte del Tribunal Colegiado del conocimiento, pues en torno al tercero de ellos, es decir, el artículo 7o. de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, en el primer punto resolutivo de la sentencia dictada en el amparo en revisión 50/2007, el dieciséis de junio de dos mil ocho, se decretó el sobreseimiento en el juicio.

Así, se procede al estudio de los artículos 2 y 5 impugnados, respecto de los cuales debe señalarse que en el considerando tercero de la presente resolución se analizó la vulneración al artículo 5o. constitucional que se hizo valer, en general, respecto de la ley reclamada al atribuir a la caña de azúcar la naturaleza de básica y estratégica y someter a una regulación especial las actividades relacionadas a la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la misma y de sus productos, subproductos, coproductos y derivados, por lo que se reiteran los razonamientos ahí expresados para concluir que no transgreden la libertad de trabajo, industria y comercio.

Los artículos referidos disponen:

"Artículo 2. Sus disposiciones son de interés público y de orden social, por su carácter básico y estratégico para la economía nacional en términos de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, tiene por objeto normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, de los procesos de la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la caña de azúcar, sus productos, subproductos, coproductos y derivados."

"Artículo 5. El producto azúcar de caña, por ser necesario para la economía nacional y el consumo popular, queda sujeto a las disposiciones contenidas en el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica."

Como se determinó en el considerando tercero del presente fallo, la regulación de la actividad agroindustrial relacionada con la caña de azúcar encuentra sustento constitucional al tratarse de un producto básico y estratégico para el desarrollo nacional, de lo que deriva que la prescripción de que las disposiciones contenidas en la ley son de interés público y de orden social y su objetivo de normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, de los procesos de la siembra, cultivo, cosecha, industrialización y comercialización de la caña de azúcar, así como de sus productos, subproductos, coproductos y derivados, contenida en el artículo 2o. impugnado, no puede considerarse violatoria de la libertad de trabajo, industria y comercio, pues con ello no se prohíbe o impide la realización de estas actividades agroindustriales ni se impone condición alguna para ello; lo que tampoco acontece con la sujeción que el artículo 5 reclamado hace del producto azúcar de caña a lo dispuesto en el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, el cual establece las reglas para la imposición de precios a los productos y servicios necesarios para la economía nacional o el consumo popular, pues ello se dispuso así por el legislador federal conforme a la atribución que le otorga el artículo 28, párrafo tercero, constitucional, para fijar las bases de los precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular y para imponer modalidades a su distribución con el objetivo de evitar intermediaciones innecesarias o excesivas, que provoquen desabasto o el alza de precios, en protección de los consumidores, sin que esto implique un obstáculo para la comercialización de la caña y del azúcar, ni una afectación a la competencia entre los productores de los mismos bienes o los prestadores de los mismos servicios, toda vez que ya esta Segunda Sala estableció criterio jurisprudencial en el sentido de que en la fijación de los precios de la caña y del azúcar se toma en cuenta el comportamiento del mercado nacional e internacional, lo que se traduce en que se deja en libertad la comercialización de estos bienes, pero se establecen bases para que el libre juego del mercado no afecte a los consumidores más débiles, ni a los abastecedores de caña, en la jurisprudencia 44/2008, que lleva por rubro "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 5, 7, FRACCIÓN VII, 10, FRACCIÓN XI Y 58 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFOS SEGUNDO Y TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.", visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2008, página 493.

Consecuentemente, si los artículos 2 y 5 no transgreden la garantía de libertad de trabajo, comercio e industria, tampoco pueden considerarse violatorios de los tratados internacionales que se invocan como sustento de dichos derechos.

Por otra parte, en relación a los instrumentos internacionales que también se invocan para sustentar la violación al derecho de asociación por parte de los artículos 22 a 27, 33, 34, 37, 38, 74, 75 y 79, fracciones VII y X, debe señalarse lo siguiente:

En relación a los artículos 22 a 27 y 34 y 38 reclamados, el Tribunal Colegiado del conocimiento desestimó la transgresión al artículo 9o. de la Constitución Federal con base, entre otras, en las jurisprudencias 3/2008 del Tribunal Pleno, 41/2008 y 51/2008, intituladas, respectivamente: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 34 Y 38 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 22 A 29 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN." y "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 23, 24 Y 26 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN."

El debido respeto a dicha garantía por parte de los artículos 33 y 37 reclamados fue analizado en el considerando cuarto de la presente resolución.

Así sólo resta analizar si los artículos 74, 75 y 79, fracciones VII y X, vulneran la libertad de asociación y, como consecuencia, los tratados internacionales que se invocan. Dichos preceptos disponen:

"Artículo 74. Cuando la caña cruda rebase las 72 horas desde su corte, por causas imputables al abastecedor de caña de azúcar, será sujeta a un castigo hasta el 10% de su valor durante las primeras 24 horas siguientes y hasta el 20% de su valor durante las 24 horas posteriores que dictaminará el comité. La recepción de caña con mayor tiempo de lo antes señalado será motivo de análisis para determinar su deterioro y en su caso, el castigo correspondiente que establecerá el citado comité."

"Artículo 75. Cuando la caña rebase las 48 horas después de su quema sin ser entregada en el batey, por causas imputables al abastecedor de caña de azúcar, será sujeta a un castigo hasta del 10% ciento (sic) de su valor durante las primeras 24 horas posteriores siguientes y hasta el 20% de su valor durante las 24 horas posteriores, que dictaminará el comité. La recepción de la caña con mayor tiempo de lo antes señalado, será motivo de análisis para determinar su deterioro y en su caso, el castigo correspondiente que establecerá el citado comité."

"Artículo 79. El importe neto de la caña castigada se determinará multiplicando la cantidad total de caña castigada por el precio de la tonelada de caña, deduciendo el importe total de sus costos de cosecha promedio y demás deducibles que le correspondan. El importe resultante invariablemente deberá prorratearse entre el volumen total de caña no castigada de la zafra.

"Para la determinación de castigos, el comité deberá escuchar a los afectados y en caso de inconformidad ésta deberá hacerse constar en el acta respectiva para que en su caso recurra a la Junta Permanente."

Como se advierte, los anteriores preceptos sólo regulan los porcentajes de castigo a que se sujetará el valor de la caña de azúcar de acuerdo a las horas que rebase desde su corte o desde su quema por causas imputables al abastecedor de caña, las facultades del comité para determinar el castigo correspondiente, tratándose de cañas que tengan mayor tiempo al señalado de acuerdo con su grado de deterioro y debiendo escuchar a los afectados y hacerse constar en acta en caso de inconformidad para que, en su caso, se recurra a la Junta Permanente, así como la forma en que se determinará el importe neto de la caña castigada, mismo que deberá prorratearse entre el volumen total de caña no castigada de la zafra. Es decir, no contienen alguna prohibición, limitación o impedimento para que los sujetos de la ley ejerzan el derecho de asociarse para formar una organización o incorporarse a una ya existente, para permanecer en la asociación o renunciar a ella y para no asociarse, pues sólo prevén los castigos al precio de la caña de azúcar en los casos ahí previstos y las facultades de los comités para intervenir en la determinación del castigo en el precio correspondiente.

Además, las facultades de los comités para determinar los castigos en el precio de la caña de azúcar se encuentra prevista en el artículo 26, fracción VII, de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, precepto en torno al cual esta Segunda Sala ya determinó en las jurisprudencias 41/2008 y 51/2008, que no viola la garantía de libertad de asociación, jurisprudencias que fueron transcritas en la sentencia del Tribunal Colegiado del conocimiento dictada en el amparo en revisión 50/2007, intituladas: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 22 A 29 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN." y "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 23, 24 Y 26 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN."

Consecuentemente, si los preceptos reclamados en análisis no resultan violatorios de la garantía de libre asociación consagrada en el artículo 9o. de la Constitución, tampoco pueden considerarse violatorios de los tratados internacionales en cuanto establecen este mismo derecho.

SÉPTIMO. En la parte relativa del tercer agravio se combate también la desestimación de los argumentos que se hicieron valer en el sexto concepto de violación aduciéndose que, contrariamente a lo determinado en la sentencia recurrida, se viola el principio de irretroactividad consagrado en el artículo 14 constitucional, en virtud de que se desconocen los derechos adquiridos en el régimen transcurrido de manera posterior a la publicación del decreto abrogatorio de los decretos cañeros de diez de enero de dos mil cinco (abrogatorio del decreto por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y uno, y del decreto que reforma este decreto que declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado en el citado diario el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y tres), pues en su artículo segundo se instruyó a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación a convocar a los agentes concurrentes de la agroindustria azucarera para que se organizara el Comité Nacional del Sistema-Producto Caña de Azúcar, de conformidad con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y su reglamento, quedando así únicamente como marco regulatorio esta ley y dejándose a voluntad de las partes la aplicación de los decretos abrogados, por lo que la ley reclamada afecta el derecho al ejercicio de la actividad en los términos establecidos en el marco de dicha regulación. Se sostiene que con posterioridad a la publicación del decreto abrogatorio, los representantes de los ingenios azucareros y de las Uniones Nacionales de Productores de Caña suscribieron ante el secretario de Economía un documento que contiene dos acuerdos, a saber, el que establece un precio de referencia del azúcar para el pago de la caña de azúcar que correspondió a la zafra 2004/2005 que implicó un incremento del 7% respecto del precio de la liquidación final de la zafra 2003/2004 y otro para trabajar conjuntamente para garantizar el abasto nacional de azúcar, evitar la entrada de cupos de importación, considerando que la zafra 2004/2005 sería record conforme al avance de la producción hasta esa fecha y mantener los aranceles de importación de azúcar en los niveles que tenían. Además, se afirma que las relaciones entre los ingenios y sus abastecedores derivan de un contrato mercantil de compraventa y abastecimiento de caña de azúcar en el que el precio se determina por las partes conforme a la cantidad, calidad y condiciones de entrega.

Por tanto, sostiene la parte recurrente que la ley reclamada desconoce los derechos emanados tanto de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, como del decreto abrogatorio de los decretos cañeros, de los dos acuerdos referidos y de los contratos firmados con los productores de caña de azúcar, derechos que consisten en: a) utilizar de forma correcta y adecuada a las necesidades de cada ingenio la propiedad privada de cada uno sin limitaciones y sin tratos discriminatorios; b) derecho a ejercer a plenitud la libertad de trabajo, industria y comercio, así como la libertad de asociación, consagrados en los artículos 5o. y 9o. constitucionales, y que desaparecen con las obligaciones de suscribir un contrato uniforme y de constituir comités; c) derecho de libre concurrencia y de competencia sana dentro del mercado de la caña de azúcar; d) derecho de cada ingenio de planear, diseñar y tomar decisiones libremente respecto de sus procesos industriales; e) derecho a que el precio de la caña y del azúcar se fijen con base en las variables de la oferta y la demanda y de acordar libremente con los otros agentes económicos involucrados las estrategias que mejor beneficien a la industria; f) derecho a un libre mercado entre cañeros e industriales, de acuerdo con las condiciones de competitividad, ubicación geográfica y distancia en relación con el consumo; g) derecho a tomar decisiones libremente de industriales y cañeros; h) derecho a un sistema de pago libre y con libertad de precios; i) derecho a determinar libremente las condiciones de la caña como materia prima; j) derecho al mecanismo de sistema-producto establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; k) derecho a los financiamientos integrales a todos los productos del campo dentro de un programa nacional que se deriva de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; l) derecho de la ********** quejosa de acordar con las confederaciones lo relativo al precio de liquidación final de la zafra del año comercial y de que trabajen en forma conjunta con los ingenios para garantizar el abasto nacional y mantener los niveles de importación de azúcar en los niveles en que se encontraban, así como de conciliar, evaluar, discutir, condensar y promover alianzas estratégicas y acuerdos entre los ingenios afiliados y los demás agentes económicos que participan en la agroindustria de la caña de azúcar y, en general, las atribuciones que en virtud de la ley reclamada, concretamente de su artículo 10, corresponden al comité nacional y que dejan sin materia los objetivos de la **********.

Los anteriores planteamientos son infundados.

La garantía de irretroactividad es una garantía de seguridad jurídica que significa que las disposiciones contenidas en las normas jurídicas no deben ser aplicadas a los hechos que se realizaron antes de la entrada en vigor de dichas normas, esto es, las leyes únicamente rigen durante su periodo de vigencia y, por tanto, solamente pueden regular los hechos que se produzcan entre la fecha de su entrada en vigor y la de su abrogación o derogación.

Sin embargo, cuando se trata de llevar a la práctica este principio, se suscitan diversos problemas, para lo cual este Alto Tribunal ha tomado en consideración como parámetros para determinar un conflicto de leyes, las teorías de los derechos adquiridos y de las expectativas de derechos, y la de los componentes de toda norma jurídica, como son: el supuesto y su consecuencia.

Conforme a la primera teoría, para determinar si los preceptos impugnados son o no violatorios de la garantía mencionada, es necesario precisar, en primer lugar, si los quejosos tenían ya dentro de su haber jurídico los derechos y prestaciones a los que aluden o se trataba sólo de una expectativa de derecho, en términos del criterio sustentado por esta Segunda Sala en la siguiente tesis:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado." (Número de registro: 189,448; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2001, tesis 2a. LXXXVIII/2001, página 306).

En virtud de lo anterior, es necesario establecer, entonces, que de conformidad con las teorías que existen sobre los derechos adquiridos (que redundan en la irretroactividad de las leyes) debe distinguirse entre los derechos adquiridos y las expectativas de derechos, de manera que el derecho adquirido es definible cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un aprovechamiento al patrimonio de una persona y ese hecho ya no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario. En cambio, la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una determinada situación jurídica, pero que no entra al patrimonio de la persona.

En ese contexto, la expectativa de derecho corresponde al futuro al no haberse cubierto los requisitos que en su momento previó la ley, es decir, que potencialmente se iban a obtener al surtirse los supuestos establecidos en la propia ley. Y es, en un momento dado, lo que podría afectarse con un nuevo ordenamiento y no derechos adquiridos.

En conclusión, la ley es retroactiva cuando trata de modificar o destruir los derechos que una persona adquirió bajo la vigencia de la ley anterior, porque esos derechos ya habían entrado en su patrimonio o esfera jurídica, pero no sucede lo mismo cuando se trata de expectativas de derechos.

De acuerdo con la teoría de los componentes de la norma, debe advertirse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, en el que si el supuesto se realiza, la consecuencia debe producirse, generándose así los derechos y obligaciones correspondientes. Sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo, por lo que para que se pueda analizar la retroactividad o irretroactividad de las normas, es necesario analizar las siguientes hipótesis que pueden llegar a generarse a través del tiempo:

a) Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan de modo inmediato el supuesto y la consecuencia en ella regulados, no se puede variar, suprimir o modificar ese supuesto o la consecuencia, sin violar la garantía de irretroactividad de las normas, toda vez que ambos nacieron a la vida jurídica con anterioridad a la entrada en vigor de una nueva ley.

b) Cuando la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si el supuesto y algunas de las consecuencias se realizan bajo la vigencia de una ley, quedando pendientes algunas de las consecuencias jurídicas al momento de entrar en vigor una nueva disposición jurídica, dicha ley no podría modificar el supuesto ni las consecuencias ya realizadas.

c) Cuando la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior no se producen durante su vigencia, pero cuya realización no depende de los supuestos previstos en esa ley, sino únicamente estaban diferidas en el tiempo por el establecimiento de un plazo o término específico, en este caso la nueva disposición tampoco podría suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, toda vez que estas últimas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.

d) Cuando para la ejecución o realización de las consecuencias previstas en la disposición anterior, pendientes de producirse, es necesario que los supuestos señalados en la misma se realicen después de que entró en vigor la nueva norma, tales consecuencias deberán ejecutarse conforme a lo establecido en ésta, en atención a que antes de la vigencia de dicha ley no se actualizaron ni ejecutaron ninguno de los componentes de la ley anterior (supuestos y consecuencias acontecen bajo la vigencia de la nueva disposición).

Lo antes dicho, de conformidad con el criterio sustentado por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 123/2001, que dice:

"RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan." (Número de registro: 188,508, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, octubre de 2001, página 16).

Así, para estar en posibilidad de determinar si una disposición normativa es violatoria de lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución General de la República, con base en la teoría de los componentes de la norma, es menester tener en cuenta los distintos momentos en que se realiza el supuesto o supuestos jurídicos, la consecuencia o consecuencias que de ellos derivan y la fecha en que entra en vigor la nueva disposición.

Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en las teorías admitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para interpretar el tema de retroactividad, resulta que una norma transgrede el precepto constitucional antes señalado, cuando la ley trata de modificar o alterar derechos adquiridos o supuestos jurídicos y consecuencias de éstos, que nacieron bajo la vigencia de una ley anterior, lo que, sin lugar a dudas, conculcaría en perjuicio de los gobernados dicha garantía individual, pero que no sucede cuando se está en presencia de meras expectativas de derecho o de situaciones que aún no se han realizado, o consecuencias no derivadas de los supuestos regulados en la ley anterior, pues en esos casos sí se permite que la nueva ley las regule.

Partiendo de lo anterior, es claro que la sola sujeción de la agroindustria de la caña de azúcar a una nueva regulación no puede considerarse por sí sola violatoria del principio de irretroactividad, en tanto que ello no implica el desconocimiento de derechos adquiridos por los sujetos involucrados en tal actividad económica, sino sólo el ejercicio de la rectoría económica del Estado, en términos del artículo 25 de la Ley Suprema, en una actividad prioritaria al ser el azúcar de caña un producto necesario para la economía nacional y el consumo popular, a modo tal que su planeación, organización, producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, son de interés público, en términos de la fracción XX del artículo 27 de la Ley Fundamental.

En efecto, la regulación integral a la que la ley impugnada sujeta la actividad económica de la agroindustria de la caña de azúcar, por sí, no es retroactiva, en virtud de que rige hacia el futuro, es decir, a partir de que entró en vigor la ley reclamada y, al hacerlo, no afecta o desconoce derechos adquiridos, pues la sujeción o regulación del ejercicio de la actividad relativa es a la normativa vigente en el momento en que ésta se realiza, sin modificar supuestos o consecuencias verificados con anterioridad a su vigencia y al amparo de una regulación anterior.

En este sentido importa resaltar que los gobernados no pueden adquirir el derecho a que no se regule determinada actividad o a que la normatividad a que se sujete su ejercicio permanezca inmutable, pues ello implicaría subordinar el interés público que pueda revestir la regulación de una actividad al interés particular de quienes la lleven a cabo, máxime tratándose de una actividad económica de interés nacional, ya que precisamente la rectoría del desarrollo nacional por parte del Estado para garantizar que éste sea integral y sustentable exige la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades consagradas en la Constitución conforme a la realidad histórica del país, de lo que deriva que la normatividad debe adecuarse a las exigencias sociales y no permanecer estática, siendo aplicable, en debido respeto al principio de irretroactividad, la que se encuentre vigente al momento de su realización.

Consecuentemente, carece de sustento la afectación que la parte recurrente aduce la ley reclamada le ocasiona a su derecho al ejercicio de la actividad en los términos establecidos en el marco de regulación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y su reglamento, de los decretos abrogados por el decreto de diez de enero de dos mil cinco (cuya aplicación quedó a voluntad de las partes conforme a su artículo segundo), de los acuerdos suscritos por los representantes de los ingenios azucareros y de las Uniones Nacionales de Productores de Caña con el secretario de Economía sobre el precio de referencia del azúcar para el pago de la caña de azúcar que correspondió a la zafra 2004/2005 y para trabajar conjuntamente a fin de garantizar el abasto nacional de azúcar y evitar la entrada de cupos de importación, y de los contratos firmados entre los ingenios y los productores de caña de azúcar, pues estos instrumentos no otorgaron el derecho a ejercer la actividad agroindustrial de la caña de azúcar bajo la misma regulación en forma inmutable y permanente.

Además, esta Segunda Sala ya ha determinado que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que continúa en vigor y que invoca la parte recurrente, regula de manera genérica los procesos productivos primarios basados en recursos naturales renovables, dentro de los cuales se encuentra la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la acuacultura, mientras que la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar reclamada regula en forma específica las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, los procesos de siembra, cultivo, cosecha, industrialización y comercialización de sus productos, subproductos, coproductos y derivados, por lo que tales leyes no se contraponen sino que se complementan, como se advierte de la tesis jurisprudencial 43/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2008, página 386, que señala:

"CAÑA DE AZÚCAR. CON LA EXPEDICIÓN DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA NO SE GENERA UN CONFLICTO DE LEYES CON LA DE DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE, NI SE VIOLAN LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICAS. Con la expedición de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar no se genera un conflicto de leyes con la de Desarrollo Rural Sustentable o de normas que regulen la misma actividad, pues mientras ésta dispone de manera genérica los procesos productivos primarios basados en recursos naturales renovables, dentro de los cuales se encuentra la agricultura, la ganadería, la silvicultura y la acuacultura, aquélla regula en forma específica las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, los procesos de siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de sus productos, subproductos, coproductos y derivados. Así, es claro que tales leyes se complementan, de lo que se sigue que aun cuando ambas son reglamentarias del artículo 27, fracción XX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la expedición de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar no se violan las garantías de seguridad y certeza jurídicas contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, ya que los gobernados que realizan actividades relacionadas con la caña de azúcar tienen la certidumbre del marco normativo bajo el cual las llevarán a cabo."

Consecuentemente, no puede considerarse que la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar reclamada desconozca derechos que las recurrentes hubieren adquirido al amparo de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable al ser leyes complementarias.

Por otra parte, debe señalarse que la parte recurrente pretende derivar la violación al principio de irretroactividad de la transgresión a las garantías individuales en que sostiene incurre la ley reclamada en varias de sus normas, concretamente, a la libertad de trabajo, industria y comercio, así como la libertad de asociación, en virtud de las obligaciones de suscribir un contrato uniforme y de constituir comités; derecho de libre concurrencia y de competencia sana dentro del mercado de la caña de azúcar, derecho a un libre mercado entre cañeros e industriales, de acuerdo con las condiciones de competitividad, ubicación geográfica y distancia en relación con el consumo, derecho a que el precio de la caña y del azúcar se fijen con base en las variables de la oferta y la demanda y de acordar libremente con los otros agentes económicos involucrados las estrategias que mejor beneficien a la industria, derecho a tomar decisiones libremente de industriales y cañeros, derecho a un sistema de pago libre y con libertad de precios, derecho a determinar libremente las condiciones de la caña como materia prima; derecho de los ingenios a utilizar de forma correcta y adecuada a sus necesidades la propiedad privada sin limitaciones y sin tratos discriminatorios, así como a planear, diseñar y tomar decisiones libremente respecto de sus procesos industriales; derecho al mecanismo de sistema-producto establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; derecho a los financiamientos integrales a todos los productos del campo dentro de un programa nacional que se deriva de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; y derecho de la ********** quejosa de acordar con las confederaciones lo relativo al precio de liquidación final de la zafra del año comercial y de que trabajen en forma conjunta con los ingenios para garantizar el abasto nacional y mantener los niveles de importación de azúcar en los niveles en que se encontraban, así como de conciliar, evaluar, discutir, condensar y promover alianzas estratégicas y acuerdos entre los ingenios afiliados y los demás agentes económicos que participan en la agroindustria de la caña de azúcar y, en general, las atribuciones que en virtud de la ley reclamada, concretamente de su artículo 10, corresponden al comité nacional y que dejan sin materia los objetivos de la **********.

A lo anterior, debe señalarse que las garantías individuales son derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de ello deriva la obligatoriedad de toda autoridad a su debido respeto. Es decir, no constituyen derechos adquiridos en virtud de una ley reglamentaria secundaria como la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en los términos pretendidos por la recurrente, sino derechos derivados directamente de la Ley Fundamental que no pueden ser desconocidos por ninguna ley secundaria en virtud de lo dispuesto en el artículo 1o., párrafo primero, de la misma en torno a que "En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.", así como del principio de supremacía constitucional consagrado en el numeral 133, de lo que deriva que de la transgresión a las garantías individuales por parte de una ley secundaria derivaría su inconstitucionalidad pero no la vulneración al principio de irretroactividad de la ley, porque este principio rige para las normas secundarias.

Esto significa que de la vulneración a los diversos derechos fundamentales en que se afirma incurre la ley reclamada no puede derivarse la transgresión al principio de irretroactividad de la ley, pues el presupuesto de que parte la recurrente carece de sustento, a saber, que el anterior marco regulatorio de su actividad fue el que otorgó los derechos que la nueva ley que reclama, afirma, indebidamente restringe.

Además, salvo por lo que se refiere a los artículos por los cuales el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito otorgó el amparo a los quejosos en la resolución que dictó en el amparo en revisión 50/2007 el dieciséis de junio de dos mil ocho con base en los criterios jurisprudenciales de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que declaran la inconstitucionalidad de las normas relativas, la vulneración a los derechos fundamentales fue desestimada por el propio tribunal en la resolución señalada con base en las tesis y jurisprudencias sustentadas por el Pleno y por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, concretamente aquellas que establecen el debido respeto por parte de las disposiciones conducentes de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar a la libertad de asociación, libertad de trabajo, industria y comercio, libertad contractual, libre competencia económica, así como al artículo 28, párrafos segundo y tercero, constitucional, a saber la jurisprudencia 3/2008 y la tesis I/2008 del Pleno, que llevan por rubros: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 34 Y 38 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN." y "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 57 Y 58 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, SON ACORDES CON EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFO TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."; y las jurisprudencias 37/2008, 38/2008, 39/2008, 40/2008, 41/2008, 42/2008, 44/2008, 49/2008, 51/2008 y 54/2008 de esta Segunda Sala, intituladas: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, FRACCIONES IX Y X, Y 6 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, RESPETAN EL LIBRE EJERCICIO INDUSTRIAL Y COMERCIAL.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, 50, 55 Y 95 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD, LEGALIDAD Y CERTEZA JURÍDICA, NI DE LIBERTAD DE INDUSTRIA O COMERCIO.", "CAÑA DE AZÚCAR. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD CONTRACTUAL.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 3, FRACCIÓN II, 6, 9 Y 12 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 22 A 29 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 56, 66, 77 Y 87 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 5, 7, FRACCIÓN VII, 10, FRACCIÓN XI Y 58 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO CONTRAVIENEN EL ARTÍCULO 28, PÁRRAFOS SEGUNDO Y TERCERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 57 A 66 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LAS GARANTÍAS DE LIBRE COMERCIO Y DE LEGALIDAD JURÍDICA.", "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 23, 24 Y 26 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN." y "CAÑA DE AZÚCAR. EL ARTÍCULO 53 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO."

Finalmente, debe señalarse que al resolver los amparos en revisión que dieron lugar a las tesis jurisprudenciales aludidas, esta Segunda Sala también sostuvo que la regulación de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar en torno al contrato uniforme y a las reglas y mecanismos para la determinación del precio y la forma de pago de la caña de azúcar sólo vino a recoger lo reglamentado al respecto en disposiciones administrativas del Ejecutivo Federal vigentes con anterioridad, por lo que si ello no fue introducido por la ley reclamada, no puede considerarse ni siquiera que hubiere modificado situaciones anteriores a su vigencia, mucho menos derechos adquiridos. Las consideraciones relativas de las ejecutorias, textualmente señalan:

"... Finalmente, es necesario subrayar que respecto al ‘contrato uniforme’, el tema, además de que debe verse a la luz de los principios de rectoría estatal y de economía mixta, fue regulado por el decreto cañero de treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día siguiente, como lo reconocieron las Cámaras de Diputados y Senadores en sus dictámenes de diecisiete de marzo y veintiséis de abril de dos mil cinco, respectivamente.

"Efectivamente, el primero de dichos órganos legislativos señaló: ‘... Es la única (refiriéndose a la rama azucarera) cuyas relaciones entre abastecedores e industriales se regulan por un contrato uniforme que rige para todos los productores e ingenios de la República, respetando la voluntariedad de las partes en los casos específicos ...’; mientras que el otro refirió que ‘... por considerarse de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, el Gobierno Federal expidió un decreto el 30 de mayo de 1991, mismo que fue publicado al día siguiente en el Diario Oficial de la Federación, en el que se contemplan instancias de coordinación, de conciliación y de arbitraje entre el gobierno, el sector industrial y los abastecedores de caña, un contrato uniforme que regula las relaciones entre los abastecedores de caña y los industriales y mecanismos para determinar el precio de la caña de azúcar.’(4)

"Dicho decreto cañero, en lo que interesa al caso, regulaba lo siguiente:

"‘Diario Oficial de la Federación

"‘Tomo CDLII, no. 22, pág. 18

"‘México, D.F., viernes 31 de mayo de 1991

"‘Poder Ejecutivo

"‘Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos

"‘Al margen un sello con el escudo nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.

"‘... Considerando

"‘... Decreto

"‘Artículo quinto. Los contratos de siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar, que celebren los industriales con sus abastecedores de materia prima, serán uniformes y se sujetarán a los términos que se establecen en este decreto y a los lineamientos relativos a las características de la caña como materia prima para la industria azucarera. Los lineamientos de este decreto serán parte integrante del contrato uniforme de siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar.

"‘... Artículo décimo sexto. En los contratos que se celebren entre abastecedores de materia prima e industriales se deberá tener en consideración para su vigencia la naturaleza del ciclo de la caña de azúcar contemplándose en los que se refieran a nuevas siembras una vigencia mínima obligatoria de 3 años y de 1 año para los de socas y/o resocas ...’

"Lo expuesto revela que lo relativo al contrato uniforme de que hoy se duele la parte quejosa, ya se contemplaba como instrumento jurídico de contratación entre los industriales y abastecedores de caña de azúcar desde el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y uno, fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación del referido decreto cañero.

"De esta manera, la previsión en el ‘título cuarto, De las relaciones contractuales, capítulo I, Del contrato uniforme’ (artículos 50 a 56), de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, de los requisitos y vigencia del contrato uniforme de compraventa y de crédito para la siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de la caña de azúcar, así como las reglas y mecanismos para la determinación del precio y la forma de pago de los productores, que viene a recoger lo reglamentado en disposiciones administrativas del Ejecutivo Federal, como el antes señalado, ninguna afectación puede generar en la solicitante de garantías, sobre todo en los valores de libertad de industria, trabajo y comercio, legalidad y seguridad jurídica, que hoy dice son vulnerados en su perjuicio, ya que si en su momento no le impidieron operar su giro de negocios, por ser claros los términos en que debía celebrar el contrato respectivo, es consecuente que tampoco con la expedición de la ley ahora reclamada se infringen las referidas garantías fundamentales ..."

OCTAVO. Los planteamientos hechos valer en el tercer agravio contra la desestimación de los argumentos que se hicieron valer en el séptimo concepto de violación, cuyo estudio reservó el Tribunal Colegiado a este Alto Tribunal para su estudio, son también infundados por las razones que a continuación se exponen.

Se aduce por la parte recurrente que los artículos 23 y siguientes de la ley impugnada, que regulan los comités de producción y calidad cañera violan las garantías consagradas en los artículos 1o., 5o., 14, 16, 17, 21 y 22 constitucionales tanto por la integración parcial de dichos comités en contra de las quejosas, como en sus desbordadas atribuciones, concretamente las facultades que se otorgan a los comités para imponer castigos a los ingenios y a los productores en los numerales 25, 26, 74 a 81 y 87 de la ley impugnada. Sostiene que tales castigos constituyen en realidad penas que requieren la existencia de una ley que configure o tipifique el acto u omisión del gobernado como infracción y la sanción correspondiente, así como su aplicación por una autoridad estatal, al regir el principio de tipicidad contenido en el artículo 14, párrafo tercero, constitucional. En torno a ello, se señala que en la demanda de amparo no se planteó que el artículo 21 constitucional impidiera al legislador la constitución de organismos descentralizados dependientes de la administración pública federal, como lo es el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, en los términos considerados en la sentencia recurrida, sino que la Constitución Federal no autoriza al legislador para crear asociaciones entre particulares facultadas para imponer sanciones, por lo que se omite la vulneración invocada al artículo 22 constitucional.

En principio, se precisa que se excluyen del estudio del presente agravio los artículos 26, fracción III y 87 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar reclamada, en virtud de que en relación a estos preceptos se otorgó el amparo a los ingenios quejosos en el punto resolutivo cuarto de la sentencia dictada por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 50/2007, el dieciséis de junio de dos mil ocho; habiéndose decretado el sobreseimiento en el juicio respecto de los numerales 26, en su integridad, y 87 por lo que se refiere a la ********** quejosa en el resolutivo segundo de la propia resolución.

La inconstitucionalidad aducida por la forma en que se prevé la integración de los Comités de Producción y Calidad Cañera y por las facultades que se otorgan a los comités para imponer castigos a los ingenios y a los productores es infundada.

Los Comités de Producción y Calidad Cañera se encuentran regulados en el capítulo IV del título segundo de la ley reclamada, en los artículos 23 a 29, que disponen:

"Artículo 23. En cada ingenio se constituirá un comité para tratar todo lo concerniente a la siembra, cultivo, cosecha, entrega, recepción y a la calidad e industrialización de la materia prima."

"Artículo 24. Los comités se integrarán con los representantes de los ingenios y los representantes de los abastecedores de caña que correspondan, bajo las siguientes reglas:

"I. Un representante del ingenio con facultades para tomar decisiones, de preferencia el representante legal o gerente general y el superintendente de campo, con el carácter de propietario y suplente, respectivamente; quienes acreditarán su carácter con el nombramiento o poder notarial correspondiente, y

"II. Cada una de las organizaciones locales de abastecedores de caña tendrá un representante propietario con su respectivo suplente, quienes acreditarán su personalidad con el nombramiento o poder notarial correspondiente. El presidente o secretario general de cada organización local, en su caso, actuarán como propietarios, siendo el suplente un miembro del comité ejecutivo de la organización local designado por el mismo."

"Artículo 25. Los acuerdos de los comités se tomarán por mayoría de votos, excepto los que se refieran a la determinación de fechas de inicio y terminación de zafra, corte de rendimiento de los kilogramos de azúcar recuperable base estándar, descuentos y castigos de cañas, cañas diferidas y cañas quedadas, así como distribución de gastos prorrateables a la masa común de caña liquidable, que deberán adoptarse por unanimidad."

"Artículo 26. Los comités son los órganos encargados de vigilar el cumplimiento de esta ley, y de las reglas y definiciones que acuerde el comité nacional y tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"I.F. para su respectiva zona de abastecimiento los programas de operación de campo relativos a la siembra de caña de azúcar; actividades agrícolas; mecanización del campo cañero; cosecha y molienda de caña para la zafra; conservación y mejoramiento de caminos cañeros; albergues para cortadores; modificación de tarifas por trabajos ejecutados y de tarifas de trabajos de siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña y de las solicitudes de crédito en general;

"II. Elaborar y modificar, en su caso, el programa semanal de prioridades de corte; adecuar el programa de zafra cuando a su juicio sea conveniente y acordar la suspensión de cortes si las condiciones lo requieren;

"...

"IV. Convenir las condiciones económicas y de operación para la transferencia de caña de azúcar de un ingenio a otro, cuando así se estime conveniente;

"V. Expedir las órdenes de suspensión de riegos, de quemas y de corte, así como elaborar el acta de fin de zafra dentro de los diez días siguientes a su terminación;

"VI. Determinar los descuentos por impurezas aplicables a la caña de azúcar al ser entregada al ingenio, en términos de esta ley;

"VII. Determinar el monto de los castigos a que se hagan acreedores los abastecedores de caña o el industrial, en los términos del artículo 79;

"VIII. Revisar y aprobar los presupuestos de conservación y mantenimiento de caminos cañeros;

"IX. Aprobar el control y rotación de estibas de caña en el batey del ingenio;

"X. Aprobar la distribución de todos los gastos prorrateables efectuados durante los periodos de pre-zafra y zafra que deban ser aplicados a la masa común de caña liquidable;

"XI. Informar al comité nacional en los formatos que el mismo expida, el avance de los programas convenidos; los avances semanales y acumulados de los programas de campo y de recepción de caña en fábrica; los reportes de evaluación de actividades y los cambios de programas; el inicio y término de la operación de zafra y los demás que se le soliciten;

"XII. Coadyuvar en su ámbito de acción con las medidas necesarias que le den viabilidad a las actividades que contribuyan al desarrollo sustentable de la caña de azúcar;

"XIII. Integrar la información digitalizada de la zona de abastecimiento con la finalidad de estar en posibilidades de acordar lo procedente para elevar la productividad y la producción de azúcar por hectárea;

"XIV. Solicitar al comité nacional la realización de revisiones, exámenes o auditorías sobre el desempeño de las operaciones del comité en general o sobre de alguna de ellas en particular;

"XV. Informar a los abastecedores de caña en forma pública, clara y puntual, por conducto del representante respectivo, los gastos efectuados en el ejercicio de sus funciones, especificando montos, conceptos y distribución de los mismos, y

"XVI. Las demás que les confiera la presente ley."

"Artículo 27. Los comités celebrarán las reuniones que se indican a continuación:

"a) Ordinarias, una vez por semana durante la zafra y cada 15 días en el tiempo de pre-zafra, y

"b) Extraordinarias, cuando así lo requiera la atención de asuntos urgentes, deberán ser convocadas, por escrito, por cualquiera de sus miembros, debiendo acompañarse del orden del día correspondiente."

"Artículo 28. Cuando sin causa justificada y habiendo sido legalmente notificado no asista alguno de los representantes a una sesión ordinaria del comité no se llevará a efecto dicha reunión, debiendo convocarse a una nueva reunión con tres días naturales de antelación. En caso de sesiones extraordinarias, la convocatoria para una nueva reunión podrá hacerse dentro de las 24 horas siguientes si el asunto así lo amerita.

"En ambos casos se realizarán con los que asistan, siendo los acuerdos obligatorios para todas las partes."

"Artículo 29. Todos los cargos en el comité serán honoríficos."

Como se advierte de los anteriores preceptos transcritos, en cada ingenio se constituirá un comité para tratar todo lo concerniente a la siembra, cultivo, cosecha, entrega, recepción y calidad e industrialización de la materia prima, el cual se integrará con los representantes de los ingenios y los representantes de los abastecedores de caña, debiendo haber un representante por ingenio (propietario y suplente, de preferencia el representante legal o gerente general y el superintendente de campo) y un representante por cada una de las organizaciones locales de abastecedores de caña (propietario y suplente, actuando con el primer carácter el presidente o secretario general de la organización y, con el segundo, un miembro del comité ejecutivo de la organización); sus acuerdos se tomarán por mayoría de votos, excepto en los casos señalados expresamente en el artículo 25 (determinación de fechas de inicio y terminación de zafra, corte de rendimiento de los kilogramos de azúcar recuperable base estándar, descuentos y castigos de cañas, cañas diferidas y cañas quedadas, así como distribución de gastos prorrateables a la masa común de caña liquidable), que deberán ser aprobados por unanimidad; los comités serán los órganos encargados de vigilar el cumplimiento de la ley y de las reglas y definiciones que acuerde el comité nacional y tendrán, entre otras facultades, las de determinar los descuentos por impurezas aplicables a la caña de azúcar al ser entregada al ingenio y el monto de los castigos a que se hagan acreedores los abastecedores de caña o los industriales.

Lo anterior revela que la ley no prevé una conformación parcial de los comités en perjuicio de los intereses de los ingenios, en los términos planteados por la parte recurrente, pues en cada ingenio se constituirá un comité integrado por un representante del ingenio y uno de cada una de las organizaciones locales de abastecedores de caña. Los artículos 33 y 34 de la ley establecen que las organizaciones locales de abastecedores de caña se constituirán con los productores de caña que tengan celebrado contrato con el ingenio correspondiente y que para poder obtener y mantener su registro, deben tener una membresía mínima equivalente al 10% del padrón total de abastecedores de caña del ingenio de que se trate y por lo menos el 10% del volumen total de la caña de la zona de abastecimiento correspondiente, es decir, las organizaciones se sujetan a un mínimo de representatividad. Dichos numerales son del tenor siguiente:

"Artículo 33. Las organizaciones locales de abastecedores de caña estarán constituidas en las zonas de abastecimiento con los productores de caña que tengan celebrado contrato con el ingenio que corresponda."

"Artículo 34. Las organizaciones locales que se constituyan, para obtener y mantener su registro, deberán contar con una membresía mínima equivalente al 10% del padrón total de los abastecedores de caña del ingenio de que se trate y por lo menos con el 10% del volumen total de la caña de la zona de abastecimiento correspondiente, cumplir con los requisitos establecidos en la legislación bajo la cual adopten la figura jurídica para su constitución y deberán estar debidamente inscritas en el registro. Para estos efectos, el registro deberá certificar que dichos padrones cumplen con los requerimientos establecidos en esta ley. ..."

Del hecho de que puedan constituirse varias organizaciones locales de abastecedores de caña que impliquen un mayor número de representantes en la conformación del comité, no significa que su integración sea parcial, sino que se busca la representación plural de los diversos sujetos que participan en el proceso relativo garantizándose la representación tanto del ingenio como de las organizaciones, máxime si se considera que en los casos relevantes y trascendentes, como son la determinación de fechas de inicio y terminación de zafra, corte de rendimiento de los kilogramos de azúcar recuperable base estándar, descuentos y castigos de cañas, cañas diferidas y cañas quedadas, así como distribución de gastos prorrateables a la masa común de caña liquidable, la ley exige que los acuerdos sean tomados por el comité por unanimidad y ya no por simple mayoría como en los demás casos.

Por tanto, contrariamente a lo señalado por la parte recurrente, en la previsión legal de la integración de los comités se da debida intervención y representación a los industriales del ramo.

Ahora bien, por lo que se refiere a las facultades que se otorgan a los comités para determinar los descuentos por impurezas y el monto de los castigos a los ingenios y a los productores, concretamente previstas en las fracciones VI y VII del artículo 26, en relación con los artículos 74 a 81, también resulta infundada la transgresión a las garantías individuales que invoca la recurrente.

El artículo 73 de la ley impugnada establece las condiciones y características que deberá tener la caña de azúcar al momento de su recepción en el batey del ingenio:

"Artículo 73. Al momento de su recepción en el batey del ingenio, la caña de azúcar deberá tener la condición y las características siguientes:

"I. Estar comprendida dentro de los programas de corte oportunamente establecidos, de acuerdo a su índice de madurez;

"II. Ser fresca, en el momento de su entrega, entendiéndose por ello no más de 72 horas después de su corte en el caso de caña cruda y no más de 48 horas después de su quema;

"III. Deberá estar despuntada inmediatamente arriba de la sección 8-10 que es la parte de madurez más reciente. En el caso de cañas afectadas por heladas, el despunte se hará en el límite entre la parte sana y la parte dañada, de acuerdo con el grado de daño sufrido;

"IV. En caso de cañas afectadas por sequía, inundación, ciclones y plagas, merecerán consideración especial, debiéndose llevar a cabo una investigación técnica por parte del comité respectivo, a fin de conocer el grado de deterioro de esa caña, para dictar la resolución que sea conducente, y

"V. Estar constituida por los tallos de caña limpios de basura, materias extrañas o impurezas."

El incumplimiento a las anteriores características y condiciones da lugar a la sujeción de una depreciación del valor de la caña de azúcar que se denomina "castigo", como se advierte en los artículos 74 a 81 reclamados, que disponen:

"Artículo 74. Cuando la caña cruda rebase las 72 horas desde su corte, por causas imputables al abastecedor de caña de azúcar, será sujeta a un castigo hasta el 10% de su valor durante las primeras 24 horas siguientes y hasta el 20% de su valor durante las 24 horas posteriores que dictaminará el comité. La recepción de caña con mayor tiempo de lo antes señalado será motivo de análisis para determinar su deterioro y en su caso, el castigo correspondiente que establecerá el citado comité."

"Artículo 75. Cuando la caña rebase las 48 horas después de su quema sin ser entregada en el batey, por causas imputables al abastecedor de caña de azúcar, será sujeta a un castigo hasta del 10% ciento (sic) de su valor durante las primeras 24 horas posteriores siguientes y hasta el 20% de su valor durante las 24 horas posteriores, que dictaminará el comité. La recepción de la caña con mayor tiempo de lo antes señalado, será motivo de análisis para determinar su deterioro y en su caso, el castigo correspondiente que establecerá el citado comité."

"Artículo 76. Para el caso de los dos artículos anteriores, cuando el deterioro de la caña por demoras en su entrega sea por causas no imputables al abastecedor de caña de azúcar, tales como fenómenos meteorológicos, incendios o explosiones, el comité resolverá lo conducente."

"Artículo 77. Para la organización de la cosecha en general, las cañas no programadas se sujetarán a los procedimientos siguientes:

"I. Cuando el abastecedor de caña de azúcar sin orden de corte y sin autorización del comité coseche su caña, ésta podrá no ser recibida por el ingenio, y

"II. Cuando por causa accidental una superficie con caña desarrollada se queme sin orden de corte, será castigada hasta con el 10% de su valor sin perjuicio de otros descuentos y/o castigos que le pudiera corresponder. El comité, previa investigación de las causas que hayan provocado el accidente, determinará dicho castigo."

"Artículo 78. Para la evaluación de basura, materia extraña o impurezas en la caña de azúcar destinada a la industria azucarera, se adoptará el siguiente procedimiento:

"I. La evaluación del porcentaje de basura, materia extraña o impurezas se hará bajo la dirección y responsabilidad del comité, por muestreos físicos en batey o en campo.

"La evaluación en por ciento será el cociente resultante de dividir el peso de basura y materias extrañas entre el peso bruto de la muestra de caña, multiplicado por 100. El total de basura y materia extraña se obtendrá al separar de los tallos y pesar en báscula: tlazole, raíces, mamones, cogollos, partes del tallo dañadas por heladas, tierra y materiales ajenos a la caña que resulten de limpiar cuidadosamente la muestra.

"El resultado obtenido servirá de base para calcular la deducción que habrá de hacerse del peso de la caña bruta entregada y así obtener el peso neto;

"II. El comité podrá acordar que la calificación de basura, materia extraña o impurezas se realice en forma visual, pero siempre fundamentado en el muestreo físico.

"Como la calificación visual no detecta la presencia de piedras, terrones, tierra y otros elementos, las deducciones de peso que se tengan que hacer por estos conceptos, tendrán que basarse precisamente en el muestreo físico, y

"III. Cuando el descuento por los conceptos señalados en este artículo superen el 10%, será motivo de acuerdo entre las partes para la aplicación del descuento resultante o bien el rechazo de dicha caña."

"Artículo 79. El importe neto de la caña castigada se determinará multiplicando la cantidad total de caña castigada por el precio de la tonelada de caña, deduciendo el importe total de sus costos de cosecha promedio y demás deducibles que le correspondan. El importe resultante invariablemente deberá prorratearse entre el volumen total de caña no castigada de la zafra.

"Para la determinación de castigos, el comité deberá escuchar a los afectados y en caso de inconformidad ésta deberá hacerse constar en el acta respectiva para que en su caso recurra a la Junta Permanente."

"Artículo 80. Cuando el ingenio por cualquier causa suspenda la recepción y/o la molienda de caña de azúcar por más de 12 horas, deberá notificar de inmediato al comité, para que éste suspenda las órdenes de quema y reprograme los cortes, levantando el acta correspondiente de la caña quemada en campo y en trayecto al ingenio, para su relación con la aplicación de castigos en su caso."

"Artículo 81. Cuando por causas imputables al ingenio, la caña se procese con deterioro, debido a demoras en su recepción, o bien por haber estado más de 24 horas en el batey sin molerse, se le aplicará un castigo que será hasta del 10% del valor de la caña deteriorada y hasta del 20% ciento (sic) de su valor durante las 24 horas siguientes. El importe de este castigo será determinado por el comité y el ingenio deberá abonarlo a la caña total aportada."

Conforme a los anteriores preceptos reproducidos, podrán aplicarse descuentos y castigos al valor de la caña o, inclusive, no ser recibida conforme a lo siguiente: a) Por demora en el tiempo de entrega: a.1. Por causas imputables al abastecedor: hasta el 10% cuando la caña rebase 72 horas de su corte o 48 horas después de su quema durante las primeras 24 horas siguientes y hasta el 20% de su valor durante las 24 horas posteriores; la recepción de caña con mayor tiempo al señalado será motivo de análisis para determinar su deterioro, así como el castigo correspondiente que establecerá el comité (artículos 74 y 75); a.2. Cuando el deterioro de la caña por demoras en su entrega sea por causas no imputables al abastecedor de caña de azúcar, tales como fenómenos meteorológicos, incendios o explosiones, el comité resolverá lo conducente (artículo 76); b) Por cañas no sujetas a los programas establecidos: b.1. Cuando el abastecedor de caña sin orden de corte y sin autorización del comité coseche su caña, podrá no ser recibida por el ingenio; b.2. Cuando por accidente se queme la caña desarrollada sin orden de corte, se castigará hasta con un 10%, sin perjuicio de otros descuentos y/o castigos que pudieran corresponder, debiendo el comité determinar el castigo previa investigación de las causas (artículo 77); c) Por el procesamiento de la caña con deterioro, por causas imputables al ingenio, ya sea por demoras en su recepción o por haber estado más de 24 horas en el batey sin molerse, hasta el 10% y durante las 24 horas siguientes hasta un 20%, correspondiendo al comité su determinación (artículo 81); d) Cuando por basuras, materia extraña o impurezas en la caña de azúcar destinada a la industria azucarera, proceda un descuento que supere el 10%, será motivo de acuerdo entre las partes para la aplicación del descuento resultante, o bien, el rechazo de la caña (artículo 78, fracción III).

Ahora bien, los anteriores descuentos y castigos, así como los casos de no recepción de la caña de azúcar, cuya determinación se deja al comité, no resultan violatorios de los artículos 1o., 5o., 14, 16, 17, 21 y 22, pues no implican un trato desigual y discriminatorio, atentatorio de la libertad de industria y comercio, ni la imposición de penas o sanciones, en los términos planteados por la recurrente, sino únicamente la previsión de causas que dan lugar a la disminución del valor de la caña de azúcar y que tienen como finalidad garantizar la óptima calidad del producto mediante la exigencia del procesamiento de la caña en tiempos que impliquen que no se haya deteriorado y que esté lo más limpia y libre de impurezas posible cuando se destine a la industria azucarera, al tratarse de un producto necesario para la economía nacional y el consumo popular, exigencias éstas que encuentran como fundamento los artículos 25 y 27, fracción XX, 28 y 73, fracción XXIX-E, constitucionales, como ha quedado analizado en los considerandos precedentes de la presente resolución; esto es, el marco constitucional de los preceptos que regulan la rectoría económica del Estado es aplicable a la agroindustria de la caña de azúcar y es esto lo que justifica una regulación que persigue garantizar la calidad en esta actividad básica para la economía del país.

Así, no puede considerarse que se esté ante la presencia de penas o sanciones, por lo que resultan inaplicables las garantías consagradas al respecto por los artículos 14, 21 y 22 constitucionales, así como lo aducido por la parte recurrente en torno a que los preceptos impugnados permiten la imposición de sanciones por particulares.

En efecto, esta Segunda Sala, al fallar el amparo en revisión 80/2008, en sesión de catorce de mayo de dos mil ocho, por unanimidad de cuatro votos, analizó los conceptos constitucionales de pena y sanción administrativa determinando en la parte conducente de su fallo lo siguiente:

"... En principio, conviene transcribir el artículo 21, párrafo primero, de la Constitución Federal:

"‘Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas. ...’

"Para fijar los alcances de la norma constitucional transcrita, debe tenerse en cuenta lo que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó al resolver, en sesión del veinticuatro de abril de mil novecientos setenta y tres, el amparo en revisión 2209/70:

"‘P.d.C.M.R.R.V.. SÉPTIMO. Es infundado el concepto de violación que tiene por base la transgresión al artículo 21 de la Constitución Federal. En efecto, la Ley de Pesca no viola el precepto constitucional al autorizar la sanción de decomiso. Se obtiene la anterior conclusión confrontando el contenido de los preceptos combatidos y lo dispuesto en el artículo constitucional, el cual determina, en la primera parte, que la imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial y que la persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél y, en la segunda parte, que compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, con las sanciones de multa o arresto hasta por treinta y seis horas y para el caso de que el infractor no pagare la multa con arresto que no exceda de quince días. El quejoso tiene como punto de partida que los artículos 58, fracción III y 61 de la Ley de Pesca viola el artículo 21 constitucional, en tanto facultan a la autoridad administrativa a imponer la pena de decomiso de los productos de pesca en el caso del artículo 61 de la ley impugnada. Es infundado el concepto de violación, porque el decomiso que instituye la Ley de Pesca no es una pena propiamente dicha, considerando que no se autoriza un castigo por la comisión de un delito, sino una sanción administrativa por infracción a una ley de esa naturaleza. En efecto, por una pena debe entenderse la sanción que se impone a quien comete un acto delictuoso, o sea un acto u omisión que se encuentra tipificado como delito. Aun cuando es cierto que el artículo 21 de la Constitución Federal dispone también que corresponde a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones a los reglamentos gubernativos y de policía, la disposición debe interpretarse en el sentido de que delimita en términos generales la esfera de acción de las autoridades judiciales y administrativas, disponiendo que la autoridad judicial es el órgano estatal con atribución privativa para aplicar penas por hechos delictuosos y que la autoridad administrativa no puede imponer castigos por delitos, sino sólo por faltas administrativas. No obstante que al referirse a la competencia de las autoridades administrativas la Constitución dispone que sólo pueden imponer sanciones consistentes en multas y arresto, la disposición no debe interpretarse literalmente, para concluir que el precepto prohíbe a la autoridad administrativa imponer otro tipo de sanciones por violación a leyes administrativas. En efecto, no es posible jurídicamente decir que sólo las sanciones administrativas contempladas en el artículo 21 mencionado, multa o arresto, sean las únicas que pueden ser aplicadas por autoridades administrativas, ya que el campo de acción de éstas es muy amplio y no se limita a esos dos casos, pues en el orden jurídico mexicano también pueden imponerse sanciones por violación a leyes administrativas, como en el presente caso, en que la Ley de Pesca estatuye como sanción administrativa el decomiso de los productos capturados cuando existe suficiente razón, como se demostró ya en esta ejecutoria, para privar de los bienes que poseen los particulares. Se debe insistir en que el decomiso estatuido en la Ley de Pesca, no es una pena, porque la infracción no es un ilícito tipificado en leyes penales, sino que el legislador contempla como falta administrativa la obtención de productos de pesca sin el permiso para desarrollar la actividad correspondiente. Por otra parte, el decomiso no es necesariamente una pena como lo sostiene el quejoso, puesto que no hay ningún precepto de la Constitución que así lo considere, y partiendo de las definiciones formales de delito como el acto u omisión que sancionan las leyes penales y de infracción administrativa como acto u omisión que sancionan las leyes administrativas, debe concluirse que el decomiso puede ser ya sanción penal, ya sanción administrativa.’

"De acuerdo con la anterior interpretación del artículo 21 de la Constitución Federal, por pena debe entenderse la sanción que se impone a quien comete un acto delictuoso, o sea, un acto u omisión que se encuentra tipificado como delito; en cambio, la infracción administrativa es el acto u omisión que sancionan las leyes administrativas.

"Dicha interpretación la acogió esta Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 851/2006, en sesión de doce de mayo de dos mil seis, de donde derivó la tesis aislada 2a. L/2006, de rubro: ‘INHABILITACIÓN TEMPORAL DE PROVEEDORES O LICITANTES. EL ARTÍCULO 60, FRACCIÓN IV, Y ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO NO PREVÉ UNA PENA SINO UNA SANCIÓN ADMINISTRATIVA, POR LO QUE NO VIOLA EL ARTÍCULO 21, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 8 DE JULIO DE 2005).’

"En la ejecutoria dictada en este último asunto adicionalmente se consideró que las autoridades administrativas carecen de competencia para imponer penas a los particulares, dado que es una atribución exclusiva de la autoridad judicial; al respecto esta Segunda Sala interpretó, además del artículo 21 constitucional, otros diversos de la propia Constitución, cuyos argumentos ahora se retoman.

"En efecto, los artículos 14, 16, 18, 19 y 20 de la Constitución Federal, disponen, en lo que interesa al caso, lo siguiente:

"‘Artículo 14. ...

"‘Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"‘En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aun por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata ...’

"‘Artículo 16. ...

"‘No podrá librarse orden de aprehensión sino por la autoridad judicial y sin que preceda denuncia o querella de un hecho que la ley señale como delito, sancionado cuando menos con pena privativa de libertad y existan datos que acrediten el cuerpo del delito y que hagan probable la responsabilidad del indiciado. ...’

"‘Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena corporal habrá lugar a prisión preventiva ...’

"‘Artículo 19. ...

"‘Todo proceso se seguirá forzosamente por el delito o delitos señalados en el auto de formal prisión o de sujeción a proceso ...’

"‘Artículo 20. En todo proceso de orden penal, el inculpado, la víctima o el ofendido, tendrán las siguientes garantías ...’

"Las disposiciones anteriores evidencian que el concepto de ‘pena’ debe ser interpretado en sentido estricto, no como una sanción en general, porque para identificar si tiene esa calidad es menester ponderar la infracción, el procedimiento y el órgano que fue facultado legalmente para imponerla, dado que estos matices se desprenden expresamente de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, siendo tales características las que enseguida se precisan:

"1. La pena deriva de una conducta delictiva o criminal de la persona y la infracción cometida se prevé exactamente como delito en una ley.

"2. La pena dimana de un proceso penal o criminal.

"3. La pena se impone exclusivamente por autoridad judicial y puede traer como normal consecuencia la privación coactiva de la libertad del individuo por un plazo que puede exceder de las treinta y seis horas.

"En tal virtud, la propia Constitución Federal distingue entre las penas en sentido estricto y las sanciones administrativas, porque estas últimas tienen relación con la infracción al cumplimiento de las normas administrativas, y son impuestas por una autoridad que es distinta de la judicial, la que desarrolla un procedimiento, no así un juicio, para calificar la conducta ilícita del individuo, en tanto que lo relevante para determinar constitucionalmente si se trata de una pena o una sanción en general, no es atendiendo al tipo de la conducta, a la gravedad de la infracción, al bien jurídicamente tutelado o al fin de carácter represivo, preventivo o retributivo, aspectos que por cierto han sido ampliamente estudiados en la doctrina, sino la infracción, el juicio o procedimiento y el órgano que fue facultado legalmente para imponerla ..."

Como se advierte, esta Segunda Sala ha distinguido entre los conceptos constitucionales de pena y sanción en general, entendiendo que la primera se impone a quien comete un acto delictuoso, o sea, un acto u omisión que se encuentra tipificado como delito; en cambio, la sanción por infracción administrativa es el acto u omisión que sancionan las leyes administrativas, siendo lo relevante para determinar si constitucionalmente se trata de una pena o una sanción en general, el atender a la infracción, al juicio o procedimiento y al órgano que fue facultado legalmente para imponerla.

Los preceptos impugnados de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar no establecen sanciones por infracciones a disposiciones de la misma, por lo que no pueden ser calificadas de sanciones administrativas, ni mucho menos constituyen penas que deriven de actos u omisiones calificados como delitos por la ley y que deban ser impuestas por la autoridad judicial.

Por consecuencia, resulta inoperante la vulneración a los artículos 14, 21 y 22 constitucionales que se invoca, al no revestir el carácter de pena o sanción los castigos al valor de la caña que proceda aplicar en los casos que se contemplan en los preceptos reclamados y que deben ser determinados por los comités, los que no constituyen una autoridad administrativa, sino una organización integrada con los representantes de los ingenios y de los abastecedores de caña correspondientes, en términos de lo dispuesto en el artículo 24 de la ley, con las facultades que la ley precisa y regula dada la importancia de la actividad económica agroindustrial de la caña de azúcar, como lo determinó esta Segunda Sala al analizar el respeto de los artículos 22 a 29 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar al derecho de libre asociación y que dio lugar a la tesis jurisprudencial 41/2008, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2008, página 494, intitulada: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 22 A 29 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE ASOCIACIÓN.", transcrita en la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado del conocimiento, al señalar que conforme a la ley reclamada los industriales pueden formar parte de los comités, con facultades y obligaciones para vigilar el cumplimiento de la ley y las reglas que acuerde el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar; que si el Estado considera que una manera de lograr el cumplimiento de las normas expedidas para satisfacer el orden público y el orden social que revisten es a través de la integración de comités regionales, los industriales y abastecedores de la caña de azúcar deben constituirlos; que el hecho de que la toma de decisiones importantes relativas a las actividades mercantiles competa a los comités regionales, beneficia a los industriales, pues son precisamente el representante del ingenio y el de las organizaciones locales de abastecedores de caña designados por ellos mismos y con poder de decisión los que integran los comités, por lo que dicha integración lejos de ser violatoria de garantías individuales de los industriales tiene como objetivo el desarrollo de la industria cañera; y que la ley reclamada regula la incorporación de los industriales y su participación activa en la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera que tiene como objeto representar sus intereses ante la Junta Directiva del Comité Nacional, autoridad suprema de este último, como se advierte de la siguiente transcripción de la parte relativa de una de las ejecutorias que conformó el criterio jurisprudencial aludido y que textualmente señalan:

"Los artículos 22 a 29 tampoco contradicen el invocado numeral 9o. de la Ley Fundamental, pues disponen la conformación territorial del comité nacional y de los comités regionales, así como la Constitución en cada ingenio de un comité integrado por representantes del ingenio y de los abastecedores; la forma de tomar acuerdos por éstos, sus facultades y obligaciones, la manera de celebrar sus sesiones y el carácter honorífico de los cargos respectivos. Ninguna disposición existe en el sentido de prohibir a los industriales que formen parte de dichos comités, por lo contrario, los autorizan para ello, e incluso les asignan facultades y obligaciones para vigilar el cumplimiento de la ley y de las reglas que acuerde el comité nacional. Tampoco se aprecia que alguna de estas normas disponga alguna hipótesis de infracción, y menos el establecimiento de sanciones para el caso de no integrarse a los comités.

"Aunado a lo dicho, es de señalar que la circunstancia de que los artículos 23, 24 y 26 establezcan lo relativo a los comités regionales y a los constituidos en los ingenios, es inexacto que se infrinja el derecho de asociación, pues al tratarse de actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar, de los procesos de la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización y la comercialización de la caña de azúcar, sus productos, subproductos, coproductos y derivados, que son de interés público, su regulación corre a cargo del Estado.

"En efecto, lo que tutela el artículo 9o. de la Ley Suprema, es el derecho a asociarse para formar una organización, o incorporarse a una ya existente; a permanecer en ella o renunciar, o a no asociarse, pero entendido esto como el derecho de un particular a constituir una sociedad que tendrá un objetivo común; sin embargo, en la especie se trata de industriales o abastecedores de la caña, ya constituidos en una organización cuyos fines son, entre otros, la producción de azúcar obtenida de la caña; la comercialización y venta del azúcar, mieles o alcohol; la adquisición de maquinaria y enseres necesarios para la obtención de ello, y la adquisición y explotación de industrias relacionadas con el aprovechamiento de la caña de azúcar.

"En ese orden de ideas, corresponde ahora al Estado lograr que ese tipo de organizaciones, atento a su actividad, cumpla con las normas expedidas para lograr el interés público y el orden social; para mejorar la economía nacional, y para normar las actividades asociadas a la agricultura de contrato y a la integración sustentable de la caña de azúcar; y, si considera que una manera de lograrlo es a través de la integración de comités regionales, los industriales y abastecedores de la caña de azúcar deben constituirlos al constituir una actividad de importancia nacional, sin que por ello se violente su libertad de asociación, la cual, se insiste, se respetó al momento en que, como en el caso, se creó un ingenio azucarero.

"Aún más, si la toma de decisiones importantes, relativas a las actividades mercantiles como son la siembra, el cultivo, la cosecha, la industrialización, y la comercialización de la caña de azúcar, compete a los comités regionales, su integración, lejos de transgredir garantías individuales de los industriales, tiene como objetivo el desarrollo de la industria cañera, y su consecuente beneficio a los interesados, ya que son precisamente el representante del ingenio y el de las organizaciones locales de abastecedores de caña, designados por ellos mismos y facultados con poder de decisión, los que integran el referido comité.

"En este orden de ideas, se estima que los artículos 23, 24 y 26 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, al establecer que en cada ingenio se constituirá un comité, la forma en que se integra, y sus facultades, no violan la garantía prevista en el numeral 9o. de la Ley Suprema.

"Es claro, así, que no se prohíbe a los industriales asociarse, ni se les restringe o limita para incorporarse a la organización constituida por la ley de la materia; menos se les impide permanecer en ella, ni se les coarta su libertad para renunciar a la Cámara Azucarera o a los comités regionales. Lo cierto es que la ley, con miras a lo señalado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 25 y 27, fracción XX, regula su incorporación, su participación activa y la asociación con la personalidad de una cámara que tiene como objeto representar el interés de los industriales ante la junta directiva del comité nacional en su condición de sujetos agrupados con este propósito, lo que además se entiende por el interés público que tiene la agroindustria de la caña de azúcar; lo cual, finalmente, no significa detrimento o afectación alguna del derecho o libertad de los industriales de asociarse con iguales o distintos fines a los que se refiere la ley reclamada ..."

NOVENO. El planteamiento hecho valer en el tercer agravio contra la desestimación del argumento que se hizo valer en el octavo concepto de violación, cuyo estudio también reservó el Tribunal Colegiado a este Alto Tribunal para su estudio, es inoperante, por las razones que a continuación se exponen:

Se sostiene que los artículos quinto y octavo transitorios de la ley impugnada violan los numerales 1o., 5o., 9o., 14, 16, 17, 28 y 89, fracción I, constitucionales, ya que se declara la vigencia, en el primero de dichos preceptos, de los decretos emitidos por el presidente de la República para la determinación del precio de la caña de azúcar sin tener facultades para ello y colmando el silencio de la Ley del Congreso de la Unión y, en el segundo, del formato de contrato uniforme derivado del decreto que declaró de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y uno, también emitido por el Ejecutivo Federal sin facultades constitucionales para hacerlo. Se afirma que ninguna ley puede legitimar acuerdos o decretos presidenciales inconstitucionales al haberse arrogado el Ejecutivo Federal facultades que no le corresponden y que la ley no puede delegarle por tratarse de atribuciones que la Constitución Federal ha otorgado al Congreso de la Unión y que, por tanto, son indelegables e intransferibles.

Los artículos quinto y octavo transitorios de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar disponen:

"Quinto. Para el establecimiento del precio de la caña de azúcar, en tanto el comité nacional no adopte un acuerdo unánime que los modifique, serán vigentes el ‘Acuerdo que Establece las Reglas para Determinación del Precio de Referencia del Azúcar para el Pago de la Caña de Azúcar’, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de marzo de 1997; el ‘Acuerdo que Reforma al Diverso que Establece las Reglas para la Determinación del Precio de Referencia del Azúcar para el Pago de la Caña de Azúcar’, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha 31 de marzo de 1998 y el Acuerdo del Comité Nacional de la Agroindustria Azucarera, aprobado en su sesión ordinaria del 10 de octubre de 1991, relativo al ‘Sistema para Determinar el Azúcar Recuperable Base Estándar Uniforme de la Caña Industrializada en cada Ingenio del País’, conforme lo establece el artículo décimo segundo del decreto por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado el 31 de mayo de 1991, así como el decreto que reforma el diverso por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado el 27 de julio de 1993."

"Octavo. En tanto no se elabore por el comité nacional un nuevo formato de contrato que deben celebrar los industriales con los abastecedores de caña de azúcar, continuará vigente el formato del contrato uniforme derivado del decreto por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de 1991."

Como se advierte de los preceptos transitorios transcritos, en ellos se regula el sistema que operará para el establecimiento del precio de la caña de azúcar, mientras el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar no adopte un acuerdo unánime al respecto, así como el formato de contrato uniforme que regirá entre los industriales y los abastecedores de caña de azúcar en tanto el comité nacional no elabore un nuevo contrato.

Así, en torno a la primera cuestión, es decir, el sistema que operará para el establecimiento del precio de la caña de azúcar mientras el comité no adopte un acuerdo unánime, se declaran vigentes, conforme lo establece el artículo décimo segundo del decreto por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y uno, así como el decreto que reforma al anterior publicado el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y tres:

a) El Acuerdo que Establece las Reglas para Determinación del Precio de Referencia del Azúcar para el Pago de la Caña de Azúcar, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y siete, emitido por la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial;

b) El Acuerdo que Reforma al Diverso que Establece las Reglas para la Determinación del Precio de Referencia del Azúcar para el Pago de la Caña de Azúcar, publicado en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho;

c) El Acuerdo del Comité Nacional de la Agroindustria Azucarera, aprobado en su sesión ordinaria del diez de octubre de mil novecientos noventa y uno, relativo al "Sistema para Determinar el Azúcar Recuperable Base Estándar Uniforme de la Caña Industrializada en cada Ingenio del País".

Por lo que se refiere al formato del contrato uniforme se establece, transitoriamente, la continuación de vigencia del derivado del decreto citado en el inciso d) precedente, es decir, del decreto por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y uno.

El planteamiento que se hace valer resulta inoperante porque, con independencia de las facultades que hubiere o no tenido el Ejecutivo Federal para expedir los decretos referidos, de los que derivan los acuerdos y el formato del contrato uniforme, lo cierto es que al disponer el Congreso de la Unión en los preceptos transitorios en análisis que continuarán vigentes transitoriamente en tanto el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar emita acuerdo unánime en torno al establecimiento del precio de la caña de azúcar y elabore un nuevo formato de contrato uniforme entre los industriales y los abastecedores de caña de azúcar, adopta o integra a la ley tales instrumentos, lo que purga cualquier vicio por carencia de facultades del presidente de la República para emitirlos que pudieren haber tenido. En efecto, carece ya de sentido analizar si el Ejecutivo Federal tenía o no atribuciones para expedir los decretos señalados por corresponder ello a facultades indelegables e intransferibles del Congreso de la Unión en los términos pretendidos por la parte recurrente, pues en virtud de su incorporación por el Legislativo Federal a los artículos transitorios de la ley, ya se trataría de actos adoptados por el Congreso de la Unión y, por tanto, se purgaría cualquier vicio al respecto.

Por tal motivo, la declaración de vigencia de los anteriores instrumentos que se realiza en los dispositivos transitorios impugnados lejos de posibilitar a los ahora recurrentes a impugnar las facultades del Ejecutivo Federal para expedir los decretos citados, con independencia del consentimiento a ellos que pudiere haberse producido, hace improcedente cualquier cuestionamiento de las atribuciones del presidente de la República ejercidas a través de ellos por considerarse que correspondían al Poder Legislativo, pues su incorporación a la ley purgaría cualquier vicio que por ese motivo pudiera existir.

Además, debe advertirse que ya el Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 27/2005, promovida por el procurador general de la República, en sesión de nueve de julio de dos mil siete, así como esta Segunda Sala al fallar los amparos en revisión 1122/2006, 1926/2006, 1942/2006, 16/2007 y 67/2007, en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil siete, determinaron que conforme al marco constitucional que consagra la rectoría económica del Estado, concretamente de los artículos 25, 27, fracción XX, 28 y 73, fracción XXIX-E, deriva el fortalecimiento de la responsabilidad del Congreso de la Unión sobre la conducción del desarrollo integral del país, mediante la expedición de leyes que permitan promover, impulsar, planear y ejecutar actividades económicas vinculadas a este desarrollo nacional, en el que tiene especial importancia el mejorar las condiciones de la población rural, así como el garantizar el abasto de bienes que resulten de consumo necesario y que si bien el artículo 28 constitucional pareciera que tutela la libre concurrencia y competencia, tal protección no es total, toda vez que al consagrar la rectoría económica del Estado, sus autoridades pueden intervenir en las actividades económicas para encauzarlas, concretamente, entre algunas de sus disposiciones se otorga al legislador la atribución de establecer las bases para fijar los precios máximos de artículos, materias o productos necesarios en la economía nacional o el consumo popular, así como el imponer modalidades para su organización o distribución, con el propósito de evitar intermediaciones innecesarias, que provoquen desabasto o elevación de precios, es decir, se establece una reserva de ley al respecto, lo que significa que el Poder Legislativo tiene la obligación de dar las bases relativas, sin que pueda remitir esta materia a otro tipo de normas secundarias; que es ésta la materia que en el artículo 28, párrafos segundo y tercero, constitucional, se reserva a la regulación por parte del Poder Legislativo, lo que a su vez significa que cuenta con la facultad para precisar en la ley qué bienes son necesarios para la economía nacional o el consumo popular y que, además de precisar tales bienes, está facultado para establecer los elementos, el procedimiento o la fórmula que debe aplicarse para determinar los precios máximos, así como designar a la autoridad encargada de hacer tal determinación; que las actividades relacionadas con el cultivo y explotación de la caña de azúcar tienen el carácter de básicas y estratégicas para la economía nacional y que el azúcar es un producto de consumo popular, por lo que las bases para determinar su precio máximo y la imposición de modalidades para su organización o distribución, con el propósito de evitar intermediaciones innecesarias, que provoquen desabasto o elevación de precios deben ser establecidas por el legislador, con las implicaciones que tales facultades llevan consigo, a saber, la atribución de establecer los elementos, el procedimiento o la fórmula que debe aplicarse para la obtención de precios máximos y de designar a la autoridad encargada de llevar a cabo la determinación correspondiente; que conforme al artículo 7 de la Ley Federal de Competencia Económica, la cual es reglamentaria del artículo 28 constitucional, precepto que fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de junio de dos mil seis, únicamente el Ejecutivo Federal puede determinar, mediante decreto, los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate, lo que será determinado mediante declaratoria por la Comisión Federal de Competencia; y que a la Secretaría de Economía, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias y previa opinión de la mencionada comisión, fijará los precios que correspondan a dichos bienes y servicios, con base en criterios que eviten la insuficiencia en el abasto; que esta secretaría podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia, procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia; todo lo cual se traduce en que corresponde a la Secretaría de Economía el fijar el precio del producto "azúcar de caña", para lo cual tendrá en cuenta la opinión de la Comisión Federal de Competencia, sin perjuicio de las atribuciones que en la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar se otorgan a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación para proponer a la Secretaría de Economía bases para la fijación de los precios máximos en la materia y al Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar para calcular y proponer el precio de referencia del azúcar para el pago de la caña con base en el balance azucarero para la zafra de que se trate, para lo cual dicho comité nacional deberá llevar registro y control de los precios nacionales del azúcar, así como del mercado internacional, incluido el mercado de los Estados Unidos de América.

Lo anterior se advierte de las siguientes consideraciones expresadas por el Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 27/2005 referida:

"... En efecto, si bien el artículo 28 constitucional pareciera que tutela la libre concurrencia y competencia, tal protección no es total, toda vez que no es posible dejar de observar que consagra lo que se conoce como la rectoría económica del Estado, que se traduce en que sus autoridades pueden intervenir en las actividades económicas para encauzarlas, así toda persona puede competir con las que se dediquen a la misma actividad, siempre que el Estado no decida intervenir legislativa y administrativamente, por considerar que la misma es básica para la economía nacional o el consumo popular. Inclusive, el texto actual ya no proclama la libre concurrencia como lo hacía el original aprobado por el Constituyente de Querétaro, al señalar:

"‘Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exención de impuestos, ni prohibiciones a título de protección a la industria, exceptuándose únicamente los relativos a la acuñación de moneda, a los correos, telégrafos y radiotelegrafía, a la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal, y los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la reproducción de sus obras y a los que, para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a inventores y perfeccionadores de alguna mejora.’

"Independientemente de la complejidad del artículo 28 constitucional, toda vez que regula diversas instituciones, se pueden distinguir las siguientes: a) prohíbe, impide o limita los monopolios, los estancos y los acaparamientos, ejemplificando cuándo se presentan éstos, así como la obligación del legislador de prever castigos severos para estas prácticas; b) otorga al legislador la atribución de establecer las bases para fijar los precios máximos de artículos, materias o productos necesarios en la economía nacional o el consumo popular (reserva de ley), así como el imponer modalidades para su organización o distribución, con el propósito de evitar intermediaciones innecesarias, que provoquen desabasto o elevación de precios; c) la protección de los consumidores, a través de la emisión de leyes; d) señala cuáles son las áreas estratégicas y prioritarias, así como su forma de operarlas; e) prevé la existencia de un banco de emisión y el procedimiento para designar a su dirigente; f) excluye ciertas concentraciones de la concepción de monopolio, entre las que se encuentran los privilegios que por tiempo determinado se otorgan a los autores o artistas, así como a los inventores y perfeccionadores; g) prevé la concesión de la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes del dominio de la Federación; y h) el otorgamiento de subsidios a actividades prioritarias, especificando su requisitos para tal efecto. ...

"En ese marco constitucional, además de referirnos de manera introductoria a las disposiciones del artículo 28 constitucional, que el procurador promovente estima violado por las disposiciones que impugna, también se hizo referencia de otras normas, como son las que contienen los artículos 25, 27, fracción XX y 73, fracción XXIX-E, en que se fortalece la responsabilidad del Congreso de la Unión, sobre la conducción del desarrollo integral del país, mediante la expedición de leyes que permitan promover, impulsar, planear y ejecutar actividades económicas vinculadas a este desarrollo nacional, en que tiene especial importancia el mejorar las condiciones de la población rural, así como el garantizar el abasto de bienes que resulten de consumo necesario.

"Ahora bien, en relación con los alcances de una reserva de ley se puede precisar que se presenta cuando una norma de la Constitución Federal reserva la regulación de determinada materia al Poder Legislativo, a través de una ley, lo que significa que se excluye la posibilidad de que la materia respectiva sea regulada por disposiciones de naturaleza distinta a la ley en sentido formal y material.

"La reserva de ley impone al Poder Legislativo la obligación de regular determinada materia, sobre todo en sus aspectos esenciales, sin que pueda remitirla a otro tipo de normas secundarias, como lo es el reglamento y, por otra parte, a las demás autoridades estatales las obliga a no reglamentar la materia que por disposición constitucional le corresponde a la ley.

"Sobre este punto, se puede agregar que aun cuando el Poder Ejecutivo cuenta con la facultad de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes (artículo 89, fracción I, constitucional), es decir, se le otorga la atribución de emitir normas reglamentarias que permitan o tiendan a la ejecución de las leyes del Congreso de la Unión, cuando en la Constitución existe una reserva de ley, el presidente de la República no puede abordar las materias reservadas en exclusiva a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión.

"Lo anterior es así, porque si bien a través de su facultad reglamentaria el presidente de la República puede emitir normas que tienen una naturaleza similar a las de las leyes expedidas por el Poder Legislativo, en cuanto son generales, abstractas, impersonales y obligatorias, el Constituyente estableció que determinadas materias deben ser reguladas por el órgano que, desde el punto de vista constitucional, representa o expresa la voluntad popular y la de las entidades partes del Pacto Federal, no por el titular del Poder Ejecutivo que tiene la obligación de acatar tal voluntad, sobre todo que las normas que éste emite están subordinadas a las leyes.

"En efecto, las normas reglamentarias están subordinadas a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión, las que puede desarrollar, complementar o detallar con el propósito de facilitar su aplicación, pero sin contrariar, exceder o modificar su contenido, pues la justificación y medida de las normas reglamentarias es la ley que las precede (principio de subordinación jerárquica).

"Una vez precisado el alcance de una reserva de ley, es necesario verificar qué constituye la materia que en el artículo 28, párrafos segundo y tercero, constitucional, se reserva a la regulación por parte del Poder Legislativo.

"1. En el artículo 28, párrafo segundo, de la Constitución Federal se establece una reserva de ley en relación con toda concentración o acaparamiento de artículos de consumo necesario, que tenga por objeto obtener el alza de los precios; con todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí, obligando a los consumidores a pagar precios elevados; y con todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas, con perjuicio para el público en general o determinada clase social.

"La reserva de ley consiste en que el Poder Legislativo, tanto Federal como Local en los ámbitos de sus competencias, están obligados a expedir normas en que se castigue severamente tales conductas, pues expresamente establece que ‘la ley castigará severamente’ las mismas, dejando su persecución a las demás autoridades, las que están obligadas a hacerlo dentro del cauce legal correspondiente.

"Entonces, al legislador le corresponde definir en la ley, las conductas prohibidas por el precepto y establecer la sanción a las mismas, sin que el Ejecutivo pueda abordar en normas reglamentarias tales aspectos.

"2. En el artículo 28, párrafo tercero, constitucional se prevé como atribución del legislador federal, el establecimiento de las bases para que se señalen los precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como el imponer modalidades a su distribución con el objetivo de evitar intermediaciones innecesarias o excesivas, que provoquen desabasto o el alza de sus precios. Igualmente se le reserva el expedir leyes que protejan a los consumidores y propicien su organización en cuidado de sus intereses.

"En la parte que a este análisis interesa, la reserva de ley implica que únicamente el legislador puede fijar las bases para la determinación de los precios máximos de los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, lo que a su vez significa que cuenta con la facultad para precisar en la ley qué bienes son necesarios para la economía nacional o el consumo popular.

"Como puede advertirse esta atribución está vinculada a la salvaguarda de la economía nacional, así como la protección que otorga a los consumidores en general y, en especial, a las clases sociales económicamente débiles, ya que está encaminado a evitar que las mismas se vean afectadas, por el libre juego del mercado, en su acceso a bienes de consumo popular, finalidades perseguidas por el contenido del precepto constitucional en comento.

"Sobre las bases para determinar los precios máximos de bienes necesarios para la economía nacional o el consumo popular reservadas en cuanto a su regulación a la ley, se puede señalar que el legislador además de precisar tales bienes, está facultado para establecer los elementos, el procedimiento o la fórmula que debe aplicarse para tal efecto, así como designar a la autoridad encargada de hacer tal determinación. ... partiendo de la base que las actividades relacionadas con el cultivo y explotación de la caña de azúcar tienen el carácter de básicas y estratégicas para la economía nacional y que el azúcar es un producto de consumo popular, lo que no está a discusión ni ha sido cuestionado, es necesario constatar cómo se regulan la forma de determinar sus precios en los preceptos impugnados, los que a la letra disponen:

"‘Artículo 5o.’ (se transcribe)

"‘Artículo 7o.’ (se transcribe en su fracción VII)

"‘Artículo 10.’ (se transcribe en su fracción XI)

"‘Artículo 57.’ (se transcribe)

"‘Artículo 58.’ (se transcribe)

"De los preceptos impugnados se obtienen las siguientes prevenciones:

"1. Que al ser el producto de azúcar de caña necesario para la economía nacional estará sujeto a las disposiciones del artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica, la cual es reglamentaria del artículo 28 constitucional.

(Reformado, D.O.F. 28 de junio de 2006)

"‘Artículo 7o.’ (se transcribe)

"‘Al respecto, cabe aclarar que el precepto legal transcrito, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de junio de dos mil seis, en relación con la imposición de precios a los productos y servicios que sean necesarios para la economía nacional o el consumo popular, dispone lo siguiente: que únicamente el Ejecutivo Federal puede determinar, mediante decreto, los bienes y servicios que podrán sujetarse a precios, siempre y cuando no haya condiciones de competencia efectiva en el mercado relevante de que se trate, lo que será determinado mediante declaratoria por la Comisión Federal de Competencia; y que a la Secretaría de Economía, sin perjuicio de las atribuciones que correspondan a otras dependencias y previa opinión de la mencionada comisión, fijará los precios que correspondan a dichos bienes y servicios, con base en criterios que eviten la insuficiencia en el abasto.

"Asimismo, el precepto legal dispone que la Secretaría de Economía podrá concertar y coordinar con los productores o distribuidores las acciones o modalidades que sean necesarias en esta materia, procurando minimizar los efectos sobre la competencia y la libre concurrencia; y que la Procuraduría Federal del Consumidor, bajo la coordinación de la citada secretaría, será responsable de la inspección, vigilancia y sanción, respecto de los precios que se determinen, de acuerdo con lo que dispone la Ley Federal de Protección al Consumidor.

"Todo lo anterior se traduce en que corresponde a la Secretaría de Economía el fijar el precio del producto ‘azúcar de caña’, para lo cual tendrá en cuenta la opinión de la Comisión Federal de Competencia, sin perjuicio de las atribuciones que en la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar otorga a otras instituciones, a las que se hará referencia a continuación.

"2. Que la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación propondrá a la Secretaría de Economía bases para la fijación de los precios máximos en la materia.

"3. Que al Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, con base en el balance azucarero para la zafra de que se trate, le corresponde calcular y proponer el precio de referencia del azúcar para el pago de la caña.

"Para tal efecto, dicho comité nacional debe llevar registro y control de los precios nacionales del azúcar, así como del mercado internacional, incluido el mercado de los Estados Unidos de América.

"4. Que el precio de la caña de azúcar regirá anualmente, el que estará de acuerdo con el precio de referencia del azúcar propuesto por el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, y publique la Secretaría de Economía en el Diario Oficial de la Federación en el mes de octubre del primer año de cada zafra.

"5. Se establece una regla específica tratándose de caña de azúcar que se destine a la producción de azúcar, consistente en que su precio (el de la caña) debe estar referido al azúcar recuperable base estándar, a razón del 57% (cincuenta y siete por ciento) del precio de referencia de un kilogramo de azúcar base estándar.

"6. El precio de referencia de un kilogramo de azúcar base estándar se determina sacando el promedio ponderado del precio nacional del azúcar estándar al mayoreo, más el precio promedio de las exportaciones de azúcar realizadas en el ciclo azucarero correspondiente.

"Para obtener el precio nacional del azúcar estándar al mayoreo se tendrá en cuenta el monitoreo del Sistema Nacional de Información de Mercados, o el mecanismo que lo sustituya acordado por el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.

"El precio promedio de las exportaciones de azúcar se calculará con base en los registros del balance azucarero que determinen, a partir de la producción y consumo nacional de azúcar, los excedentes netos exportables de azúcar nacional y por ingenio, de donde se obtendrá la variación porcentual del componente de exportación del azúcar.

"El precio de referencia será el que se obtenga como promedio ponderado de ambos precios.

"Las anteriores prevenciones de las normas legales impugnadas revelan que el legislador en ejercicio de su atribución derivada de la reserva de ley, determinó que todas las actividades asociadas al cultivo y explotación de la caña de azúcar son básicas y estratégicas para la economía nacional, así como que el producto azúcar es necesario para ésta y para el consumo popular.

"Como consecuencia de considerar que el azúcar es necesario para la economía nacional y para el consumo popular, se establece que le corresponde fijar su precio a la Secretaría de Economía, dependencia que será apoyada por: a) la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación que le propondrá las bases para la fijación de precios máximos en la materia; b) el Comité Nacional para el Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar que calculará y le propondrá el precio de referencia del azúcar para el pago de la caña; y c) la Comisión Federal de Competencia la que le dará su opinión.

"Las anteriores prevenciones son acordes con la reserva de ley contenida en el artículo 28, párrafo tercero, de la Constitución Federal, el hecho de que el Poder Legislativo haya señalado que la caña de azúcar y su producto azúcar son necesarios para la economía nacional y el consumo popular, lo que los sujeta a que se determinen sus precios máximos, por tanto, el hecho de que haya otorgado a la Secretaría de Economía la facultad de determinarlos, también encuentra asidero constitucional en aquella norma de la Ley Suprema. ..."

De igual manera, resulta aplicable en este sentido la tesis CXLVIII/2002 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2002, página 448, en la que se analizan las facultades del Ejecutivo Federal en la determinación de precios máximos, al señalarse:

"GAS LICUADO DE PETRÓLEO. EL ARTÍCULO 7o. DE LA LEY FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE LOS PERMISIONARIOS O DISTRIBUIDORES CUANDO, CON APOYO EN ÉL SE SUJETA DICHO PRODUCTO A PRECIOS MÁXIMOS. Al establecer el artículo 28, tercer párrafo, de la Constitución Federal, que ‘Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios’, autoriza al Estado para que, mediante la fijación de normas cuide los intereses del público consumidor. Entre tales normas se encuentra comprendida la prevista en el artículo 7o. de la Ley Federal de Competencia Económica en cuanto que faculta al Ejecutivo Federal para que mediante decreto determine cuáles bienes y servicios podrán sujetarse a precios máximos y a la Secretaría de Economía para que sea la que fije tales precios, sin perjuicio de las atribuciones que sobre el particular correspondan a otras dependencias, de tal suerte que al ser el Estado el encargado de cuidar los intereses del público consumidor, resulta innecesario que en la fijación de los productos o servicios o en la modificación de los precios máximos intervengan otros sujetos, como lo son los distribuidores o permisionarios de gas licuado de petróleo, puesto que independientemente de que resultaría prácticamente imposible oír personalmente a cada uno de ellos para determinar si dicho producto debe o no ser sujeto a precio máximo y si el precio fijado es o no adecuado, el señalamiento de precios no queda reservado a la voluntad de éstos, toda vez que no pueden, a su arbitrio, modificar o rechazar los precios fijados por el poder público ni oponerse a que un producto o servicio de la índole examinada sea sujeto a precios máximos; por tanto, la facultad que concede el referido artículo 7o. al Ejecutivo Federal y a la secretaría de Estado en comento, no requiere audiencia de los permisionarios o distribuidores para sujetar un producto a precios máximos ni para establecer éstos, puesto que es una materia que pertenece al régimen de derecho público en la que el Estado goza de competencia constitucional para establecerla."

Deriva de lo anterior que la reserva de ley que en el artículo 28 constitucional se consagra en cuanto al establecimiento de las bases para fijar los precios máximos de artículos, materias o productos necesarios en la economía nacional o el consumo popular significa que es el Poder Legislativo el que debe precisar los elementos, el procedimiento o la fórmula que debe aplicarse para determinar los precios máximos, así como designar a la autoridad encargada de hacer tal determinación, desde luego sujeta a lo establecido por éste, concretamente en la actualidad por el artículo 7 de la Ley Federal de Competencia Económica, la cual es reglamentaria del artículo 28 constitucional y, con anterioridad, en la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, con base en la cual los propios quejosos reconocen en los hechos identificados con los números 25 a 31 de su demanda de amparo fue emitido el decreto por el que se declara de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, publicado el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y uno, por lo que carece de sustento la falta de atribuciones del Ejecutivo Federal para expedirlo y establecer las regulaciones en él contenidas, así como la del diverso decreto que reformó al anterior, expedido ya bajo la vigencia de la Ley Federal de Competencia Económica, así como de los acuerdos derivados de dichos decretos y cuya vigencia se declara en los preceptos transitorios impugnados. En los referidos hechos de la demanda se manifestó:

"... 25. Con fecha treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno, el Ejecutivo Federal emitió un decreto, con fundamento en diversos artículos de la extinta Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica. Dicho decreto fue publicado en el Diario Oficial de la Federación al día siguiente, mediante el cual se declaró de interés público la siembra, el cultivo, la cosecha y la industrialización de la caña de azúcar, actividades que quedaron sujetas a las disposiciones del propio derecho que regulaba, de manera general, las relaciones entre las empresas productoras de azúcar y sus abastecedores de materia prima, estableciendo entre otros aspectos la posibilidad de celebrar contratos uniformes de abastecimiento, la constitución de un ‘Comité de la Agroindustria Azucarera’ a nivel nacional y de ‘Comités de Producción Cañera’ en cada ingenio, los principios para calcular el precio de la caña tomando como referencia el precio del azúcar, la forma y época de pago de la caña y el establecimiento de un tribunal arbitral denominado ‘Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras.’. 26. Los artículos segundo, tercero y cuarto del decreto a que se refiere el punto anterior establecieron la integración del comité de la agroindustria azucarera, con sede en el Distrito Federal e integrado por un representante de las entonces Secretarías de Agricultura y Recursos Hidráulicos y de Comercio y Fomento Industrial, así como dos de la Cámara Nacional de las Industrias Azucarera y Alcoholera, uno de la Unión Nacional de Productores de Azúcar de la Confederación Nacional Campesina y uno de la Unión Nacional de Cañeros de la Confederación Nacional de la Pequeña Propiedad. 27. Asimismo, establecieron que el objeto de dicho comité sería el de concertar acciones con los distintos sectores que intervenían en la industria azucarera y que tendría las funciones de coadyuvar al cumplimiento del decreto, formular los lineamientos relativos a las características de la caña como materia prima y las bases para regular las relaciones entre los ingenios y sus abastecedores de la misma y los relativos a las cañas contratadas no industrializadas, además de formular las reglas, definiciones y disposiciones que contribuyeran a la instrumentación del decreto. 28. Como derivación del decreto a que se refieren los puntos anteriores, en el seno del extinto Comité de la Agroindustria Azucarera se discutieron, consensuaron y acordaron, entre otras disposiciones reglamentarias y entonces aplicables a la agroindustria azucarera, el propio reglamento del comité, los ‘Lineamientos que establecen las bases a que deberán sujetarse las relaciones entre los ingenios y sus abastecedores de materia prima.’, los ‘Lineamientos relativos a las características de la caña como materia prima para la industria azucarera.’ los ‘lineamientos relativos a las cañas contratadas no industrializadas’, el ‘Contrato uniforme de siembra, cultivo, cosecha, entrega y recepción de caña de azúcar’ y el ‘Reglamento de la Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras.’. Es necesario hacer notar e insistir que el decreto cañero de treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno referido, fue expedido por el Ejecutivo con fundamento en la extinta Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica, misma que fue abrogada por la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos y que entró en vigor el veintiuno de junio de mil novecientos noventa y tres. A continuación se cita el decreto del treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno: (se transcribe). 29. Con fecha veintitrés de julio de mil novecientos noventa y tres, el Ejecutivo Federal emitió un nuevo decreto que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintisiete del mismo mes, mediante el cual reformó el diverso de treinta de mayo de mil novecientos noventa y uno y a que se refieren los puntos anteriores, en sus artículos noveno, décimo y décimo séptimo, dejando sin efectos su artículo tercero transitorio. Básicamente, dichas reformas consistieron, por una parte en incrementar el precio de la caña de azúcar, para pasar de un cincuenta y cuatro por ciento a un cincuenta y siete por ciento del precio del azúcar, tomando como referencia el precio del azúcar recuperable base estándar al mayoreo y, por la otra, en ‘otorgar’ a la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (hoy Secretaría de Economía), la facultad de establecer criterios de cálculo para determinar el precio de la caña de azúcar. Es muy importante hacer notar que en la práctica y hasta la fecha, este cincuenta y siete por ciento del precio de la caña considerando el precio del azúcar base estándar, se toma como piso y por diferentes causas, especialmente las cargas económicas como gastos y cuotas que imponen las organizaciones nacionales y locales de productores de caña, este costo se eleva en el caso de la mayoría de los ingenios a más del setenta por ciento y con la diferencia que resulta cercana al treinta por ciento del precio al mayoreo del azúcar base estándar, los industriales productores de azúcar tienen que hacerle frente a todos sus gastos y costos de operación. A continuación se transcribe el decreto cañero del veintitrés de julio de mil novecientos noventa y tres: (se transcribe). 30. En marzo veintiséis de mil novecientos noventa y siete, la entonces Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, dictó el nuevo acuerdo que establece las nuevas reglas para la determinación del precio de referencia del azúcar para la zafra 1996/1997 pero para la zafra 1997/1998, ya establece una serie de factores a considerar para la determinación del precio de la caña de azúcar, como son: a) Precio de mayoreo de un kilogramo de azúcar base estándar (KABE), b) Participación esperada del consumo nacional, c) Precio de referencia del azúcar estándar en el mercado nacional, d) Participación esperada del excedente nacional de azúcar respecto a la producción total de la zafra, y e) Precio esperado de las exportaciones de azúcar. 31. Para el treinta y uno de marzo de mil novecientos noventa y ocho, se reformaron las reglas y se integraron las siguientes variables: a) Precio de referencia del azúcar estándar en el mercado nacional, b) Precio de referencia del azúcar estándar en el mercado nacional de la zafra del periodo inmediato anterior, c) Variación en el precio del azúcar estándar en el mercado nacional, ampliándose el monitoreo del precio de tres meses a un año azucarero (octubre-septiembre). En el mencionado decreto se estableció un apoyo del gobierno de hasta seiscientos mil toneladas anuales de azúcar de las zafras 1997/1998, 1998/1999 y 1999/2000 ..."

Como se advierte, la parte ahora recurrente reconoció que los decretos cuya vigencia declaran transitoriamente los preceptos impugnados en los aspectos que se especifican, fueron emitidos con fundamento en la ley vigente en las fechas de su expedición, en las que el Poder Legislativo hizo uso de la facultad que le otorga el artículo 28 constitucional y otorgó las atribuciones respectivas al Ejecutivo Federal y a la dependencia de la administración pública federal correspondiente, por lo que carece de sustento el planteamiento de incompetencia del presidente de la República para emitir tales decretos por corresponder a las facultades del Poder Legislativo.

DÉCIMO. Los argumentos aducidos en el tercer agravio contra la desestimación del noveno concepto de violación en la parte relativa a la inconstitucionalidad del artículo 128 de la ley reclamada, cuyo estudio reservó el Tribunal Colegiado a esta Suprema Corte de Justicia para su estudio, son también infundados por las siguientes razones.

Se sostiene que los argumentos que se hicieron valer para demostrar la inconstitucionalidad del artículo 98 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar (que establece las aportaciones para el Centro de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar -Cictcaña-) resultan aplicables al numeral 128 de la ley reclamada al ordenar que el presupuesto anual de la Junta Permanente se integre por las aportaciones anuales de los sectores representados en ella, según lo determine el Pleno de la citada Junta, al imponerse así obligatoriamente en transgresión al artículo 31, fracción IV, constitucional.

El artículo 128 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar establece:

"Artículo 128. La Junta Permanente estará dotada de autonomía para dictar sus fallos y contará con presupuesto anual propio, que se integrará con las aportaciones anuales de los sectores representados en ella, en los montos que determine su Pleno, en términos del artículo 186 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable."

Como se advierte, el precepto impugnado establece que el presupuesto anual de la Junta Permanente se integrará con las aportaciones anuales de los sectores representados en ella, a saber, los abastecedores de caña representados por las organizaciones nacionales cañeras registradas, y los industriales representados por la Cámara Azucarera, como se advierte del artículo 132, que dispone:

"Artículo 132. El Pleno de la Junta Permanente estará integrado por:

"a) Un representante de la secretaría, quien lo presidirá;

"b) Un representante de cada una de las organizaciones nacionales cañeras registradas, y

"c) Representantes de la Cámara Azucarera, en número igual al de los representantes de las organizaciones nacionales cañeras registradas. ..."

El artículo 186 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable que cita el numeral 128 impugnado establece:

"Artículo 186. La Comisión Intersecretarial apoyará al Servicio Nacional de Arbitraje del Sector Rural para que su cobertura alcance a las regiones con mayores necesidades del servicio y otorgará la aprobación de las unidades de arbitraje en los términos del marco normativo del servicio y de conformidad con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Igualmente, podrán establecerse Juntas Permanentes de arbitraje para sistemas-producto en particular, siempre que los gastos que ello origine sean aportados por los intervinientes en la cadena productiva.

"La Comisión Intersecretarial, a través de la instancia correspondiente según sea el caso, prestará el servicio de arbitraje para casos o productos específicos, mediante acuerdos que emita al respecto el titular del ramo."

Sostiene la parte recurrente que son inconstitucionales las aportaciones que obligatoriamente se les imponen porque no se ubican en ninguna de las categorías de contribuciones, ni se cumple con los principios consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Ley Fundamental.

Para dar respuesta al anterior planteamiento, resulta pertinente acudir a los criterios sustentados por el Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 27/2005, en sesión de nueve de julio de dos mil siete, y por esta Segunda Sala en sesión de veintiocho de noviembre de dos mil siete, al resolver los amparos en revisión 1122/2006, 1926/2006, 1942/2006, 16/2007 y 67/2007, que dieron lugar a las tesis II/2008 y la jurisprudencia 45/2008, de esta Segunda Sala, ambas de rubro: "CAÑA DE AZÚCAR. LAS APORTACIONES PARA EL SOSTENIMIENTO DEL CENTRO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA DE LA CAÑA DE AZÚCAR, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 98 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, NO SON CONTRIBUCIONES.", así como a la tesis III/2008 del Tribunal Pleno y a la jurisprudencia 46/2008 de este órgano colegiado, intituladas las dos: "CAÑA DE AZÚCAR. LAS APORTACIONES PARA EL SOSTENIMIENTO DEL CENTRO DE INVESTIGACIÓN CIENTÍFICA Y TECNOLÓGICA DE LA CAÑA DE AZÚCAR, NO SON OBLIGATORIAS PARA LOS INDUSTRIALES Y ORGANIZACIONES CAÑERAS.", que fueron transcritas en la sentencia dictada por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 50/2007, en torno a las aportaciones a cargo de los industriales y organizaciones cañeras que, junto con las del Gobierno Federal, el artículo 98 de la ley impugnada establece integrarán el fondo del Centro de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar (Cictcaña), y con las que se da respuesta a los planteamientos de la parte recurrente que ahora reproduce en relación a las aportaciones que se prevén en el artículo 128 para la integración del patrimonio de la Junta Permanente, encargada de la resolución de las controversias azucareras. En la parte relativa de la ejecutoria dictada por esta Segunda Sala en el amparo en revisión 67/2007, se señala:

"... la parte quejosa está reclamando el artículo 98 de la ley de la materia por infringir el artículo 31, fracción IV constitucional.

"Es infundado lo anterior, pues dicho numeral no previene contribución alguna, de tal modo que no aplica al caso el precepto constitucional invocado, que es de naturaleza tributaria. Además, sobre el particular, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo, básicamente, lo siguiente:(5)

"‘En el numeral 98 impugnado se prevé a cargo de los industriales y las organizaciones nacionales cañeras una exacción obligatoria, por cuanto se le trata de una prestación que no tiene su origen en su voluntad, ni en un acuerdo de voluntades, sino que deriva de una disposición legal, única característica en que coinciden con los tributos, sin embargo, no se trata de un impuesto, un derecho, una contribución especial o de mejora ni de una aportación de seguridad social.

"‘Las aportaciones para el fondo del centro de investigación (Cictcaña), son a cargo del Gobierno Federal, de los industriales así como de las Organizaciones Nacionales Cañeras y a favor de esa institución, es decir, no están establecidas a favor de la administración pública del Estado mexicano, de ahí que no tienen el carácter de ingresos públicos; en cambio, en el caso de las contribuciones el pago generalmente corre a cargo del particular y en favor del Estado.

"‘El pago de contribuciones tiene por objeto sufragar los gastos públicos del Estado, por lo que se decretan para cubrir el presupuesto de egresos, y con el pago de las aportaciones tripartitas para el fondo del mencionado centro de investigación (Cictcaña), se pretende darle viabilidad para que cumpla con su propósito de orientar los proyectos de investigación y desarrollo, para otorgar más competitividad y rentabilidad a la agroindustria de la caña de azúcar.

"‘Las contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de hecho previstas en las leyes fiscales durante el lapso en que ocurran; mientras que el pago de las aportaciones deben hacerlo el Gobierno Federal, los industriales y las organizaciones nacionales de abastecedores de caña, por así disponerlo la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.

"‘Todo lo anterior revela que las aportaciones tripartitas para el fondo del centro de investigación, no tienen características que permitan identificarlas con los tributos, ya que siendo obligatorias no se trata de una actividad financiera del Estado, aunque tampoco privada, pues se encamina al cumplimiento de fines previstos en la Constitución y en la ley, además de estar organizada por el Estado.

"‘Las aportaciones tripartitas no constituyen una recaudación de ingresos para los gastos públicos del Estado, que por ello deba verse reflejada en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos, en relación con este último debe señalarse que en él sólo se verá reflejada la provisión presupuestaria para el pago de la aportación que le corresponde al Gobierno Federal, dentro del programa especial concurrente.

"‘No se identifican con alguna de las especies de los tributos previstas en nuestra legislación, pues no son impuestos, ya que no están destinadas a sufragar gastos públicos; no son derechos ya que no son la contraprestación a un servicio prestado por el Estado; tampoco son una contribución de mejora, ya que no es la prestación en dinero legalmente obligatoria para aquellas personas que se ven particularmente beneficiadas con una obra pública o con la realización de una determinada actividad generalmente económica; y no se trata de aportaciones a la seguridad social.

"‘Las aportaciones están afectadas de modo concreto a un destino relacionado con la viabilidad del centro de investigación, y son a cargo de quienes se ven beneficiados con su actividad como son los industriales y los abastecedores de caña, así como el Gobierno Federal a quien le corresponde regir la economía nacional y proteger bienes básicos para el consumo popular.

"‘En consecuencia, si bien el artículo 98 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar impone una carga económica a los particulares, la misma no es una contribución tributaria y por lo mismo, no se encuentra condicionada para su validez constitucional a las garantías consagradas en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.’

"Lo expuesto, empero, no tiene el alcance de establecer la obligatoriedad en el pago de las aportaciones que consigna el reclamado artículo 98, pues como también el Pleno de este Alto Tribunal señaló, son ‘totalmente voluntarias’, según se desprende de las consideraciones siguientes:

"‘Una vez hechas las anteriores precisiones y atendiendo a que, como ya se señaló, la creación del Centro de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar desarrolla el contenido del artículo 27, fracción XX, en el sentido de que una medida que para promover el desarrollo rural integral, es el fomento de la actividad agropecuaria a través de servicios de capacitación y asistencia técnica, es que es importante su subsistencia para lo cual es necesario darle viabilidad financiera mediante las aportaciones previstas en la ley impugnada, las que no pueden ser impuestas de manera obligatoria, ya que conforme a la Constitución Federal, las aportaciones de los industriales y las organizaciones nacionales cañeras para el sostenimiento del referido centro de investigación son totalmente voluntarias, esto es, los sectores de la agroindustria de la caña de azúcar representados en el Pleno del comité nacional no están legalmente obligados a realizar aportaciones al fondo para el sostenimiento del centro de investigación, en atención a que esta es la interpretación constitucional del contenido del artículo 98 impugnado y del 103, ambos de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar.’."

Deriva de las anteriores consideraciones transcritas las siguientes determinaciones:

1) El artículo 98 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar no previene contribución alguna, por lo que resulta inaplicable el artículo 31, fracción IV, constitucional, por lo siguiente:

a) Si bien las aportaciones a cargo de los industriales y las organizaciones nacionales cañeras constituyen una exacción que deriva de una disposición legal, es ésta la única característica en que coinciden con los tributos, pues no se trata de un impuesto, un derecho, una contribución especial o de mejora ni de una aportación de seguridad social.

b) Las aportaciones son a cargo del Gobierno Federal, de los industriales y de las organizaciones nacionales cañeras y no constituyen ingresos públicos, pues están establecidas a favor del Cictcaña y no de la administración pública del Estado Mexicano, a diferencia de las contribuciones, cuyo pago generalmente corre a cargo del particular y a favor del Estado.

c) Las contribuciones tienen por objeto sufragar los gastos públicos del Estado, mientras que las aportaciones tripartitas al Cictcaña tienen por finalidad darle viabilidad para que cumpla con su objetivo, es decir, están afectas de modo concreto a este destino y son a cargo de quienes se ven beneficiados con su actividad, como son los industriales y los abastecedores de caña, así como el Gobierno Federal a quien le corresponde regir la economía nacional y proteger bienes básicos para el consumo popular.

d) Las contribuciones se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de hecho previstas en las leyes fiscales durante el lapso en que ocurran; mientras que el pago de las aportaciones debe hacerse porque así lo dispone la ley.

2) Atendiendo a que la creación del Centro de Investigación Científica y Tecnológica de la Caña de Azúcar desarrolla el contenido del artículo 27, fracción XX, constitucional, al ser una medida para promover el desarrollo rural integral y, por tanto, es importante su subsistencia, para lo cual es necesario darle viabilidad financiera mediante las aportaciones previstas en la ley impugnada, la interpretación constitucional de los artículos 98 y 103 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar debe ser en el sentido de que éstas no pueden ser impuestas de manera obligatoria, sino que son totalmente voluntarias.

Aplicando los anteriores criterios a las aportaciones previstas en el artículo 128 de la ley reclamada, se procede a determinar si éstas tienen o no el carácter de contribuciones, a las que les resulte aplicable el artículo 31, fracción IV, constitucional, para lo cual resulta conveniente transcribir las consideraciones sustentadas por el Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 27/2005, en sesión de nueve de julio de dos mil siete, en la parte relativa al análisis de la naturaleza de la Junta Permanente llevado a cabo a efecto de pronunciarse sobre la inconstitucionalidad que le fue planteada de la obligación legal de pactarse expresamente en los contratos celebrados por los industriales y abastecedores de caña el sometimiento a la jurisdicción de la Junta Permanente y que lo llevó a declarar la inconstitucionalidad de los artículos 50, segundo párrafo, última parte, 56, 119 y 125 de la ley impugnada en la jurisprudencia 4/2008, intitulada: "CAÑA DE AZÚCAR. LOS ARTÍCULOS 50, SEGUNDO PÁRRAFO, ÚLTIMA PARTE, 56, 119 Y 125 DE LA LEY DE DESARROLLO SUSTENTABLE RELATIVA, VIOLAN LOS ARTÍCULOS 14, 17 Y 104 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.", consideraciones que son del tenor siguiente:

"... Como puede advertirse, los preceptos impugnados establecen que la Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar será competente para resolver las controversias que se susciten con motivo del incumplimiento de las disposiciones de la ley que se analiza y del contrato que celebren los industriales (propietarios de los ingenios procesadores de caña de azúcar) y los abastecedores de caña (productores, personas físicas o morales, cuyas tierras se dediquen total o parcialmente al cultivo de la caña de azúcar, para uso industrial).

"Por otra parte, se obtiene que los preceptos impugnados obligan a los industriales y a los abastecedores de caña a pactar expresamente el sometimiento a la jurisdicción de la Junta Permanente para la solución de las controversias que lleguen a suscitarse.

"Ahora bien, como ya se precisó al hacer referencia al derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, no siempre esta función pública tiene que ser proporcionada por tribunales propiamente dichos, sino que podría considerarse que el mismo puede ser prestado a través de formas alternativas de justicia, por lo que no es el caso desestimar la creación de la Junta Permanente, sin previamente examinar su naturaleza y analizar si constituye una institución capaz de sustituir a los tribunales en lo que respecta a la solución de conflictos cañeros.

"Al respecto, es necesario tener en cuenta que la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar es resultado de un proceso legislativo que tuvo origen en cuatro iniciativas, dos de las cuales se ocuparon del sistema de impartición de justicia tratándose de controversias azucareras, en las que se destacó lo siguiente:

"Exposición de motivos de la iniciativa de Ley de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, presentada por el diputado ********** del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, la que en la parte conducente señala:

"‘Otro rubro de vital importancia para el desarrollo de las actividades del sector, descansa en el actual sistema de impartición de justicia. Éste, como se sabe, se encuentra hoy en día a cargo de un órgano de naturaleza administrativa, es decir, dependiente del Poder Ejecutivo, que ejercita una suerte de jurisdicción delegada (o por colaboración), tal como ocurrió hasta 1992 en la órbita agraria. Se trata de la Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras, creada en 1975, con antecedentes directos en la Comisión Nacional de Conflictos Cañeros, creada en 1946. Ésta configura un tribunal de carácter especial, no por razón de su temporalidad (que están prohibidos expresamente por la Constitución), sino de su materia, en el que se ventilan las disputas o conflictos de intereses surgidos entre abastecedores y entre éstos y los ingenios. La sujeción a la jurisdicción forzosa de la Junta ha representado una garantía de seguridad jurídica de orden judicial para los justiciables en el ramo agroazucarero, toda vez que se trata de una materia que se considera inconveniente dejar en manos de los tribunales del fuero común (locales o federales) por varias razones, entre las que resaltan: su alto grado de especialización; la necesidad de ventilar las disputas en forma sumaria; y, la naturaleza social de su estructura procesal. Efectivamente, para justipreciar cabalmente los hechos ventilados en los litigios de la agroindustria de la caña de azúcar se requiere de un conocimiento amplio de los procesos de producción, transformación y comercialización que se juzgan, mismo que no se adquiere de la noche a la mañana, sino a lo largo de una constante práctica. La falta de especialización en la materia conduce fácilmente a juicios inexactos que pueden poner en entredicho la equidad de las resoluciones. Por ello, una de las mejores garantías de que el juzgador emitirá una sentencia justa, es un absoluto conocimiento teórico, técnico y jurídico en el ramo de su competencia. Así pues, desde el punto de vista de la especialización del órgano jurisdiccional, los tribunales civiles de los fueros común y federal no están en condiciones de resolver las controversias azucareras en los términos que las necesidades imponen, simple y sencillamente porque carecen de funcionarios judiciales con conocimientos y experiencia en la materia. Desde el punto de vista adjetivo o instrumental, dada la naturaleza perecedera de los bienes en juego y la duración del ciclo productivo de la caña, los conflictos azucareros requieren de un proceso de orden sumario, es decir, breve, mismo que no le es dable a los tribunales civiles ordinarios, cuya formalidad procesal hace muy lenta la resolución de los litigios, lo que acarrearía grandes pérdidas a las partes en disputa. Por otro lado, mientras que al ramo civil le es inherente un procedimiento de estricto derecho que se sustenta en el principio de «igualdad jurídica de las partes», en el ámbito azucarero predomina un proceso social, toda vez que su instrumentación contiene reglas más flexibles, como: la facultad del juzgador para allegarse oficiosamente las pruebas y el sistema de formulación de sentencias, entre otros. Fuerza señalar que el carácter tutelar del proceso social en materia de administración de justicia azucarera no ha sido fruto de concesiones paternalistas otorgadas por el Estado para beneficiar a los cañeros a la luz de medidas populistas, ni mucho menos resultante de la actividad parlamentaria desplegada por el Congreso de la Unión, sino de un derecho concreto que fue conquistado por los productores -y sus organizaciones políticas y gremiales-, a través de una aguda lucha histórica, cuya legitimidad no se puede objetar a estas alturas. Se trata de una reivindicación justicialista, no de una merced estatal. No obstante, la carga de trabajo de la Junta en términos cuantitativos y cualitativos es cada día más creciente, al grado que en la actualidad cuenta con un rezago bastante voluminoso. Frente a ello, el funcionamiento de este tribunal especial con el formato de Junta, sujeto a las decisiones de un Pleno, ha devenido un obstáculo insalvable para la fluida y expedita impartición de justicia en el ramo azucarero, a lo cual se agrega la carencia de facultades de ejecución de sentencias. En ese sentido, con la finalidad de agilizar el proceso de administración de justicia, desahogar el rezago existente y viabilizar judicialmente el proceso de producción, transformación y comercialización de la caña de azúcar, la presente Iniciativa contempla la transformación de la Junta en tribunal de controversias azucareras, con la calidad de órgano especial del Poder Judicial, dotado de plena autonomía y presupuesto propio. La modernización integral del sistema de atención estatal de la agroindustria de la caña de azúcar nacional sienta sólidas bases para que el gobierno mexicano pueda empezar su rescate en condiciones menos desfavorables. El fortalecimiento institucional en los ámbitos administrativo y judicial, permitirá al Estado apoyar con mayor eficacia las necesidades del sector. La existencia de una ventanilla única para las cuestiones administrativas y de un tribunal para las jurisdiccionales ayudará, sin duda, a recuperar terreno.’

"Exposición de motivos de la iniciativa de Ley de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, presentada por el diputado ********** del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, en la que para la solución de conflictos se propuso:

"‘La propuesta pretende generar condiciones equitativas para iniciar la reconstrucción del sector azucarero, apuntalar los beneficios de los productores e industriales, dándole certeza jurídica y claridad al proceso operativo de la agroindustria. En este tenor se enmarca el sistema de impartición de justicia, para lo cual se requiere de tribunales capacitados y autónomos de los intereses del Ejecutivo, y expedito; basado en el principio de la igualdad jurídica y procesal para las partes y con facultades para exigir la ejecución de las sentencias. En este sentido la necesidad de transformar la Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras en un Tribunal de Controversias Azucareras el cual dependa directamente del Poder Judicial, con autonomía y presupuesto propio.’

"Cabe apuntarse que en la iniciativa presentada por el diputado ********** del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, en la exposición de motivos no se hizo referencia al tema, sin embargo, en los artículos 39 y 40, respectivamente se proponía que para solucionar las controversias se procuraría el arbitraje entre las partes y que cuando éstas no se sometan al arbitraje, dirimirían sus conflictos en los juzgados del fuero común de la entidad federativa correspondiente.

"Por otra parte, en el dictamen de la Cámara de Origen, la de Diputados, en la parte conducente se señaló:

"‘Instancias de participación y de solución de controversias. De conformidad con lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable en su capítulo XIV, se constituye un Comité Nacional del Sistema-Producto Caña de Azúcar, en el que estarán representados en paridad los actores de la cadena productiva. Es esa tesitura, el presente dictamen refuerza la propuesta de las tres primeras iniciativas analizadas, contemplando la constitución del Comité Nacional Sistema-Producto Caña de Azúcar, en el que se mantienen los espacios institucionales para que los industriales y los abastecedores de caña de azúcar continúen participando consensuadamente en el desarrollo de la actividad; pero, además, para que resuelvan de manera ágil los problemas que lleguen a afrontar. Asimismo, se consideró relevante que, en atención a lo establecido en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación sea la encargada del registro de las organizaciones de abastecedores de caña de azúcar, así como las modificaciones que se den en ellas a nivel estatutario, del número de sus afiliados y sus dirigencias, a través del Servicio Nacional del Registro Agropecuario. Otro aspecto de vital importancia para el desarrollo de las actividades del sector, descansa en el sistema de solución de controversias. Éste se encuentra, en la actualidad, a cargo de un órgano denominado Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras, de composición tripartita, esto es, con representantes de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, de los industriales y de los abastecedores de caña de azúcar. Luego de un análisis pormenorizado del actual sistema de solución de controversias azucareras y considerando que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en su capítulo XVIII, hace referencia al sistema de arbitraje de los sistema-producto, la comisión dictaminadora consideró necesario preservar a la Junta con el carácter de permanente, dada su importancia como órgano conciliatorio y arbitral, adecuando su integración, funcionamiento y financiamiento operativo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 186 de la ley citada, señalando que su presupuesto será resultado de las aportaciones de los sectores participantes en él.’

"Como puede advertirse, en las partes del proceso legislativo en que se abordó el tema relativo a la solución de los conflictos azucareros, se destacó la necesidad de que la autoridad encargada debía conocer el sector, lo que requería de determinada especialización, que no tenían los juzgadores federales o locales.

"Apuntado lo anterior, es necesario referirse a la regulación de la Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, a la que se le otorga plena competencia para conocer y resolver todas aquellas controversias azucareras que le sean sometidas (artículo 127); y cuyo presupuesto anual propio, se integra con las aportaciones anuales de los sectores representados en ella (artículo 128).

"El Pleno de la Junta Permanente se integra por: a) Un representante de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, quien la presidirá; b) Un representante de cada una de las organizaciones nacionales registradas; y c) Representantes de la Cámara Azucarera, en número igual al de los representantes de las organizaciones nacionales cañeras registradas (artículo 132).

"El propio ordenamiento impugnado prevé el procedimiento conciliatorio y el arbitral ante la mencionada Junta Permanente.

"Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte que la obligación de someterse expresamente a la jurisdicción de la Junta Permanente, desvirtúa el arbitraje cuyo elemento esencial es la cláusula arbitral, toda vez que aquél exige un sustento contractual, pues las partes se comprometen a resolver sus diferencias mediante el arbitraje, ya que no se puede obligar a ir a un arbitraje a quien no ha dado su consentimiento.

"La importancia de que los contratantes expresen libremente su consentimiento en someterse al arbitraje, radica en que no pueden retractarse del compromiso asumido, lo que trae como consecuencia que una vez celebrada la cláusula arbitral no se puedan evitar sus efectos, de ahí que aun cuando una parte se niegue a cooperar con el arbitraje (por ejemplo no contesta la demanda o no designa árbitro), no es obstáculo para que el mismo se lleve a cabo y por otro lado, las partes estarán obligadas a acatar el laudo.

"En consecuencia, las normas impugnadas hacen nugatoria la voluntad de las partes en los contratos azucareros, ya que las obligan a incluir la cláusula arbitral, sin tener en cuenta si consienten libremente someterse al procedimiento arbitral ante la Junta Permanente.

"Lo hasta aquí dicho lleva a la conclusión de que los preceptos impugnados al obligar a los industriales y a los abastecedores de caña a someterse al procedimiento arbitral ante la Junta Permanente resulta violatorio de los artículos constitucionales invocados por el promovente, pues la Junta Permanente constituye un obstáculo para que los sujetos mencionados, si así lo desean, accedan a los tribunales federales o locales, que tienen competencia para resolver conflictos originados por la aplicación de leyes federales, como el ordenamiento legal que se analiza.

"Al respecto, cabe aclarar que la obligación de los sujetos mencionados de incluir expresamente en los contratos que celebren, que para la solución de sus conflictos, se someten a la jurisdicción de la Junta Permanente, implica necesariamente que también se obligan a acatar sus resoluciones, es decir, la cláusula relativa también los obliga a cumplir con lo que la Junta determine, lo que se traduce (sic) es factible que no impugnen sus resoluciones ante los tribunales federales o locales.

"En efecto, al obligar a los abastecedores de caña y a los industriales a someterse al arbitraje de la Junta Permanente, implícitamente se les hace renunciar a tener acceso inmediato a la jurisdicción de los tribunales federales o locales, los que pueden administrar justicia en los términos del artículo 17 constitucional.

"No es obstáculo a la conclusión anterior, lo sostenido por las Cámaras del Congreso de la Unión, en el sentido de que se requiere un conocimiento especial sobre el sector azucarero para impartir justicia en el mismo, ya que esta exigencia de conocimiento específico sobre la materia, es insuficiente para justificar la contravención a las normas constitucionales en cita y hacer nugatorio un derecho tan importante como el de acceso efectivo a la justicia.

"Como tampoco demuestra la constitucionalidad de los preceptos impugnados el hecho de que por decreto presidencial, publicado el veintisiete de octubre de mil novecientos setenta y cinco, se haya creado la Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras, la que sustituyó a la Comisión Nacional de Arbitraje para la Resolución de Controversias entre Cultivadores de Caña e Ingenios Azucareros, en la función de resolver los conflictos cañeros, toda vez que los antecedentes referidos de la Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, que establece la ley impugnada, no justifican su apego a los preceptos constitucionales en cita.

"Al respecto, cabe aclarar que este Tribunal Pleno tiene obligación de examinar la validez constitucional de los preceptos impugnados, confrontando sus prevenciones, en este caso, el diseño jurídico que hacen de la mencionada Junta Permanente, con los preceptos de la Norma Fundamental, lo que significa que los antecedentes de dicha institución no trasciende al examen constitucional que se realiza, toda vez que este análisis debe ser actual, es decir, de las normas impugnadas tal como fueron concebidas por el legislador.

"Son las razones anteriores, por las que se declara la invalidez de los artículos 50, segundo párrafo, última parte, 56 y 125 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, en las porciones normativas que más adelante se precisan.

"En relación con la declaratoria de invalidez, es necesario puntualizar que en atención a que la inconstitucionalidad de la Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar, deriva de constituirla en una instancia obligatoria para la resolución de conflictos azucareros, cuando no puede obstaculizar el acceso inmediato a los tribunales competentes, ello no se traduce en que dicha institución necesariamente deba ser expulsada del derecho positivo, toda vez que puede ser considerada como un árbitro privado al que voluntariamente se sometan los sectores involucrados en la agroindustria de la caña de azúcar, para la solución de sus conflictos.

"Por la misma razón, al eliminarse la obligatoriedad de acudir ante la Junta Permanente a resolver las controversias que puedan suscitarse en la materia regulada por la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, no es posible considerar que el artículo 119 impugnado tenga el vicio de inconstitucionalidad apuntado, toda vez que este precepto únicamente precisa los procedimientos que para la solución de tales conflictos pueden tramitarse, al que en virtud de la decisión de este Tribunal Pleno, pueden acudir voluntariamente los sectores involucrados en esta agroindustria, a saber: a) Comités, como instancia de conciliación, y b) Junta Permanente, en procedimiento conciliatorio o en procedimiento arbitral. ..."

De la anterior transcripción derivan las siguientes determinaciones del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia:

1) La Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar es resultado de un proceso legislativo que tuvo origen en cuatro iniciativas, dos de las cuales se ocuparon del sistema de impartición de justicia tratándose de controversias azucareras, en las que se destacó la necesidad de que la autoridad encargada conociera el sector, lo que requería de determinada especialización, que no tenían los juzgadores federales o locales.

2) La ley otorga a la Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar plena competencia para conocer y resolver todas aquellas controversias azucareras que le sean sometidas (artículo 127); y cuyo presupuesto anual propio se integra con las aportaciones anuales de los sectores representados en ella (artículo 128). El Pleno de la Junta Permanente se integra por: a) Un representante de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, quien la presidirá; b) Un representante de cada una de las organizaciones nacionales registradas; y c) Representantes de la Cámara Azucarera, en número igual al de los representantes de las organizaciones nacionales cañeras registradas (artículo 132). El propio ordenamiento impugnado prevé el procedimiento conciliatorio y el arbitral ante la mencionada Junta Permanente (artículo 119).

3) La obligación de someterse expresamente a la jurisdicción de la Junta Permanente desvirtúa el arbitraje cuyo elemento esencial es la cláusula arbitral. La importancia de que los contratantes expresen libremente su consentimiento en someterse al arbitraje, radica en que no pueden retractarse del compromiso asumido, lo que trae como consecuencia que una vez celebrada la cláusula arbitral no se puedan evitar sus efectos, de ahí que las partes estarán obligadas a acatar el laudo.

4) Obligar a los industriales y a los abastecedores de caña a someterse al procedimiento arbitral ante la Junta Permanente resulta violatorio de los artículos constitucionales invocados por el promovente, pues la Junta Permanente constituye un obstáculo para que los sujetos mencionados, si así lo desean, accedan a los tribunales federales o locales, que tienen competencia para resolver conflictos originados por la aplicación de leyes federales.

5) No es obstáculo a la conclusión anterior, por una parte, el requerimiento de un conocimiento especial sobre el sector azucarero para impartir justicia en el mismo, ya que esta exigencia de conocimiento específico sobre la materia es insuficiente para justificar la contravención a normas constitucionales y para hacer nugatorio un derecho tan importante como el de acceso efectivo a la justicia y, por la otra, los antecedentes que dieron lugar a la actual Junta Permanente, concretamente, el hecho de que por decreto presidencial, publicado el veintisiete de octubre de mil novecientos setenta y cinco, se haya creado la Junta de Conciliación y Arbitraje de Controversias Azucareras, la que sustituyó a la Comisión Nacional de Arbitraje para la Resolución de Controversias entre Cultivadores de Caña e Ingenios Azucareros en la función de resolver los conflictos cañeros, toda vez que tales antecedentes no justifican que el sometimiento obligatorio al arbitraje de la Junta se apegue a la Constitución, además de que el análisis de constitucionalidad debe ser actual, es decir, de las normas impugnadas tal como fueron concebidas por el legislador.

6) En consecuencia, se declara la invalidez de los artículos 50, segundo párrafo, última parte, 56 y 125 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, puntualizándose que al haber derivado lo anterior del hecho de constituir a la Junta Permanente de Arbitraje de la Agroindustria de la Caña de Azúcar en una instancia obligatoria para la resolución de conflictos azucareros, la declaratoria de invalidez no se traduce en que dicha institución necesariamente deba ser expulsada del derecho positivo, toda vez que puede ser considerada como un árbitro privado al que voluntariamente se sometan los sectores involucrados en la agroindustria de la caña de azúcar para la solución de sus conflictos.

7) Por tal motivo, eliminándose la obligatoriedad de acudir ante la Junta Permanente a resolver las controversias que puedan suscitarse en la materia, no es posible considerar que el artículo 119 impugnado sea inconstitucional, toda vez que este precepto únicamente precisa los procedimientos que para la solución de tales conflictos pueden tramitarse, al que podrán acudir voluntariamente los sectores involucrados en esta agroindustria, a saber: a) Comités, como instancia de conciliación, y b) Junta Permanente, en procedimiento conciliatorio o en procedimiento arbitral.

Partiendo de lo anteriormente expuesto y de la aplicación analógica del criterio sustentado por el Pleno de este Alto Tribunal en relación a las aportaciones previstas para el Cictcaña, cabe concluir que las aportaciones de los sectores representados en la Junta Permanente tampoco constituyen contribuciones sujetas al cumplimiento del artículo 31, fracción IV, que deban ser impuestas obligatoriamente, pues no reúnen las características propias de éstas.

En efecto, si bien la obligación de cubrir estas aportaciones deriva de la ley, no se identifica con alguna de las especies de contribuciones previstas en nuestra legislación, pues no son impuestos, ya que no están destinadas a sufragar gastos públicos; no son derechos, ya que no son la contraprestación a un servicio prestado por el Estado; tampoco son una contribución de mejora, ya que no es la prestación en dinero legalmente obligatoria para aquellas personas que se ven particularmente beneficiadas con una obra pública o con la realización de una determinada actividad generalmente económica; y no se trata de aportaciones a la seguridad social.

Las aportaciones están afectadas de modo concreto a un destino relacionado con la resolución de las controversias azucareras definidas en el artículo 118 de la ley reclamada, que dispone:

"Artículo 118. Son controversias azucareras las que, con motivo del incumplimiento en la aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley, el contrato y disposiciones derivadas, se susciten entre:

"a) Abastecedores de caña de azúcar e industriales;

"b) Abastecedores de caña de azúcar;

"c) Industriales, y

"d) Cualquiera de los sujetos anteriores y los comités. ..."

Tales aportaciones son a cargo de quienes se ven directamente beneficiados con la actividad de la Junta Permanente, como son los industriales y los abastecedores de caña, como expresamente lo señala el artículo 128 de la ley impugnada y el numeral 186, parte final de su primer párrafo, de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable al señalar que "... podrán establecerse juntas permanentes de arbitraje para sistemas-producto en particular, siempre que los gastos que ello origine sean aportados por los intervinientes en la cadena productiva".

Por tanto, no constituyen ingresos públicos al estar destinadas a integrar el presupuesto propio de la Junta Permanente y no a sufragar los gastos públicos del Estado mexicano, es decir, están afectas de modo concreto a este destino y son a cargo de quienes se ven beneficiados con la actividad de la Junta Permanente como son los industriales y los abastecedores de caña, representados por las organizaciones nacionales cañeras registradas y la Cámara Azucarera.

Además, el pago de estas aportaciones se realiza porque así lo dispone la ley y no como las contribuciones que se causan conforme se realizan las situaciones jurídicas o de hecho previstas en las leyes fiscales durante el lapso en que ocurran.

Así, partiendo de la inaplicabilidad del artículo 31, fracción IV, constitucional, a las aportaciones previstas en el precepto impugnado por no tratarse de contribuciones, cabe concluir que no están sujetas a los principios tributarios ahí establecidos, dentro de ellos el relativo a la garantía de legalidad que exige la previsión en la ley de los elementos esenciales de las contribuciones.

Por la misma razón, la determinación de los montos de las aportaciones anuales que será realizada por el Pleno de la Junta Permanente no significa que se constituya en una autoridad fiscal.

Sin embargo, atribuir carácter obligatorio a las aportaciones de los sectores representados en la Junta Permanente no encuentra justificación constitucional, ni siquiera por la finalidad que ésta persigue, máxime si se considera que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido jurisprudencia obligatoria en torno a la inconstitucionalidad de la sumisión obligatoria a la jurisdicción de esta Junta, subsistiendo sólo sus atribuciones de resolución de controversias mediante los procedimientos conciliatorio o arbitral en los términos precisados en el artículo 119 de la ley cuando acudan a la Junta los sectores involucrados en esta agroindustria de manera voluntaria.

Por ello, en congruencia con el criterio jurisprudencial señalado y atendiendo al hecho de que los fines perseguidos mediante la solución de las controversias cañeras a través de los procedimientos conciliatorio y arbitral que lleva a cabo la Junta Permanente sí tienen fundamento en la Constitución Federal, ya que su numeral 27, fracción XX, establece que el Estado debe promover el desarrollo rural integral, quedando a cargo del Poder Legislativo la expedición de la legislación reglamentaria que planee y organice la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización que deben ser consideradas de interés público, lo que se ha hecho mediante la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y la ley impugnada, en la primera de las cuales el capítulo XVIII de su título primero, de rubro: "Del Servicio Nacional de Arbitraje de los Productos Ofertados por la Sociedad Rural", que regula este servicio, prevé en sus artículos 184 y 186 la promoción de este servicio en el sector rural, señalando que tendrá como objeto resolver las controversias que se presenten, dando certidumbre y confianza a las partes respecto de las transacciones a lo largo de las cadenas productivas y de mercado, en materia de calidad, cantidad y oportunidad de los productos en el mercado, servicios financieros, servicios técnicos, equipos, tecnología y bienes de producción, así como que podrán establecerse Juntas Permanentes de arbitraje para sistemas-producto en particular, como la que establece la ley impugnada en el precepto legal controvertido, siempre que los gastos que ello origine sean aportados por los intervinientes en la cadena productiva; este órgano colegiado llega a la conclusión de que es necesario hacer una interpretación conforme a la Constitución del artículo 128 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar para considerar voluntarias las aportaciones de los sectores representados en la Junta Permanente, a fin de hacer posible su subsistencia.

Cabe aclarar que el hecho de que el artículo 27, fracción XX, de la Constitución Federal faculte al Poder Legislativo de la Federación para regular aspectos relacionados con la planeación y fomento del desarrollo rural integral, para lo que precisamente se prevé la solución de controversias en materia azucarera mediante la Junta Permanente y a través de los procedimientos conciliatorio y arbitral, permite presumir la constitucionalidad de la regulación que de este organismo se hace en la norma sujeta a este medio de control, por lo que esta Segunda Sala considera que es posible interpretar el artículo 128 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar conforme a nuestra Ley Suprema y de esta manera evitar un vicio que podría dar lugar a declarar su inconstitucionalidad.

Esta Suprema Corte estima necesario precisar que la interpretación de una norma general que está siendo objeto de análisis, debe partir de la premisa de que dicha norma impugnada cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, se debe privilegiar la que sea conforme a la Constitución.

Consecuentemente, debe considerarse que las aportaciones de los sectores representados en la Junta Permanente son totalmente voluntarias, esto es, los sectores de la agroindustria de la caña de azúcar representados en el Pleno de dicha Junta no están legalmente obligados a realizar aportaciones para su sostenimiento, en atención a que ésta es la interpretación constitucional del contenido del artículo 128 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar impugnado.

Finalmente, el Tribunal Colegiado del conocimiento reservó para su estudio a este Alto Tribunal el planteamiento de inconstitucionalidad del artículo 132 de la ley impugnada, que se hizo consistir en que se obliga a la ********** quejosa a participar por medio de representantes en el Pleno de la Junta Permanente, por no existir dispositivo constitucional alguno que obligue a particulares a integrar, con carácter honorífico, organismos de resolución de controversias en materia de caña de azúcar, ni de ningún otro tipo, planteamiento que fue hecho valer en el tercer concepto de violación de la demanda de amparo (y no en el noveno como lo señala el Tribunal Colegiado).

El anterior planteamiento resulta inoperante, porque se limita a reiterar, en términos textuales, lo argumentado en la demanda de amparo sin controvertir las consideraciones expresadas en la sentencia recurrida y por las cuales fue desestimado.

En efecto, en la sentencia recurrida se determinó que tal planteamiento era infundado por lo siguiente:

"... es inexacto que el artículo 132 de la multicitada ley combatida contravenga el principio de imparcialidad que consagra el artículo 17 constitucional, en virtud de que la ********** no forma parte de la controversia azucarera, por lo que su participación en el procedimiento arbitral, se limita en la votación de la resolución del conflicto arbitral, esto es así, porque el secretario general del Pleno de la Junta Permanente es el encargado de darle trámite a todo el procedimiento arbitral desde la integración del expediente hasta la elaboración del proyecto de laudo, según se advierte del artículo 139, fracciones IV y V, de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar; por lo que no se afecta la imparcialidad de la administración de la justicia, por no ser una de las partes de la controversia, sino es parte del órgano juzgador, y como ya se mencionó, las decisiones del Pleno de la Junta Permanente se toman en forma colegiada, previo la sustanciación del procedimiento arbitral que tramita el secretario general, quien formula el proyecto de laudo o interlocutoria que dé por terminado el juicio arbitral para que dicho proyecto se someta a la consideración del Pleno para su aprobación; por lo que no podría existir imparcialidad en las resoluciones porque los integrantes del Pleno de la Junta no tienen injerencia en la sustanciación del procedimiento ni en la elaboración del proyecto de laudo para que pudiera existir la posibilidad de un favoritismo para una de las partes. Además, forma parte del Pleno de la Junta Permanente un representante de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, quien tiene voto de calidad para el caso de empate en la votación de los asuntos.-Por otro lado, los integrantes del Pleno de la Junta Permanente, realizarán su función de manera honorífica, en tanto que no son servidores públicos, sino que sólo integran instrumentos de participación ciudadana por medio del cual puedan representar mejor a sus agremiados como ********** pero eso no implica que forman parte de la administración pública del Distrito Federal, pues no desempeñan una labor de trabajo como lo establece el artículo 123 constitucional.-Resulta aplicable por analogía, la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, número P./J. 139/2005, difundida en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, noviembre de dos mil cinco, página ciento quince, que a la letra dice: ‘PARTICIPACIÓN CIUDADANA. LOS ARTÍCULOS 57 Y 87 DE LA LEY RELATIVA DEL DISTRITO FEDERAL, AL ESTABLECER QUE LOS CONTRALORES CIUDADANOS Y LOS INTEGRANTES DE LOS COMITÉS CIUDADANOS COLABORARÁN DE MANERA HONORÍFICA, NO VIOLAN LOS ARTÍCULOS 36, FRACCIÓN IV, 108 Y 127 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.’ (se transcribe) ..."

Sin embargo, las anteriores consideraciones no se controvierten en los agravios, limitándose la parte recurrente a reiterar el planteamiento que se hizo valer al juzgador, lo que determina su inoperancia.

Atendiendo a todo lo anteriormente expuesto, y al haber procedido la desestimación de los agravios planteados, pero realizar la interpretación conforme a la Constitución del artículo 128 de la Ley de Desarrollo Sustentable de la Caña de Azúcar, debe, en lo que es competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, modificarse la sentencia recurrida; y, con las salvedades de los puntos resolutivos segundo y cuarto de la resolución pronunciada por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 50/2007, de su índice, negar el amparo y protección de la Justicia de la Unión a las quejosas contra las autoridades y por los actos precisados en los resultandos primero y tercero de la presente ejecutoria.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-En lo que es competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-Con las salvedades de los puntos resolutivos segundo y cuarto de la resolución pronunciada por el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 50/2007, de su índice, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** e **********, contra las autoridades y por los actos precisados en los resultandos primero y tercero de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros M.A.G., S.S.A.A., M.B.L.R. y J.F.F.G.S., presidente de esta Segunda Sala. El Ministro G.D.G.P. estuvo ausente por comisión oficial. Fue ponente el M.S.S.A.A..

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II y 18, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Dictamen de 26 de abril de 2005 (primera lectura).

2. Discusión de 26 de abril de 2005 (segunda lectura del dictamen).

3. Dictamen y discusión de 21 de junio de 2005.

4. Dictámenes antes citados.

5. Acción de inconstitucionalidad 27/2005, resuelta el 9 de julio de 2007.