Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 965/2008. **********.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, en términos de los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo, y 10, fracción II, inciso a); 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo previsto en los puntos segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado el veintinueve siguiente en el Diario Oficial de la Federación, por tratarse de un recurso de revisión interpuesto en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo, en el cual se reclamó la inconstitucionalidad del artículo 34, cuarto párrafo, del Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil seis, y si bien subsiste en esta instancia la cuestión de constitucionalidad planteada, no es necesario que su estudio sea abordado por el Tribunal Pleno, dado que no se fijará un criterio importante y trascendente para el orden jurídico nacional, en tanto que existen precedentes que se refieren al tema en cuestión.

SEGUNDO. Conforme al artículo 86 de la Ley de Amparo, el recurso interpuesto por la parte quejosa es oportuno, en virtud de que así lo estimó el Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

TERCERO. Previo al análisis de los agravios hechos valer por la recurrente, es necesario delimitar la materia de la presente revisión.

Queda firme el sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito de acuerdo a las razones expuestas por el Tribunal Colegiado de Circuito que previno.

De conformidad con lo anterior la materia de la presente revisión se circunscribe al análisis de los conceptos de violación cuyo estudio omitió el Juez Federal que previno, en tanto que los agravios tendentes a combatir el sobreseimiento decretado por dicho juzgador ya fueron materia de estudio por parte del tribunal ad quem.

CUARTO. Previo al estudio de los conceptos de violación formulados por la hoy recurrente, resulta conveniente atender a lo dispuesto por el cuarto párrafo del artículo 34 del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del primero de enero de dos mil siete, cuyo contenido textual es el siguiente:

"Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo estarán obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones reales y concretas les hagan los interesados individualmente.

"La autoridad quedará obligada a aplicar los criterios contenidos en la contestación a la consulta de que se trate, siempre que se cumpla con lo siguiente:

"I. Que la consulta comprenda los antecedentes y circunstancias necesarias para que la autoridad se pueda pronunciar al respecto.

"II. Que los antecedentes y circunstancias que originen la consulta no se hubieren modificado posteriormente a su presentación ante la autoridad.

"III. Que la consulta se formule antes de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación respecto de las situaciones reales y concretas a que se refiere la consulta.

"La autoridad no quedará vinculada por la respuesta otorgada a las consultas realizadas por los contribuyentes cuando los términos de la consulta no coincidan con la realidad de los hechos o datos consultados o se modifique la legislación aplicable.

"Las respuestas recaídas a las consultas a que se refiere este artículo no serán obligatorias para los particulares, por lo cual éstos podrán impugnar, a través de los medios de defensa establecidos en las disposiciones aplicables, las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas.

"Las autoridades fiscales deberán contestar las consultas que formulen los particulares en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud respectiva.

"El Servicio de Administración Tributaria publicará mensualmente un extracto de las principales resoluciones favorables a los contribuyentes a que se refiere este artículo, debiendo cumplir con lo dispuesto por el artículo 69 de este código."

Del análisis del cuarto párrafo del citado precepto se aprecia lo siguiente:

• Las respuestas recaídas a las consultas fiscales no serán obligatorias para los particulares.

• Serán impugnables únicamente las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas.

Es decir, al establecer el citado cuarto párrafo del artículo 34 del Código Fiscal de la Federación que no serán obligatorias para los particulares las respuestas recaídas a las consultas fiscales, es indiscutible que con su emisión no se causa perjuicio alguno, pues en realidad no se afecta la esfera jurídica del gobernado.

Precisado el alcance del numeral combatido, se advierte que la parte quejosa formula en síntesis los siguientes conceptos de violación:

• El artículo 34 del Código Fiscal de la Federación es contrario a la garantía de seguridad jurídica, porque se le priva del derecho de cuestionar las resoluciones recaídas a las consultas ante la autoridad competente.

• Que el hecho de que las respuestas a las consultas fiscales no sean obligatorias, no implica que carezca de interés jurídico, pues éstas constituyen un principio de certeza para el gobernado en cuanto a la aplicación de una norma fiscal o aduanera.

• Que el párrafo cuarto del artículo 34 del Código Fiscal de la Federación combatido deja en manos de la autoridad fiscal la elección de quién podrá tener acceso a la justicia, así como el momento en que podrá acudir a los tribunales a solicitarla, al negar a los particulares el derecho de impugnar las resoluciones administrativas que recaigan a las consultas formuladas, violentando con ello el derecho de acceso a una impartición de justicia pronta y completa e imparcial, así como las diversas preceptuadas en los artículos 8o., 14 y 16 de la propia N.F..

• Que no es óbice para lo anterior el hecho de que pueda controvertir las resoluciones en que la autoridad aplique sus criterios, porque esa situación es futura e incierta y se encuentra supeditada al ejercicio discrecional de las facultades de fiscalización.

• Que si bien es cierto que el artículo 34 del Código Fiscal de la Federación obliga a las autoridades fiscales a dar respuesta, también lo es que el impedir impugnar dicha respuesta faculta a la autoridad a emitir cualquier tipo de resolución, aun cuando resulte incongruente o carente de fundamentación y motivación, con lo cual se violenta el artículo 8o. constitucional.

Ahora bien, contrario a lo afirmado por la parte quejosa, sobre el contenido y alcance del numeral combatido, conviene destacar que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado(1) lo siguiente:

El mandato contenido en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos está encaminado a asegurar que las autoridades encargadas de impartir justicia lo hagan de manera pronta, completa e imparcial.

Por lo que respecta a los actos legislativos, la justicia pronta se garantiza cuando el legislador establece en las leyes plazos generales, razonables y objetivos, a los cuales tienen que sujetarse tanto la autoridad como las partes en los procesos jurisdiccionales, entendiéndose por: a) generales, que sean comunes a los mismos procedimientos y a todos los sujetos que se sitúen en la misma categoría de parte; b) razonables, que sean plazos prudentes para el adecuado actuar de la autoridad y el ejercicio del derecho de defensa de las partes y c) objetivos, que se delimiten en la ley correspondiente a efecto de impedir que quede al arbitrio de las partes o de la autoridad extender los tiempos para el ejercicio de sus derechos y obligaciones procedimentales.

Esto es, el derecho a la tutela judicial o de acceso a la justicia se encuentra constitucionalmente establecido en el segundo párrafo del artículo 17 de nuestra Carta Magna. Del citado precepto constitucional se desprenden cinco garantías, a saber:

1) La prohibición de la autotutela o "hacerse justicia por propia mano";

2) El derecho a la tutela jurisdiccional o acceso a la justicia;

3) La abolición de costas judiciales;

4) La independencia judicial, y

5) La prohibición de la prisión por deudas del orden civil.

Como garantías individuales, dichos derechos constituyen limitaciones al poder público, en cualquiera de sus tres manifestaciones tradicionales: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

Así se desprende de la tesis aislada L/2002, de esta Segunda Sala, en la que sostuvo que la garantía individual o el derecho público subjetivo de acceso a la impartición de justicia, consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. Justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes; 2. Justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. Justicia imparcial, significa que el juzgador emita una resolución, no sólo apegada a derecho, sino fundamentalmente que no dé lugar a considerar la existencia de favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y 4. Justicia gratuita, estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.

Ahora bien, si dicha garantía está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, con independencia de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales.(2)

En cuanto al segundo de los derechos referidos, es decir, el derecho a la tutela jurisdiccional o acceso a la justicia, bien puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita -esto es, sin obstáculos- a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

En virtud de lo anterior, debe concluirse que la prevención de que los órganos jurisdiccionales deben estar expeditos -adjetivo con que se designa lo desembarazado, lo que está libre de todo estorbo- para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público -se insiste: poder público en cualquiera de sus manifestaciones, ejecutivo, legislativo o judicial- no puede, en principio, supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales.

Sin embargo, cabe subrayar que ello no quiere decir que el legislador bajo ninguna circunstancia pueda establecer límites u obstaculizadores al derecho a la tutela judicial, pues ello nos llevaría al absurdo de limitar el propio derecho a la tutela jurisdiccional junto con otras garantías constitucionales.

En este sentido, es necesario subrayar que este Alto Tribunal ya ha determinado que el derecho a la tutela judicial puede verse conculcado por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad, respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador. Así, esta Suprema Corte de Justicia ha establecido que resultan inconstitucionales las normas que establecen; por ejemplo, que para comparecer ante un tribunal necesariamente debe contarse con el asesoramiento o representación de un perito en derecho o la necesidad de agotar un sistema de arbitraje o conciliación obligatorio, previo al acceso a los tribunales o el impedir que el escrito inicial de impugnación sea presentado ante la oficina de correos cuando el domicilio del demandante sea distinto al lugar de residencia de la autoridad administrativa competente.(3)

En este orden, la reserva de ley establecida en el artículo 17 constitucional, por la cual se previene que la impartición de justicia debe darse en los "plazos y términos que fijen las leyes", responde a una exigencia razonable consistente en la necesidad de ejercitar la acción en un lapso y forma determinada, de manera que de no ser respetados, podría entenderse caducada, prescrita o precluida o que no existe interés en ejercitar la facultad de excitar la actuación de los tribunales. Esto es un legítimo presupuesto procesal y de forma que no lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva.

Así, la prevención del artículo 17 constitucional ha de interpretarse en el sentido de que se otorga al legislador la facultad para establecer límites racionales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa.

En esa regulación que se encomienda al legislador, evidentemente, no pueden imponerse condiciones tales que impliquen, en verdad, la negación del derecho a la tutela jurisdiccional, por constituir estorbos entre los justiciables y la acción de los tribunales.

Así, el propio Constituyente estableció un límite claramente marcado al utilizar la frase "en los plazos y términos que fijen las leyes", misma que no sólo implica las temporalidades en que se debe hacer la solicitud de jurisdicción, sino que incluye, además, todas las formalidades, requisitos y mecanismos que el legislador prevea para cada clase de procedimiento.

Lo anterior significa que al expedirse las disposiciones reglamentarias de las funciones jurisdiccionales, pueden fijarse las normas que regulan la actividad de las partes en el proceso y la de los Jueces cuya intervención se pide, para que decidan las cuestiones surgidas entre los particulares.

Esa facultad del legislador tampoco es absoluta, pues los límites que imponga deben encontrar justificación constitucional, de tal forma que sólo pueden imponerse cuando mediante ellos se tienda al logro de un objetivo que el legislador considere de mayor jerarquía constitucional.

Lo anterior encuentra sustento en los siguientes criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL."(4)

"ACCESO A LA JUSTICIA. SÓLO EL LEGISLADOR PUEDE IMPONER PLAZOS Y TÉRMINOS PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE ACCIÓN Y DEFENSA ANTE LOS TRIBUNALES."(5)

"GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. SUS ALCANCES."(6)

Debe decirse que no sólo los órganos jurisdiccionales tienen el deber de ajustarse a los mecanismos jurídicos establecidos por el legislador para el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que también los gobernados deben acatar esos mecanismos al momento de pretender ejercer su derecho a la jurisdicción.

En otras palabras, cuando los gobernados quieren hacer uso del derecho de acceso a la justicia deben someterse, necesariamente, a las formas y mecanismos que el legislador previó, siempre y cuando éstas tengan sustento constitucional.

La existencia de determinadas formas y de plazos concretos para acceder a la justicia no tiene su origen en una intención caprichosa del Constituyente de dotar al legislador ordinario con un poder arbitrario. Por el contrario, responde a la intención de aquél de facultar a éste para poder establecer mecanismos que garanticen el respeto a las garantías de seguridad jurídica y dentro de éstas, la de legalidad e igualdad en los procedimientos.

Esas garantías de seguridad jurídica se manifiestan como la posibilidad de que los gobernados tengan certeza de que su situación jurídica no será modificada, sino mediante procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, bajo los términos y plazos determinados en las leyes, como lo establece el precitado artículo 17 constitucional. De esta forma, se dota al legislador ordinario con la facultad de emitir leyes procesales mediante las cuales se regulen los modos y condiciones para la actuación de los sujetos de la relación jurídica procesal que nace con éste.

Ahora bien, precisamente porque esas condiciones y plazos encuentran un fundamento constitucional (garantía de seguridad jurídica), deben ser acatados, como ya se dijo, tanto por el órgano encargado de la función jurisdiccional como por las partes que solicitan su funcionamiento.

Dentro de esas condiciones se encuentra la forma de presentación de los medios de acceso a la justicia, la cual, como se ha referido, compete al legislador establecer en cada una de las leyes que regulen la sustanciación de algún medio de defensa legal.

Dichas formas deberán atender al contenido del propio artículo 17 constitucional, al procurar que para la administración de justicia se respeten aspectos como la prontitud, imparcialidad, completitud y gratuidad pero, además, procurando que en todo caso se eviten obstáculos que dificulten el acceso a los medios de impartición de justicia, ya que el establecer obstáculos a la efectividad del derecho contenido en el artículo 17 de referencia, harían nugatorio el mismo.

Con lo hasta aquí expuesto se puede concluir que, en este caso, el derecho a la garantía jurisdiccional reside en la prohibición del legislativo para restringir el derecho a la justicia si los requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción resultan innecesarios, excesivos y carecen de razonabilidad o proporcionalidad, respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador como lo es la protección de la garantía jurisdiccional o la salvaguarda de los demás derechos constitucionalmente protegidos.

En la especie, el quejoso combate el cuarto párrafo del artículo 34 del Código Fiscal de la Federación, del cual en esencia se desprende lo siguiente:

La obligación de las autoridades fiscales de contestar las consultas planteadas por los contribuyentes se encuentra constreñida al cumplimiento de ciertos requisitos tales como: que se trate de consultas reales y concretas; que tengan todos los antecedentes para que la autoridad se pueda pronunciar; que éstas no se hubieren modificado con posterioridad a la presentación ante la autoridad; y que sea formulada antes de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación respecto de lo planteado en la consulta y la obligación de acatar sus respuestas.

Así, la consulta constituye un derecho de ámbito normativo reconocido por el ordenamiento jurídico, que permite a los ciudadanos conocer cuál es el criterio de la administración en relación con una determinada operación cuya trascendencia tributaria le afecte y tenga dudas.

De lo expuesto deriva lo infundado del agravio, pues contrario a lo que en éste se expresa, el numeral reclamado no vulnera la garantía contemplada en el artículo 17 constitucional, pues no impide el acceso a la impartición de justicia, ya que no coarta el derecho de los gobernados para interponer los medios de defensa conducentes, a fin de que se resuelva el caso concreto.

Esto es, el numeral reclamado no priva del derecho de acción al particular por establecer que la respuesta recaída a la consulta fiscal no es obligatoria, pues ello no implica necesariamente que por esa razón sea inimpugnable, luego, el precepto legal reclamado de ninguna manera hace ese señalamiento, pues ésta es una conclusión que efectúa el recurrente sin sustento jurídico; así como el momento oportuno para la defensa que quiera efectuar en contra de lo que resuelve la autoridad fiscal, al emitir contestación a una consulta, simplemente consigna que debe aguardarse a que tal decisión le sea aplicada en una resolución definitiva, esto, porque es elemento de toda acción o recurso el interés jurídico, con lo cual no puede resultar inconstitucional que el precepto legal analizado, permita ejercer la acción o el recurso, hasta actualizarse la afectación al interés jurídico.

Por ello, contrario a lo sostenido por la parte quejosa, la norma reclamada no transgrede las garantías de seguridad jurídica ni de acceso a la justicia, al establecer la consulta como un medio por virtud del cual se da a conocer el criterio de la autoridad respecto de cierta operación o acto en el que los gobernados tengan alguna duda, sin que su respuesta los vincule, pues ello sucede hasta en tanto no sea obligatoria.

Lo anterior es así, ya que el propio legislador modificó los efectos de las consultas siendo congruente con la regulación en materia fiscal, un ejemplo de ello es el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que al señalar los actos en contra de los cuales puede interponerse juicio de nulidad hace referencia a las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican en el mismo, siendo que en ninguno de estos supuestos puede ubicarse la respuesta a una consulta fiscal, ya que, como se ha mencionado, ésta no constituye un acto que determine una situación fiscal al particular, ni obliga al mismo.

A su vez, se advierte que el legislador, de acuerdo con el principio de autodeterminación, modificó la figura de las consultas fiscales, en el sentido de que la respuesta a las mismas no será vinculativa para los particulares, sino hasta el momento en el cual mediante un procedimiento de fiscalización la autoridad fiscal determine una situación fiscal.

Por ello, el legislador al buscar la congruencia en sus principios y los efectos de éstos, modificó la naturaleza jurídica de las consultas fiscales, establecidas en el artículo 34 del Código Fiscal de la Federación reclamado.

Dicha modificación consistió en que ya no son vinculatorios los criterios emitidos por la autoridad fiscal al dar respuesta a las consultas que sobre situaciones reales y concretas formulen los particulares, pues no son obligatorias, sino hasta el momento en el que dichos criterios sean aplicados en actos definitivos, en ejercicio de sus facultades de fiscalización.

Lo referido con anterioridad no resulta violatorio de garantías, pues debe atenderse a que la razón de la reforma se debe a la lógica que se deriva de señalarse que no existe una verdadera afectación jurídica hacia el particular, sino hasta que la autoridad fiscal por medio de sus facultades de fiscalización lo determina, pues, como quedó precisado, la consulta no es un acto jurídico que produzca efectos en la esfera jurídica del particular, pues no genera obligaciones, tal como el propio artículo 34 del Código Fiscal de la Federación lo establece.

Robustece las anteriores consideraciones lo señalado en la exposición de motivos de fecha seis de diciembre de dos mil seis, que informa la reforma del precepto impugnado, y que sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:

"Consultas a las autoridades fiscales.

"Las autoridades están obligadas a responder las consultas efectuadas por los particulares en atención al derecho de petición.

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que dicho derecho de petición implica que debe darse una respuesta al particular; sin embargo, dicha respuesta no debe coincidir necesariamente con el sentido de la pregunta formulada por dicho particular.

"En materia de consultas tributarias la interpretación jurisprudencial y la normatividad aplicable han tenido como consecuencia que, en caso de una respuesta negativa al particular, el mismo tenga que interponer los medios de defensa correspondientes.

"En caso de no hacerlo, se ha considerado que la respuesta recaída a la consulta causa estado y, por lo tanto, el particular se ve obligado a acatar lo manifestado en la consulta por la autoridad fiscal.

"Lo anterior coloca al particular y a la autoridad fiscal en una situación de controversia, la cual se ve delimitada en muchas ocasiones al contenido de la consulta y no a una apreciación de los hechos, documentos, contabilidad y demás elementos que conforman la realidad económica y jurídica del contribuyente.

"El efecto de vinculación de la respuesta emitida a la consulta sólo produce efectos frente al que la hace y sobre todo, permite al particular que cuando sea objeto de un procedimiento de fiscalización se encuentre en absoluta libertad, en caso de no estar de acuerdo con el criterio de la autoridad fiscal, de aportar todos los elementos que considere necesarios y suficientes para desvirtuar las observaciones que se le efectúen.

"La reforma que se propone, pretende evitar litigios entre el particular y la autoridad fiscal y respetar de manera primordial el principio de autodeterminación de las contribuciones contenido en el Código Fiscal de la Federación.

"Respetando dicho principio el particular puede optar por conocer el criterio de la autoridad en un determinado asunto, conservando el derecho a defender su postura hasta en tanto no sea objeto de una facultad de comprobación.

"Finalmente, se respeta el derecho de petición del particular, ya que a toda consulta deberá recaer una respuesta, dando como máximo un plazo de tres meses para su emisión."

Por su parte, en el dictamen de la Cámara de Origen se señaló:

"Consultas a las autoridades fiscales.

"Esta dictaminadora considera acertada la reforma propuesta por el Ejecutivo de modificar las reglas aplicables a las consultas, pues con ello se pretende evitar que cuando la respuesta recaída a dicha consulta sea negativa para el particular, éste se encuentre obligado a acatar lo manifestado en la consulta por la autoridad fiscal, lo que le permitirá que cuando sea objeto de un procedimiento de fiscalización esté en absoluta libertad, en caso de no estar de acuerdo con el criterio de la autoridad fiscal, de aportar todos los elementos que considere necesarios y suficientes para desvirtuar las observaciones que se le efectúen, lo que se considera es acorde con el principio de autodeterminación de las contribuciones contenido en el Código Fiscal de la Federación, máxime cuando el particular conforme al derecho de petición consagrado en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, podrá conocer el criterio de la autoridad contenido en la respuesta recaída a la consulta.

"No obstante lo anterior, la que dictamina estima conveniente efectuar las siguientes modificaciones al artículo 34 propuesto:

"En relación a la fracción I se precisa que no son todos los antecedentes y circunstancias necesarios para que la autoridad se pueda pronunciar, sino los antecedentes que resulten necesarios para ello.

"Por lo que hace a que las respuestas a las consultas no constituyen instancia y no podrán ser impugnadas, se considera conveniente precisar que dichas respuestas no serán obligatorias para los particulares, pero que éstos podrán impugnar las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en las respuestas mencionadas."

En el dictamen de la Cámara Revisora se precisó que:

"... esta dictaminadora coincide con la colegisladora en la modificación de las reglas aplicables a las consultas, toda vez que permitirá que cuando sea objeto de un procedimiento de fiscalización esté en absoluta libertad, en caso de no estar de acuerdo con el criterio de la autoridad fiscal, de aportar todos los elementos que considere necesarios y suficientes para desvirtuar las observaciones que se le efectúen, lo que se considera es acorde con el principio de autodeterminación de las contribuciones contenido en el Código Fiscal de la Federación."

De las transcripciones realizadas se desprende que el legislador señala que con anterioridad a la reforma, cuando las consultas fiscales eran consideradas como instancia, y éstas eran impugnables, la resolución a dicha controversia se delimitaba muchas veces al contenido de la consulta y no a una apreciación de los hechos, documentos, contabilidad y demás elementos que conforman la realidad económica y jurídica del contribuyente; por lo que con la reforma se busca otorgar una mayor seguridad jurídica a éste.

En consecuencia, del propio texto del precepto reclamado se advierte que la respuesta emitida por la autoridad no es obligatoria para los particulares, por lo que es evidente que no estamos ante un acto vinculativo cuando se habla de una consulta fiscal, por lo que, como consecuencia lógica, no es posible impugnar algo que no afecta la esfera jurídica de un particular, además de que es congruente con el principio de autodeterminación, en el que el contribuyente determina el impuesto a pagar y no es sino hasta que la autoridad ejerce sus facultades de fiscalización y establece su situación fiscal, cuando afecta la esfera jurídica del contribuyente.

Asimismo, lo establecido por el artículo impugnado no está supeditando la referida impugnación, sino que, por el contrario, tal figura se establece con el objeto de que la parte interesada en combatir esa decisión pueda combatirla ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, cuando impugne en el juicio de nulidad la resolución que le perjudica.

Así, el que se establezca que la respuesta recaída a la consulta fiscal no es obligatoria, no implica que el particular no esté en condiciones de impugnarla, pues ello estará sujeto a su propia determinación y, en todo caso, a los requisitos de procedencia contenidos en el medio de impugnación que decida ejercer.

Más aún, el numeral reclamado no niega el acceso a la justicia, sino que establece una oportunidad adicional para que se revise la respuesta a la consulta fiscal, de ahí que en lugar de contrariar el artículo 17 constitucional, lo cumple cabalmente, ya que el numeral reclamado al prever que lo resuelto en la consulta fiscal podrá ser combatido hasta que ese criterio se aplique en una decisión definitiva de la autoridad, pues antes de que esto suceda no es obligatoria esa respuesta.

En esta tesitura, es incuestionable que para precisamente no romper con la esencia de un proceso jurisdiccional efectivo entre las partes, la redacción del referido artículo 34, párrafo cuarto, encuentra su lógica, pues en todo proceso litigioso en principio se requiere que el demandante o parte interesada exteriorice su pretensión ante la autoridad competente (en este caso combatir el criterio sustentado en la consulta fiscal) y que ante ese accionar la contraparte (autoridad ejecutora) se niegue a satisfacer tal exigencia, ya que un razonamiento contrario nos podría llevar al absurdo de considerar que el acceso a la justicia implica que las pretensiones de la parte actora no tengan que respetar las formas y/o plazos establecidos para dar una respuesta jurisdiccional a dichas pretensiones, lo cual podría obligar al órgano jurisdiccional a pronunciarse sobre un litigio inexistente.

De donde para que un órgano jurisdiccional esté en aptitud de pronunciarse en cuanto a lo solicitado, es menester que el interesado (demandante) lleve a cabo las actividades mínimas necesarias para asegurar la activación del mecanismo de protección, lo que implica en muchas circunstancias cumplir con determinados requisitos; en el caso, el haber externado su voluntad en el sentido de impulsar la actividad de la autoridad competente.

Sirve de apoyo a la anterior consideración la jurisprudencia de rubro: "ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES."(7)

Por otro lado, también resulta infundado el argumento relativo a la transgresión a los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que, por una parte, las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en su expresión genérica en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son respetadas por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, por una parte, generan certidumbre en los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y, por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable esa atribución, en forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar arbitrariamente.

En ese tenor, el artículo 34 del Código Fiscal de la Federación no transgrede las citadas garantías constitucionales, pues el hecho de que se establezca en este numeral que la respuesta recaída a las consultas no es obligatoria, y cuándo serán impugnables los criterios contenidos en aquéllas, no lo hace inconstitucional, lejos de ello, precisa que no son obligatorias; en qué momento procesal se podrá impugnar la decisión de la autoridad fiscal, en cualquier forma, la disposición de dicho ordenamiento federal, no constituye un elemento aislado a partir del cual la autoridad pueda determinar arbitrariamente cuándo se está en condiciones jurídicas de impugnar la respuesta recaída a una consulta fiscal, pues el numeral que nos ocupa precisa perfectamente cuál es el momento idóneo para combatir a través de los medios de defensa correspondientes, la respuesta que recaiga a una consulta fiscal, lo que determina que no sea violatorio de las garantías de legalidad y seguridad jurídica contenidas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna.

Esto es, el citado precepto legal al establecer: "... Las respuestas recaídas a las consultas a que se refiere este artículo no serán obligatorias para los particulares, por lo cual, éstos podrán impugnar a través de los medios de defensa establecidos en las disposiciones aplicables, las resoluciones definitivas en las cuales la autoridad aplique los criterios contenidos en dichas respuestas", no viola las garantías de seguridad, legalidad y certeza jurídica, pues la redacción utilizada por el legislador no es confusa ni contradictoria, ya que claramente precisa que las respuestas recaídas a las solicitudes no son obligatorias, (no señala que sean inimpugnables como lo aduce el quejoso) y que la respuesta a las consultas se podrá impugnar hasta en tanto se apliquen éstas en las resoluciones definitivas, texto que resulta claro y preciso y está dado en forma general y abstracta, en tanto comprende a todos los sujetos de la ley.

Así, la consulta constituye un derecho de ámbito normativo reconocido por el ordenamiento jurídico, que permite a los ciudadanos conocer cuál es el criterio de la administración en relación con una determinada operación cuya trascendencia tributaria le afecte y tenga dudas.

Por tales consideraciones, contrario a lo sostenido por la parte quejosa, la norma reclamada no transgrede las garantías de legalidad y seguridad jurídica, al establecer la consulta como un medio por virtud del cual se da a conocer el criterio de la autoridad respecto de cierta operación o acto en el cual los gobernados tengan alguna duda, sin que su respuesta los vincule.

Es aplicable al caso la jurisprudencia, de rubro: "GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES."(8)

Por último, tampoco se vulnera el artículo 8o. constitucional, que consagra el derecho de petición, porque el artículo 34 del Código Fiscal que se combate no impide al contribuyente realizar consultas ante la autoridad fiscal, y menos aún permite que ésta no se haga cargo de la consulta relativa, sino que se refiere a la oportunidad en que la contestación correspondiente podrá ser combatida a través del medio legal de impugnación correspondiente.

Por ello, el hecho de que en el numeral que nos ocupa se condicione a que la respuesta emitida a una consulta fiscal sea obligatoria, no implica contravención a lo dispuesto por el artículo 8o. constitucional, pues la contestación a que éste obliga no exime al peticionario del cumplimiento de las condiciones del caso, pues el derecho de petición es correlativo de la obligación que la autoridad tiene de contestar en breve término al peticionario, haciéndolo en forma congruente con la petición.

Cobran aplicación los siguientes criterios: "PETICIÓN. EL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL NO OBLIGA A RESOLVERLA EN UNA SOLA RESOLUCIÓN.",(9) "ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, GARANTÍA DEL.",(10) "PETICIÓN, DERECHO DE, Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD.",(11) "PETICIÓN, DERECHO DE.",(12) "PETICIÓN, DERECHO DE, CONTESTACIÓN INCONGRUENTE.",(13) y "DERECHO DE PETICIÓN."(14)

Además, en el propio artículo 34, fracción III, párrafo tercero, del Código Fiscal de la Federación se establece:

"Las autoridades fiscales deberán contestar las consultas que formulen los particulares en un plazo de tres meses contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud respectiva."

De acuerdo con lo expuesto, la autoridad fiscal cuenta con un plazo de tres meses para emitir la respuesta correspondiente a la consulta fiscal, lo cual corrobora que el artículo 34, párrafo cuarto, del Código Fiscal de la Federación cumple con el derecho de petición establecido en el artículo 8o. constitucional, ya que le acota el término para emitir contestación a la consulta en el término de tres meses, lo cual corrobora que el precepto legal reclamado no es inconstitucional.

En las relatadas consideraciones, al haber resultado infundados los conceptos de violación analizados, procede confirmar la negativa del amparo en contra del artículo 34, párrafo cuarto, del Código Fiscal de la Federación vigente a partir del primero de enero de dos mil siete.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. En la materia de la revisión, competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra del artículo 34 del Código Fiscal de la Federación.

N.; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y presidente J.F.F.G.S.. Fue ponente el señor M.J.F.F.G.S..

En términos de lo previsto en los artículos 8, 18, fracción II y 20 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Idénticas consideraciones sostuvo esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 205/2008, 432/2008, 463/2008 y 683/2008, en sesiones correspondientes al dos de julio, fallado el trece de agosto, tres y veinticuatro de septiembre, todos de dos mil ocho, respectivamente.

2. Tesis consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2002, página 299. "ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES."

3. 1a. CLXXXVI/2006, Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, diciembre de 2006, página 181. "PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 42 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL OBLIGAR AL GOBERNADO A PRESENTAR EL ESCRITO INICIAL DE IMPUGNACIÓN EN LA OFICINA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA COMPETENTE, VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

4. Jurisprudencia 113/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2001, página 5.

5. LV/2004, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 511.

6. LIII/2004, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2004, página 513.

7. No. Registro: 171,257. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, octubre de 2007, tesis 2a./J. 192/2007, página 209.

"ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES.-La garantía individual de acceso a la impartición de justicia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes; 2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público. Ahora bien, si la citada garantía constitucional está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, independientemente de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales."

8. No. Registro: 174,094. Jurisprudencia. Materia(s): Constitucional. Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, octubre de 2006, tesis 2a./J. 144/2006, página 351.

"GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.-La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad."

9. No. Registro: 206,848. Tesis aislada. Materia(s): Común. Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo IX, abril de 1992, tesis 3a. XXXIII/92, página 80.

"PETICIÓN. EL ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL NO OBLIGA A RESOLVERLA EN UNA SOLA RESOLUCIÓN.-El artículo 8o. de la Constitución Federal no ordena que en una sola resolución se resuelvan, de manera definitiva, las peticiones que están sujetas a determinado trámite, sino únicamente a que se conteste por escrito, en breve término, y que se haga saber al peticionario lo que proceda en el caso."

10. No. Registro: 320,812. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Quinta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo XCIV, página 1233.

"ARTÍCULO 8o. CONSTITUCIONAL, GARANTÍA DEL.-La garantía consignada por el artículo 8o. constitucional, requiere que a toda petición recaiga un acuerdo escrito de la autoridad, mas no que este acuerdo deba ser necesariamente en el sentido de negar o conceder la solicitud, toda vez que en ocasiones existe la necesidad legal de un procedimiento para llegar finalmente a una determinación de fondo, y por lo mismo, con iniciación de dicho procedimiento, no hay violación de la garantía del repetido artículo."

11. No. Registro: 266,889. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional. Sexta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Parte. Tomo LX, página 125.

"PETICIÓN, DERECHO DE, Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD.-La garantía que consigna el artículo 8o. constitucional solamente se refiere a que la autoridad debe dar contestación por escrito en breve término, congruentemente con lo pedido; pero no a dar una contestación que invariablemente deba satisfacer al peticionario, sino la que corresponda conforme a la ley que se invoque en la petición. En caso de no acatarse esa ley, ello sería violatorio del principio de legalidad que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, y en caso de que el peticionario estime que se viola ese principio, entonces lo que ha de reclamar ha de ser dicha garantía, pero no la consagrada por el artículo 8o."

12. No. Registro: 267,043. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Sexta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Parte. Tomo LVII, página 117.

"PETICIÓN, DERECHO DE.-Aunque el derecho de petición efectivamente no exime a los particulares de cumplir en cada caso las exigencias de la legislación secundaria, la verdad es que simultáneamente ocurre que tampoco el artículo 8o. constitucional releva a las autoridades de la obligación que les impone de proveer acuerdo escrito y en relación con las solicitudes que les hagan los particulares y estén concebidas en términos pacíficos y respetuosos, ni de la de darles a conocer dentro de breve término a los peticionarios el proveído que recaiga a sus solicitudes; y como el repetido artículo de la Constitución Federal tampoco exige que el acuerdo respectivo deba tener necesariamente determinado sentido, es inexacto que el otorgamiento del amparo por el fallo rebatido constituya una constricción a la responsable para que la petición del quejoso sea proveída en sentido negativo."

13. No. Registro: 267,134. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Constitucional. Sexta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Parte. Tomo LV, página 35.

"PETICIÓN, DERECHO DE, CONTESTACIÓN INCONGRUENTE.-Se viola el artículo 8o. constitucional cuando la autoridad correspondiente, en vez de dar una contestación congruente a lo solicitado, dicta un trámite distinto al que legalmente corresponde a la instancia."

14. No. Registro: 267,942. Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Sexta Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tercera Parte. Tomo XXXIV, página 26.

"DERECHO DE PETICIÓN.-El artículo 8o. constitucional exige que sea resuelta toda petición de los particulares, y que el acuerdo que recaiga se dé a conocer, dentro de breve término, al peticionario. Ahora bien, esta exigencia de la Carta Fundamental no sólo se aplica a la decisión definitiva que se dicte en el expediente, sino asimismo a las demás resoluciones que dentro de él hayan de emitirse, puesto que, como lo ha establecido la Segunda Sala, de la Suprema Corte ‘sí deben llenarse ciertos requisitos reglamentarios antes de que se dicte la resolución final que acuerde la solicitud del promovente, también en lo que atañe a estos trámites deben pronunciarse los acuerdos relativos, los cuales han de darse a conocer al peticionario.’."