Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

JuezMinistro Genaro David Góngora Pimentel.
Número de registro20453
Fecha01 Septiembre 2005
Fecha de publicación01 Septiembre 2005
Número de resolución2a./J. 163/2007
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Septiembre de 2005, 1070
EmisorPleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P..


En la sentencia respecto de la que formulo este voto particular, el tribunal en Pleno, por mayoría de seis votos, con el voto en contra de las señoras Ministras O.S.C. de G.V. y M.B.L.R. y de los señores Ministros José de J.G.P., J.D.R. y del suscrito, decidió reconocer la facultad de veto al presidente de la República respecto del presupuesto de egresos, invalidando el acuerdo de la Cámara de D. de catorce de diciembre de dos mil cuatro por el que se negó a reconocerle dicha facultad y decretando la "nulidad parcial" del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005.


La presente controversia constitucional no ha sido ordinaria, pues ha significado el cuestionamiento de las actuaciones de este Alto Tribunal desde su admisión y la concesión de la suspensión, a través de los Ministros de la Comisión de Receso, así como en la resolución de los recursos de reclamación 372/2004 y 371/2004 interpuestos contra ambas determinaciones por medio de los cuales éstas fueron confirmadas, respecto de las que formulé sendos votos particulares, en donde dejé plasmado mi desacuerdo con las posiciones mayoritarias del tribunal en Pleno.


El problema que, esencialmente, se planteó ante este Alto Tribunal es un problema fundamental para la vida de la República: un conflicto entre poderes respecto del proceso presupuestario en el que debía dilucidarse el papel de la Cámara de D. y, en general de la prevalencia del principio democrático que ésta representa, frente al presidente de la República, es decir, un conflicto entre el presidencialismo dominante que ha caracterizado a nuestro país y la nueva realidad democrática caracterizada por la pluralidad y composición de los grupos parlamentarios al interior de las Cámaras. Un presupuesto es el reflejo de las fuerzas tributarias de un país, del estado de su cultura, de la situación de su hacienda y, esencialmente de sus instituciones políticas y sociales.


La decisión mayoritaria se inclinó por dar la razón al presidente de la República, lo que significa el reconocimiento de una facultad importantísima que pone en quiebre el principio de división de poderes y erosiona de manera grave el principio democrático con motivo de la irregular determinación de los efectos, por lo cual expondré prolijamente las razones por las que considero que la resolución de este Alto Tribunal debió haber sido en sentido contrario.


Iniciaré por describir los actos y normas, respecto de los cuales el Poder Ejecutivo solicitó su invalidez:


1. El acuerdo de la Mesa Directiva de la LIX Legislatura de la Cámara de D., de fecha catorce de diciembre de dos mil cuatro, aprobado por el Pleno de ese órgano legislativo en sesión de la misma fecha y notificado al Ejecutivo Federal mediante oficio número DGPL 59-II-0-1276, por medio del cual la Cámara de D. se negó a reconocer el derecho de veto.


2. El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2005 (en lo sucesivo, el Decreto PEF 2005) publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre del año 2004, únicamente en cuanto a las disposiciones, renglones, anexos o artículos que se detallan en:


a) El apartado B del primer concepto de invalidez de la sección segunda del capítulo VIII de la demanda.


b) El apartado D del segundo concepto de invalidez de la sección segunda del capítulo VIII de la demanda.


c) Los numerales 1 a 5 del apartado C del tercer concepto de invalidez de la sección segunda del capítulo VIII de la demanda.


3. Las órdenes derivadas de los artículos transitorios y anexos del Decreto PEF 2005 impugnado.


En los conceptos de invalidez, se expuso en esencia en lo siguiente:


a) Reconocimiento del derecho de veto del presidente de la República en el proceso presupuestario.


b) Interpretación de la fracción IV del artículo 74 de la Constitución Federal, a fin de determinar los límites de las modificaciones.


c) La invalidez de diversas partidas por violación a diversas leyes ordinarias.


La sentencia concluye que el presidente de la República tiene facultad para vetar el presupuesto de egresos de la Federación, de acuerdo con la interpretación literal, sistemática, histórica y genético-teleológica, de los artículos 70, último párrafo, 71, 72, 74, fracción IV, de la Constitución Política.


No comparto la conclusión de la sentencia, porque lo que esencialmente se planteó en el presente asunto es un problema de división de poderes, de fuentes normativas y de jerarquía de normas, en el que resulta esencial el esclarecimiento de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos así como su posición y ubicación en el sistema de fuentes de la Constitución Federal y el esclarecimiento de si el presupuesto de egresos tiene un procedimiento especial o debe seguir las reglas del procedimiento ordinario, pues sólo a partir de esta precisión se puede ir respondiendo a los diversos problemas que plantea el asunto.


I. Naturaleza jurídica del presupuesto de egresos.


1. El presupuesto de egresos es una ley.


El criterio que considera al presupuesto de egresos como un acto administrativo, así como el que establece que la tesis de que la intervención de una sola de las Cámaras del Congreso de la Unión en la aprobación del presupuesto no constituye el ejercicio de una verdadera función legislativa, no tienen cabida en nuestro derecho positivo.


En primer lugar, porque del contenido del artículo 72 de la Constitución Federal, así como de su correlación con el artículo 70, se advierte que las Cámaras sí pueden emitir leyes o decretos actuando en ejercicio de sus facultades exclusivas. El primer párrafo del citado precepto indica:


"Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas, observándose el Reglamento de Debates sobre la forma, intervalos y modo de proceder en las discusiones y votaciones."


Una vez determinado que la ley no es producto de la concurrencia de ambas Cámaras, sino del papel que la Constitución otorga a ambas o a cada una de ellas en el caso de las facultades exclusivas, tenemos que para la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, establece un procedimiento especial a la aprobación del citado presupuesto, que se pergeña de la siguiente manera:


a) El Poder Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la Cámara la iniciativa del presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el ocho de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho.


b) La Cámara de D., previo examen, discusión y, en su caso, modificación del proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, aprobará el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el quince de noviembre.


c) Cuando el Poder Ejecutivo Federal inicie su encargo hará llegar a la Cámara la iniciativa del presupuesto a más tardar el quince de diciembre.


d) Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa del presupuesto de egresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo Federal suficientemente justificada a juicio de la Cámara de D., debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a informar las razones que lo motiven.


De lo anterior, podemos observar que la Constitución Federal prevé un procedimiento legislativo específico que incluye la iniciativa, discusión, examen, en su caso modificación y aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, que sólo tendría que acudir al procedimiento legislativo ordinario regulado por los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, en la parte relativa al primer párrafo del artículo 72 que dispone que todo proyecto cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras se discutirá en ambas.


Por lo que respecta al inciso J del artículo 72 de la Constitución Federal, si bien establece algunas excepciones al veto en la cuales involucra resoluciones que son producto del ejercicio de algunas facultades exclusivas de alguna de las Cámaras, ello no implica que por tal situación el procedimiento legislativo del presupuesto de egresos deba estar sujeto a lo dispuesto por dicho precepto constitucional.


Además, de los antecedentes históricos del citado artículo 72 de la Constitución vigente, conviene retomar que su antecesor, el artículo 71 de la Constitución de 1857, que también regulaba lo relativo al procedimiento legislativo del Congreso, se refería tan solo a toda resolución que no fuera exclusiva de alguna de las Cámaras. De esta manera, la facultad de vetar se dirigía a los actos del Congreso y no así a los de una sola de las Cámaras en ejercicio de sus facultades exclusivas. Por ello, juristas como H.L. y T.R., consideraban como superfluo al inciso J del actual artículo 72 de la Constitución.


En relación con el argumento que sostiene que el presupuesto de egresos de la Federación es un acto administrativo del Gobierno Federal y, por tanto, que las modificaciones al mismo, únicamente se pueden hacer con la anuencia del Poder Ejecutivo, considero que dicha interpretación desvirtúa la naturaleza y el procedimiento integral de formación del presupuesto. Ello, porque la facultad exclusiva encomendada a la Cámara de D. para aprobar el presupuesto de egresos no va en contra de su fuerza de ley sino que, en todo caso, reafirma su naturaleza de ser una ley con características singulares, en tanto se sujeta al principio constitucional de anualidad.


El presupuesto de egresos no puede ser estimado como un simple acto administrativo, ni únicamente como una ley en el aspecto formal, sino como una ley completa con características y singularidades que la identifican, en cuya aprobación la Cámara de D. ejerce su función legislativa plena, la cual se confirma con la facultad que tiene para realizar modificaciones a la iniciativa el presupuesto de egresos.


2. Antecedentes del presupuesto de egresos de la Federación.


En las discusiones del presente asunto, se puso en duda la viabilidad de la interpretación histórica, se sostuvo que no era conveniente acudir a la historia porque ésta no ofrecía soluciones. Algún sociólogo sostuvo que "somos ya muy viejos cuando nacemos", traigo esta frase a colación, porque leer los artículos de la Constitución vigente sin que nos importe su historia, sus antecedentes, qué se pensó sobre estos problemas constitucionales en las exposiciones de motivos, en la antigua doctrina y más habiendo artículos actuales que son similares a los de la Constitución de 1857, sería ir ciegos, como si hubiéramos nacido con la Constitución vigente, cuando varios de sus artículos vienen de lejos de hace muchos años. Se ha olvidado tal vez el título de la Constitución y su decreto promulgatorio que indica:


"El C. Primer jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de la nación, con esta fecha se ha servido dirigirme el siguiente decreto:


"V.C., primer jefe del Ejército Constitucionalista, encargado del Poder Ejecutivo de los Estados Unidos Mexicanos, hago saber:


"Que el Congreso Constituyente reunido en esta ciudad el 1o. de diciembre de 1916, en virtud del decreto de convocatoria de 19 de septiembre del mismo año, expedido por la primera jefatura, de conformidad con lo prevenido en el artículo 4o. de las modificaciones que el 14 del citado mes se hicieron al decreto de 12 de diciembre de 1914, dado en la H. Veracruz, adicionando el Plan de Guadalupe, de 26 de marzo de 1913, ha tenido a bien expedir la siguiente:


"Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que reforma la de 5 de febrero de 1857."


Del contenido de nuestra historia constitucional, se puede advertir que la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos es la de una ley. Ello, porque nuestra caracterización histórica de la ley no parte de conceptos de generalidad y abstracción, sino que es entendida como lo que es de interés común dentro de la órbita de la sociedad. Lo anterior, se muestra a continuación:


1) Desde la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, se estableció en el artículo 47, que ninguna de las resoluciones del Congreso General tendrían otro carácter distinto a la ley o decreto. Al respecto, el artículo 50, fracción VIII, constitucional, establecía como facultad exclusiva del Congreso General la de legislar los gastos generales, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión, y tomar anualmente cuentas al gobierno. Tal situación, nos conduce a determinar que lo relativo al gasto público se encomendó al órgano legislativo, el cual sólo emitía actos con fuerza de ley o decreto.


2) En las Leyes Constitucionales de 1836 se estableció expresamente un criterio para establecer una diferenciación entre ley y decreto, pues en el artículo 43 regulaba lo siguiente:


"Toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley ó decreto.


"El primer nombre corresponde a las que se versaren sobre materia de interés común dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo.


"El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas."


3) En el proceso de discusión que dio origen a la Constitución Política de la República de 13 de febrero de 1857, según consignó F.Z. en "Historia del Congreso Extraordinario Constituyente", se desarrolló lo siguiente:


"El artículo 76 dice: ‘Toda resolución del Congreso no tendrá otro carácter que el de ley o acuerdo económico. Las leyes se comunicarán al Ejecutivo firmadas por el presidente y secretarios, y los acuerdos económicos por sólo dos secretarios.’


"El señor M. cree conveniente que las resoluciones del Congreso tengan el carácter de ley o decreto, y establece la distinción de que la ley se refiere a un objeto general y el decreto a un objeto particular.


"El señor G. dice que la comisión tuvo presentes las observaciones del señor predominante, pero temió que las distinciones dieran lugar a abusos y creyó que toda resolución legislativa del Congreso General no puede tener más carácter que el de ley.


"El artículo es aprobado por unanimidad de los 79 diputados presentes."


Como producto del proceso deliberativo anterior, el artículo 64 de la Constitución Política de la República, reguló lo siguiente:


"Artículo 64. Toda resolución del Congreso no tendrá otro carácter que el de la ley ó acuerdo económico. Las leyes se comunicarán al Ejecutivo firmadas por el presidente y dos secretarios, y los acuerdos económicos por sólo dos secretarios."


Al explicar el artículo anterior, J.M.C.V. en sus "Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional Mexicano", editado en 1871, expuso:


"El artículo 64 hace desaparecer la nomenclatura antigua de la legislación que estableció leyes y decretos según el objeto de la ley era general o particular. Siendo la ley obligatoria para todos los mexicanos, no hay razón para crear categorías de leyes, y por esto dice el artículo: (se transcribe).


"No carece de importancia la determinación de qué sean los acuerdos económicos. Sin duda alguna que son aquellas resoluciones que no afectan directamente más que el Congreso mismo. El nombre lo demuestra así: económico, es decir, aquello que toca a la economía del Congreso, a su vida interior, y no a la Federación ni al hombre. La diferencia que hace el artículo constitucional es bien clara: leyes o acuerdos económicos. Las leyes tocan a la sociedad en su conjunto o en sus partes, los acuerdos económicos únicamente al Congreso."


Lo anterior, es de suma importancia, debido a que se estableció que los actos emitidos por el Congreso que no fueran acuerdos económicos, serían leyes obligatorias para todos los mexicanos.

4) El 13 de noviembre de 1874, la Constitución sufre una de sus reformas más importantes en el siglo antepasado: la reinstalación del Senado de la República. A raíz de dicha modificación se transforman las competencias del Congreso y el estudio del proceso deliberativo de esta reforma resulta de elemental importancia.


En el Diario de los Debates correspondiente a la sesión del Congreso de fecha 22 de diciembre de 1869, se hace constar la iniciativa presentada por el Gobierno al Congreso el 13 de diciembre de 1867 sobre puntos de reformas y adiciones a la Constitución de la República. Asimismo, consta el dictamen de la comisión de puntos constitucionales sobre esta iniciativa, el cual en el punto VI, donde se exponen reformas y adiciones respecto del artículo 64, se dice:


"He aquí la única razón que aparece en la historia del Congreso constituyente, para haber abandonado una distinción fundada en los principios de la ciencia de derecho. La ley por su propia esencia tiene un carácter de generalidad; uno de los jurisconsultos más célebres por su talento y por su inflexible honradez (Papiulano), define la ley en estos términos: ‘la ley es un precepto común, una resolución de los varones prudentes, el castigo de los delitos que se cometen espontáneamente o por ignorancia, la garantía común de la República.’ Y el orador griego D., dijo: ‘todos los que residen en una República deben arreglar su vida conforme a la prescripción de la ley.’ ¿Qué tienen que ser en efecto, los vecinos de los Estados con una resolución legislativa que afecte a los habitantes del Distrito Federal o a los del territorio de la Baja California? La comisión opina que debe reformarse el artículo 64, estableciendo la distinción entre leyes, decreto y acuerdo económico y así lo propone al Congreso."


Después de ser aprobado en lo general del proyecto de reformas constitucionales en la sesión correspondiente al día 26 de abril de 1870, se siguió la discusión en lo particular. Así, en sesión de 10 de octubre de 1872 se continuó el estudio del artículo 64 en lo particular, constando en el Diario de Debates correspondiente lo siguiente:


"El C.L., secretario. Continúa a la discusión el artículo 64 del proyecto de reformas constitucionales que dice:


"Artículo 64. Toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o de decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común dentro de la órbita del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos, o personas.


"...


"El C.P.. Tiene la palabra en contra el C.F.(.


"El C.F.(.. Creo, señor, que las bases de que a partir de la comisión para definir qué debe entenderse por leyes y qué por decreto, son en extremo vagas, y por lo mismo de muy difícil aplicación en la práctica. Por ejemplo, en el párrafo primero del artículo que impugno se dice que serán las leyes las resoluciones del Congreso que tengan un carácter de interés general, y decretos aquellos para determinado tiempo, lugar, corporación, etcétera. En este concepto, y conforme al primer párrafo, el presupuesto general de egresos de la Federación, como de interés común, sería una ley, pero conforme al párrafo segundo y como disposición dictada para un solo año, es decir, para determinados tiempos, serían decreto.


"Sería, en consecuencia, muy conveniente que la comisión adoptará otras bases para establecer la diferencia entre ley y decreto, ya que ha querido establecerla, aunque la tramitación de leyes y decretos es una misma; pues como el caso que he citado, pueden presentarse otros muchos que hagan inaplicables en la práctica los principios sentados en el artículo que se discute.


"Es innegable que el Congreso no puede dictar resolución alguna, si no es en uso de las facultades que le confiere la Constitución ya en su artículo 72 o en cualesquiera otros; pues bien, la comisión puede sentar estas bases: serán materia de ley las resoluciones que el Congreso expida en uso de las facultades que le confieren tal y tal fracción del artículo 72 o algún otro, y materia de decreto los que se dicte en uso de tal y tal otro.


"Para explicarme, pondré varios ejemplos. Según las fracciones I, VII, XII, XX del artículo 72 de la Constitución, el Congreso, tiene respectivamente la facultad de admitir nuevos Estados o territorios de la Federación; de aprobar el presupuesto de gastos de la Unión; de ratificar los nombramientos de Ministros, agentes diplomáticos y cónsules, etcétera y de dar su consentimiento, a fin de que el Ejecutivo pueda disponer de la Guardia Nacional, fuera de sus respectivos Estados o territorios. Es claro que las resoluciones que el Congreso expida en uso de las dos primeras facultades, deben ser materia de ley¸ y que las que dicte usando de las dos últimas, pueden serlo hasta de un acuerdo, puesto que a una misma diputación permanente que no legisla ni puede legislar, sí puede ratificar aquellos nombramientos y dar permisos para que el Ejecutivo disponga de la Guardia Nacional.


"Emito la idea en general: la comisión podrá estudiar el punto y desarrollar el pensamiento, en el caso de que encuentren justas mis observaciones.


"El C. Alcalde. La manifestación hecha por el señor F. le ha parecido a la comisión de tal peso y que vendría a evitar cualquier interpretación, que no tiene inconveniente en aceptarla desde luego. En el párrafo tercero del proyecto de reformas constitucionales que habla de las facultades del Congreso, están mencionadas las variedades de leyes, hay leyes generales para todos los casos y decretos para determinados. Hay por ejemplo, una cosa para determinado tiempo como es el presupuesto que tanto afecta a la nación y no se podría dar por medio de un decreto. En consecuencia, de las 30 fracciones que contiene el artículo 72 están anotados al margen las que tienen el carácter de ley y las que lo tienen de decreto, y éstas serán las que según la indicación del C.F. quedarán incrustadas en el artículo para que se venga ver cuál es materia de ley y cuál de decreto. En consecuencia, la comisión aceptar la indicación del C.F.."


Al final de dicho proceso legislativo, mediante decreto publicado el 13 de noviembre de 1874, se publicó la reforma respectiva, que en su artículo 64 dispuso:


"Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley de o decreto (sic) ... ambas."


De lo anterior, es claro que el presupuesto de egresos se consideró y reconoció como una ley, lo que fue enunciado tanto por el diputado F. y por el diputado Alcalde, quien incluso hablaba en nombre de la comisión.

5) Al respecto, en los Debates del Constituyente de 1916-1917, se asentó que el artículo 70 del proyecto era igual al 64 de la Constitución de 1857 y al no presentar dificultad su observancia se propuso y se aprobó en los mismos términos y, hasta la fecha, no ha sido reformado.


En conclusión, debemos tomar en cuenta lo vertido en los antecedentes legislativos, toda vez que ello nos revela la forma en cómo se conceptúan la ley y los decretos, los cuales jamás tuvieron una connotación de "acto administrativo", toda vez que eran actos emitidos por el Congreso o las Cámaras en ejercicio de sus facultades legislativas, que resultaban plenamente obligatorios. Así la "generalidad" de la ley se concibe como algo que atañe al interés común dentro de la órbita del Poder Legislativo, mientras que el decreto correspondía a actos relativos a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas.


En efecto, aun a pesar de la eliminación de la definición concreta de ley y decreto, algo queda claro del proceso deliberativo de la reforma constitucional de 1874: El presupuesto de egresos es una ley y no un decreto, por ser una cuestión que atañe a la generalidad, además, es una ley que expide la Cámara de D. en atención a que conforme a los antecedentes que nutrieron la reforma, se atribuyó a la Cámara de D., según lo expuesto por la Comisión de Puntos Constitucionales, plasmado en el Diario de los Debates correspondiente a la sesión del día 7 de octubre de 1874: "el arreglo de ciertos negocios en que se afecta inmediata y directamente el interés del individuo, como individuo, que es lo que constituye el elemento popular."


Además, como se mencionó, el hecho de que sea la Cámara de D. la encargada de aprobar el presupuesto, obedece a que éste se considera un acto normativo que tiene que ver directamente en el interés del individuo, esto es, que se rige por principios de democracia y representación popular.


6) El 30 de julio de 2004, la Constitución Federal fue reformada en su artículo 74, fracción IV. Esta reforma es importante para efectos del presente estudio, toda vez que a través de ella, el Poder Ejecutivo Federal en su exposición de motivos reconoce la naturaleza especial y singular de la ley del presupuesto de egresos de la Federación. Asimismo, establece en forma clara que el presupuesto de egresos de la Federación no es susceptible de veto, toda vez que ello implicaría obstaculizar el ejercicio del gasto público. Como resultado de lo anterior, se reformó al artículo constitucional en comento, al cual se le adicionó que la Cámara de D. además de contar con las facultades para aprobar, examinar y discutir al presupuesto de egresos de la Federación, también podía modificar su contenido. Al respecto, es indudable que dicha reforma resulta tener la importancia que tiene la participación de la Cámara de D. en lo que atañe a las decisiones del gasto público.


En este sentido, conviene citar algunas de las ideas más relevantes del proceso legislativo de dicha reforma constitucional:


"Es decir, en nuestro sistema jurídico el presupuesto de egresos de la Federación es un documento legalmente vinculante por medio del cual la Cámara de D. otorga atribuciones de gasto a las agencias del Gobierno Federal, porque además, conforme a nuestra misma tradición constitucional mexicana, la aprobación del presupuesto de egresos de la Federación ha sido una atribución exclusiva de la Cámara de D. desde 1874, y el Senado sólo interviene en el examen y en la aprobación de la Ley de Ingresos.


"En su artículo 51, la Constitución de 1857 suprimió el Senado y depositó el Poder Legislativo Federal en una sola asamblea llamada Congreso de la Unión. Al restablecerse el bicamarismo mediante reforma del 13 de noviembre de 1874, la aprobación del presupuesto de egresos se reservó como facultad exclusiva de la Cámara de D. y el Senado perdió competencia para participar en el proceso presupuestal.


"...


"Existe consenso absoluto, que la excesiva concentración de poderes públicos y políticos en el titular del Ejecutivo, fundada lo mismo en disposiciones legales, que en prácticas metaconstitucionales, en los hechos ha impedido el ejercicio democrático de la función pública y distorsionado la práctica republicana del equilibrio entre los poderes; constituyéndose en un serio obstáculo para la transición democrática.


"...


"Es por ello que la presente iniciativa pretende adicionar el inciso j) del artículo 72 constitucional, para incluir, por su trascendencia, dentro de los casos en que no procede el veto, por disposición constitucional expresa, a la Ley de Presupuesto General de Ingresos y Egresos de la República y a las reformas constitucionales. En cuanto que si actualmente existe criterio casi unánime en nuestros tratadistas de que las reformas constitucionales no pueden ser objeto de veto por tratarse de actos del Poder Revisor de la Constitución, que es un órgano de jerarquía superior al Congreso de la Unión y al Poder Ejecutivo, ubicado entre el Poder Constituyente y los poderes constituidos; y que respecto al presupuesto de egresos tampoco procede el veto, por tratarse de un acto emitido por la Cámara de D. en ejercicio de sus facultades exclusivas, esto en aplicación de la regla general que se desprende del mismo artículo 72, que sólo hace pertinente el veto respecto de actos del Congreso de la Unión en el desahogo de sus facultades legislativas, pero no respecto a las facultades exclusivas de cada una de las Cámaras."


Los argumentos expuestos, tienen especial relevancia para efectos del presente estudio, toda vez que la facultad que le fue reconocida expresamente a la Cámara de D. para modificar al presupuesto de egresos de la Federación tiene su fundamento en la necesidad de fortalecer a dicho órgano legislativo frente al Poder Ejecutivo Federal.


Lo importante de las ideas que sustentaron a la reforma constitucional de 2004, es que señalan la importancia que tiene la participación de la Cámara de D. en lo relativo a la distribución del gasto público. Por ello, resulta contradictorio que aun cuando la reforma en comento tuvo por objeto ampliar las facultades de la Cámara de D. en materia de presupuesto, en el presente asunto se haya dado la razón al Poder Ejecutivo para restringir y limitar las facultades concedidas a la Cámara de D. en lo relativo a la modificación del contenido del presupuesto de egresos de la Federación.


3. El presupuesto de egresos y el reconocimiento de su naturaleza de ley por diversos artículos de la Constitución Federal.


En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encontramos diversos artículos que reconocen al presupuesto su carácter de ley. Tal situación se muestra a continuación:


1) Los artículos 13 y 75 de la Constitución Federal, establecen lo siguiente:


"Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. ..."


"Artículo 75. La Cámara de D., al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiera tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo."


Los preceptos anteriores, establecen un principio de reserva de ley respecto de los emolumentos o retribuciones que sean compensación de servicios públicos las cuales deberán de estar fijadas por ley. Esta reserva de ley fijada por el artículo 13 no tendría razón de ser si el presupuesto de egresos no tuviera tal naturaleza. Asimismo, el segundo precepto señala que sólo en el caso de que el presupuesto no hubiere establecido la remuneración de un empleo, entonces, se atenderá al contenido del presupuesto anterior o en la ley que se estableció el empleo. Por lo anterior, tenemos que conjuntando el contenido de este precepto con el del artículo 13, que en caso de que se deje de señalar la retribución de un empleo primero se deberá atender al contenido del presupuesto de egresos de la Federación del ejercicio fiscal anterior como ley especial y, sólo en caso de que o se tenga tal dato, se estará a lo dispuesto en otros ordenamientos legales.

3) En el artículo 126 de la Constitución Federal se establece lo siguiente:


"Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."


Este precepto tiene como antecedente el artículo 118 del proyecto de la Constitución de 1857, en el que se estableció que no podría hacerse ningún pago por el tesoro federal si no estaba establecido por la ley. Lo anterior fue discutido en 1856 y, G.P. sostuvo que por "ley" debía entenderse que se trataba del presupuesto. Luego de la discusión, el 12 de noviembre de ese mismo año, se decidió redactar el artículo en los siguientes términos: "Ningún pago podrá hacerse por el tesoro federal si no está autorizado por el presupuesto o por alguna ley posterior."


De lo anterior, tenemos que el artículo 126 de la Constitución Federal, en ningún momento considera al presupuesto como un acto administrativo, toda vez que lo ubica en un plano jerárquico de igualdad con la ley, al respecto es menester recordar que dicho precepto proviene de la Constitución de 1857, en donde sólo existía la Cámara de D. y en donde todos los actos del Congreso tenían la naturaleza de ley, sin que exista algún elemento histórico que permita concluir que la reforma de 1874 tuvo como objeto disminuir el rango jerárquico al presupuesto de egresos, sometiéndolo a la ley.


4. El presupuesto de egresos de la Federación como ley que regula el compromiso del gasto público.


El gasto público es una relación jurídica que surge cuando la administración obliga o compromete al presupuesto para el pago de diversas obras o servicios públicos. Con la ordenación de los gastos públicos, el presupuesto de egresos tiene la naturaleza de una ley respecto de los créditos presupuestarios, en tanto que tiene el valor de una autorización cuantitativa, cualitativa y temporal. En este sentido, el carácter cuantitativo significa que no se puede gastar por encima del crédito presupuestario, toda vez que ello daría como resultado el incumplimiento de la obligación generada de la relación jurídica. Asimismo, el carácter cualitativo significa que los créditos han de aplicarse a las finalidades aprobadas y, por lo que respecta al carácter temporal, éste implica que los créditos han de emplearse dentro del ejercicio, quedando anulados los remanentes al cierre del mismo.


Así, el presupuesto de egresos de la Federación es una ley que se ha formado gracias a la composición y naturaleza democrática de nuestra actual República, por lo cual su aprobación se encomienda a la Cámara de D. del Congreso de la Unión, toda vez que se considera la representante más directa de la soberanía popular. De esta forma, la relación del presupuesto con el gasto público, tiene las siguientes características:


1) La facultad exclusiva del Poder Ejecutivo de formular la iniciativa del presupuesto de egresos la cual vincula la Cámara de D. a discutir precisamente la iniciativa del Ejecutivo y prohíbe a que se formule una iniciativa alterna y que ésta sea motivo de discusión.

2) El predominio de la representación popular en la conformación de la Cámara de D., por lo cual en nuestro diseño constitucional se le otorga a ésta la facultad exclusiva de examinar, discutir y, en su caso, modificar el proyecto de presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo Federal, a través de un proceso legislativo caracterizado por la pluralidad en su conformación y en su naturaleza democrática que entre otros puntos se sustenta en el principio de "no taxation without representation", fundamento de los derechos de representación popular.


Cabe señalar que estas ideas son congruentes con los principios de soberanía popular y división de poderes, consagrados en los artículos 39 y 49 de la Constitución Federal, los cuales en esencia rechazan frontalmente la idea de la concepción del presupuesto de egresos como mero acto administrativo.


3) El gasto público contenido en el presupuesto debe ser el resultado de una relación de colaboración en materia presupuestaria entre el Poder Ejecutivo y la Cámara de D., en la cual cada uno de ellos tiene facultades exclusivas.


En este sentido, el presupuesto de egresos de la Federación constituye el instrumento en el que se concretan las decisiones adoptadas que afectan el funcionamiento del Estado en su conjunto.


Además, se trata de una expresión jurídica de las obligaciones y de los derechos, que competen a la administración en materia financiera, lo cual escapa de los efectos y alcances que pudiera tener un acto administrativo. Por ello, el presupuesto es una norma jurídica que contiene la previsión contable, que constituye la expresión cifrada de las obligaciones y derechos del Estado.


5. El presupuesto de egresos como una ley con características singulares.


La singularidad del presupuesto de egresos de la Federación como ley, se concreta en el supuesto del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, en virtud del cual debe realizarse la aprobación anual del gasto público. Por ello, debatir si se trata de una ley formal o material, es un aspecto que en la actualidad ha perdido prioridad y relevancia en la doctrina internacional, pues lo importante de esta ley es delimitar su función, contenido normativo, así como la obligación de cumplir con el mandato constitucional que implica la aprobación del gasto público anual.


Existen diversos elementos que determinan la naturaleza del presupuesto de egresos como una ley con características singulares. Lo anterior, porque:


1) La Constitución ha reservado facultades expresas a la Cámara de D. para que ésta realice un procedimiento legislativo específico para su aprobación.


2) El presupuesto tiene un periodo de vigencia anual que exige que el tiempo para llevar a cabo el envío de la iniciativa, su proceso y aprobación, sea más estricto y distinto al de otras leyes.


3) Una vez aprobado el presupuesto, el Poder Ejecutivo se encuentra obligado a ejecutar el plan financiero correspondiente a ese periodo anual.


Conforme a lo expuesto, el presupuesto de egresos debe concebirse como una ley con características singulares, que es creada mediante un proceso legislativo cuya iniciativa corresponde al Poder Ejecutivo Federal y su aprobación a la Cámara de D. en ejercicio de las facultades exclusivas establecidas por la Constitución Federal.

6. Ubicación y jerarquía del presupuesto de egresos dentro del sistema de fuentes.


Por fuentes del derecho se puede entender aquello de lo que el derecho procede, el origen de las normas jurídicas. La principal característica de las fuentes, es que son actos normativos a los que el ordenamiento jurídico les atribuye la facultad de producir una norma jurídica.


En este sentido, no debemos entender por fuentes sólo aquellos actos normativos que producen normas generales, sino, como los que pueden contener también normas individuales. Así, cuando describimos qué es una ley, se está definiendo y reconociendo un acto normativo al que el ordenamiento jurídico le reconoce la fuerza de ley y una posición jerárquica que no es igual a la de otros actos normativos que no poseen estas características.


En el sistema de fuentes no interesa tanto quién es la autoridad emisora de la norma general ni dicha situación es determinante para la jerarquía, lo que interesa es el procedimiento de su creación y cuál es el valor que la Constitución otorga a la norma en cuestión.


En este tenor, las fuentes no se diferencian por contener normas generales o normas individuales, sino por cuál prevalecerá en caso de conflicto de conformidad con las reglas de jerarquía. En este punto, tenemos que a las normas se les asignan diferentes rangos, con independencia de su contenido. Así, toda norma que se dicte con forma ley, que se aprueba y promulgue como ley, es superior a todas las que se adopten como reglamento.


De esta forma, algunas normas desaparecen o pierden su validez cuando contradicen a otras que ocupan una posición superior. Una norma es superior cuando puede provocar que otra pierda validez o sea derogada, así, dos normas tendrán el mismo rango cuando puedan derogarse entre sí.


A la luz de lo expuesto, tenemos que el presupuesto de egresos de la Federación no constituye un simple acto administrativo, o un decreto, sino que se trata de una ley que se aprobó mediante un procedimiento legislativo especial previsto por la Constitución Federal. Por ello, no podemos considerar que dicha norma es inferior a las demás normas con fuerza de ley dentro del sistema de fuentes, pues la Cámara de D. está actuando en ejercicio directo de las facultades exclusivas que le otorga la Constitución Federal, lo que de ninguna manera puede ir en detrimento de la jerarquía normativa del presupuesto de egresos.


En efecto, las facultades exclusivas responden a los principios democrático o federal, por lo cual de ninguna manera puede sostenerse válidamente que el papel exclusivo que dichas Cámaras desarrollan respecto de ciertas leyes y decretos en atención a dichos principios puede tener como consecuencia una devaluación de la jerarquía del producto normativo en el sistema de fuentes, pues es claro que al excluir la Constitución la participación de la otra Cámara, no lo hizo por tratarse de asuntos de mínima importancia o con la finalidad de devaluar jerárquicamente a las normas producto de facultades exclusivas, sino con la intención esencial de, sin afectar su jerarquía, dar prevalencia a los primeros que nutren la esencia de cada Cámara, en atención a lo especial de cada facultad exclusiva y su trascendencia para la vida del pueblo o del Estado Federal.


Así, por ejemplo, en términos del artículo 70 de la Constitución Federal, la norma que regula la estructura y funcionamiento interno del Congreso tiene naturaleza de ley, aun cuando no intervenga el Ejecutivo para su creación, lo que de ninguna manera influye en su jerarquía, fuerza y valor de ley.


De igual manera, en el caso del ejercicio de otra facultad exclusiva, en la aprobación de tratados internacionales no interviene el Congreso de la Unión, sino sólo la Cámara de Senadores lo que no influye en su jerarquía, la cual incluso en términos de lo sostenido por este Alto Tribunal es superior a la de las leyes.


De esta forma, para establecer cuál es la posición jerárquica del presupuesto de egresos de la Federación, se tiene que atender a que dicha ley se emite con base en un procedimiento legislativo especial; a que el producto normativo de dicho procedimiento crea obligaciones para los poderes públicos y, además, a que dicha ley se encuentra vinculada al principio de especialidad, el cual le otorga un carácter temático limitado sólo para efecto de la autorización y regulación de los gastos públicos anuales. Esta situación, coloca a la Ley de Presupuesto de Egresos de la Federación en un plano de validez y eficacia igual a las demás normas generales con valor de ley.


Un ejemplo de lo anterior, se presenta respecto la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, toda vez que la misma tiene por objeto normar y regular de manera general, la forma en que el Ejecutivo Federal -a través de la Secretaría de Hacienda- ejerce las funciones encomendadas por el presupuesto de egresos de la Federación, la contabilidad y el gasto público, actividad que de ninguna forma es equiparable a la función exclusiva encomendada a la Cámara de D. de aprobar el presupuesto de egresos de la Federación.


En este sentido, de manera ejemplificativa, mientras la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, fija reglas para ordenar la actividad del Poder Ejecutivo Federal respecto de la formación de la iniciativa y ejecución del presupuesto, el presupuesto de egresos de la Federación, determina la forma en la que será orientado y distribuido el gasto público de un ejercicio fiscal anual. En consecuencia, en caso de conflicto la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, se deberá estar en lo relativo, a lo dispuesto por el presupuesto de egresos de la Federación, toda vez que éste último se rige por el principio de temporalidad y especialidad (ley especial prevalece frente a la general), lo cual dentro del sistema de fuentes ubica al presupuesto de egresos en un plano de la misma jerarquía, pero en los temas específicos del gasto público debe prevalecer aquel respecto de las otras leyes, por un principio de especialidad.


En consecuencia, el presupuesto de egresos de la Federación, es una ley en tanto deriva directamente de la Constitución Federal, la cual en orden a un principio democrático encomienda su aprobación de manera exclusiva a la Cámara de D..


7. Estructura del presupuesto de egresos.


El contenido del presupuesto de egresos de la Federación se integra por su articulado, así como por cada una de las secciones o anexos. Dicho contenido adquiere fuerza de ley a través de su aprobación, y no pierde tal carácter por el hecho de que para su comprensión, interpretación e incluso integración sea preciso acudir a otros preceptos, pues dicha característica no es ajena a otras normas jurídicas.


En este sentido, los estados numéricos del presupuesto que son consideraciones de tipo económico y su articulado son los mandatos concretos dirigidos a la administración. No obstante, si bien es cierto que la estructura del presupuesto de egresos se realiza por el Ejecutivo Federal a través de la iniciativa, también lo es que la misma es susceptible de modificarse por la Cámara de D. porque las disposiciones que en un momento dado se encuentran contenidas en la iniciativa del presupuesto de egresos, al ser examinadas, discutidas y, en su caso, modificadas libremente en el proceso legislativo, especialmente previsto en la Constitución Federal, adquieren un rango de ley.


De los puntos desarrollados, podemos arribar a las siguientes conclusiones:


1. La aprobación del presupuesto de egresos de la Federación, se rige por el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, que establece un procedimiento especial para la aprobación del citado presupuesto, que incluye la iniciativa, discusión, examen, en su caso modificación y aprobación del presupuesto de egresos de la Federación y, por tanto, considero que en cuanto a los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, sólo será necesario tomar de éste último, el primer párrafo que dispone que todo proyecto cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las Cámaras se discutirá en ambas, relativo a su inciso F, el cual señala que en la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación, lo que es un principio esencial a las normas y, por último, lo relativo a la publicación.


Asimismo, considerar que el presupuesto de egresos de la Federación es un acto administrativo del Gobierno Federal, desvirtúa la naturaleza y el procedimiento integral de formación del presupuesto, pues la facultad exclusiva encomendada a la Cámara de D. para aprobar el presupuesto de egresos, no limita su fuerza de ley, sino que reafirma su naturaleza de ser una ley singular.


2. Del contenido de nuestra historia constitucional, se puede advertir que al presupuesto de egresos de la Federación, nunca se le ha considerado un acto administrativo, por el contrario, siempre se le reconoció su naturaleza de ley respaldada por un procedimiento legislativo. Inclusive cuando se llegó a establecer la diferencia entre ley y decreto, se consideró que la primera siempre sería aquella cuyos efectos fueran dirigidos a la regulación interés general.


3. La Constitución Federal, reconoce al presupuesto como una ley, toda vez que en sus artículos 13, 75 y 126, establecen un principio de reserva de ley en materia presupuestaria con el que queda claro que es el presupuesto de egresos de la Federación el que determina lo relativo al gasto público.


4. El presupuesto de egresos es una ley que regula el compromiso del gasto público, lo cual genera una relación jurídica que obliga y compromete a la administración para el pago de diversas obras o servicios públicos, pues sólo con la autorización presupuestaria se pueden realizar los pagos, lo que es independiente y distinto a la existencia de obligaciones que son antecedentes, las que pueden tener su origen en las leyes o en los actos privados como contratos y convenios. De igual forma, mientras que la ley de ingresos en su articulado especial o mínimo indisponible contiene una mera previsión de los ingresos, la ley de presupuesto respecto de los gastos, retiene y conserva el valor de una autorización cuantitativa, cualitativa y temporal.


Esto encuentra su fundamento en la composición del régimen republicano, el cual encomienda a los representantes populares la aprobación del gasto público, lo que escapa de los efectos y alcances que puede tener un acto administrativo.


5. El presupuesto de egresos de la Federación es una ley con características singulares, porque la Constitución Federal le ha otorgado un periodo de vigencia anual y, por otra parte, en el procedimiento legislativo otorga un tiempo delimitado tanto a la Cámara de D., como al Ejecutivo, para su aprobación.

6. El presupuesto de egresos es una ley que se aprobó mediante un procedimiento legislativo especial previsto por la Constitución Federal, en atención al principio democrático por lo que no podemos considerar que dicha ley es inferior a las demás normas generales con rango de ley. En este sentido, para establecer cuál es la posición jerárquica del presupuesto de egresos de la Federación, se tiene que atender a su procedimiento democrático de creación y a la vinculación que produce respecto de los poderes públicos, aun cuando su contenido temático está limitado a cuestiones relacionadas con los gastos públicos y su control.


7. La estructura del presupuesto de egresos se integra por su articulado, así como por cada una de las secciones o anexos. Así, tanto los estados numéricos del presupuesto que son consideraciones de tipo económico como su articulado son mandatos concretos dirigidos a la administración, que no deben considerarse como elementos aislados. Asimismo, la estructura del presupuesto de egresos previo procedimiento legislativo, es susceptible de modificarse por la Cámara de D., lo cual le confirma su naturaleza de ley, toda vez que ello sería imposible si sólo se tratara de un acto administrativo, pues con ello se evidencia que las facultades de la Cámara respecto del presupuesto de egresos son plena y francamente de legislación.


De lo anterior, es claro que un simple acto administrativo no podría contener todas las características y principios antes mencionados. Por tanto, no comparto el sentido, ni consideraciones expuestas en sesión tendentes a estimar que el presupuesto de egresos de la Federación es un acto subordinado jerárquicamente a las leyes, cuando el mismo concreta la actividad financiera más importante del Estado por lo que, a la luz de lo expuesto, acometeré el estudio de los siguientes temas.


II. Improcedencia del veto en contra del decreto de presupuesto de egresos.


Una vez determinada la naturaleza del presupuesto de egresos como ley plena, toca el turno al análisis de la procedencia del veto del presupuesto de egresos.


El veto federal es la denominación con la que se conoce la figura prevista en el artículo 72 de la Constitución Federal, consistente en la facultad del presidente de la República para hacer observaciones a los proyectos de ley o decretos que para su promulgación le envía el Congreso de la Unión. Cuando el presidente de la República ejerce su facultad de veto, los efectos que se producen son los de suspender el acto legislativo, esto es, se paraliza de manera temporal su vigencia y, por otra parte, obliga al cuerpo legislativo a la conformación de una mayoría calificada para su superación.


Al respecto, el estudio realizado en la sentencia sostiene que el presidente de la República puede ejercer su facultad de veto respecto de cualquier decreto o ley, incluyendo al presupuesto de egresos de la Federación. Lo anterior, lo sustenta en la interpretación literal, sistemática, histórica y genético-teleológica, de los artículos 70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV, de la Constitución Política.


Considero que en el presente asunto no es procedente reconocer la facultad de veto al presidente de la República, respecto del presupuesto de egresos de la Federación, en razón de las siguientes consideraciones:


1. Antecedentes legislativos de la figura del veto.


En nuestra historia constitucional podemos advertir que la figura del veto ha tenido las siguientes características:


a) Constitución de 1824: Es la primera N.F. del México independiente y sus bases establecieron un gobierno republicano, representativo y federal. De los preceptos que regulaban lo relativo al veto, se desprende que cuando los proyectos de ley o decretos eran aprobados por los miembros presentes de una y otra Cámara, éstos se pasaban al presidente, quien podía ejercer sus facultades de veto. Asimismo, el veto podía ser superado cuando se discutiera nuevamente por las dos Cámaras y fuera aprobado por las dos terceras partes de sus individuos presentes. Posteriormente, en caso de que en la nueva discusión no llegare a cubrirse la votación requerida, el proyecto de ley o decreto no podía ser propuesto sino hasta el siguiente año.


Bajo este tenor, observamos que la Constitución de 1824 instituyó la figura del veto, tomando en cuenta la existencia de las dos Cámaras y sobre todo estableció que éste sólo podría ser superado cuando el proyecto a discusión fuera nuevamente aprobado por las dos terceras partes de sus individuos presentes.


Lo anterior, es relevante toda vez que se trata de la primera Constitución para el México independiente, y en ella se estableció como regla para el procedimiento legislativo la expresión "dos terceras partes -o dos tercios- de sus individuos presentes". De esta forma, cualquier modificación a la regla de votación (en lo cual no se encontraba el veto) sería considerada como excepción.


Al respecto, como bien señaló el jurista M.H. y L. (1) , los Constituyentes de 1824 "... no tuvieron duda respecto a lo estatuido por aquella Constitución en materia de veto y convirtieron los dos tercios del Senado y de la Cámara de representantes en las dos terceras partes de sus individuos presentes."


b) Leyes Constitucionales de 1836: Esta Constitución de corte centralista, estableció en su artículo 37 de su tercera ley, la figura del veto. Al respecto, en el citado artículo se determinó que el veto, sólo podría ser superado cuando la ley o decreto devuelto con observaciones por el presidente de la República, fuera nuevamente aprobada por las dos terceras partes de una y otra de las Cámaras. Además, en congruencia con el artículo 38 constitucional para superar este veto era la votación de las dos terceras partes de los miembros presentes.


c) Constitución de 1857: En esta Constitución el sistema bicameral, se convierte en unicameral. Por lo que respecta al veto, el artículo 70 (ver anexo) estableció que en el procedimiento para la formación de las leyes, el Poder Ejecutivo tendría copia del expediente del asunto con primera discusión, para que manifestara su criterio; si éste era favorable, el asunto se votaba sin más trámite y, en caso contrario, debía pasar el expediente a la comisión para que examinara el negocio en presencia de las observaciones del gobierno; el dictamen era sometido a nueva discusión y al concluir, se procedía a votación, la cual podía ser decidida por mayoría absoluta.


Conviene mencionar que a diferencia de lo establecido en las Constituciones anteriores, la de 1857 establecía que en los casos de urgencia se podían dispensar los trámites relativos a las observaciones del Poder Ejecutivo Federal. Asimismo, en esta Constitución la intervención del presidente en el proceso legislativo, no se considera como veto, sino únicamente como una opinión que si bien formaba parte del proceso legislativo, no era indispensable, toda vez que en los casos de urgencia podía omitirse.


En relación con la aprobación de las leyes, se advierte que en la Constitución de 1857, al igual que en las anteriores también se estableció que la votación necesaria sería la de los miembros presentes.


d) Reforma de 1874 a la Constitución de 1857: Durante la última etapa juarista, S.L. de Tejada propuso diversas reformas a la Constitución de 1857, de entre las cuales destaca la reintroducción del bicamarismo y fortalecimiento del veto presidencial a las resoluciones del Congreso.


Lo anterior, se realizó con el objeto de tratar de dar mayor independencia al Poder Ejecutivo frente al Congreso. De esta forma, en el texto reformado de 1874, nuevamente se implantó un veto, que el presidente podía interponer contra leyes o decretos aprobados por el Congreso.


Resulta oportuno mencionar que en el artículo 71 de la Constitución reformada, se reintrodujo la figura del veto, la cual tenía una importante relación con el procedimiento legislativo realizado conjuntamente por las dos Cámaras. Así, en el punto C de lo que era su artículo 71 (artículo 72 en la Constitución vigente) se establecía un procedimiento que necesariamente involucra la participación de las dos Cámaras, inclusive para realizar el cálculo de los votos, se considera como requisito para superar el veto que se cuente con la mayoría absoluta de los votos en ambas Cámaras. Al respecto, es conveniente mencionar que se trata del voto de los miembros presentes de las Cámaras, lo que se confirma con los incisos el propio precepto.


e) Constitución de 1917: En cuanto a los procedimientos para la creación de leyes o decretos, se advierte que el artículo 72 determina el procedimiento legislativo para la creación de leyes y decretos.


Por lo que respecta al veto, debe aclararse que al igual que en las demás Constituciones que conforman nuestra historia como país independiente, dicha figura sólo se refiere a aquellos actos que son realizados de acuerdo con el contenido integral del artículo 72 constitucional, esto es, aquellos en los que intervienen ambas Cámaras.


De lo anterior, podemos observar que si bien se conservó la figura del veto presidencial, ésta se sujetó a la discusión de ambas Cámaras, las cuáles para superarlo tendrían que contar con dos tercios de los votos presentes de cada Cámara.


Asimismo, por lo que respecta a la facultad concedida a la Cámara de D., es el propio Constituyente el que en este tema determina que la manera en la que se evitará que dicho órgano legislativo no se exceda en sus facultades de aprobar el presupuesto, es el contenido del artículo 75 de la Constitución, incluso, se menciona que se hace para evitar atar de pies y manos al Poder Ejecutivo.


En efecto, la Comisión que estudió los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 72, 73, fracción XXX, 74, 75, 76, 77, 78, 79 y 93, en el dictamen puesto a discusión el día 13 de enero de 1917, dejó sentado lo siguiente respecto del control de la facultad de aprobación del presupuesto de egresos:


"En cuanto a la facultad del Congreso y objeto de sus trabajos, contenida en los artículos 65 y 73 del proyecto de reformas, también hay alguna diferencia, que pasamos a explicar: La revisión de la cuenta pública del año anterior, que antes era exclusiva de la Cámara de D., pertenece ahora al Congreso General, según las fracciones I del artículo 65 y XXX del artículo 73. Y se nota que aunque en la fracción II del artículo 65 parece dejarse al Congreso la facultad exclusiva de examinar, discutir y aprobar el presupuesto, la fracción IV del artículo 74, conforme en esto con la Constitución de 57, deja tal cosa o facultad exclusiva a la Cámara de D.. En este punto, que también era señalado por nuestros tratadistas y por la experiencia del país, como una facultad muy peligrosa de que puede hacer mal uso la Cámara de D., el proyecto de la Constitución deja una especie de válvula de seguridad en el artículo 75, en donde se previene que la Cámara de D. no podrá dejar de señalar retribuciones a ningún empleo, entendiéndose, en caso de que falta este señalamiento, que rige el presupuesto anterior, porque se ha dado el caso de que la Cámara de D., con sólo no aprobar un presupuesto de egresos, ata de pies y manos al Ejecutivo, y lo conduce a la caída o lo obliga a dar el golpe de Estado."


Así, el mecanismo de control que estableció el Constituyente, para evitar que el órgano legislativo hiciera un mal uso de la facultad presupuestaria, fue el establecimiento de una "válvula de seguridad" en el artículo 75. Con lo anterior se puede observar que el Congreso Constituyente consideró ésta como la forma de protección al Poder Ejecutivo Federal y, no la facultad de vetar al presupuesto, la que no está prevista constitucionalmente.


f) Reforma del 30 de julio de 2004, en la Constitución vigente: De especial interés es la reforma al artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal. Lo anterior, porque en ella se reconoció expresamente a la Cámara de D. una facultad para efectuar modificaciones en el presupuesto de egresos de la Federación.


Cabe señalar que en esta reforma se pretendió aclarar que la Cámara de D. cuenta con facultades para modificar al presupuesto de egresos y dar mayor intervención a éste en la discusión y modificación del presupuesto de egresos al otorgarle mayor tiempo para su discusión.


2. Características generales del veto.


Como ya dijimos, el veto es una figura que tiene por objeto producir que el presidente suspenda la entrada en vigor de un acto que, de promulgarse, podría afectar a la administración o invadir su esfera competencial, además obliga al legislativo a la conformación de una mayoría calificada para su superación. Se trata de un acto que constituye una parte del proceso legislativo ordinario y, concluye cuando el presidente de la República promulga o publica un proyecto de ley o decreto que le envía el Congreso de la Unión.


La autoridad facultada para ejercer el veto en el ámbito federal es el presidente de la República, ello porque se trata de una facultad exclusiva. En este sentido, al ser una facultad exclusiva del presidente de la República, la misma es indelegable, esto es, nadie puede hacerlo en representación del presidente.


3. El veto es aplicable únicamente respecto de las resoluciones del Congreso de la Unión.


El veto es una parte del procedimiento legislativo general para las leyes y decretos emitidos por ambas Cámaras, pero tal situación no deberá hacerse extensiva para todos los procedimientos legislativos contenidos en la Constitución Federal. Así observamos, que el artículo 72 de la Constitución Federal, en la parte relativa al veto establece los siguientes puntos:


a) Aprobado un proyecto por las Cámaras, se remitirá al Poder Ejecutivo, quien de no tener observaciones lo publicará.


b) En caso de que las hubiere, el presidente de la República goza del plazo de 10 días para hacer observaciones.


c) En caso de que el presidente no formule observaciones y pasen los diez días útiles, el proyecto se reputará como aprobado por el Ejecutivo y, por tanto, se deberá publicar. La única excepción es la relativa a que cuando estuviere transcurriendo el plazo el Congreso suspendiera sus sesiones, en cuyo caso la devolución o formulación de observaciones será hasta el primer día útil en que el Congreso esté reunido.


d) El proyecto de ley o decreto desechado en todo o en parte por el presidente, se devolverá con sus respectivas observaciones. Luego será nuevamente discutido por la Cámara de Origen y en caso de ser aprobado por las dos terceras partes del número total de votos, pasará a la Cámara Revisora y, si fuera sancionado por la misma mayoría, el proyecto volverá al Poder Ejecutivo para su promulgación.


e) El Poder Ejecutivo no puede hacer observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan sus funciones de cuerpo electoral o de jurado, o cuando la Cámara de D. declare que debe acusarse a altos funcionarios por delitos oficiales.


Conforme a lo expuesto, podemos observar que el veto, supone la necesidad de contar con ambas Cámaras, por lo que es inexacto considerar que el veto puede ejercerse en un proceso legislativo en el que sólo participa una de las Cámaras, pues ello implicaría desvirtuar su naturaleza que conlleva un proceso dialéctico entre aquellas. Aunado a lo anterior, en el presente caso se trata de una ley con características singulares que se rige principalmente por el principio de temporalidad. Por tanto, considerar que la misma es susceptible de ser suspendida por los efectos del veto, simplemente sería poner en riesgo el sano y eficaz ejercicio del gasto público de nuestro país.


4. Votación requerida para la superación del veto.


En lo relativo a la superación del veto, el artículo 72 de la Constitución Federal establece que se requerirán las dos terceras partes del número total de votos de cada una de las Cámaras. Al respecto, debemos entender que si el precepto menciona la palabra votos es porque se trata de votantes y no simplemente de miembros del Congreso, ello porque los ausentes no pueden emitir su voto. En este sentido, recordemos que la ausencia de un legislador no puede considerarse como un voto negativo, esto es, no puede contar ni a favor ni en contra, ni siquiera como una abstención.


Por otra parte, atendiendo un argumento de mayoría de razón, resulta importante mencionar que en el contenido del artículo 135 constitucional, el cual se refiere a las reformas a la Constitución se establece que serán dos terceras partes del total de los miembros presentes. Por tanto, si tratándose de reformas a la Constitución, la norma de jerarquía superior en nuestro sistema jurídico, se establece que sólo serán necesarios los miembros presentes, no es dable considerar que en lo referente al veto de una ley o decreto, sea necesario hacer cómputo a partir del total de los miembros del Congreso de la Unión.


Bajo este tenor, no es preciso considerar que el veto sólo puede ser superado por las dos terceras partes del total de los miembros del órgano legislativo, toda vez que la regla general regulada por la Constitución Federal es la de los miembros presentes, pues cuando requiere la Constitución requiera la totalidad de los miembros del Congreso, ello lo establece en forma expresa.

Así, por ejemplo, el artículo 84 de la Constitución, establece en forma expresa que en caso de falta absoluta del presidente, deben concurrir cuando menos las dos terceras partes del número total de los miembros del Congreso para el nombramiento de un presidente interino.


5. El veto en relación con el ejercicio de facultades exclusivas.


Resulta importante mencionar que de conformidad con el artículo 72 de la Constitución Federal, el veto sólo se puede hacer valer en la última parte del proceso legislativo confiado a los poderes legislativos. Así, éste procede cuando la etapa del proceso legislativo ha concluido con una aprobación del decreto o ley por ambas Cámaras. Por ello, en caso de que el Poder Ejecutivo decida no ejercer su facultad de veto, la ley o decreto puede ser promulgada inmediatamente.


En este punto, conviene mencionar que por lo que respecta al inciso J del artículo 72, de la Constitución Federal, el cual señala como excepciones a la facultad de veto aquellos actos emitidos por el Congreso o por alguna de las Cámaras que se refieran a acusar a los altos funcionarios de la Federación por delitos oficiales y de la Comisión Permanente cuando convoque a sesiones extraordinarias, como ya antes se mencionó, ello no implica que sólo en esos casos el veto sea improcedente, pues debe atenderse a la naturaleza de las facultades exclusivas, ya que de su estudio pormenorizado se desprende que el veto es lógicamente improcedente contra las mismas.


En esta tesitura, sería constitucionalmente inaceptable que el presidente de la República pudiera vetar el decreto de aprobación o reprobación de la cuenta pública o bien el bando solemne que de a conocer a toda la República la declaración de presidente electo realizada por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, o bien la aprobación de tratados internacionales, o la ratificación de nombramientos o los decretos que resuelvan las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado.


Es importante mencionar que a diferencia de las leyes y decretos que se rigen por el procedimiento legislativo ordinario, en el caso de los actos que emiten las Cámaras en ejercicio de facultades exclusivas, cuando el proceso legislativo concluye lo hace en su totalidad, por lo que en estos casos el presidente sólo debe limitarse a publicar el acto. Esta situación es distinta a lo que sucede en aquellos actos en lo que las resoluciones derivan del Congreso de la Unión, ello, porque en éstos casos el proceso legislativo no concluye en su totalidad en cada una de las Cámaras, sino requiere la aprobación de ambas.


6. Improcedencia de la aplicación de las reglas del artículo 72 al procedimiento legislativo de formación al presupuesto de egresos, en tanto que para éste existe un procedimiento específico en la Constitución Federal.


En las sesiones del tribunal en Pleno en que se discutió este asunto se ha afirmado que en el artículo 74 no existe un procedimiento legislativo especial, que sólo hay una determinación de órganos y de plazos; que no es un procedimiento completo, porque estas reglas no nos dicen nada acerca de actos tan importantes como la publicación y que, en consecuencia, las reglas del artículo 74 deben ser conectadas con el artículo 72, razón por la cual resultaría aplicable el derecho de veto.


En mi opinión existe un procedimiento legislativo específico para el presupuesto de egresos distinto del procedimiento legislativo ordinario, previsto esencialmente en los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, por lo que haré referencia a cada una de las fases del procedimiento legislativo.


A. Iniciativa:


a) En el procedimiento legislativo ordinario, la facultad de iniciativa respecto de leyes y decretos se regula en el artículo 71 de la Constitución Federal, a favor del presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de la Unión, así como las Legislaturas de los Estados.


b) En el procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la facultad exclusiva del presidente de la República de presentar la iniciativa del presupuesto de egresos de la Federación a la Cámara de D..


B. Discusión:


a) En el procedimiento legislativo ordinario, aplicable a los procedimientos donde intervienen ambas Cámaras, la discusión debe ser sucesiva en ambas de acuerdo por lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 72 de la Constitución Federal; asimismo, en sus incisos A, C, D, E, G e I, determina diversos lineamientos que serán aplicables a las discusiones realizadas por las dos Cámaras del Congreso de la Unión. Cabe señalar que la característica común de estos incisos, es que establecen una dinámica de reenvío, pues una vez que fueren discutidos y aprobados una ley o decreto o sus modificaciones, rechazo o adiciones pasará a la otra para los mismos efectos.


b) En el procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que el presupuesto de egresos de la Federación será examinado y discutido exclusivamente por la Cámara de D., por otra parte, y como particularidad del procedimiento previsto en este precepto, el secretario del despacho debe comparecer a dar cuenta con el mismo, es decir, el Poder Ejecutivo tiene la posibilidad de ser escuchado a través de esta cuenta, lo que es una importante diferencia con el procedimiento ordinario.


C. Modificaciones:


a) El procedimiento legislativo ordinario, establecido en el artículo 72, inciso E, de la Constitución Federal, que se desarrolla en una dinámica bicameral, regula lo siguiente respecto de las modificaciones:


Un proyecto de ley o decreto desechado en parte, modificado o adicionado por la Cámara Revisora, deberá ser discutido nuevamente por la Cámara de su origen, y tal discusión sólo versará sobre dichas modificaciones.


En caso de que las modificaciones de la revisora las apruebe la Cámara de Origen, el proyecto pasará al Ejecutivo para efectos de la fracción A.


Si las modificaciones de la revisora no fueren aprobadas por la Cámara de Origen, tendrán que regresar nuevamente a la primera para que tome en consideración las razones de la segunda y, si por mayoría absoluta se desecharen en esta segunda revisión las adiciones o reformas el proyecto en lo que haya sido aprobado pasará para el Ejecutivo para los efectos de la fracción A.


Si la Cámara Revisora insistiere en sus reformas y adiciones, todo el proyecto no volverá a presentarse sino hasta el siguiente periodo de sesiones, a no ser que ambas Cámaras acuerden con la mayoría absoluta de los miembros presentes, que se expida la ley o decreto en los artículos aprobados, reservando los adicionados para sesiones siguientes.


Ahora bien, estos lineamientos respecto de las modificaciones no pueden aplicarse en el procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, porque están concebidos en una dinámica de dos Cámaras.


En efecto, a partir de este inciso en sesiones en que se discutió el presente asunto, se argumentó la existencia de un veto parcial, lo que es inexacto, pues la decisión de publicar o no parcialmente una ley o decreto en los artículos aprobados pertenece a las Cámaras y no al Poder Ejecutivo, por lo que éste no podría decidir la publicación parcial de lo no observado, pues ello sería ir más allá de sus facultades constitucionales.


El veto parcial no existe en nuestro sistema jurídico y si se pretende instituir, debe hacerse a través de una reforma constitucional y no a través de la interpretación jurisprudencial. Se ha manifestado en sesiones anteriores, que el tribunal constitucional no debe sustituir a los órganos representativos, posición que comparto, pero que creo que debe aplicarse con mayor intensidad a la interpretación constitucional: a través de la misma no pueden realizarse reformas a la Constitución.


Para los señores Ministros son muy atractivos los precedentes de la Corte Suprema de los Estados Unidos, para algunos resultan un argumento decisorio en sus intervenciones, por ello me parece importante a fin de reforzar este punto, que la Suprema Corte de los Estados Unidos, aun con las graves crisis presupuestarias que han existido en aquel país con motivo del conflicto entre el presidente y el Congreso, ha declarado inconstitucional el derecho de veto parcial al presidente que le había sido concedido por una ley federal. En efecto en W.J.C., President of the United States, et. Al., Apellants v City of New York et al., la Suprema Corte juzgó la constitucionalidad del "line-item" veto, que permitía al presidente vetar partidas especiales de gasto aprobadas por el Congreso en el presupuesto de egresos.


Por una mayoría de 6-3 la Suprema Corte norteamericana decidió que el Congreso no tenía autoridad de otorgar tal poder al presidente, el cual sólo tenía dos opciones: Promulgar el presupuesto o regresarlo completo al Congreso. S., quien redactó la sentencia, afirmó: If there is to be a new procedure in which the president will play a different role in determining the text of what may "become a law", such change must come not by legislation but through the amendment procedures set forth in article V of the Constitution (2).


Como vemos, aún con lo audaz de la interpretación finalística que caracteriza a la Corte estadounidense, según afirmó algún Ministro en sesión, ésta se autoimpone límites, cuando un silencio en la Constitución tiene una trascendencia tal que la interpretación significaría una reforma constitucional.


El reconocimiento del veto parcial del presupuesto de egresos en favor del presidente de la República significa dotarlo de un poder exorbitante, que puede eliminar la facultad de la Cámara de D. de modificar el presupuesto de egresos que le otorga la fracción IV del artículo 74 de la Constitución, en tanto que el presidente de la República, forzará la conformación de una mayoría calificada para la superación del veto y, en caso de que no se pudiera conformar, se publicará el presupuesto de egresos en lo aprobado, con lo cual se cerrarán los espacios de negociación en el proceso presupuestario, pues la Cámara no podrá provocar una situación de presión que obligue a una negociación política a fin de que exista presupuesto de egresos.


b) El procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la Cámara de D. podrá modificar el presupuesto de egresos de la Federación, y toda vez que actúa en ejercicio de facultades exclusivas no tiene que consultar las modificaciones con la Cámara de Senadores.


D. Fecha de aprobación:


a) El procedimiento legislativo ordinario, previsto en el artículo 72 de la Constitución Federal, en sus incisos A, B, C, D, E y G, determina diversos lineamientos relativos a la aprobación;- sin embargo, en éstos no se establece un término perentorio para efectos de la culminación del procedimiento legislativo, salvo en el caso de los diez días del presidente para formular observaciones, e inclusive se prevé la posibilidad de que en algunos casos los proyectos se discutan hasta el siguiente periodo de sesiones o hasta el siguiente año, lo cual resulta incompatible con el presupuesto de egresos.


b) En el procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, la Cámara de D. deberá aprobar el presupuesto de egresos de la Federación a más tardar el quince noviembre del año correspondiente. El veto resulta incompatible con los plazos previstos en el citado precepto constitucional.


E. Votación.


a) El procedimiento legislativo ordinario no prevé una regla relativa para la votación de los proyectos, por lo que debe acudirse a una interpretación en donde se tome en cuenta el artículo 63 de la Constitución, que dispone que las Cámaras no podrán abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de la mitad más uno del número total de sus miembros, por lo que la regla de votación se construye por un principio de mayoría. En los incisos D y E del multicitado artículo 72 de la Constitución Federal hay reglas de mayoría absoluta; sin embargo, estas sólo operan en el caso del desechamiento total o parcial por parte de la revisora.


b) El procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal no contempla una regla de votación; sin embargo, puede acudirse por la misma interpretación a un principio de mayoría.


F. Publicación:


En sesiones del tribunal en Pleno en que se discutió este asunto, algún Ministro puso énfasis en esta cuestión, indicando que el procedimiento del presupuesto no contenía reglas sobre la publicación. Esta situación es cierta; sin embargo, tampoco se prevén de manera directa en el procedimiento legislativo común, como se demostrará a continuación:


a) En el procedimiento legislativo ordinario, se prevé la publicación de las leyes y decretos; sin embargo, debe resaltarse que estas reglas están íntimamente ligadas con el ejercicio del derecho de veto, más que con la publicación en sí.


b) En el procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos, es totalmente innecesario acudir al artículo 72 de la Constitución Federal, pues el principio de publicidad de las normas es aplicable a todas las leyes y, además, no es necesario acudir a este precepto porque el artículo 89, fracción I, establece que dentro de la facultades y obligaciones del presidente de la República, se encuentra la de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión.


Lo anterior, se corrobora con los artículos en los cuales se sustentó el Poder Ejecutivo Federal, para la publicación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005, de los cuales se advierte que no fundó la publicación en el artículo 72, sino en los artículos 74, 87, 89, fracción I y 126 de la Constitución Federal, como se muestra a continuación:


"Presupuesto publicado en la primera y segunda secciones vespertinas del Diario Oficial de la Federación, el lunes 20 de diciembre de 2004.


"Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos. Presidencia de la República.


"V.F.Q., presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en cumplimiento de la obligación que me imponen los artículos 74, 87, 89, fracción I y 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y"


Como hemos visto la Constitución Federal establece un procedimiento completo y especial respecto del presupuesto de egresos, razón por la cual resulta totalmente innecesaria e improcedente la remisión que se hace al artículo 72 de la Constitución y, por vía de consecuencia, la existencia del derecho de veto del presidente de la República respecto a dicha facultad exclusiva.


7. El presupuesto de egresos de la Federación y la improcedencia de la aplicación del veto.


El presupuesto de egresos de la Federación no es un acto que pueda ser vetado por el Poder Ejecutivo Federal en atención a lo siguiente:


a) La figura del veto tiene por objeto producir que el presidente suspenda la entrada en vigor de una ley o decreto que, de promulgarse, podría afectar a la administración o invadir su esfera competencial y de obligar al órgano legislativo a la conjunción de una mayoría calificada para su superación.


En este sentido, tenemos que el presupuesto de egresos de la Federación es una ley que determina los gastos anuales de la Federación, por lo cual no es susceptible de ser suspendida, pues los efectos suspensivos del veto impedirían que se realice la autorización del gasto público, generando una crisis difícilmente superable. Así tenemos que no es correcto interpretar la Constitución en el sentido de que con base en una falsa argumentación de la división de poderes, se autorice el derecho de veto, si de ello se desprende un caos político y social, como el que significaría la ausencia de presupuesto de egresos.


Además, el reconocimiento del veto produciría la violación del contenido del artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, el cual establece sólo dos casos excepcionales en los cuales puede prorrogarse en su aprobación del presupuesto de egresos, pues es inconcuso que la interposición del veto hará imposible que se cumplan con los tiempos previstos en la Constitución Federal para la aprobación del presupuesto de egresos.


Por último, en relación con los principios de universalidad, unicidad y no afectación que rigen el presupuesto de egresos de la Federación, tenemos que el gasto público no debe interpretarse como susceptible de dividirse y, por tanto, de suspenderse en partes, por lo cual tampoco podría aceptarse un veto parcial, en atención a que cada una de los gastos contemplados en dicho presupuesto tiene efectos y consecuencias en la totalidad del gasto público.


b) El presupuesto de egresos de la Federación, no es obra del Congreso de la Unión, ya que de conformidad con el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, su aprobación se confía en forma exclusiva a la Cámara de D., por lo que no se adecua a los supuestos establecidos en los incisos del artículo 72 de la Constitución Federal.


El presupuesto de egresos se rige por su propio procedimiento legislativo y no necesita acudir al artículo 72 para efectos de la determinación de su procedimiento. En efecto, la interpretación que realiza la sentencia en el sentido de que el presupuesto de egresos de la Federación puede vetarse porque todas las leyes y decretos se rigen por lo dispuesto por el artículo 72 y, en consecuencia, todos son vetables, es inexacta porque, en primer término, la fracción IV del artículo 74 constitucional prevé un procedimiento legislativo autónomo y distinto del previsto en el 72, toda vez que establece los sujetos legitimados para intervenir en él, delimita su objeto y, además, establece los plazos para llevarse a cabo.


Ahora bien, el proceso presupuestario consta de dos etapas, la primera es aquélla que lleva a cabo el Ejecutivo de acuerdo a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, en donde se establecen los lineamientos para llevar a cabo la preparación de la iniciativa, en tanto que la segunda se refiere al proceso de creación de leyes que lleva a cabo el órgano legislativo, que en el caso mexicano, se trata de la Cámara de D..


Respecto a los sujetos que están legitimados para intervenir en ese procedimiento, se encuentra el presidente de la República, quien es el único que tiene facultad de iniciativa con respecto al presupuesto de egresos, además, el secretario de despacho correspondiente que debe dar cuenta del mismo, lo cual desde luego constituye una forma de intervención concreta del Poder Ejecutivo en el proceso de discusión del presupuesto de egresos que no puede ser despreciada, pues en esta etapa, el Ejecutivo puede formular a través del secretario del ramo las observaciones que estime pertinentes.


Igualmente, la Cámara de D. es el órgano legitimado para llevar a cabo la discusión parlamentaria y la aprobación, lo que como aclaró la última reforma constitucional, lleva implícita su modificación, por lo que no se prevé la injerencia de otros órganos en cuanto a la aprobación, por tanto, el Ejecutivo Federal no puede obstaculizar este proceso presupuestario.


Por otro lado, esta fracción establece los plazos en los que se deberán llevar a cabo las distintas etapas del proceso unicameral de aprobación de presupuesto, como en el caso de la iniciativa, la cual debe hacerla llegar el Ejecutivo Federal a más tardar el día ocho del mes de septiembre, excepto cuando inicie su encargo, en donde podrá entregarla a más tardar el día quince de diciembre. Además, se establece que la fecha límite para aprobarlo que es, en principio, el quince de noviembre. El reconocimiento del veto podría llevar al incumplimiento de dichas fechas lo que es contrario a la intención del Ó.R..


Asimismo, se prevé el objeto de ese procedimiento el cual es la aprobación de una norma jurídica con vocación funcional especializada, en el cual el Poder Legislativo asume un papel aun mas destacado que el que se realiza en el proceso ordinario de creación de leyes, pues se trata de la aprobación del plan maestro de política económica, en donde se afirma su papel representantativo de la voluntad popular, por lo cual debe reflejar las aspiraciones populares en el presupuesto de egresos.


En otras palabras, este procedimiento es totalmente autónomo del que establece el artículo 72, toda vez que contiene los sujetos, objeto y demás formalidades como el plazo para su aprobación, por lo que no es susceptible de ser vetado.

c) De conformidad con nuestros antecedentes, el Constituyente sólo previó una forma de control de la Cámara de D., una "válvula de escape" y esta es la prevista en el artículo 75, que prevé que en caso de que se deje de señalar la retribución de un empleo establecido por la ley, se entenderá señalada la que hubiera tenido en el presupuesto anterior o en la ley de su creación.


De los puntos anteriores es factible concluir que el Poder Ejecutivo no tiene facultad de veto respecto del presupuesto de egresos de la Federación.


4. Comentarios a diversas argumentaciones sostenidas en las sesiones públicas a favor del veto.


En las sesiones en que se discutió el asunto en estudio, se sostuvo que debemos acudir a una interpretación sistemática de la Constitución, de tal manera que se encuentre armonía entre los preceptos de la Constitución.


Sin embargo, para sostener la existencia de un derecho de veto del presidente de la República se hicieron razonamientos forzados, se argumentó la inexistencia del procedimiento legislativo especial del presupuesto de egresos y se sostiene la facultad de veto en la aplicación de las reglas del artículo 72 de la Constitución Federal; se acudió a argumentos sobre la rectoría económica del Estado y se pretende hacer de esta facultad del Estado mexicano, un monopolio del presidente de la República; asimismo, se indicaron fechas y cálculos, diciendo que el tiempo alcanza para la superación del veto pero, sobre todo, que confiemos a que la Cámara de D. llegará a un consenso y que habrá presupuesto; se argumenta en pro de un veto parcial, inexistente en la Constitución Federal y, por último, se nos insistió en que se debía resolver con base en la "confianza" en los actores políticos.


Algunas de estas observaciones no formarán parte de la sentencia, pero resulta importante desvirtuarlas, a fin de demostrar la inexactitud del criterio mayoritario, lo que intentaré en las siguientes líneas:


1) Se sostuvo en las sesiones públicas en que se discutió el asunto, que por una interpretación sistemática debe existir el derecho de veto a fin de equilibrar a los poderes.


Al respecto, cabe preguntarse ¿Qué sistema puede existir, cuando la solución que se propone provocará nuevos y más graves problemas y, además, se vacía de contenido a las facultades exclusivas? ¿Se puede hablar de interpretación sistemática cuando el resultado que se propone es la probable existencia de una crisis constitucional?


Algunos Ministros expusieron, con toda razón, su preocupación respecto de los efectos de la sentencia, porque estamos hablando de una norma de vigencia anual por disposición constitucional. Ciertamente, resulta sumamente atractivo el discurso de la colaboración de los poderes a favor del reconocimiento de la facultad del veto, mas debemos atender que la aprobación del presupuesto de egresos constituye el ejercicio de una facultad exclusiva en donde prevalece sobre la división de poderes el principio democrático y, además, debemos tomar en cuenta la realidad política del país, en donde los tiempos para la aprobación del presupuesto son limitados, pero sobre todo, la exigencia de una mayoría calificada al día de hoy es difícilmente alcanzable. La solución que tomó este Alto Tribunal, conlleva el riesgo de que si no se alcanza la mayoría calificada no exista presupuesto de egresos o se retrase su aprobación de tal manera que se causen graves perjuicios al país, con motivo de una dudosa interpretación constitucional.


En el proceso de discusión se sostuvo por algún Ministro que no debíamos preocuparnos, que acudamos a la reconducción parcial del artículo 75 de la Constitución Federal, es decir, que asegurando el sueldo de los servidores públicos, aseguraremos la tranquilidad y buena marcha del país. Habrá que ver lo que sucede cuando los poderes detengan su actuar, cuando dejen de fluir las aportaciones y participaciones federales.


Una regla fundamental para la interpretación sistemática de la Constitución Federal, es que la solución de un problema constitucional no puede construirse a partir del caos y ese es el riesgo precisamente del reconocimiento del derecho de veto del presidente de la República: que no exista presupuesto o, al menos, que se retrase indefinidamente su aprobación.


Para evitar lo anterior, la mayoría transitó por la construcción de un veto parcial, esto desde luego suena seductor, pero si para la determinación de la existencia del presupuesto de egresos se acudió a una interpretación forzada ¿Es legítimo que se haya acudido a una interpretación que significa una abierta reforma al texto constitucional? La iniciativa de reformas del presidente de la República al artículo 74 proponía la existencia del veto parcial, no lo obtuvo ante al Ó.R., pero sí a través de la interpretación jurisprudencial de la mayoría del tribunal en Pleno.


Ciertamente, su iniciativa presentada el cinco de abril de dos mil uno en la parte relativa al veto parcial establecía:


"... En virtud de lo anteriormente expuesto se propone que el Ejecutivo pueda realizar observaciones a las modificaciones aprobadas por la H. Cámara de D.. Para desahogar este procedimiento se propone un plazo de tres días para formular observaciones, así como de cinco días para que resuelva dicha Cámara. En caso de que la H. Cámara de D. confirmara dichas modificaciones por una mayoría calificada, el Ejecutivo tendría que publicar inmediatamente el presupuesto de egresos de la Federación. En caso de que la Cámara no lograra la votación calificada, se publicaría el presupuesto de egresos sin incluir las modificaciones observadas; es decir, prevalecerían las disposiciones previstas en la iniciativa del Ejecutivo.


"... Artículo 75. La aprobación de la Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos de la Federación, se sujetará a las siguientes disposiciones:


"A. La autorización de los ingresos deberá preceder a la de los gastos, conforme a lo siguiente:


"I. El Congreso de la Unión o en su caso la Cámara de D., deberán motivar en el dictamen correspondiente, los beneficios que se deriven de las modificaciones propuestas a las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación.


"Las modificaciones que impliquen incrementos o la creación de nuevos gastos, procederán únicamente cuando en el dictamen respectivo se señale la fuente de recursos adicionales para cubrirlos, los cuales solamente podrán provenir de fuentes distintas al financiamiento, o bien cuando se señalen las reducciones a los programas correspondientes, y


"II. Los proyectos aprobados de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos de la Federación se remitirán al Ejecutivo, quien si no tuviere observaciones que hacer los promulgará inmediatamente.


"El Ejecutivo Federal podrá hacer observaciones a las modificaciones aprobadas por el Congreso o en su caso por la Cámara de D.; en este caso devolverá a dicha Cámara los proyectos de Ley de Ingresos y de presupuesto de egresos, o este último, dentro de los tres días naturales siguientes a su aprobación.


"El Congreso o en su caso la Cámara de D. resolverán sobre las observaciones del Ejecutivo, conforme a lo siguiente:


"a) Las observaciones a la Ley de Ingresos serán discutidas por la Cámara de D. dentro de los cinco días naturales siguientes a la presentación de las mismas; si las modificaciones fuesen confirmadas por las dos terceras partes del número total de votos de los miembros presentes, el proyecto pasará a la Cámara de Senadores, la cual contará con un plazo igual para discutirlas. Si por ésta fuese sancionado por la misma mayoría, el proyecto será ley y volverá al Ejecutivo para su promulgación. En caso de que el Congreso no confirmare las modificaciones, el Ejecutivo promulgará la Ley de Ingresos sin incluir las mismas;


"b) Las observaciones al presupuesto de egresos serán discutidas por la Cámara de D. dentro de los cinco días naturales siguientes a la presentación de las mismas. Si las modificaciones de la Cámara fuesen confirmadas por las dos terceras partes del número total de votos de los miembros presentes, se devolverá el proyecto de presupuesto de egresos al Ejecutivo para su promulgación; en caso contrario, se promulgará el presupuesto sin incluir dichas modificaciones;


"c) Cuando el periodo ordinario de sesiones no sea suficiente para llevar a cabo las votaciones a que se refieren los incisos anteriores, la Comisión Permanente deberá convocar inmediatamente a un periodo extraordinario de sesiones.


"En caso de que haya concluido el periodo ordinario de sesiones, el Ejecutivo presentará las observaciones a la Comisión Permanente, la cual convocará inmediatamente al Congreso o en su caso a la Cámara de D., a un periodo extraordinario de sesiones para llevar a cabo la votación a que se refiere esta fracción."


Lo que no aprobó el Ó.R. de la Constitución fue concedido a través de la resolución de este Alto Tribunal.


2) Para el reconocimiento de veto, afirmó otro Ministro de la mayoría, debemos de apelar a la confianza de los actores políticos. ¿Hasta dónde la confianza es fuente de interpretación? Si llevamos esa regla a sus extremos no se justificaría la existencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como Tribunal Constitucional, pues con base en la confianza no existirían problemas constitucionales.


3) Por otra parte, en la sesión se nos ilustró con nuevos métodos de interpretación, uno muy seductor el relativo a la "viabilidad democrática del contenido de las atribuciones que se están interpretando"; sin embargo, es curioso el resultado "democrático" que sostenía quien enarbolaba interpretación: a) Facultad exclusiva de iniciativa para el presidente de la República, b) Derecho de veto para el presidente de la República, c) Facultad limitadísima de la Cámara de D. para hacer modificaciones, subordinada a la ley, en donde tendrá que consultar cualquier modificación al secretario de Hacienda y Crédito Público y, por otra parte, subordinación a la rectoría económica del Estado, cuya dirección "atribuye" al Poder Ejecutivo.


A la luz de este método de interpretación ¿cuál es el papel de la Cámara de D.? El resultado parece ser que el de una oficina de trámite, en donde conviene preguntar no ya sobre la viabilidad democrática de sus facultades, sino sobre la viabilidad de la intervención de la Cámara de D. en el proceso presupuestario o bien sobre la concepción de democracia de quien sostiene tal teoría.


4) Se afirmó que el proceso presupuestario es complejo, que la Cámara de D. carece de información para tomar decisiones presupuestarias, que esta situación técnica nos debe llevar a reconocer el derecho de veto y a limitar las modificaciones que puede realizar la Cámara de D..


¿En dónde queda entonces el voto del electorado que ha reprobado las políticas públicas del presidente, acabando con su mayoría en la Cámara de D. o disminuyendo su minoría? ¿Cuál es el significado del artículo 51 de la Constitución Federal al disponer que los diputados sean representantes de la nación, cuando por la vía de la tecnificación de la administración se pretende anular su intervención en la decisión de política económica y de política social de un país, que es la construcción de un presupuesto de egresos?


La aprobación del presupuesto de egresos es una facultad exclusiva de la Cámara de D., porque así lo dispone la Constitución. Sería deseable que interviniera también la Cámara de Senadores en su aprobación, sería deseable, tal vez, que existiera un veto parcial del presidente de la República.


Sin embargo, lo que tenemos que atender es al actual diseño constitucional que otorga esta facultad exclusiva a la Cámara de D., compuesta por representantes de la nación, facultad en la que se plasma un principio democrático que resulta incompatible con el reconocimiento jurisprudencial de la facultad de veto, pues la Constitución sólo establece como protección al presidente de la República una "válvula de escape": la reconducción parcial del artículo 75, pero no la del veto.


Por las razones anteriores, no comparto la postura de reconocer la facultad de veto al presidente de la República respecto de las observaciones, pues en lugar de construir una solución se ha sembrado un serio problema, ya que la mayoría de este Alto Tribunal optó en lugar de una interpretación constitucional, por una reforma jurisprudencial de la N.F..


III. La votación que determinó por mayoría de seis votos que el presidente de la República tiene facultad de veto respecto del presupuesto de egresos, fue insuficiente para alcanzar su invalidez, por lo que la controversia constitucional debió ser desestimada en este aspecto.


Como he narrado con anterioridad, la mayoría resolvió declarar la invalidez del acuerdo de la Cámara de D. de catorce de diciembre de dos mil cuatro, por el que se negó a reconocer al presidente el derecho de veto, así como en la "nulidad parcial" del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2005, esta resolución me parece inexacta, pues era requerida la votación calificada de cuando menos ocho votos a favor de la inconstitucionalidad, en atención a que el presupuesto de egresos es una norma general.


III.1. Para efectos de la fijación de la naturaleza del presupuesto de egresos ¿vinculaba a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la resolución tomada por mayoría de seis votos en el recurso de reclamación 317/2004 en el sentido de que las partidas específicas respecto de las que se solicitaba suspensión eran actos administrativos?


En el proceso de discusión se planteó, lógicamente, que para determinar el alcance de la votación de seis votos era necesario resolver si el presupuesto de egresos de la Federación es un acto administrativo o una norma general, esta cuestión era elemental, pues el presupuesto no puede equipararse a cualquier acto administrativo emanado de un órgano que carece de representatividad.


Al respecto, algunos Ministros trajeron a colación que al confirmar el otorgamiento de la suspensión en el presente juicio, el Tribunal Pleno resolvió que el presupuesto de egresos de la Federación es un acto y no una norma general, por lo que afirmaron que el Tribunal Pleno se encontraba obligado por estas decisiones.


La afirmación de que la resolución tomada en el recurso de reclamación 371/2004, vinculaba a este Alto Tribunal es inexacta por las siguientes razones:


1) La votación que se realizó en el proceso de discusión para la resolución del recurso de reclamación respecto de la naturaleza del presupuesto de egresos tenía como finalidad determinar si se actualizaba uno de los supuestos prohibitivos para la concesión de la suspensión.


2) Esta discusión no puede tener efectos vinculatorios para el fondo, pues se realizó en un accesorio que se tramita por cuerda separada del principal que no puede vincular al Pleno para efectos del dictado de la sentencia definitiva.


3) Por otra parte, la votación que se realizó en el recurso de reclamación no tuvo el mismo punto de partida para todos los señores Ministros, pues algunos concibieron que las partidas constituían un acto indisoluble con el presupuesto de egresos, razón por la cual emitieron su opinión considerando genéricamente la naturaleza de éstos. Mientras que otros señores Ministros realizaron su análisis y emitieron su opinión a partir de la naturaleza de las partidas específicas respecto de las que se pedía suspensión, razón por la cual no puede concluirse que este es un tema concluido, pues quedó pendiente de análisis de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, inclusive el señor M.A.A. argumentó que no había abandonado su criterio expuesto en el voto minoritario de la acción de inconstitucionalidad 4/98, en el sentido de que se trata de una norma general.


4) El análisis de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos para determinar los requisitos de validez de la sentencia y sus efectos, no puede partir de la naturaleza de las partidas específicas que se impugnan, puesto que al haberse determinado por mayoría la procedencia del veto, es evidente que el pronunciamiento que se realice, en caso de que exista sentencia, será un criterio respecto del presupuesto de egresos en su totalidad y a futuro, sin que para ello tenga trascendencia la naturaleza de las partidas o artículos específicos que se impugnen.


5) Las consideraciones de la mayoría ni siquiera fueron plasmadas en el recurso de reclamación 371/2004, que se limitó a transcribir el contenido de la jurisprudencia P./J. 24/99, cuyo rubro indica "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL."

En orden a lo anterior, el Tribunal Pleno tenía libertad para determinar la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, la cual debió realizarse de manera abstracta como instrumento constitucional sin atender las partidas específicas que se impugnan.


III.2. La imposibilidad de desvinculación entre el acuerdo parlamentario impugnado y el presupuesto de egresos.


En la argumentación expuesta en las sesiones en que se discutió la presente controversia constitucional para determinar cuál era la votación idónea para la invalidación del acuerdo denegatorio del veto, se trató de desvincular éste con el presupuesto de egresos como si se tratara de dos actos independientes que no tienen ninguna relación, se afirmó que no era necesaria la votación calificada de ocho votos en favor de la invalidez en virtud de que lo impugnado es el acuerdo que desechó las observaciones del presidente de la República y no el presupuesto de egresos.


Esta argumentación me parece inexacta, pues trata de desvincular lo indisoluble: El acto dentro del procedimiento legislativo por medio del cual se desechan las observaciones y el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de 2005. En efecto, si el presupuesto de egresos fue publicado, ello se generó como consecuencia del oficio de la Cámara de D. que se negó a reconocer el derecho de veto del presidente, en tanto que aquel se vio en la necesidad de culminar el procedimiento legislativo con la publicación, a fin de que el país tuviera presupuesto de egresos, según argumentó en su demanda.


En efecto, el acuerdo al que se hace referencia no constituye un acto aislado y sin ninguna relación con el presupuesto como se argumentó por algunos Ministros en la sesión; es cierto, es un acto muy específico que fue emitido dentro del procedimiento legislativo; sin embargo, este acto constituye en realidad un vicio que trasciende de manera fundamental al presupuesto de egresos en tanto significó el desconocimiento de la Cámara de D. de la facultad del veto, de acuerdo con lo expuesto por la mayoría del Tribunal Pleno.


Ciertamente, esta imposibilidad de hacer una disección entre el acuerdo denegatorio del veto y el presupuesto de egresos vigente, atiende a la lógica que existe en el procedimiento legislativo como una serie de actos concatenados que nos llevan a un producto que es una norma o un acto, que tienen una relación indestructible con dicho producto, además, algunos de estos actos son de tal entidad que la existencia de un vicio en relación con ellos puede producir la invalidez de la norma. En múltiples tesis, este Alto Tribunal ha sostenido la doctrina que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, sólo a manera de ejemplo citaremos la jurisprudencia 129/2001 del Tribunal Pleno que dispone:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL. Si se toma en consideración, por un lado, que los actos que integran el procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general emanada de ese procedimiento, de tal forma que no es posible jurídicamente impugnar cada acto legislativo individualmente, ya que no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través del análisis conjunto de esos actos con motivo de la emisión de la norma general, y por otro, que tratándose de controversias constitucionales, el artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que la impugnación de actos en esa vía puede llevarse a cabo dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación del acto que se reclame; b) al en que se haya tenido conocimiento de éste; o, c) al en que el actor se ostente sabedor de él, resulta inconcuso que la impugnación de los actos que integran el procedimiento legislativo únicamente puede realizarse a partir de que es publicada la norma general emanada de dicho procedimiento, porque es en ese momento cuando los mencionados actos adquieren definitividad."


En la sesión de dieciséis de mayo de dos mil cinco, algún Ministro afirmó que el único efecto de la sentencia sería que la Cámara de D. revisara dichas observaciones y decidiera el asunto, pero hay que preguntarse ¿Acaso la invalidez del acuerdo no impactó en las partidas del presupuesto de egresos que se encuentran vigentes en virtud de su publicación?


Supongamos que el presupuesto de egresos no se hubiera reclamado por vicios propios, sino únicamente por el vicio de procedimiento legislativo consistente en el dictado del acuerdo ¿Cuál sería, entonces, el efecto de la resolución de la Cámara de D. respecto de las partidas observadas? Bajo la postura descrita en el párrafo anterior, que limita los efectos de la sentencia al acuerdo, tendríamos que si se supera el veto las partidas seguirían vigentes, pero si no se superan las observaciones con la votación calificada entonces, sorprendentemente, las partidas también seguirían vigentes en tanto no se ha producido la invalidez del presupuesto de egresos, como vemos esto no es aceptable lógicamente.


Ahora bien, la actualización de un vicio de procedimiento legislativo que trasciende de manera fundamental a la norma impugnada produce la invalidez de la misma y, en este tenor, es evidente que es necesaria la dilucidación de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos como acto administrativo o norma general, a fin de determinar la aplicabilidad de la regla prevista por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, en el sentido de que para que se produzca la invalidez de una norma general debe existir una votación calificada de cuando menos ocho votos. Es evidente que esta regla debe aplicarse sin importar que el motivo de la inconstitucionalidad sea la actualización de vicios formales de procedimiento o por cuestiones sustantivas del contenido de la norma, pues en última instancia lo que está en juego es la validez de la norma misma.


A manera de ejemplo pensemos en el impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios establecido por el artículo 8o. transitorio de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de 2002, supongamos que en controversia constitucional se reclama la iniciativa del impuesto en tanto que no se discutió primero en la Cámara de D. y, además, se alegan vicios propios del contenido del impuesto. Aun cuando el acto reclamado fuera la iniciativa, es evidente que su invalidez traerá como efecto la invalidez del impuesto, pues este fue producto de un procedimiento legislativo viciado, sería absurdo que el efecto de la sentencia fuera el que se discutieran las observaciones del presidente en la Cámara de D. y que el impuesto permaneciera incólume.


Como se ha visto, era jurídicamente imposible desvincular los actos impugnados para determinar los efectos de su invalidez, por lo que la solución de este Alto Tribunal que ni siquiera abordó la naturaleza del Presupuesto de Egresos es peligrosa y va en contra del principio democrático, como demostraremos en líneas posteriores.


III.3. ¿Cuál es la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos? ¿Es una ley o un acto administrativo?

En relación con este asunto, es necesario precisar que el presupuesto de egresos es una norma general, más en específico que se trata de una ley. Sin embargo, aun cuando la argumentación que realizaremos versará sobre este aspecto, es necesario dejar en claro que debió dilucidarse de una vez por todas si el presupuesto de egresos es o no una norma general.


Las razones por las cuales el presupuesto de egresos es una norma general y no un acto administrativo, son las siguientes:


1) Del contenido de nuestra historia constitucional, se puede advertir que al presupuesto de egresos de la Federación, nunca se le ha considerado un acto administrativo, por el contrario siempre se le reconoció su naturaleza de ley respaldada por un procedimiento legislativo y porque era relativo al interés general.


2) El presupuesto de egresos es una ley porque surge de un procedimiento legislativo especial; porque interesa a todos los ciudadanos en tanto afecta el interés general al ser el principal instrumento de la política económica del Estado y, además, porque constituye una de las manifestaciones más importantes del principio democrático que se refleja en que sea aprobado exclusivamente por la Cámara de D., lo que de ninguna manera le despoja de su carácter legislativo.


3) Porque la Constitución ha reservado las funciones que tocan a los dos máximos protagonistas del procedimiento presupuestario, el presidente de la República y la Cámara de D., es decir, se trata de una ley con un régimen constitucional propio. Sin embargo, el presupuesto de egresos es un acto unitario, no complejo: no estamos ante una ley en sentido formal, ni ante una ley de aprobación o de autorización, sino ante una ley normal, en la que la Cámara de D. ejerce su función legislativa normal, aunque con particulares limitaciones que no desnaturalizan el carácter legislativo de la función parlamentaria y representativa en su aprobación.


4) Porque, como mínimo, ha de contener todos los gastos del sector público estatal, es decir, una previsión de estos gastos, que no constituye tan sólo una cuantificación de dichos gastos, sino que lleva consigo la orden de que en el curso del ejercicio financiero la administración acomode su actuación a la pauta marcada por el cuadro presupuestario, pues este despliega toda su eficacia jurídica en virtud de que los créditos presupuestarios tienen carácter limitativo y vinculante en tres vertientes: cuantitativa, en tanto no se puede gastar por encima del crédito presupuestario; cualitativa, en tanto los créditos han de aplicarse a las finalidades aprobadas, y temporal, en tanto los créditos han de emplearse dentro del ejercicio, quedando anulados, por regla general, los remanentes.


5) La ley de presupuestos es una ley plena y no puede establecerse una separación entre la parte que contiene el plan financiero o los estados de previsión y el texto legal que los aprueba porque ambos constituyen fragmentos de un todo orgánico. La ley presupuestaria, pues, es una norma unitaria y las cifras de gastos o recursos revisten carácter sustancial e integran la norma misma; los agregados, cuadros, comparativos, etcétera, cumplen funciones explicativas, pero no son jurídicamente independientes. Por otra parte, el hecho de que se tenga que acudir a otras normas para su comprensión e interpretación, no le despoja de su carácter de ley, pues esta característica no es ajena a otras normas jurídicas.


En efecto, el articulado del presupuesto de egresos, entre otros temas, comprende:


a) Como mínimo la expresión en cifras de las habilitaciones de gasto de los distintos entes públicos.


b) Normas de gestión y administración relativas a cuestiones reguladas o no por la legislación vigente, pero que sólo desean modificarse durante ese ejercicio presupuestario.


c) Normas de control del gasto público y de disciplina presupuestaria.


d) Al ser un vehículo de dirección y orientación de la política económica del gobierno, no sólo puede y debe contener las autorizaciones del gasto, sino también disposiciones generales que guarden relación directa con los gastos o con los criterios de política económica general, en tanto que el presupuesto de egresos es el instrumento en que ésta se concretiza.


6) Porque una vez aprobado, la reserva de ley en materia presupuestaria que existe en nivel federal, establecida por los artículos 13, 75 y 126, obliga a que no puedan hacerse gastos que no estén comprendidos en el presupuesto de egresos o determinados por ley posterior, con lo que se confirma en plenitud su carácter normativo.


7) Porque la degradación del presupuesto de egresos a través de la distorsión de su naturaleza jurídica al considerarlo como acto administrativo, vacía de contenido otras competencias constitucionales como la de revisión de la cuenta pública, pues si el presupuesto de egresos es un acto administrativo, como tal carece de fuerza vinculatoria respecto de la administración pública, razón por la cual el verificar que se haya respetado el presupuesto de egresos carecería de todo sentido.


8) Porque la distorsión de la naturaleza legislativa del presupuesto de egresos y su asunción como acto administrativo, aunado al reconocimiento del derecho de veto, traería como consecuencia una auténtica subordinación de la Cámara de D. al Poder Ejecutivo, a la luz de la cual no cabría preguntarse por la "viabilidad democrática de las facultades que se interpretan", sino por la viabilidad de la Cámara de D. en la intervención del proceso presupuestario.


En orden a lo anterior, es evidente que el presupuesto de egresos es una norma general plena y no un acto administrativo.


III.4. ¿Fue correcto decretar la validez del acuerdo intermedio por la mayoría simple de 6 votos, aunque se haya decretado la nulidad parcial del presupuesto de egresos por vía de consecuencia?


En atención a que en la sesión pública de doce de mayo de dos mil cinco sólo se alcanzó una votación de seis votos en favor de la inconstitucionalidad del acuerdo de la Cámara de D. de fecha 14 de diciembre de 2004, por el que no se negó a reconocer al presidente de la República la facultad para formular observaciones al presupuesto de egresos, la controversia constitucional debió haber sido desestimada en el aspecto relativo al veto y en lo referente al acuerdo impugnado, en tanto que, como ha quedado precisado, la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos es la de una norma general, razón por la cual al constituir el acuerdo impugnado un vicio del procedimiento legislativo del presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de 2005, no pueden ser desvinculados en virtud de la doctrina reiterada de este Alto Tribunal de que los actos que integran el procedimiento legislativo y la norma generada de aquellos constituyen una unidad indisoluble.


En este sentido, debió acudirse a la regla prevista por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, que dispone como requisito sine qua non para la invalidez de una norma general, una votación calificada de cuando menos ocho votos en pro de la inconstitucionalidad. Como afirme con anterioridad, esta regla debe aplicarse sin importar que el motivo de la inconstitucionalidad sea la actualización de vicios formales de procedimiento o por cuestiones sustantivas del contenido de la norma, pues en última instancia lo que está en juego es la validez de la norma misma.


Lo anterior es así, porque al actualizarse un vicio del procedimiento legislativo que por su naturaleza trasciende de manera fundamental a la norma, esto traería como consecuencia la invalidez tanto del acto intraprocedimental, como del producto legislativo de dicho acto, es decir, del presupuesto de egresos en su totalidad, en tanto que el Ejecutivo devolvió todo el proyecto de decreto de presupuesto de egresos, en términos del inciso C del artículo 72 de la Constitución Federal, por lo cual resultaba indispensable acudir a la regla de los ocho votos exigidos por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal para la invalidez de la norma, por lo que al no haberse alcanzado dicha votación en el presente asunto, debió desestimarse la controversia constitucional en este aspecto.


Ciertamente, al igual que sucede con cualquier norma general, en virtud del impacto que la invalidez parcial o total del presupuesto de egresos provoca en la sociedad, debe exigirse una votación calificada de al menos ocho votos por la inconstitucionalidad, pues debe garantizarse la solidez de un criterio que producirá sus efectos sobre la generalidad de la población. Este es el espíritu que guió la tesis aislada P. LXII/2004 del Tribunal Pleno que dispone lo siguiente:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN QUE SE IMPUGNAN DISPOSICIONES GENERALES QUE RIGEN EN UN ÁMBITO ESPACIAL DE VALIDEZ MAYOR DEL QUE CORRESPONDE A LA ENTIDAD ACTORA. SI NO SE ALCANZA LA VOTACIÓN DE OCHO VOTOS, CUANDO MENOS, A FAVOR DE LA INVALIDEZ, PROCEDE SU DESESTIMACIÓN. El penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, o de los Municipios impugnadas por los Estados, la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que declare su invalidez tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos; por su parte, el último párrafo de la citada fracción establece que en "los demás casos", las resoluciones sólo tendrán efectos respecto de las partes en la controversia, pero no señala si para invalidar parcialmente las normas generales de la Federación impugnadas por los Estados o Municipios, o las normas de los Estados combatidas por los Municipios, basta una votación mayoritaria simple. Ahora bien, si de la interpretación de las disposiciones sobre el control de constitucionalidad que establecen las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, se advierte que la invalidez de normas generales se salvaguarda con una votación calificada de al menos ocho votos para garantizar la solidez de un criterio que habrá de producir efectos sobre la generalidad de la población, a diferencia de cuando se impugnan actos en sentido estricto, respecto de los cuales basta una votación mayoritaria simple para decidir su invalidez, por no tener una repercusión tan amplia, es indudable que toda resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que invalide normas generales, sea de manera absoluta o parcial, debe ser emitida por mayoría calificada de cuando menos ocho votos. En ese sentido, cuando la controversia constitucional es promovida por un Municipio contra una norma general de la Federación o del Estado, o por un Estado en contra de una ley de la Federación, la resolución de la Suprema Corte que declare su invalidez también requiere la votación calificada de cuando menos ocho votos, puesto que se trata de actos de la misma naturaleza, esto es, de normas jurídicas generales y, por tanto, deben regirse por la misma regla que ha sido establecida implícitamente por el legislador ordinario en los artículos 42 de la ley reglamentaria de la materia y 7o. de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Además, el hecho de que del referido artículo 105, fracción I, constitucional, se desprenda que la invalidez de la ley impugnada es total cuando la Federación controvierte la de un Estado o Municipio, o cuando un Estado impugne una ley municipal, mientras que es parcial cuando un Municipio impugne una ley federal o estatal, o un Estado controvierta una ley de la Federación, no cambia la regla de la votación calificada, porque de cualquier manera la invalidez tendrá efectos generales, ya que dichas consecuencias sólo se diferencian en su dimensión o alcance, tomando en cuenta que en la controversia constitucional y tratándose de la materia que se analiza, las partes son entes públicos que tienen un perímetro de competencia mayor o menor según se trate de la Federación, de un Estado o de un Municipio, pero en todo caso la invalidez será general dentro del contorno de la entidad que conforme a la regla constitucional corresponda. Consecuentemente, cuando a través de una controversia constitucional se impugnen disposiciones generales que rigen en un ámbito espacial de validez mayor del que corresponde a la entidad actora, si en la resolución relativa no se alcanza la votación de ocho votos, cuando menos, a favor de la invalidez de aquéllas, procede su desestimación."


Como lo afirmé desde el voto particular que formulé respecto de la resolución del recurso de reclamación 371/2004, derivado de la presente controversia constitucional, considero que desde aquel momento debió realizarse en su integridad el examen de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos; sin embargo, si en aquella ocasión dicho análisis fue particularizado tomando en cuenta la naturaleza de cada una de las partidas suspendidas, no es excusable que al resolver el fondo se haya omitido este estudio, lo que pone en evidencia lo frágil de la posición mayoritaria que sostiene que el presupuesto de egresos es un acto administrativo, pues como hemos demostrado en líneas anteriores es inexacto que en este aspecto existiera cosa juzgada.


En efecto, como ya sostuve en aquel voto, la decisión de si el presupuesto de egresos es o no una norma general impacta directamente en el procedimiento de la controversia constitucional, pues al eliminar la categoría de norma general al presupuesto de egresos, se destruye también la presunción de la constitucionalidad de las normas, lo que tiene dos trascendentes consecuencias: a) Implica que pueda ser procedente la concesión de la suspensión; y b) Destruye el requisito de la votación calificada para efectos de la declaración de invalidez, pues al ser considerado acto administrativo, sólo serán necesarios seis votos para tal declaración y no los ocho requeridos en el caso de normas generales.

En la votación calificada para la obtención de invalidez de una norma general subyace el principio de presunción de constitucionalidad que protege a las mismas, principio que debe verse reforzado en el caso de las normas que siguen el procedimiento legislativo marcado en la Constitución Federal, ya que tal situación implica el respeto al principio democrático plasmado en las resoluciones legislativas sujetas a los principios de mayoría y publicidad en la discusión. Por ello, considero que el presupuesto de egresos de la Federación es una norma general sujeta al principio de presunción de constitucionalidad, misma que debió prevalecer hasta en tanto no se declare lo contrario por la sentencia que resuelva el fondo de la controversia constitucional con una votación calificada de cuando menos ocho votos requeridos tanto por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal y de su ley reglamentaria, por lo que ante la votación mayoritaria de seis votos a favor de la inconstitucionalidad debió haber producido la desestimación de la controversia en este aspecto y que a continuación se estudiara el aspecto relativo a los límites de la modificación del presupuesto de egresos.


Luego, la controversia constitucional debió haber sido desestimada con fundamento en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 42, segundo párrafo de su ley reglamentaria que, respectivamente, disponen lo siguiente:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;


"b) La Federación y un Municipio;


"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;


"d) Un Estado y otro;


"e) Un Estado y el Distrito Federal;


"f) El Distrito Federal y un Municipio;


"g) Dos Municipios de diversos Estados;


"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;


"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y


"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.


"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


"Artículo 42. Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.


"En aquellas controversias respecto de normas generales en que no se alcance la votación mencionada en el párrafo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia declarará desestimadas dichas controversias. En estos casos no será aplicable lo dispuesto en el artículo siguiente.


"En todos los demás casos las resoluciones tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."


El que se haya decidido por mayoría de diez votos que sólo se necesitaban seis votos para producir la invalidez del presupuesto de egresos con motivo de un vicio de procedimiento legislativo, sin pasar por el análisis de la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos me parece inexacto y, además, un grave golpe al principio democrático y al principio de presunción de constitucionalidad de la ley, pues a partir de una interpretación cuestionable, se ha decretado la invalidez de uno de las leyes esenciales para el funcionamiento de la República y, además, sin cumplir con la votación calificada por la Constitución Federal para producir esa invalidez.


III.5. ¿Son correctos los efectos fijados en la sentencia respecto del acuerdo de la Cámara de D. y del presupuesto de egresos?


La mayoría decidió declarar la nulidad del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal de 2005 únicamente en la parte que fue objeto de observación para el efecto de que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, a la brevedad posible convoque a sesiones extraordinarias a la Cámara de D. la que en ejercicio de sus facultades exclusivas se hará cargo de las indicadas observaciones como en derecho corresponda.


Ahora bien, la sentencia es lacónica al fijar sus efectos y muchos cuestionamientos y nuevos problemas constitucionales en potencia se quedan sembrados en el camino.


En el considerando relativo a los efectos se indica lo siguiente:


1) Que el acuerdo de catorce de diciembre de dos mil cuatro de la Cámara de D., constituye una violación a las formalidades esenciales del procedimiento legislativo, vicio que trasciende al decreto emitido por dicho acto afectándolo de nulidad parcial.


2) Que procede declarar la invalidez del acuerdo así como la nulidad del Presupuesto únicamente en la parte que fue objeto de observaciones.


3) Lo anterior para el efecto de que la Comisión Permanente del Congreso de la Unión a la brevedad posible convoque a sesiones extraordinarias a la Cámara de D. y que ésta en ejercicio de sus facultades exclusivas se haga cargo de las indicadas observaciones como en derecho corresponda.


4) Que el presupuesto de egresos se rige por los principios de anualidad previsto en la fracción IV del artículo 74 y el de "inmodificabilidad" regulado en el diverso 126 ambos de la N.F.; sin embargo, "la facultad que excepcionalmente se devuelve a la Cámara de D. deriva de esta ejecutoria".


5) Que respecto de las partidas impugnadas que no fueron suspendidas y se ejerzan hasta la fecha en que la Cámara de D. emita su determinación deberá tomarse en consideración que los conceptos y cantidades aplicadas a ellos no son susceptibles de modificación, en tanto que la presente resolución no produce efectos retroactivos.


En relación con los anteriores efectos formulo los siguientes comentarios:


a) En primer lugar, la sentencia adiciona al ordenamiento jurídico mexicano una nueva institución: La nulidad parcial.


Esta figura no se encuentra prevista ni por la Constitución Federal ni la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de su artículo 105, pues las sentencias en este tipo de asuntos son de invalidez y no de "nulidad parcial". Asimismo, debe tomarse en cuenta que en algunos casos sólo tienen efectos para las partes; sin embargo, en casos como el presente se prevé la invalidez general en el penúltimo párrafo de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, al tratarse de un conflicto entre poderes, por lo que resulta inexplicable la terminología de la sentencia.


Por otra parte, el efecto que se imprime a la sentencia es que la Comisión Permanente convoque a sesión extraordinaria a la Cámara de D. para que ésta se haga cargo de las observaciones formuladas por el presidente de la República y decida lo que en derecho corresponda.


Este párrafo críptico de la sentencia, produce una grave interrogante ¿Qué es lo correspondiente en derecho?

Esta pregunta no es contestada claramente por la sentencia, sino que apenas se puede pergeñar una posición de una correlación de sus elementos, lo que resulta violatorio de la fracción IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que dispone que las sentencias de este Alto Tribunal deben fijar con claridad y precisión los alcances y efectos de las sentencias.


Ahora bien, en otra de sus partes la sentencia indica que a través de ella se está construyendo una excepción a los principios de anualidad e "inmodificabilidad" del presupuesto de egresos.


De una interpretación armónica de la sentencia, podríamos desprender que se regresan las observaciones para efecto que la Cámara de D. resuelva sobre su superación, constituyendo esta situación una excepción a los principios de anualidad y de "inmodificabilidad" del presupuesto de egresos; sin embargo, esto tampoco nos lleva a puerto seguro.


La situación anterior resulta bastante irregular porque a las creaciones jurisprudenciales del veto respecto del presupuesto de egresos y de la existencia del veto parcial debe sumarse ahora una nueva creación que rompe con cualquier principio lógico: El veto respecto de una norma que ya está publicada.


El veto es una institución que opera dentro del procedimiento legislativo cuando éste aun no ha culminado, evitando la publicación inmediata de lo aprobado por el Congreso; sin embargo, cuando el Poder Ejecutivo ya ha publicado la norma no puede aceptarse la existencia del veto, porque ello es contrario a la naturaleza intraprocedimental de dicho instituto. No obstante lo anterior, la sentencia transita por un novísimo camino del cual no se tiene precedente en el mundo: El veto respecto de una norma ya publicada.


Por otra parte, resulta inexacta la afirmación de la sentencia de un principio de "inmodificabilidad" del presupuesto de egresos regulado en el artículo 126 de la Constitución Federal, lo que en ese precepto se regula es una limitación a quienes ejercen el gasto público a fin de que no realicen pagos no comprendidos en el presupuesto, mas no una limitación a la Cámara de D. de inmutabilidad del presupuesto de egresos.


Ahora bien, la Suprema Corte no da ningún parámetro en su sentencia sobre los escenarios que se pueden presentar con respecto al estudio de las observaciones, en aras de una supuesta autolimitación del tribunal constitucional que resulta inexacta, pues lo que se logra con los efectos crípticos de la sentencia es crear confusión y sembrar nuevos conflictos en virtud de la interpretación no ya de la Constitución, sino de los efectos de la sentencia.


IV. ¿Debió estudiarse el tema relativo a los límites de las facultades de la Cámara de D. para modificar el proyecto del presupuesto de egresos que le envía el presidente de la República?


Este tema debió haber sido estudiado en atención al principio de exhaustividad regulado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone la obligación de los tribunales de emitir sus resoluciones de manera completa.


En el caso de la justicia constitucional, más en específico, en el caso de las controversias constitucionales, debe llevarse a plenitud dicho principio de tal manera que se resuelva de manera completa la cuestión efectivamente planteada y se atienda la litis en su integridad, sin que baste una sentencia "para efectos", pues en virtud de la gravedad y delicadeza de los problemas constitucionales el tribunal debe optar por resolver en la medida de lo posible los problemas planteados y por no aplazar para casos futuros las soluciones que se pueden emitir en el asunto que se está estudiando.


Bajo esta tesitura, resultaba indispensable el estudio del tema relativo a los límites de la facultad exclusiva de la Cámara de D. de realizar modificaciones a la iniciativa del presupuesto de egresos, razón por la cual en el apartado siguiente expondré mi opinión, relacionándola con la propuesta que presentaba el proyecto.


V.F. de la Cámara de D. para modificar el presupuesto de egresos.


En lo referente al segundo tema, el relativo a la modificación del presupuesto de egresos, el proyecto sujetaba esta facultad a los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, lo cual sustentaba en una afirmación dogmática que sostenía el rango superior de las leyes respecto del presupuesto, sin analizar la posición del mismo en el sistema de fuentes ni su jerarquía normativa respecto de las leyes ordinarias.


Asimismo, se indicaba que tanto el Poder Ejecutivo como la Cámara de D. deben someter su actuación al mismo marco normativo (Ley de Planeación y Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público) con el argumento que no tendría sentido que el mismo fuera sólo para la elaboración del proyecto, mas no para la modificación del contenido.


Los ordenamientos jurídicos que rigen la materia, según el proyecto, son los siguientes:


1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, concretamente, el artículo 26.


2. Ley de Planeación, artículos 1o., 3o., 4o., 9o., 14, 16, 21, 27 y 32.


3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, artículos 1o., 4o., 5o. y 13.


Ahora bien, el resultado a que conduce la interpretación del proyecto a lo largo de sus considerandos, consiste en que el Ejecutivo Federal, mediante el plan nacional de desarrollo que tiene naturaleza de un acuerdo -definido como la orden dictada por el superior al inferior jerárquico conforme a una decisión tomada individual o colegiadamente-, subordina a la Cámara de D. en cuanto a la elaboración de las políticas públicas. Para demostrar lo anterior, estudiaré el problema desde una perspectiva constitucional, en la cual queda evidenciada la inexacta interpretación que realiza el proyecto.


En primer lugar, debe ponderarse el valor del presupuesto de egresos frente al plan nacional de desarrollo.


De acuerdo con el artículo 26 de la Constitución, es importante destacar que de una interpretación literal del referido precepto, el plan nacional de desarrollo sólo es obligatorio para la administración pública, toda vez que la Constitución Federal le asigna esa connotación en la parte final del párrafo segundo del referido precepto. Aún más, en el cuerpo del citado artículo constitucional no se establece ningún tipo de vinculación del plan nacional de desarrollo respecto al presupuesto de egresos, ni tampoco se establece que la Cámara de D. deba ceñirse a los postulados del citado documento.


Igualmente, desde el punto de vista del sistema de fuentes del sistema jurídico mexicano, el plan nacional de desarrollo que elabora el Ejecutivo Federal es jerárquicamente inferior con respecto a las leyes que expide el Poder Legislativo, dentro de las cuales se encuentra el presupuesto de egresos, toda vez que es un acuerdo de naturaleza administrativa que vincula a los subalternos del presidente de la República sobre los lineamientos a los que deberán ceñirse, es decir, es una especie de guía vinculante para la administración pública por disposición constitucional y por superioridad jerárquica del presidente, respecto de políticas públicas que se concretan en programas, relativas a los propósitos sexenales del Ejecutivo en turno.


Siguiendo con el tema de la jerarquía, el Ejecutivo Federal sólo está autorizado para expedir leyes en dos casos, las relacionadas con los artículos 29 y 131 constitucionales, las cuales tendrán la jerarquía de ley, por lo que válidamente puede concluirse que el Plan Nacional de Desarrollo no tiene una jerarquía superior al presupuesto de egresos de la Federación que aprueba la Cámara de D., según lo señalamos en la parte relativa a la naturaleza del presupuesto.


Otorgar un nivel jerárquico mayor en el sistema de fuentes al Plan Nacional de Desarrollo que al presupuesto de egresos de la Federación, conduciría a la conclusión de que un documento elaborado en una oficina de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podría subordinar a la representación popular de la Cámara de D..


Además, como señalamos, el presupuesto es una ley que por su singularidad, concretiza la asignación de gastos en un periodo determinado por lo que, por su carácter especial, debe prevalecer cuando exista antinomia con respecto a otro ordenamiento, no siendo óbice a lo anterior el hecho de que solamente se apruebe por la Cámara de D. pues su fuerza de ley no se construye exclusivamente por quienes intervienen en su emisión, sino por el procedimiento democrático que sigue en su creación y por la naturaleza y valor jerárquico que otorga la propia Constitución.


Asimismo, atendiendo a una interpretación genético-teleológica de la reforma que estableció este Sistema Nacional de Planeación Democrática, debemos tomar en cuenta que no se señaló ni en los dictámenes ni en las discusiones, que el presupuesto de egresos debía regirse por el plan nacional de desarrollo o que éste guardaba relación jerárquica de superioridad respecto al presupuesto, por lo que no es posible concluir dicho vínculo.


Por el contrario, en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal se contemplaron atribuciones explícitas del Congreso de la Unión en el proceso de planeación del desarrollo nacional. En efecto, se establecía que:


"El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión de los criterios que sirvan de base al plan nacional de desarrollo con el fin de que los considere al ejercer sus atribuciones constitucionales."


De lo anterior tenemos que si bien la administración pública era obligada por el plan nacional de desarrollo, para el Poder Legislativo sólo consistía en un criterio a considerar para el ejercicio de sus atribuciones constitucionales.


Ahora bien, la iniciativa constitucional fue modificada en el Dictamen de la Comisión Legislativa de Gobernación y Puntos Constitucionales, no para disminuir las facultades del Congreso de la Unión, sino para aumentarlas, en la que se buscó dar mayor participación al Congreso de la Unión al establecer que éste podría instituir por medio de ley, la manera en que iba a tomar parte en el citado sistema para efectos de su ponderación y evaluación, pero de ninguna manera deseaba subordinarlo al Ejecutivo en relación con la toma de decisiones de políticas públicas, vía plan nacional de desarrollo.


En este tenor, resulta inexacto lo que sostenía originalmente el proyecto presentado por el Ministro ponente, en la parte que sostenía que el Congreso de la Unión se habría autolimitado en la ley, pues podría tener una mayor participación en el proceso de planeación, cuando es claro que este proceso se atribuye constitucionalmente al Ejecutivo Federal y, además, la intervención que el Ó.R. dio al Congreso fue para efectos de ponderación y evaluación, pero de ninguna manera que éste se hiciera cargo de dicho proceso, facultad que parecía insinuar el proyecto original.


Por otra parte, atendiendo a una interpretación sistemática de la Constitución se debe tomar en cuenta su artículo 25, el cual establece que "el Estado" tendrá la rectoría del desarrollo nacional, sin que dicho precepto excluya de la participación en las políticas públicas al Poder Legislativo.


Además, de una interpretación sistemática de los artículos 39, 40, 41, 51 y 74, fracción IV, se puede concluir que la Cámara de D. cuenta con facultades para participar en la decisión de dichas políticas públicas. Lo anterior es así, porque el ejercicio de la democracia no se concretiza en forma absoluta en el presidente de la República, por el contrario, los diputados son representantes populares que sostienen ideologías, plataformas y programas de gobierno de sus partidos políticos que constituyen el medio de acceso de los ciudadanos al poder público, los cuales a través de sus grupos parlamentarios, deben plasmar las aspiraciones sociales en instrumentos jurídicos como lo es el presupuesto de egresos.


Si se interpretara de forma distinta dicho artículo, se llegaría a la conclusión de que las leyes y decretos del Órgano Legislativo tendrían que ser acordes con el multicitado plan de desarrollo, con lo cual se vulnerarían los principios constitucionales de democracia y división de poderes.


Las elecciones cada tres años de la Cámara de D. son un duro examen para el Poder Ejecutivo sobre sus políticas públicas que no podemos desestimar, pues si la ciudadanía decide acabar con la mayoría del partido que detenta el Poder Ejecutivo o disminuir su minoría, no es posible vaciar de contenido esta elección popular, dando prioridad al plan nacional de desarrollo y con ello al Poder Ejecutivo, respecto de la actividad legislativa cuando aquél ha recibido en las urnas un mandato reprobatorio de sus políticas públicas presidenciales.


Por ello, no es posible pretender imponer al Poder Legislativo un determinado plan, tomando en cuenta que dicho Poder tiene un papel de ponderación y evaluación en la planeación interna o guía del Ejecutivo Federal, toda vez que dicho plan nacional es una orden jerárquica que elabora el Ejecutivo con fundamento en sus facultades de dirección que implícitamente tiene sobre sus subalternos, el cual le sirve como guía para su gobierno, pero de ello no puede desprenderse que ese documento pueda vincular al Poder Legislativo o al Poder Judicial, que son poderes autónomos con facultades constitucionales expresas.


Además, debe tomarse en consideración que la representatividad política que tienen los diputados no se refiere únicamente a las mayorías, sino también es una forma de protección a las minorías -no solamente son "consultadas" sino que tienen poder decisivo-, las cuales tendrían voz y voto dentro del marco del pluralismo político y social, que constituye otro de los bienes constitucionalmente protegidos, el cual también se vería severamente afectado si concluyéramos que el Ejecutivo Federal puede imponer a la Cámara de D. sus políticas propias, a través del plan nacional.


Ciertamente, la Constitución establece en el último párrafo del artículo 26 constitucional que en el sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la intervención que señale la ley, lo cual ha sido regulado esencialmente en la Ley de Planeación, donde se ordena al presidente de la República que remita el plan de desarrollo al Congreso de la Unión para su examen y opinión, sin embargo, dicha Ley de Planeación tiene como vocación funcional el instrumentar el proceso de planeación en lo relacionado al Ejecutivo y concretar la participación del Congreso de ponderación y evaluación; sin embargo, de ninguna manera vincula a los órganos legislativos los que tienen plena autonomía política, estructural e ideológica respecto al Ejecutivo.


Igualmente, la declaración que, en su caso, llegase a realizar el Congreso respecto de la ponderación del Plan no tiene efectos vinculantes respecto al Ejecutivo, por lo que es simplemente una opinión sin eficacia jurídica relevante. En efecto, la declaración que llegara a presentar el Congreso de la Unión no es más que un juicio sobre dicho plan, sin que el Ejecutivo Federal se vea en la necesidad de hacer suyas esas observaciones.


Así las cosas, el texto constitucional no establece una jerarquía normativa entre el plan nacional de desarrollo con otros ordenamientos emanados de los órganos del Poder Legislativo, toda vez que la Constitución no regula un escalonamiento jerárquico entre dichos actos jurídicos, por lo que la posición del proyecto que prioriza el plan y la Ley de Planeación del Presupuesto de Egresos de la Federación vulnera el principio de división de poderes y afecta de una manera muy sensible el principio democrático.


Además, debe tomarse en cuenta que en nuestro país no existe un mecanismo para controlar las políticas públicas del presidente, es decir, las decisiones políticas en materia económica escapan del control ciudadano, quien no cuenta con iniciativa popular, ni referéndum, ni revocaciones del mandato presidencial, por lo cual, la única vía para ponderar las decisiones presidenciales sería el voto de rechazo en las elecciones y el ejercicio pleno de las facultades presupuestarias y de revisión de la cuenta pública de la Cámara de D..


Argumentar lo contrario, significaría asumir que el Ejecutivo Federal es el único encargado de las políticas públicas, tesis que descartamos, toda vez que esto sería contrario a la Constitución, la cual no contiene norma que faculte al Ejecutivo Federal para ser el único con poder de decisión en tareas financieras, sociales y económicas.


Igualmente, no es ni racional ni jurídicamente válido pensar que la Cámara de D. cuenta con la sapiencia, recursos técnicos y jurídicos cuando participa en los procesos bicamerales de creación de leyes, pero al aprobar el presupuesto carece de ellos, por lo que de ninguna manera puede justificarse democráticamente la prevalencia del Ejecutivo sobre el Legislativo porque tiene mejor información o alguna otra idea semejante.


Aún más, existen países como Brasil y Colombia que cuentan con planes que son jerárquicamente superiores al presupuesto de egresos, es decir, éste debe ser acorde con el plan general; sin embargo, debe tomarse en cuenta que en esos países es el Parlamento quien aprueba el plan a largo plazo, lo cual constituye una importante salvaguarda del principio democrático a nivel constitucional, toda vez que los representantes populares tienen facultades decisorias en el proceso de planeación, toda vez que aprueban el plan general.


Regresando a la materia de la controversia constitucional, podemos afirmar que la Cámara de D. puede participar en la elaboración de las políticas públicas del país, instrumentando programas para hacerlos efectivos, sin que exista norma constitucional alguna que se lo prohíba y tomando en cuenta, además, su esencial carácter representativo de la voluntad popular.


Ahora bien, en el proyecto original se esgrimía que "fue el propio Congreso quien aprobó la Ley de Planeación y que, siendo la Cámara de D., la de origen, estaba en posibilidades de contar con una facultad mucho más amplia y, al no haberlo hecho se impuso una autolimitación, puesto que en términos del último párrafo del artículo 26 de la Constitución Federal "en el sistema de planeación democrática el Congreso tendrá la intervención que señale la ley". Lo anterior resulta inexacto, en virtud de los siguientes argumentos:


a) Un órgano constituido no puede modificar las facultades que la Constitución ha otorgado a otro poder u órgano, toda vez que la posibilidad de la Cámara de D. de participar en las políticas públicas se desprenden de su carácter representativo, otorgado por el texto constitucional y concretado en la aprobación del presupuesto de egresos, por lo que una ley ordinaria no podría limitar esas facultades.


b) Como señalé anteriormente, la comisión que dictaminó la reforma al artículo 26 esgrimió que estimaban la necesidad de otorgar al Congreso de la Unión y a los partidos políticos en él representados, una intervención en el proceso. De lo anterior se desprende que se deseaba una especie de colaboración entre poderes en el proceso de planeación, toda vez que el plan nacional es un instrumento interno del Ejecutivo Federal, pero de ninguna manera de esto se desprende una disminución de las facultades constitucionales del Poder Legislativo.


c) Posteriormente, en el proyecto planteado originalmente se establecía que constitucional y legalmente la política presupuestal está a cargo del Ejecutivo Federal. El argumento anterior es inexacto, toda vez que la política presupuestaria está constitucionalmente a cargo tanto del Ejecutivo como del Legislativo, porque se trata de un acto compartido, fruto de colaboración de poderes en donde el Poder Ejecutivo y la Cámara de D. tienen delimitadas constitucionalmente sus facultades, en la iniciativa y aprobación.


Así, en el procedimiento de creación del presupuesto, el Ejecutivo tiene la facultad de iniciativa del presupuesto, pero de ello no se desprende que su proyecto no sea reformable tomando directrices distintas a la establecidas en el plan nacional de desarrollo que, se insiste, no vincula a las facultades constitucionales de la Cámara de D..


La posibilidad de modificar el presupuesto comprende la facultad de crear, suprimir o modificar partidas, toda vez que el presupuesto de egresos está elaborado en programas, es decir, necesariamente tendrá que ser afectada la programación global y particular plasmada en el Proyecto del Ejecutivo.


En el proyecto presentado por el Ministro ponente se sostenía que los Poderes Legislativo y Ejecutivo deben someter su actuación al mismo marco normativo, indicándose que no tendría sentido que el mismo fuera sólo para la elaboración del proyecto, mas no para la modificación del contenido, con lo cual se pretende vincular la actividad constitucional presupuestaria de la Cámara de D. a la coordinación de la Secretaría de Hacienda.


Considero que la postura anterior es inexacta, pues como hemos sostenido el presupuesto de egresos es una ley, producto de facultades contenidas en la Constitución, por lo que no puede sostenerse que el mismo deba ceder frente a la Ley de Planeación, toda vez que se rige por un principio de especialidad frente a ella, como lo hemos señalado prolijamente.


Con relación a la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, cabe señalar que dicho ordenamiento jurídico tiene como finalidad regular el proceso presupuestario con relación a la administración pública federal, estableciendo reglas claras sobre la forma en que habrá de llevarse a cabo, por ello es jurídicamente inexacto pretender vincular a la Cámara de D. con respecto a esa ley.


En efecto, la legislación en materia de presupuesto, contabilidad y gasto público, tiende a facilitar el control de la administración pública en materia financiera que en última instancia, pertenece también a la Cámara de D. a través de los procesos de discusión, modificación y aprobación del presupuesto de egresos, así como de la fiscalización y aprobación de la cuenta pública. Por lo anterior, las limitaciones de la legislación son aplicables únicamente para la administración pública, mas no para la propia Cámara de D., la que únicamente se encuentra vinculada por la Constitución Federal.


Se pierde de vista que mientras el Poder Ejecutivo realiza una actividad administrativa, que si bien tiene un fuerte contenido político en cuanto a su libertad en la integración de la iniciativa, la de la Cámara de D. es una cuestión de ejercicio de la soberanía financiera, donde el pueblo, en atención al principio democrático que descansa en la configuración de la Cámara de D., decide la aprobación de los gastos públicos que deben regir para ese año, la que constituye tal vez la actividad más importante del Poder Legislativo.


En orden a lo anterior, disiento del proyecto presentado originalmente por el Ministro ponente, que pretendía vincular con una argumentación de jerarquía, la actividad constitucional presupuestaria de la Cámara de D., a una legislación que es únicamente aplicable a la administración pública y que, en los hechos pretende que cualquier modificación al presupuesto sea consultada con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo cual es francamente violatorio de los principios democrático y de división de poderes.


En mi opinión, la facultad de la Cámara de D. de modificar el presupuesto de egresos tiene como base cuatro principios:


1. Puede hacer todas las modificaciones que sean necesarias para que el presupuesto de egresos cumpla con el texto constitucional, como sería el caso de crear partidas cuya existencia se contempla en la N.F., por ejemplo, las relativas a los pueblos indígenas, salud, educación, vivienda, etcétera.


2. Puede participar activamente en la toma de decisiones relativas a las políticas públicas, en específico a las de gasto público.


3. Es un contrapeso efectivo a las políticas públicas del Ejecutivo Federal y el mecanismo idóneo para realizarlo es por medio del presupuesto de egresos y su modificación.


4. Puede modificar el presupuesto de egresos cuando se lesionen bienes constitucionalmente protegidos, como en el caso en que se pretendan financiar programas discriminatorios o que atenten contra la dignidad de las personas.


Considero que la actividad de la Cámara de D. en la modificación y en la actividad de presupuestación debe estructurarse únicamente a la luz de lo dispuesto por la Constitución Federal, camino por el que no transitaba el proyecto.


En efecto, en la Constitución Federal existen una serie de lineamientos en materia económica, política y social que el Poder Constituyente ha señalado como deberes del Estado, los cuales limitan las posibilidades de elección de los órganos encargados del proceso presupuestario, al estar vinculados con dichas disposiciones.


En otras palabras, en la Constitución se encuentran los grandes objetivos nacionales, los cuales constituyen el auténtico plan general económico y social diseñado por el Constituyente, el cual deben cumplir los órganos estatales, que deben subordinar su actuación a la Constitución.


Así, tenemos que existen reglas respecto a la rectoría económica, la intervención estatal en la economía, el fomento a las empresas, subsidios a las actividades prioritarias contenidas en el capítulo económico de la Constitución, la promoción del empleo y la organización social contenidas en el artículo 123; el deber de promover las condiciones para el desarrollo rural integral, de acuerdo a la fracción XX del artículo 27 constitucional; la necesidad de prever partidas en el presupuesto de egresos a fin de hacer efectivos los derechos de las comunidades indígenas. Además, se establecen deberes públicos a cargo del Estado, como la protección a la niñez, salud, vivienda digna, medio ambiente adecuado, el derecho a la información, acceso a la justicia, entre otras.


Lo anterior es así, toda vez que el Poder Constituyente ha conformado un estado social de derecho en donde los órganos públicos no solamente tienen una función pasiva respecto a los ciudadanos, por el contrario, existen normas constitucionales que ordenan a la actividad estatal la permanente observancia o satisfacción de determinadas tareas, los cuáles tienen un carácter dinámico e impulsor.


En este tenor, el Estado deberá instrumentar las políticas públicas concretas necesarias para hacer efectivos esos derechos sociales. Por ello es inexacto pensar que el Ejecutivo Federal sea quien deba diseñar con exclusividad la política económica nacional, toda vez que, como hemos señalado, existe en la Constitución un plan general económico y social que debe desarrollarse por los Poderes de la Unión y por los niveles de gobierno, lo que sin lugar a dudas vincula a todos los órganos encargados de elaborar el presupuesto de egresos, sin que existan elementos para sostener una exclusión de la Cámara de D. en la elaboración de las políticas públicas.


Igualmente, como señalé en la parte relativa al plan nacional de desarrollo, el plan del Ejecutivo regulado en el artículo 26, es una guía para la administración pública y una orden para sus subalternos sobre las orientaciones que tendrá durante su sexenio, sin que ello deba ser el "plan definitivo e irreformable" de todos los órganos estatales, ni mucho menos puede sostenerse que vincule a la Cámara de D. en el proceso presupuestario, pues esta es independiente de las posturas del presidente y se maneja en atención al juego de los grupos parlamentarios.


Asimismo, este plan general de la Constitución Política se debe materializar en políticas públicas concretas que se reflejen en el presupuesto de egresos y que se instrumenten a través de programas, que tienen como finalidad última hacer cumplir el texto constitucional, es decir, hacer efectivos sus principios económicos y sociales. En este orden de ideas, el órgano encargado de la aprobación del presupuesto de egresos tiene el deber de hacer efectivo el texto constitucional aprobando, modificando y eliminando programas para que el presupuesto de egresos sea acorde a la Constitución.


Ahora bien, en el curso de las discusiones del presente asunto se ha argumentado que la actividad presupuestaria es una actividad compleja, muy tecnificada, se ha insinuado que la Cámara de D. no cuenta con la información suficiente para decidir, dentro del marco constitucional, el destino de los recursos públicos, por lo cual debe limitarse al máximo su actividad.


En primer lugar es conveniente recordar que la actividad presupuestaria es en esencia una actividad política, la Cámara de D. cuando decide aumentar, disminuir o reasignar partidas o crear nuevos programas está adoptando decisiones de política económica en orden a su naturaleza representativa, la actividad de programación o de formulación del presupuesto constituye, en última instancia, a pesar de su tecnificación, decisiones políticas, pues se decide con base en recursos económicos escasos, priorizar un renglón u otro de la actividad económica, por lo que no debe olvidarse que en estas decisiones tiene gran trascendencia la naturaleza representativa de la Cámara.


Si el Poder Ejecutivo cuenta con una mayoría en la Cámara de D. no tendrá problema para sacar adelante su iniciativa; si, en cambio, su partido está en minoría o en las elecciones intersexenales el pueblo ha emitido un voto reprobatorio de la gestión del presidente y ha optado por fortalecer a los grupos parlamentarios de la oposición, resulta evidente que esta decisión electoral del pueblo no puede ser neutralizada limitando las facultades de la Cámara con base en la argumentación de su poca preparación o subordinando la actividad presupuestaria a las Leyes de Planeación o de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, lo que en última instancia traería como consecuencia la subordinación de la Cámara a la opinión de la Secretaría de Hacienda.


Si bien es cierto que nuestro sistema presidencial no está diseñado para que el presidente opere con una minoría legislativa y sin alianzas con los grupos parlamentarios de la oposición, ello no es una razón para que a través de la interpretación constitucional se vacíen de contenido las facultades de la Cámara de D., y se subordine a ésta al Ejecutivo a pesar de la votación de la ciudadanía.


Asimismo, el proceso de transición democrática en el que nos encontramos, en virtud de la nueva correlación de fuerzas, la Cámara de D. ha empezado a reivindicar sus competencias constitucionales, ejerciendo su facultad de modificar el presupuesto.


Sin embargo, ahora cuando comienza a ser un contrapeso del Ejecutivo, se nos dice que atendamos a la viabilidad democrática, que el proceso presupuestario es técnico y que la Cámara no cuenta con la información o preparación técnica suficiente para tomar decisiones presupuestarias, para crear nuevos programas. Así, esta situación fáctica intenta traducirse en la limitación de las facultades constitucionales de la Cámara de D., lo cual es inaceptable pues ello es contrario al principio democrático que subyace en nuestra Constitución, pues será en todo caso a la ciudadanía a quien corresponderá juzgar las decisiones de la Cámara.


Ahora bien, es responsabilidad de la propia Cámara de D. fortalecer sus mecanismos técnicos para una mejor toma de decisiones respecto a las decisiones presupuestarias, como lo fue en el caso de los Estados Unidos de América en donde crearon en 1974 una oficina de presupuesto, de la Congressional Budget Office cuya misión fue contrarrestar la creciente influencia del presidente en el planteamiento presupuestario, dotando a las comisiones de presupuesto y al Congreso, de una fuente natural e independiente de información presupuestaria y económica. Dicha oficina prepara informes que brindan proyecciones económicas relacionadas con el presupuesto, un análisis de las propuestas del presidente y opciones alternativas de gastos e ingresos para ser considerados por los legisladores.


Sin embargo, la falta de una oficina no es una razón válida para vaciar de contenido la facultad exclusiva que pertenece a la Cámara de D. por disposición constitucional: la aprobación del presupuesto de egresos, lo que sin lugar a dudas conlleva la modificación de la iniciativa, como se aclaró en la última reforma constitucional.


Asimismo, la Cámara de D. puede allegarse de los datos suficientes respecto a la atención de las necesidades sociales a partir de las siguientes fuentes de información:


1. El Ejecutivo Federal debe hacer llegar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.


2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público estará obligada a proporcionar, a solicitud de los diputados al Congreso de la Unión, todos los datos estadísticos e información general que puedan contribuir a una mejor comprensión de las proposiciones contenidas en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, de acuerdo al artículo 11 de la Ley de Presupuesto.


3. La Cámara de D. dispone de la información contenida en los informes de Gobierno, según el artículo 68 constitucional, que se componen más que de un mensaje político, de los informes escritos y anexos estadísticos sobre el estado general que guarda la administración pública del país. Además, cabe agregar que las Cámaras del Poder Legislativo realizan la glosa del informe, es decir, el análisis del informe del Ejecutivo.


4. En virtud de lo establecido en el artículo 93 de la Constitución Federal, los secretarios del despacho, luego que esté abierto el periodo de sesiones ordinarias, darán cuenta al Congreso de la Unión del Estado que guarden sus respectivos ramos, asimismo, el artículo 23 de la Ley Orgánica de la Administración Pública establece un deber a los secretarios de informar cuando cualquiera de las Cámaras los cite en los casos en que se discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus actividades.


5. Los Poderes de la Unión y los entes públicos federales rendirán a la Auditoría Superior de la Federación, a más tardar el 31 de agosto del año en que se ejerza el presupuesto respectivo, el Informe de Avance de Gestión Financiera sobre los resultados físicos y financieros de los programas a su cargo, por el periodo comprendido del 1o. de enero al 30 de junio del ejercicio fiscal en curso. Dicho informe será consolidado y remitido por el Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo al artículo 8o. de la Ley de Fiscalización.


6. Existen entes gubernamentales encargados de la recopilación de datos relativos a la situación de la población como el INEGI, cuya información es pública. Además, el Banco de México elabora estudios sobre estadísticas económicas y financieras que están a disposición del público.


7. Asimismo, los ciudadanos también hacen llegar a sus representantes las denuncias sobre algunas realidades que acontecen.


8. No debe perderse de vista que la Cámara de D. revisa año con año la cuenta pública por lo que tiene acceso a información relacionada con la situación del gasto público.


9. En múltiples leyes como las de Planeación, Fiscalización Superior, Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, se establecen diversos deberes de información y evaluación en relación con el Congreso de la Unión y la Cámara de D..


En suma, es inaceptable pretender decir que la Cámara de D. cuenta con información de menor calidad que el Poder Ejecutivo como se ha sugerido, pues debe tomarse en cuenta que éste tiene el deber de proporcionar la información que le solicite la Cámara respecto del proyecto del presupuesto.


Por otro lado, no es ni lógico ni jurídicamente válido pensar que la Cámara de D. carece de la preparación técnica para preparar el presupuesto de egresos, pero en cambio es competente e ilustrada para discutir y aprobar las demás leyes, lo cual es una contradicción. Igualmente, el principio democrático que nutre la actividad legislativa y que dota a la ley de una naturaleza creativa y de una expansividad ilimitada dentro de los límites de la Constitución, es el mismo que nutre la actividad presupuestaria, en el proceso de discusión, modificación y aprobación del presupuesto de egresos.


En orden a lo anterior, la actividad presupuestaria sólo está vinculada a la Constitución, mas no a las leyes ordinarias que únicamente tienen como objeto ordenar la actividad de la administración pública en el proceso de planeación, programación y presupuestación, pues ello produce una peligrosa disminución de la jerarquía del presupuesto y una abierta subordinación de la Cámara de D. respecto del Poder Ejecutivo. La Cámara de D. puede a través del procedimiento de modificación del presupuesto de egresos estructurar nuevos programas, siempre y cuando éstos sean respetuosos de las normas, principios y valores establecidos en la Constitución Federal.


VI. En conclusión, los principios democrático, de supremacía constitucional y de seguridad jurídica, han sido vulnerados con la sentencia mayoritaria en atención a las siguientes conclusiones:


a) Se ha reformado jurisdiccionalmente la Constitución creando una facultad al presidente de la República para vetar el presupuesto de egresos.


b) Se ha reformado a través de la sentencia la Constitución, creando un veto parcial a favor del presidente de la República que vulnera gravemente el principio de división de poderes.


c) La votación requerida para lograr la invalidez del presupuesto de egresos es de ocho votos, pues su naturaleza jurídica es la de una ley.


d) Se ha realizado una interpretación poco ortodoxa a través de los efectos, reconociendo un derecho de veto respecto de normas que ya fueron publicadas.


e) Se han fijado los efectos de manera críptica de tal manera que se han sembrado nuevos problemas constitucionales.


f) No se resolvió la litis en su integridad, postergando problemas jurídicos actuales que se debieron haber resuelto y que pueden generar nuevos y graves conflictos constitucionales.


Nota: Las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS VICIOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL." y "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES EN QUE SE IMPUGNAN DISPOSICIONES GENERALES QUE RIGEN EN UN ÁMBITO ESPACIAL DE VALIDEZ MAYOR DEL QUE CORRESPONDE A LA ENTIDAD ACTORA. SI NO SE ALCANZA LA VOTACIÓN DE OCHO VOTOS, CUANDO MENOS, A FAVOR DE LA INVALIDEZ, PROCEDE SU DESESTIMACIÓN." citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, octubre de 2001, página 804 y Tomo XX, noviembre de 2004, página 1610, respectivamente.


______________

1 H. y L., M., Estudios Constitucionales, Segunda Serie, Editorial Polis, México, 1940, p.126.

2 Si debe existir un nuevo procedimiento en el cual el presidente juegue un papel diferente en determinar el texto final de lo que debe "convertirse en ley" ese cambio no debe darse a través de la legislación, sino a través de la reforma de los procedimientos que se establecen en el artículo V de la Constitución.



VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR