Voto num. 36/2006 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Número de resolución36/2006
Fecha de publicación01 Abril 2007
Fecha01 Abril 2007
Número de registro20743
MateriaDerecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional
LocalizadorNovena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorPleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P..

En la acción de inconstitucionalidad 36/2006 promovida por el Partido Acción Nacional se impugnaron los artículos 93 y 207 del Código Estatal Electoral de Durango, los cuales fueron publicados en el Periódico Oficial de la entidad el 30 de agosto de 2006, por considerar que con lo dispuesto en ellos se vulneraban los artículos 14, 16, 17, 115 y 116 de la Constitución Federal, haciendo valer también la contravención a diversos artículos de la Constitución de la entidad, señalando de manera destacada el artículo 25, el cual recoge y desarrolla los postulados establecidos por el numeral 116, fracción IV, de la N.F..

A propósito de la aducida violación a la Constitución Local, en el proyecto presentado a consideración de los integrantes del Tribunal Pleno propuse que el estudio se hiciera en forma directa y no como se ha venido realizando como una violación indirecta a la Constitución Federal, esto es, como un mero estudio de legalidad por contravención a los artículos 14 y 16.

Para la formulación de la propuesta a que me refiero se revisaron los criterios sostenidos por esta Suprema Corte en las acciones de inconstitucionalidad, de los cuales se advierten tres posturas sobre el tipo de violaciones susceptible de analizarse por esta vía:

  1. En un primer momento, estableció que dicho medio de control sólo procedía respecto de violaciones directas a la Constitución Federal;

  2. En un segundo momento, mediante criterio plasmado en la tesis P./J. 4/99,1 se admitió la posibilidad de que a través de la acción se estudiaran violaciones tanto de la Constitución Local como de normas secundarias en forma indirecta, esto es, por vía del artículo 16, pero sólo cuando éstas se encontraran vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados;

  3. Posteriormente, se admitió la procedencia respecto de contravención que pudiera haber de las leyes locales hacia la Constitución Local, también como una violación indirecta a la N.F., aduciendo que la circunstancia de que se señalen violaciones a leyes secundarias como son las Constituciones Locales, no puede traer aparejada la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad, pues conforme a los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad, aun las leyes expedidas por los Poderes Legislativos Federal o Locales, deben apegarse a lo dispuesto por la Constitución, por lo que tales cuestiones sí pueden ser materia de la acción de inconstitucionalidad.2

    Si bien es cierto como señalaron varios Ministros en la sesión, de acuerdo con el último de los criterios señalados, que por esta vía ya se estudian posibles contravenciones a las disposiciones locales, me parece que en atención a la relevancia que tiene esta figura de control constitucional, y en respeto al principio federalista, debe avanzarse en el criterio mencionado, reconociendo la jerarquía que dentro del sistema de fuentes de los Estados tienen las Constituciones Locales y la posibilidad de su control directo por este Alto Tribunal y no a través de la figura de violaciones indirectas a la N.F..

    Lo anterior, puesto que dentro del sistema federal no todos los ordenamientos de un Estado se encuentran en el mismo nivel jerárquico, lo cual se advierte de los artículos 40 de la Constitución Federal3 que prevé el federalismo como forma de gobierno, y consagra la autonomía de las entidades en su régimen interior y el 41, primer párrafo, del citado Ordenamiento Fundamental, que establece que en el nivel federal la soberanía se ejerce por medio de los Poderes de la Unión en el ámbito de su competencia y, en el de los Estados, a través de los Poderes Locales, por lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos establecidos por la Constitución Federal y las respectivas de las entidades, las cuales claro está, se encuentran limitadas por las disposiciones de la primera; sin embargo, al interior del orden jurídico parcial estatal tienen la calidad de supremas y, por tanto, las normas de rango inferior deben ajustarse a ellas.

    En seguimiento de lo anterior, es necesario señalar que si bien el artículo 116 de la Constitución Federal, al prever los lineamientos básicos que deben seguir los Estados, no contiene ninguna referencia a que éstos deban establecer medios jurisdiccionales de control constitucional local, tal circunstancia no debe entenderse como una expresión de un federalismo descontextualizado que deja a disposición de las entidades que su Constitución como norma superior dentro del orden interno, sea garantizada o no.

    Por lo que considero que carece de razón la objeción planteada por uno de los Ministros de la mayoría en el sentido de que a la luz del federalismo, si en una entidad federativa no se contemplan medios de control constitucional, no se justifica que la Corte de manera subsidiaria lo ejerza, al considerar que habría una indebida intervención de este tribunal.

    Por el contrario, estimo que al no estar prevista como una obligación para las entidades el establecimiento de medios de control constitucional locales, lo que queda a su autodeterminación es el preverlos o no; pero ello no puede entenderse como una autorización para que las normas de inferior jerarquía puedan contravenir a las Constituciones Locales, puesto que éstas constituyen el ordenamiento jurídico superior en ese ámbito y, además, forman parte con tal característica del orden jurídico nacional, pues es la Constitución Federal la que les reconoce supremacía al interior de los Estados.

    Por tanto, la consideración de que no es posible realizar el control en forma directa contraviene la idea esencial de la democracia y del Estado constitucional de derecho que es el control del poder, siendo obligación de la Federación velar para que en el sistema jurídico no existan espacios sin control generados por falta de regulación, pero también la de respetar la autonomía de los Estados cuando éstos hayan regulado sus propios medios de control constitucional.

    En consecuencia, en el supuesto de que no existan medios jurisdiccionales de control constitucional local, este Alto Tribunal, de conformidad con los artículos 40 y 41, primer párrafo, de la Constitución Federal, debe entrar al análisis de la validez de las normas inferiores, respecto de la Constitución Local, la cual fungiría como un parámetro de constitucionalidad, que resulta fundamental para la efectiva protección del sistema jurídico nacional, pues a través de ellos se autoriza el juzgamiento de las disposiciones ordinarias de los Estados, contrastándolas con sus propias Constituciones, a efecto de preservar el ámbito de distribución de competencias previsto por el propio sistema federal y el estudio de la regularidad del funcionamiento del Estado de derecho.

    Lo anterior se justifica en atención a que las relaciones entre la Federación y los Estados no deben concebirse como de separación, sino sostenidas por el principio de confianza federal, como relaciones de recíproca sintonización, coordinación, información, respeto y participación conjunta.

    Así, inspirado en un auténtico espíritu de federalismo este Alto Tribunal realizaría el control a manera de préstamo institucional,4 figura a través de la cual se otorga al órgano de una determinada persona jurídica habilitación para que desempeñe tareas que corresponden al ámbito funcional de una persona jurídica distinta, debido a que esta última por razones de oportunidad no ha creado ningún órgano análogo en el correspondiente nivel administrativo, luego, ante la ausencia de medios de control jurisdiccionales locales, esta Suprema Corte llevaría a cabo el control en la acción de inconstitucionalidad utilizando como parámetro la Constitución Local.

    Además, del análisis de los artículos 107, 115, 116 y 122 constitucionales, se desprende que la Constitución concibe un federalismo cooperativo y no una división tajante entre los distintos niveles de gobierno, razón por la cual es plenamente justificado que esta Suprema Corte, a efecto de lograr un control integral del sistema jurídico de la Federación realice el control jurisdiccional de la Constitución Local.

    En congruencia con lo expuesto, y para evitar que este tipo de control se constituya en una actuación intervencionista y atentatoria de la autonomía de los Estados, la facultad de estudio de la validez de las normas locales debe ser de carácter subsidiario, ya que cuando esté previsto en la Constitución del Estado respectivo un medio jurisdiccional de control local y éste pueda hacerse efectivo, debe acudirse a él, por lo que tal supuesto imposibilitaría a este Alto Tribunal el análisis de las normas a la luz de ese parámetro.

    Una vez esbozado el mecanismo de control que propuse en la acción de inconstitucionalidad, me parece que lo expuesto por algunos Ministros en relación con aquél resulta inexacto por lo siguiente:

  4. Bloque de constitucionalidad. En relación con esta figura, si bien este Alto Tribunal ha integrado el citado bloque en diversas acciones de inconstitucionalidad para analizar la conformidad de las leyes del Distrito Federal, aunque no se le haya denominado de tal forma hasta este año,5 no es la implementación de este sistema el que se propuso, ni se considera que sería correcto hacerlo.

    Lo anterior, puesto que el "bloque de constitucionalidad" consiste en la integración de otras normas que aunque no se encuentran en la Constitución, son normas que se utilizan como parámetro para juzgar la constitucionalidad de otras normas.

    Como podrá advertirse de la propuesta explicada previamente, jamás intenté construir un bloque de constitucionalidad con la Constitución del Estado de Durango, pues de ninguna forma se le está elevando al nivel de jerarquía constitucional, ni como se dijo en la sesión se confunde el citado bloque con una técnica de enjuiciamiento constitucional.

    Lo que se propuso y que no fue entendido en su justa dimensión, es un sistema de análisis de violaciones a las Constituciones Locales en forma directa, no incorporándolas a un bloque de constitucionalidad, puesto que ello no me parece que sea una solución plausible, ya que no existe en la Constitución Federal una norma que en el caso permitiera hacer tal integración, aunado a que lo que se intentó fue formular una solución de corte federalista, respetando y alentando la creación de medios de control constitucional locales, lo cual no se logra con un bloque constitucional, figura que como bien se dijo en la sesión, tiene su origen en países como Francia y España, los cuales son Estados unitarios, a diferencia de México que es un Estado Federal, por lo que me pareció más adecuada una figura como la del préstamo de órganos, la cual se encuentra prevista en el derecho alemán (que es un Estado Federal), y que atendiendo a las características de nuestro país no resulta del todo novedosa, ya que existen diversas figuras jurídicas que operan a manera de préstamo de órganos, por lo que es completamente aplicable.

  5. Creación de una nueva competencia. Durante la sesión se hizo el señalamiento de que realizar el estudio de las Constituciones Locales en la forma que proponía el proyecto implicaría otorgar a este tribunal una competencia que no se encuentra prevista en la Constitución Federal.

    En relación con ello, no comparto dichas afirmaciones, pues a través de la interpretación esta Suprema Corte ha entrado a analizar la conformidad de las disposiciones legales impugnadas con las Constituciones Locales, lo cual se ha hecho como una violación indirecta a los artículos 14 y 16 constitucionales, por lo que dicho estudio actualmente se realiza, con lo cual no se crea una competencia que no se esté ejerciendo.

    A diferencia de lo expuesto, el sistema del préstamo institucional, cuando en las entidades haya medios de control constitucionales locales previstos y que estén en funcionamiento, este tribunal no revisaría tales violaciones, puesto que ello correspondería al órgano local facultado para ese efecto, con lo cual considero que se respeta la autonomía de las entidades y se fomenta la evolución del derecho Constitucional Local.

    Por otra parte, es pertinente precisar que este criterio cobra mayor importancia en tratándose de acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, puesto que de conformidad con el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, éste constituye el único medio para impugnar la inconstitucionalidad de leyes en esa materia, y tomando en cuenta la prohibición establecida en el artículo 71 de la ley reglamentaria de la materia en el sentido de que las sentencias sólo pueden referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial, si en éste se omite hacer la vinculación con el artículo 16 constitucional que establece el principio de legalidad, no obstante que la ley impugnada fuera contraria a las disposiciones que en materia electoral, dentro de su ámbito de atribuciones, dicte un Estado como norma superior en ese orden jurídico, quedaría prácticamente impune, ignorándose así el reconocimiento que la Constitución Federal hace a los Estados para que en su ámbito interno establezcan los principios que al interior deben regir y la superioridad jerárquica que otorga a la Constitución Local.

    Finalmente, respecto a la objeción planteada por dos Ministros en el sentido de que por disposición del artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal no podría existir un medio de control constitucional local en materia electoral, me parece que dicha afirmación es incorrecta.

    Lo anterior, toda vez que el citado precepto establece que la acción de inconstitucionalidad es la única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, lo que constituye la atribución de una facultad exclusiva de esta Suprema Corte, precisión que según se advierte de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas realizada al artículo 105 de la Constitución Federal en mil novecientos noventa y seis,6 obedece a la división de competencias en relación con el Tribunal Electoral, quien de acuerdo con lo previsto por el artículo 99 constitucional es la máxima autoridad jurisdiccional y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación en materia electoral, teniendo la facultad de revisar la constitucionalidad de los actos y resoluciones en esa materia, con la salvedad a que se refiere la fracción II del artículo 105 de dicho texto.

    En consecuencia, tal enunciado no puede entenderse como la proscripción para las entidades de establecer un medio de control en materia electoral respecto de su propia Constitución, pues la limitación referida está dirigida a la contrastación que se haga de las normas con la Constitución Federal.

    Por los motivos expresados, es que no comparto el criterio de la mayoría en relación con el estudio directo de la vulneración de las Constituciones Locales por leyes de inferior jerarquía dentro de su sistema de fuentes.

    NOTAS AL PIE:

    1. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, febrero de 1999, Pleno, tesis P./J. 4/99, página 288).

    2. Este criterio se encuentra contenido en las consideraciones de las acciones de inconstitucionalidad 26/2001, 17/2002 y 18/2003.

    3. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

      "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal."

    4. Bajo este mismo principio, operan otras figuras dentro de nuestro sistema jurídico tales como la prevista por el artículo 107, fracción XII, constitucional, que se surte cuando al promover amparo indirecto el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito no residieren en el mismo lugar en que reside la autoridad responsable, supuesto en el cual el Juez o tribunal de la localidad puede recibir la demanda y proveer sobre la suspensión.

      Asimismo, el artículo 115, fracciones II, inciso d) y III, inciso i) constitucional, prevén la posibilidad de que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal por convenio, por solicitud del Ayuntamiento respectivo, o bien, que los servicios se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio Municipio. De igual forma, se prevé la posibilidad de que los Municipios de un mismo Estado o de diferentes puedan coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponden.

      En ese mismo tenor, el artículo 116, fracción VII, de la Constitución Federal, dispone que la Federación y los Estados puedan convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación y la prestación de los servicios públicos. También prevé que los Estados puedan celebrar esos convenios con sus Municipios a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la asunción de las funciones antes referidas.

      El artículo 122, apartado C, base quinta prevé la posibilidad de que se celebren convenios entre Estados, Municipios, Federación y Distrito Federal para la creación de comisiones metropolitanas, a fin de que exista una eficaz coordinación en la planeación y la ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el Distrito Federal.

      5 Ya al resolver la acción de inconstitucionalidad 5/2004 y su acumulada 7/2004 el 16 de marzo de 2004, este Alto Tribunal analizó como bloque de constitucionalidad la vulneración de las leyes en materia electoral del Distrito Federal respecto del Estatuto de Gobierno y la Constitución Federal; asimismo la Segunda Sala de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 156/2004-SS, el veintisiete de octubre de dos mil cuatro, consideró que conforme a la jerarquía constitucional es un requisito de validez para las leyes y decretos expedidos por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal el respeto a lo dispuesto por el Estatuto de Gobierno de la entidad. No obstante ello, como señalé, fue sino hasta este año al resolver la acción de inconstitucionalidad 31/2006 que se le denominó de esa manera.

    5. "Conforme a la propuesta, la Corte conocerá sobre la no conformidad a la Constitución de las normas generales en materia electoral, al eliminarse de la fracción II del texto vigente del artículo 105 constitucional, la prohibición existente ahora sobre este ámbito legal.

      "Para crear el marco adecuado que déplena certeza al desarrollo de los procesos electorales, tomando en cuenta las condiciones específicas que impone su propia naturaleza, las modificaciones al artículo 105 de la Constitución, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales; que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.

      Consecuente con la distribución de competencias que se propone, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tendrá a su cargo, además de su tradicional facultad para resolver las impugnaciones que se presenten en los procesos electorales federales, el análisis de la constitucionalidad de los actos y resoluciones controvertidos. Asimismo, conocerá del recurso para la defensa de los derechos políticos de los ciudadanos mexicanos de votar, ser votado y asociarse para tomar parte en los asuntos políticos del país. Con esto, se satisface plenamente un viejo reclamo, sin involucrar otras instituciones de protección de garantías, que nacieron, evolucionaron y tienen características muy diferentes a las que se presentan en este campo.

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