Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P..

El Tribunal en Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la controversia constitucional 31/2006 determinó, entre otras cuestiones, lo siguiente:

1) Considerar competente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la controversia constitucional promovida por el Tribunal Electoral del Distrito Federal, fundando dicha competencia en el inciso k) de la fracción I del artículo 105 constitucional.

2) Declarar la invalidez de los artículos 3o., 35 y quinto transitorio del presupuesto de egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de 2006, por considerar que con dichos ordenamientos se atenta contra la autonomía del Tribunal Electoral del Distrito Federal.

No comparto las conclusiones anteriores, por las razones que a continuación expongo:

1) Competencia de este Alto Tribunal para conocer de la controversia constitucional promovida por el Tribunal Electoral del Distrito Federal.

Si bien este Alto Tribunal es competente, estimo que esta competencia debió fundarse en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, sin hacer referencia a alguna fracción en concreto, toda vez que la competencia de este Alto Tribunal debió reconocerse respecto de todos aquellos órganos que tienen derechos propios regulados por la Constitución Federal, las Constituciones Locales y en las normas pertenecientes al bloque de constitucionalidad.

En el caso concreto, se trata de un tribunal, al que, aunque sea de manera forzada, se puede encuadrar en el inciso k) de la fracción I del artículo 105 constitucional, toda vez que en éste se utiliza la expresión "órganos de gobierno". Sin embargo, considero que debió tomarse en cuenta no sólo el caso del Distrito Federal, sino también el de los Estados y de la Federación, ya que en estos supuestos se utiliza la categoría "poder", en los incisos c)(1) y h),(2) de la fracción I del artículo antes referido. En efecto, si la sentencia justifica la competencia de este Alto Tribunal para conocer de controversias constitucionales promovidas por órganos que no se encuentran incluidos expresamente en el listado, es decir, abre la puerta para casos de legitimación distintos a los regulados por la fracción I del artículo 105 de la Constitución, resulta del todo incongruente concluir que el Tribunal Electoral es un órgano de gobierno del Distrito Federal, pues entonces el sustento del proyecto es solamente una obiter dicta sin relación con el caso concreto.

2) Artículo 3o. del presupuesto de egresos del Distrito Federal.

El hecho de que se reconozca legitimación en la controversia constitucional a otros órganos, de ninguna manera implica darles el mismo grado de autonomía que a los poderes u órganos constitucionales. Cada uno tendrá que defender las facultades que la Constitución Federal, las locales o las leyes les otorgan y, por tanto, el reconocimiento de legitimación no los pone en el mismo plano, ni es el que determina el grado de su autonomía, pues deberá analizarse cada caso concreto.

En la N.F. existen diferentes grados de autonomía: el máximo grado es la de los poderes y, en segundo plano, la de los órganos constitucionales autónomos en sentido estricto. Otros órganos con autonomía reconocida en la Constitución tendrán un grado menor y así sucesivamente. No es ninguna casualidad que en la reforma electoral de 1996, el Tribunal Electoral se haya incorporado al Poder Judicial Federal.

Para ejemplificar lo anterior, cité la Ley Federal de Presupuesto y Autonomía Hacendaria, publicada el 30 de marzo de 2006, este ordenamiento da un tratamiento distinto a los entes autónomos(3) y a los tribunales administrativos;(4) los primeros, se adscriben en los ramos autónomos(5) y, los segundos, en los administrativos(6) y, además, concretan de manera muy distinta su autonomía. Así, conforme al artículo 5o., mientras los primeros pueden presentar su propio proyecto de presupuesto de egresos y ejercer sus presupuestos observando lo dispuesto en la ley, pero sin sujetarse a las disposiciones generales emitidas por la Secretaría de la Función Pública, y autorizar adecuaciones a sus presupuestos sin autorización de la secretaría; en el caso de los tribunales administrativos, según lo regulado en el penúltimo párrafo del artículo 4o.,(7) tendrán que sujetarse a las reglas de las dependencias, dentro del margen de autonomía regulado en el artículo 5o., que prevé tres grados, sí, pero no con el mismo nivel y las mismas atribuciones que los entes autónomos. Los tribunales administrativos tienen autonomía de gestión presupuestaria, pero ésta es más limitada que la de los poderes u órganos constitucionales autónomos.

Por lo anterior, considero plenamente constitucional el artículo 3o. impugnado,(8) pues el hecho de que la Secretaría de Finanzas pueda interpretar el presupuesto para efectos administrativos no obedece a la intención de tratar al Tribunal Electoral del Distrito Federal como una dependencia, sino al margen de autonomía que tiene reconocido legalmente, como tribunal administrativo y no así como órgano constitucional autónomo con una configuración esencial regulada en la N.F., pues ni la Constitución ni el Estatuto de Gobierno agotan las líneas esenciales de su régimen orgánico, es decir, el Tribunal Electoral del Distrito Federal no tiene garantías orgánicas específicas tuteladas en una norma de carácter superior, a diferencia de los órganos constitucionales autónomos. Por tanto, el artículo 3o. impugnado es congruente con el grado de autonomía reconocido al Tribunal Electoral del Distrito Federal.

Adicionalmente, considero que la declaración de inconstitucionalidad de dicho precepto que se realizó en la sentencia no deriva del contenido de la norma, sino de la indebida utilización que puede realizar el Ejecutivo del Distrito Federal, es decir, de una situación futura de realización incierta.

La Secretaría de Finanzas tiene una participación activa en la administración del gasto público, finalmente, es la que ministra materialmente los recursos a cada uno de los órganos previstos en el presupuesto de egresos, asimismo, le corresponde realizar la evaluación del gasto público del Tribunal Electoral en términos del artículo 515 del Código Financiero del Distrito Federal,(9) luego, no resulta irracional que dicha secretaría pueda dictar algunas medidas para realizar la interpretación de éste para efectos administrativos.

En este orden de ideas, tampoco encuentro de qué manera la disposición contenida en el artículo en comento podría llegar a afectar la autonomía del tribunal en el manejo y ejercicio de su presupuesto de egresos, toda vez que las medidas que se tomen en materia administrativa son únicamente con la finalidad de eficientar y transparentar el manejo de los recursos, sin que ello implique por sí la afectación o disminución de su monto, la modificación de su destino, o la sustitución de su ejercicio por parte del tribunal.

Es cierto, se puede hacer un mal uso de este precepto, sin embargo, esto dependerá de la actuación concreta y no de su contenido normativo, razón por la cual no considero desvirtuada la presunción de constitucionalidad de la norma y, por ende, no estoy de acuerdo con la declaración de invalidez del artículo 3o. del presupuesto de egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de 2006.

3) Artículo 35 del presupuesto de egresos del Distrito Federal.

La referencia al artículo 492 del Código Financiero del Distrito Federal, que se realiza a fojas 150 y 151 de la ejecutoria en comento, puede inducir al error de concluir que el asunto versa sobre una cuestión de jerarquía o especialidad normativa. En mi opinión, la materia de estudio debió analizarse atendiendo al tópico principal que es el de una violación a la autonomía del tribunal, mismo que no se refuerza en lo absoluto con la referencia a dicho precepto, razón por la cual, expreso mi desacuerdo con la sentencia.

4) Artículo quinto transitorio del presupuesto de egresos del Distrito Federal.

Por último, en cuanto al artículo quinto transitorio impugnado, que prohíbe a los servidores públicos de mandos medios y superiores del Tribunal Electoral la percepción de bonos o percepciones extraordinarias a su salario durante el presente ejercicio fiscal, considero que debió reconocerse su validez, pues la autodeterminación de dichos bonos no es ejercicio de gasto público o manejo de presupuesto ni garante de la autonomía del tribunal, como se afirma en la sentencia, sino que es una cuestión que atañe a la aprobación del presupuesto de egresos del Distrito Federal.

En este aspecto, resulta fundamental el concepto de presupuesto, ya que a fojas 142 y 143 de la ejecutoria de mérito se concibe a éste nada más como la aprobación de un monto global, afirmación con la que disiento, pues considero que el presupuesto de egresos no sólo es el documento contenido en el decreto que se publica, sino él y todos los anexos y tomos en donde se desarrollan de manera pormenorizada los programas y la asignación individualizada por capítulos, conceptos y partidas. Así, el presupuesto de una dependencia no es una mera cantidad global, sino también el detalle.

En este sentido, estimo que aprobar un presupuesto no es repartir cantidades globales, sino dar líneas esenciales de la política económica del Estado y ello implica la facultad de alterar las partidas específicas, por ello, el artículo quinto transitorio debe interpretarse como parte de un sistema normativo integral y no como una alteración posterior a una asignación previa.

Por otra parte, conforme a los artículos 13,(10) 75,(11) 126,(12) y 127(13) de la Constitución Federal, las percepciones de los servidores públicos deben estar contempladas en el presupuesto de egresos o en otra ley distinta.

La aprobación de sueldos no es cuestión de autonomía, ésta en todo caso pasa por las garantías de remuneración adecuada y no disminuible a los Jueces garantizada en los artículos 94(14) y 116, fracción III, de la N.F.(15) y, en el caso de los Magistrados electorales del Distrito Federal, en el artículo 225 del Código Electoral.(16)

Adicionalmente, debe destacarse que el artículo quinto transitorio no está prohibiendo cualquier tipo de bonos, sino sólo aquellas percepciones no previstas en el presupuesto de egresos. Este artículo obedece al proceso electoral celebrado este año e, insisto, esta prohibición no sólo es legítima, sino que también encuentra sustento en el artículo 132 del Código Electoral del Distrito Federal que contempla una compensación extraordinaria para el personal de estructura del Instituto Electoral con motivo del proceso electoral, excluyendo expresamente de este tipo de compensación a los Magistrados electorales y a los directores generales o equiparables del Tribunal Electoral del Distrito Federal.

De conformidad con lo anterior, la autonomía de gestión presupuestal significará, en el caso del Tribunal Electoral del Distrito Federal, la facultad de aprobar su proyecto de presupuesto de egresos y remitirlo al jefe de Gobierno para su inclusión en el proyecto de presupuesto de egresos del Distrito Federal del año correspondiente, ejercer las erogaciones que les correspondan conforme a lo aprobado en el presupuesto de egresos y otras leyes, realizar sus pagos a través de sus respectivas tesorerías o equivalentes y realizar, inclusive, conforme al artículo 492 del Código Financiero,(17) las adecuaciones necesarias para el mejor cumplimiento de sus programas, pero sin que de ningún modo dicha autonomía pueda interpretarse de tal forma extensiva que permita afirmar que el Tribunal Electoral del Distrito Federal pueda modificar arbitrariamente determinados conceptos de pago, en el asunto concreto, el de bonos y percepciones extraordinarias, como se realizó al declarar la inconstitucionalidad del artículo quinto transitorio.

Por tanto, resulta constitucional que en el presupuesto de egresos se realice la prohibición de que se paguen bonos extraordinarios a mandos medios y superiores, pues ello no invade la autonomía de gestión presupuestaria del Tribunal Electoral, ya que no se está decidiendo en lugar del tribunal ni se está subordinando el gasto a las decisiones particulares de la asamblea, sino que se tomó una decisión sobre la autorización del gasto público, lo cual se encuentra dentro de la esfera de atribuciones de los órganos legislativos.

Tampoco considero que los bonos extraordinarios sean garantía de la autonomía del Poder Judicial, los Magistrados tienen derecho en términos del artículo 225 del Código Electoral(18) a percibir una retribución similar a los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, que no podrá ser disminuida durante su encargo, sin embargo, los bonos extraordinarios no son parte de esa remuneración. Asimismo, el artículo 132 del Código Electoral del Distrito Federal(19) contempla una compensación extraordinaria para el personal de estructura del Instituto Electoral con motivo del proceso electoral, sin embargo, se excluye expresamente de este tipo de compensación a los integrantes del Consejo General y la Junta Ejecutiva del instituto, así como a los Magistrados electorales y a los directores generales o equiparables del Tribunal Electoral del Distrito Federal.

En atención a lo expuesto, estimo que debió declararse la validez del artículo quinto transitorio antes referido.

La sentencia socava de manera peligrosa las facultades de los órganos legislativos, al reducir la facultad presupuestaria a la mera aprobación de cantidades globales y, en una mal entendida autonomía, al permitir a quien ejerce el presupuesto realizar de manera abusiva cualquier reasignación presupuestaria desplazando de esta manera a la representación popular.

Nota: El voto anterior relacionado con la ejecutoria relativa a la controversia constitucional 31/2006, también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 25 de abril de 2007.

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1. "c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal."

2. "h) Dos Poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

3." Artículo 2o. Para efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"XV. Entes autónomos: las personas de derecho público de carácter federal con autonomía en el ejercicio de sus funciones y en su administración, creadas por disposición expresa de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a las que se asignen recursos del presupuesto de egresos a través de los ramos autónomos;

4. "Artículo 2o. Para efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"LV. Tribunales administrativos: Los órganos conformados con tal carácter en las leyes federales, tales como el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y los Tribunales Agrarios."

5. "Artículo 2o. Para efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"XLII. Ramos autónomos: los ramos por medio de los cuales se asignan recursos en el presupuesto de egresos a los Poderes Legislativo y Judicial, y a los entes autónomos;

6. "Artículo 2o. Para efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"XLI. Ramos administrativos: los ramos por medio de los cuales se asignan recursos en el presupuesto de egresos a las dependencias y en su caso entidades, a la Presidencia de la República, a la procuraduría general de la República y a los tribunales administrativos."

7. "La Presidencia de la República se sujetará a las mismas disposiciones que rigen a las dependencias. Asimismo, la Procuraduría General de la República y los tribunales administrativos se sujetarán a las disposiciones aplicables a las dependencias, así como a lo dispuesto en sus leyes específicas dentro del margen de autonomía previsto en el artículo 5o. de esta ley."

8. "Artículo 3o. La secretaría está facultada para interpretar las disposiciones de este decreto para efectos administrativos y, de conformidad con éstas establecer para las dependencias, delegaciones, órganos desconcentrados, entidades y órganos autónomos, con la participación de la contraloría en el ámbito de su competencia, las medidas conducentes para su correcta aplicación, con el objeto de mejorar la eficiencia, eficacia, transparencia y disciplina en el ejercicio de los recursos públicos."

9. "Artículo 515. Las dependencias, órganos desconcentrados, delegaciones, entidades y los órganos a que se refiere el artículo 448 de este código, deberán rendir a la secretaría, un informe trimestral dentro de los quince días siguientes de concluido cada trimestre, sobre el avance programático-presupuestal que contenga información cuantitativa y cualitativa sobre el desarrollo de sus programas operativos anuales y la evaluación de los mismos."

10. "Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley. Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese complicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda."

11. "Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo."

12. "Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior."

13. "Artículo 127. El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda."

14. "La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito, los Jueces de Distrito y los Consejeros de la Judicatura Federal, así como los Magistrados electorales, no podrá ser disminuida durante su encargo."

15. "Los Magistrados y los jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo."

16. "La retribución que reciban los Magistrados del Tribunal Electoral del Distrito Federal será similar a la que perciben los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo."

17. (Reformado, G.O. 26 de Diciembre de 2003)

"Artículo 492. Los órganos a los que se refiere el artículo 448 de este código, en el ejercicio de su gasto, podrán efectuar las adecuaciones necesarias para el mejor cumplimiento de sus programas, previa autorización de su órgano competente y de acuerdo a normatividad correspondiente, sin exceder sus presupuestos autorizados.

"En caso de presentarse situaciones extraordinarias que requieran de erogaciones no presupuestadas para el ejercicio en curso, por actualizarse una hipótesis normativa que obligue a la realización de actividades establecidas expresamente en las leyes, o bien, por presentarse situaciones graves derivadas de contingencias no determinables durante el proceso de presupuestación, los órganos aludidos en el párrafo anterior podrán recibir del Gobierno del Distrito Federal ampliaciones a su presupuesto anual, mediante solicitud hecha por escrito a la secretaría. Dichos recursos deberán destinarse estrictamente al cumplimiento de las actividades para las que fueron transferidos y no podrán ser objeto de las modificaciones a que se refiere el párrafo anterior, ni podrán sujetarse a las reglas que establece el párrafo segundo del artículo 383 de este ordenamiento, para el caso de que no sean ejercidos, se informará a la Asamblea de los remanentes, y ésta deberá resolver en términos de lo dispuesto por el citado artículo 383 de este código.

"En caso de que las ampliaciones a que se refiere el párrafo anterior deban obtenerse mediante reducciones a los presupuestos de las dependencias, órganos desconcentrados, órganos político-administrativos por demarcación territorial y entidades, deberá observarse lo establecido en el artículo 511."

18. "La retribución que reciban los Magistrados del Tribunal Electoral del Distrito Federal será similar a la que perciben los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo."

19. "Artículo 132. Por la naturaleza de la función estatal que tiene encomendada el instituto Electoral del Distrito Federal hará prevalecer la lealtad a las leyes y a la institución, por encima de cualquier interés particular.

"El Instituto Electoral del Distrito Federal podrá determinar el cambio de adscripción o de horario de su personal, cuando por necesidades del servicio se requiera, en la forma y términos que establezcan este código y el estatuto.

(Reformado, G.O. 19 de octubre de 2005)

"El personal de estructura del Instituto Electoral del Distrito Federal, con motivo de la carga laboral que representa el proceso electoral al ser todos los días y horas hábiles, tendrá derecho a recibir una compensación derivada de las labores extraordinarias que realice, de acuerdo con el presupuesto autorizado. Dicha compensación será aprobada por el Consejo General en sesión ordinaria y consistirá en una determinada proporción de la remuneración mensual, que será la misma para quienes tienen derecho a ella. No gozarán del otorgamiento de esta compensación los integrantes del Consejo General y la Junta Ejecutiva del Instituto Electoral del Distrito Federal, los Magistrados Electorales ni directores generales o equiparables del Tribunal Electoral del Distrito Federal."