Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Genaro David Góngora Pimentel |
| Número de registro | 20909 |
| Fecha | 01 Febrero 2008 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2008 |
| Número de resolución | 4/2005 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVII, Febrero de 2008, 1288 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular del Ministro G.D.G.P..
En sesión de catorce de enero de dos mil ocho, el Pleno de este Tribunal Constitucional reconoció la validez del artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O., por considerar, entre otros motivos, que dicho precepto no viola los principios de representatividad y equidad política que tutela la Constitución, pues la exclusión de los diputados únicos de partido de la Junta de Coordinación Política no afecta la representación popular en el Pleno del Congreso, sino que se trata de una cuestión atinente a su funcionamiento interno que, por ende, le compete en exclusiva.
Disiento del criterio sustentado por los Ministros de la mayoría, pues si bien es cierto que el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna base obligatoria en relación con la conformación de los órganos internos de los Congresos Locales y que, por tanto, éstos gozan de un amplio margen de acción para normar su organización interna, también lo es que no pueden legislar arbitrariamente o al margen de toda razonabilidad.
La exigencia de cumplir con el requisito de razonabilidad se desprende, por una parte, del principio de legalidad, en virtud del cual el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente, como ya lo hemos sostenido tratándose de la regulación de derechos fundamentales;(1) y, por otra parte, la razonabilidad es una exigencia natural de la reserva de ley orgánica que rige para la regulación de la estructura y funcionamiento internos del Congreso del Estado de Michoacán, en términos del artículo 42, segundo párrafo, de la Constitución Local.(2)
El legislador tiene límites, no puede actuar arbitrariamente y ésto opera no sólo en su actuación hacia el exterior, sino también para las leyes que rigen los procesos que se llevan a cabo en su interior. Al respecto, ya en varios precedentes(3) hemos sostenido que la sola voluntad plenaria a veces no es suficiente para garantizar los procesos democráticos; que a veces no basta con que el producto emanado del proceso legislativo haya sido aprobado por las mayorías, sino que es necesario asomarse al interior del proceso, para cerciorarse de que las minorías hayan sido efectivamente escuchadas, no sólo en el Pleno, sino a lo largo del procedimiento.
En el caso, me parece que el precepto impugnado carece de toda razonabilidad, ya que no existe ningún fin legítimo para excluir de la Junta de Coordinación Política a los diputados únicos de partido, ni durante el proceso legislativo que dio origen a la reforma se expresaron razones por las que tal exclusión resultara conveniente o necesaria.
Del análisis del procedimiento legislativo que culminó con la reforma impugnada se advierte que no existió iniciativa alguna en la que se expusieran los motivos para excluir a los diputados únicos de partido de la Junta de Coordinación Política, sino que la nueva redacción del artículo 34 se incluyó en un dictamen de las Comisiones de Régimen Interno y Prácticas Parlamentarias, de Puntos Constitucionales, de Gobernación y de Fortalecimiento Municipal, recaído a diversas iniciativas de reforma a otros preceptos de la Ley Orgánica del Congreso, sin que en el propio documento se señalaran los motivos para proponer el nuevo texto que excluye a los diputados únicos de partido de la Junta de Coordinación Política.
Además, aunque durante la discusión algunos diputados objetaron la reforma, ésta fue aprobada sin que ningún diputado señalara los argumentos por los que era deseable.
Por otra parte, del contenido del propio precepto impugnado tampoco se advierte cuál pudo ser el fin legítimo perseguido por el legislador local; por el contrario, el hecho de excluir a los diputados únicos de partido del órgano interno creado para representar la pluralidad de las distintas corrientes ideológicas en el Congreso del Estado y encargado de impulsar acuerdos a efecto de facilitar la toma de decisiones en el Pleno, atenta contra el valor del pluralismo político contenido en la Constitución Federal.
Así, al tratarse de un precepto que tiende a reducir la participación de las minorías en el proceso de generación de consensos al interior del Congreso Local, la reforma debe verse con sospecha y, en ese sentido, la ausencia de exposición de motivos o de evidencia alguna dentro del proceso legislativo, de la que se advierta cuáles fueron las motivaciones del legislador local, impide considerar que la reforma impugnada persigue una finalidad constitucionalmente válida, requisito indispensable de la razonabilidad de toda norma expedida por el legislador.
Todo nuestro sistema constitucional descansa sobre la base de principios democráticos, entre los que destaca el pluralismo y la protección de las minorías. Es papel central de este Tribunal Constitucional velar por el adecuado funcionamiento de los procesos democráticos en los que las minorías puedan hacer oír sus voces, mediante la constante apertura de los canales de participación política y comunicación.
Estamos aquí en presencia de una ley que disminuye la participación de las minorías en el diálogo tendente a la formación de consensos, lo que nos obliga a ser especialmente cuidadosos y a someter a control constitucional las motivaciones que dieron origen a la medida legislativa controvertida, las que en este caso no fueron expresadas.
Las decisiones de las mayorías que se proyectan sobre las minorías deben someterse siempre a un examen más cuidadoso, pues es un principio de aplicación general que el ejercicio del poder en representación de otros supone un deber de ejercicio de ese poder de acuerdo con los intereses de esas personas.
Por ello, es función primordial de este Alto Tribunal intervenir cuando los procesos representativos no garantizan adecuadamente la representación de los intereses de las minorías. Es de la mayor importancia que controlemos los mecanismos a través de los cuales el sistema asegura que los representantes electos puedan participar efectivamente a lo largo del proceso de toma de decisiones y de formación de consensos, pues sólo en esa medida puede entenderse que realmente cumplen su función representativa. De poco sirve que los ciudadanos cuenten con un diputado en el Congreso si éste sólo puede votar, pero no puede participar activamente en la formación de consensos, que es la función de la Junta de Coordinación Política.
El principio democrático de nuestra Constitución exige que las mayorías tengan en mente a las minorías y que las respeten a la hora de diseñar las instituciones políticas que las gobiernan, de modo que si bien las Legislaturas Locales gozan de un amplio margen para organizarse como mejor les convenga, no pueden unilateralmente excluir a las minorías del órgano fundamental para la consecución de acuerdos políticos, sin siquiera proporcionar una razón válida para ello.
Podría argumentarse que la participación de los diputados únicos de partido en las Juntas de Coordinación Política entorpece la formación de acuerdos. Al respecto, me parece que, además de que correspondía en todo caso a la Legislatura Local hacer valer dicho argumento, la agilidad del proceso legislativo no es un valor que debamos tutelar por encima del pluralismo. El proceso legislativo es tortuoso y complicado, precisamente para dar cabida a todas las voces, incluso a las pequeñas voces disidentes.
La democracia representativa se funda en la confianza que la ciudadanía tenga en la eficacia de los procesos políticos. No podemos confiar en tales procesos cuando buscan acallar, quizás en aras de la mera eficacia formal, las voces de las minorías, como en este caso ocurre.
Esta visión y defensa del pluralismo no nos ha sido ajena. En la acción de inconstitucionalidad 7/2005 reconocimos la validez de un precepto de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Tabasco, el cual permitía que todos los partidos políticos pudieran integrar una fracción parlamentaria, aun cuando se integrara por un solo individuo, pues dijimos que con ello se garantizaba "el principio del pluralismo, el cual es plenamente coincidente con las Juntas de Coordinación Política cuya finalidad es garantizar la pluralidad de las distintas corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados, para efecto de que todas las fuerzas tengan representación en el Congreso y no se privilegie sólo a las mayorías."
Por otro lado, no desconozco que, como referente a nivel federal, la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión únicamente se conforma por los coordinadores de los grupos parlamentarios y que para formar un grupo parlamentario se requieren al menos cinco diputados.
Sin embargo, por la estructura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y las reglas de mayoría relativa y representación proporcional, así como el requisito del 2% de la votación emitida, es muy difícil que un partido político cuente con menos de cinco diputados,(4) a diferencia de lo que sucede en los Congresos Locales, en los que esta situación es común.
Por tanto, el no incluir a los diputados únicos de partido en la Junta de Coordinación Política del Congreso del Estado de Michoacán tiene un gran impacto en términos de la representación de las minorías a quienes este tipo de diputados representan.
La exigencia constitucional de que los diputados únicos de partido formen parte de la Junta de Coordinación Política no equivale a pretender que todos los legisladores participen individualmente en todas y cada una de las etapas del proceso legislativo, lo que en última instancia se traduciría en que el Congreso sólo pudiera funcionar en asamblea general. No, la situación de los diputados únicos de partido -que es a quienes excluyó la reforma- es muy distinta a la de los diputados individuales que forman parte de grupos parlamentarios. A diferencia de los diputados que pertenecen a grupos parlamentarios, los diputados únicos de partido representan, por sí mismos, a la corriente política identificada con el partido al que pertenecen. Esto es, representan de manera individual a una determinada corriente ideológica ante el Congreso.
En este sentido, el problema no puede reducirse a una cuestión de equidad entre diputados individuales, pues es claro que los diputados únicos de partido están en una situación particular en relación con el resto de los diputados, al ser los representantes únicos de una minoría ideológica que logró hacerse camino hasta la legislatura.
Además, la función de la Junta de Coordinación Política es distinta a la de otros órganos internos del Congreso, precisamente porque es la expresión de la pluralidad del órgano legislativo, lo que no ocurre, por ejemplo, tratándose de las distintas comisiones legislativas.
Por tanto, la exigencia constitucional de que los diputados únicos de partido pertenezcan a la Junta de Coordinación Política no deriva de que todos los diputados tengan derecho a participar en todas las etapas del proceso legislativo, sino de la especial naturaleza de los diputados únicos de partido como representantes, per se, de una corriente ideológica por la que optaron algunos ciudadanos; así como de la especial naturaleza de la Junta de Coordinación Política como expresión de la pluralidad del Congreso en la que, por ende, deben estar representadas todas las corrientes ideológicas por las que votaron los ciudadanos.
Esta situación es muy distinta a la de los diputados que voluntariamente dejaron de pertenecer a un grupo parlamentario y se volvieron diputados independientes. El objeto de la reforma no fueron estos diputados independientes, sino los diputados únicos de partido.
Por otro lado, no puede decirse que la participación de estos diputados en la Junta de Coordinación Política genere un privilegio desproporcionado o una notoria inequidad frente a los restantes diputados, no sólo porque la posición de los diputados únicos de partido no es equiparable a la de otros diputados, sino porque al interior de la Junta de Coordinación Política hay un sistema de voto ponderado, de manera que cada coordinador de grupo parlamentario cuenta con tantos votos como diputados representa.
No podemos limitarnos a tutelar la representatividad de los diputados en un plano meramente formal; la representación tiene que ser significativa, plena, efectiva.
Excluir a los diputados únicos de partido de la Junta de Coordinación Política es dejarlos totalmente al margen de un aspecto toral del quehacer legislativo, que es la negociación; es reconocerles únicamente el derecho a pronunciar discursos grandilocuentes en la asamblea, mientras el resto de los diputados espera el momento de la votación, cuyo resultado conocen de antemano porque sus coordinadores participaron en la construcción del consenso necesario.
Por estos motivos, y al margen de los restantes conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora, yo hubiera declarado la invalidez del artículo 34 de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O..
Nota: La tesis P./J. 130/2007 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena, Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 8.
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1. Véase la jurisprudencia P./J. 130/2007, que dice:
"GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA.-De los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el cumplimiento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad implica que al fijar el alcance de una garantía individual por parte del legislador debe: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales. Lo anterior conforme al principio de legalidad, de acuerdo con el cual el legislador no puede actuar en exceso de poder ni arbitrariamente en perjuicio de los gobernados."
2. "Artículo 42. ...
"El Congreso expedirá la ley orgánica que regulará su estructura y funcionamiento internos, así como la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Michoacán. Estas leyes no podrán ser vetadas, ni necesitarán de promulgación del Ejecutivo del Estado para tener vigencia."
3. Baja California (A.I. 52/2006) y Aguascalientes (A.I. 2/2007)
4. Actualmente, por ejemplo, el Partido Alternativa cuenta con 5 diputados plurinominales y ninguno de mayoría relativa.
