Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto particular del Ministro G.D.G.P..

Nos apartamos del criterio de la mayoría que declara infundado el concepto de invalidez formulado en contra del artículo 125 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala, por las siguientes razones.

El texto de la disposición impugnada es del tenor literal siguiente:

"Artículo 125. Por cada tipo de elección deberá establecerse un convenio de coalición.

"En el caso de coalición en la elección de diputados locales ésta deberá comprender la totalidad de distritos electorales uninominales y habrá una lista para la circunscripción plurinominal."

En el criterio de la mayoría se sostiene, haciendo eco del primer párrafo de la fracción I del artículo 41 constitucional, que la intervención de los partidos políticos en el proceso electoral respectivo deberá ajustarse a la ley que lo rige, ya que la Constitución no prevé nada en relación con la asociación o coalición, quedando el establecimiento de dicha figura a la legislación secundaria. A mayor abundamiento, se afirma que si la Constitución Federal no establece lineamientos específicos en materia de coalición, los Estados gozan de libertad para legislar en su régimen interior, por lo que el artículo 125 del código mencionado no hace nugatorio el "inexistente" derecho constitucional de coalición de partidos políticos que aducen los promoventes, sino que se crea ese derecho con el rango de legislación secundaria, con las modalidades y condiciones que el Congreso Local quiso imprimirle.

Si bien entendemos, en este criterio se dice que el legislador estatal puede hacer lo que mejor le parezca en materia de coalición, ya que la Constitución no estableció nada al respecto. O sea que puede, por ejemplo, condicionar la coalición a la totalidad de los distritos electorales existentes, como actualmente sucede, pero también podría prohibir dicha coalición o bien decir que se prohíbe para un tipo de elección y se permite y auspicia en otra. Cualquiera que sea la concreción legislativa ésta será aceptable dado que la Constitución no dice algo al respecto.

Por nuestra parte, a diferencia del criterio mayoritario, consideramos que la libertad que se atribuye al legislador estatal no es, ni debe ser, absoluta, al menos no cuando está en juego el contenido de un derecho constitucional que lleva implícito la libertad de acción inherente a los partidos políticos. Rechazamos, en consecuencia, que a un partido político se le obligue a coalicionarse con otro u otros partidos políticos en la totalidad de los distritos electorales uninominales de una entidad federativa en elecciones locales, sólo porque así lo decidió el legislador, sin tomar en cuenta la "conveniencia política" del partido ni la presencia que de manera individual ha ganado en algunos distritos electorales.

Nos parece preocupante sostener que el legislador tiene libertad para configurar un derecho como el de coalición, analizando exclusivamente un artículo del código electoral cuestionado, sobre todo porque la libertad del legislador para configurar el derecho de coalición debe hacerse de manera completa, acudiendo no sólo al artículo 125 sino a todos aquellos preceptos legales del código electoral local que regulan la coalición, de manera tal que lo conveniente sería que primero se extrajera el régimen completo del derecho de coalición para después entrar a determinar si lo que hizo el legislador en el artículo 125 está conforme con la regulación completa del derecho mencionado. En este sentido, también sería conveniente reflexionar si la referencia que hace el artículo 41 de la Constitución Federal a "la ley" debiera incluir la Constitución Estatal, aun y cuando no se haya hecho valer en el presente asunto, sobre todo porque el legislador debe respetar el Texto Constitucional Local y puede resultar que la libertad sostenida en el proyecto no es tal.

Nos parece que el hecho de que la Constitución no mencione expresamente la palabra "coalición" y que, en consecuencia, con ello se deje la puerta abierta de par en par al legislador, es ir muy lejos. Es otorgarle un cheque en blanco que posteriormente, con seguridad, el legislador va a cobrar, en diversas entregas y con cantidades significativas, en demérito del crédito que tiene la Constitución, y el cual estamos obligados a preservar, de manera tal que si no lo hacemos la Constitución terminará cayendo "bajo los golpes redoblados del legislador". Es probable que la Constitución tenga que pagar deudas que nunca contrajo y que, paradójicamente, pretendió evitar pero como no lo dijo expresamente le son cobradas.

Somos de la opinión que es riesgoso, y hasta cierto punto contrario a la finalidad del texto constitucional, dejar en libertad completa al legislador cuando estamos frente al contenido de un derecho que la Constitución no reguló en detalle, pero que sí previó.

Nos preocupa que el argumento de que la Constitución al no hacer mención en ningún momento a la coalición, de pauta para que la mayoría funde su criterio en la expresión "la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral" y, mayor aún, que ponga énfasis exclusivamente en la parte relativa a la remisión legislativa, diciendo, además, que la coalición es un derecho constitucional "inexistente".

Sostenemos la opinión que si analizamos con mayor detenimiento la fracción I del artículo 41 constitucional, llegaremos a una conclusión diversa.

Para ello, es necesario acudir a la institución denominada "configuración legal", expresión acuñada en el lenguaje jurídico constitucional europeo que tiene un significado que consideramos relevante en esta ocasión.

La configuración legal es una técnica jurídica que utilizan las normas constitucionales al reconocer que ellas mismas, y en especial aquéllas que regulan derechos, precisan de la intervención legislativa para completar su regulación.

A esta intervención legislativa por remisión pueden atribuírsele dos usos. Uno de ellos, el más frecuente, aparece cuando se deja al legislador la regulación de las condiciones del ejercicio de un derecho fundamental, a grado tal que puede sostenerse que todos estos derechos, en mayor o menor medida, son de configuración legal. Otro de ellos surge cuando la intervención legislativa no tiene que ver exclusivamente con el ejercicio de un derecho, sino también con la determinación de su contenido, lo que sucede cuando la Constitución no lo detalla y lo deja en manos del legislador, regulación de contenido que por definición nunca será total, ni siquiera cuando expresamente lo determine la Constitución, pues estaríamos frente a una "desconstitucionalización" a favor del legislador no permitida en un Estado que se precie ser de derecho.

En estas circunstancias, conviene señalar que el control constitucional puede efectuarse con mayor certeza cuando la configuración legal se limita al ejercicio de un derecho, ya que su límite lo encontramos en el contenido del derecho expuesto en la norma constitucional. Pero tratándose de una configuración legal de contenido, la realización del control constitucional presenta serias dificultades, del nivel de la que ahora analizamos, situación que hace necesario mantener como único parámetro seguro de control la misma norma constitucional, la cual tiene una fuerza normativa que vincula al legislador en diversos sentidos.

Veamos con detalle el primer párrafo de la fracción I del artículo 41 constitucional. Su texto dice:

"I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales."

De este párrafo es necesario examinar la segunda parte, aquella en la que se dice "la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral", premisa principal sobre la que descansa el criterio de la mayoría. A su vez, de esta frase pueden extraerse dos elementos que debemos identificar a fin de determinar la entidad propia de cada uno de ellos y evitar cualquier confusión entre los mismos.

El primer elemento está contenido en la expresión "la ley determinará las formas específicas" y está dirigido al legislador. El segundo, en cambio, se encuentra en la frase "intervención (de los partidos políticos, se entiende) en el proceso electoral" y tiene que ver con los partidos políticos, a los que va dirigido.

Pues bien, empezando con el segundo elemento, basta centrar nuestra atención en la actividad atribuida a los partidos políticos en el proceso electoral, para extraer de allí el "derecho" que tienen "de intervenir en dicho proceso electoral". Nótese que no se trata de una prerrogativa ni de una obligación, sino de un derecho establecido constitucionalmente.

Lo anterior se corrobora en el texto de la última parte del primer párrafo de esta fracción I del artículo 41, en la que se dice que "los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales". Adviértase que en esta expresión se reitera el derecho de los partidos políticos en general a participar en las elecciones, sobresaliendo el hecho de que el órgano constituyente quiso asegurar que los partidos políticos nacionales participaran en las elecciones estatales y municipales.

Del primer elemento, en cambio, sólo se puede decir que la norma constitucional estableció un mandato al legislador para que determinara las formas de participación, y nada más que eso.

Si se relacionan los anteriores elementos, llegaremos a la conclusión de que el legislador sólo participa en el establecimiento de las formas, de aquellas que deben regular la intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, quedando, en consecuencia, vinculado por el derecho de intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, derecho que nunca podrán contradecir.

Vistas así las cosas, no es admisible la lectura del artículo 41 constitucional que arroja como conclusión que el legislador goza de libertad absoluta para regular la intervención de los partidos políticos en el proceso electoral, como se sostiene por la mayoría del Pleno.

Más bien, lo que pretendió el legislador tlaxcalteca fue cumplir con el mandato constitucional de regular una forma del derecho constitucional de los partidos políticos a intervenir en el proceso electoral, mediante la coalición, forma de creación legislativa que habrá de analizarse a la luz del derecho que está en juego en la presente acción de inconstitucionalidad y al que a continuación nos referiremos.

De entrada sostenemos que no es posible determinar el contenido completo de este derecho de una sola vez, sin embargo, puede indicarse algún aspecto esencial que nos sirva para resolver la cuestión planteada en la presente acción de inconstitucionalidad.

A nuestro modo de ver, la simple enunciación del derecho referido debe permitir al máximo intérprete constitucional, al Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, descifrar un contenido mínimo, un contenido esencial de este derecho que en todo momento debe respetarse por el legislador. Dicho en términos más llanos: o establecemos un derecho constitucional que pueda ser oponible al legislador, ya sea federal o local, o dejamos que él lo haga, con el consabido riesgo de "desconstitucionalización" y la consecuente inseguridad e incongruencia que se provocarán al existir diversas regulaciones producto de la actividad de los órganos legislativos existentes en nuestro sistema constitucional federal.

La doctrina europea, tanto jurisdiccional como académica, construida principalmente a la luz de las Constituciones alemana y española, cuando se refiere a los derechos fundamentales denomina a este aspecto mínimo e indispensable "contenido esencial". Cuando se aplica la misma idea a una institución como lo son los partidos políticos, le denomina "garantía institucional".

Con estas nociones se quiere dar a entender que un "derecho" o "institución" tiene un contenido esencial, un núcleo duro, sin el cual la "apariencia de un derecho" o la "apariencia de una institución" quedaría desdibujada y no se le reconocería. Por ello, al legislador, quien frecuentemente desarrolla la Constitución, le está vedado tocar ese núcleo fundamental porque de hacerlo estaría transgrediendo el texto fundamental.

En este sentido, lo que no queda dentro del núcleo o contenido esencial puede ser regulado de manera natural y espontánea por el legislador, siempre y cuando la norma constitucional no haya llegado a establecer lineamientos específicos en ese ámbito, pues en ese caso, aun cuando sea un espacio natural del legislador, éste último tendrá que acatar lo que dice la norma constitucional.

Queremos ser enfáticos en señalar que ésta es una situación que acontece en algunos países de Europa, y que su referencia la hacemos porque el problema es el mismo, aun cuando la regulación constitucional de esos países difiere, por obvias razones, de la nuestra.

No obstante ello, no puede considerarse un obstáculo al criterio que sostenemos el hecho de que en las Constituciones alemana y española se establezca expresamente la noción de "contenido esencial" y en la nuestra no. Para empezar, porque en aquellos países cuando se hace referencia al contenido esencial se hace en relación con los derechos fundamentales, categoría en la que para ellos no caben los derechos que son propios de los partidos políticos; por ello, la idea de contenido esencial referida a una institución como los partidos políticos se concretiza en aquella región en la de "garantía institucional", expresión que se aplica aun sin estar reconocida expresamente en el texto constitucional.

Por otra parte, si hacemos referencia al "contenido esencial" lo hacemos porque en el artículo 41, fracción I, primer párrafo, de nuestro Texto Constitucional, se hace referencia a un derecho que tienen los partidos políticos, el de participar en el proceso electoral o en las elecciones, derecho que ciertamente no puede concebirse como derecho fundamental en el sentido tradicional del término, pero que, no obstante ello, puede considerarse un derecho constitucional, en una terminología que nos resulta más propia.

Finalmente, lejos de constituir un obstáculo el hecho de que no exista expresamente en la Constitución la referencia al "contenido esencial", consideramos que más bien es un caso que requiere de una mayor interpretación constitucional para reforzar la fuerza normativa de la Constitución, la que al prever un derecho como el que ahora se analiza, produce como mínima consecuencia que el legislador quede vinculado, así no haya tampoco una norma constitucional que lo diga expresamente en estos términos. Por tanto, esa vinculación legislativa de que hablamos incluye indefectiblemente el respeto al contenido esencial de un derecho constitucional.

Queremos resaltar que en los tiempos que vivimos caracterizados por el pluralismo político, es necesario que la Constitución permanezca en la cúspide de nuestro ordenamiento jurídico y para ello debemos apurar su contenido a través de su interpretación, estableciendo, como en el presente caso, un parámetro que el legislador en todo tiempo debe respetar.

Ahora bien, el derecho de coalición es la expresión del derecho que tienen los partidos políticos para unir sus fuerzas políticas con la clara intención de buscar y obtener un fin político en un determinado proceso electoral y que no es otro que conseguir el mayor número de votos en una elección para que gane su candidato. Se trata, ciertamente, de un derecho, pero con la característica de que el mismo se ejerce según la conveniencia política del momento.

Por tanto, una característica esencial en este derecho de intervención o de participación de los partidos políticos es la libertad de acción, libertad de unir sus fuerzas según la conveniencia política de estas entidades de interés público, mediante la coalición. Libertad que implica que tan pronto pase el proceso electoral, la coalición deja de existir, pudiendo seguir las fuerzas políticas otro derrotero distinto y quedando resabios secundarios de la coalición, como la participación en los recursos públicos.

En este orden de ideas, el artículo 125 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala contradice la libertad de acción que tienen los partidos políticos al ejercer su derecho a participar en las elecciones a través de la coalición.

En efecto, el precepto legal mencionado, al decir que en el caso de coalición en la elección de diputados locales ésta "deberá" comprender la "totalidad" de los distritos electorales uninominales, concreta una forma específica de intervención de los partidos políticos en el proceso, que establece un fuerte condicionamiento que contraría la libertad de acción a que venimos haciendo referencia, haciéndola prácticamente nugatoria.

En efecto, la única forma que previó el legislador para que los partidos políticos ejerzan su derecho de coalición como expresión del derecho de participación electoral, es a través de la totalidad de los distritos electorales uninominales. Con ello no deja margen de acción a los partidos políticos, a quienes no les queda más remedio que entrar a la coalición en todos los distritos electorales uninominales o no entrar si la conveniencia política del momento así lo indica, lo cual resulta contradictorio al interés que puedan tener los partidos políticos de participar sólo en un número determinado de distritos, por así convenir a sus intereses.

En consecuencia, para nosotros el artículo 125 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Tlaxcala es contrario al derecho de participación electoral de los partidos políticos, en su contenido esencial de libertad de acción para coaligarse, debiéndose declarar la invalidez de dicho precepto.

No queremos dejar de mencionar que en algunas entidades federativas la legislación que se ha expedido en relación con el tema que abordamos, ha sido la de reconocer la libertad de acción de los partidos políticos al celebrar una coalición. Así, por ejemplo, y sin el ánimo de ser exhaustivos pero sí ejemplificativos, en Jalisco, en los artículos 91 y 92 de la Ley Electoral del Estado no se exige para la coalición la totalidad de los distritos electorales uninominales en la elección local, e incluso se entiende que es parcial cuando se dice que en la elección de representación proporcional la coalición deberá acreditar la participación con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos catorce de los distritos electorales uninominales.

Igualmente sucede en lo dispuesto en el artículo 67, fracción VII, del Código Electoral del Estado de México, en donde se establece que los partidos podrán formar coaliciones para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa en uno o más distritos uninominales. O en el artículo 85, fracción I, de la Ley Electoral de Zacatecas, en donde se dice que la coalición que formen dos o más partidos políticos será total para la elección de gobernador, pero podrá ser total o parcial para las elecciones de diputados o de Ayuntamientos.

Reconocemos que hay otras entidades federativas que establecen una regulación similar a la que ahora se combate, pero la cuestión que motiva nuestra opinión disidente no está relacionada con la posibilidad que cada entidad federativa tiene para regular el derecho de participación de los partidos políticos en el proceso electoral, lo cual no está cuestionado, sino más bien si la regulación que en determinado momento expida una legislatura, como ahora la de Tlaxcala, respeta el contenido esencial del derecho que sostenemos está reconocido en el artículo 41, fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal, esto es, se trata de determinar si lo que hizo el legislador local cohonesta con el texto constitucional federal, en especial si se dejó en libertad a los partidos políticos para coalicionarse con otros partidos políticos en las elecciones locales respecto a un cierto número de distritos electorales uninominales, o en la totalidad de los mismos si así resulta conveniente para sus intereses.

Por último, la tesis que se cita por analogía en el criterio de la mayoría, cuyo rubro dice: "PARTIDOS POLÍTICOS. EL ARTÍCULO 33, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES QUE PREVÉ LA POSIBILIDAD DE FORMAR COALICIONES TOTALES POR TIPO DE ELECCIÓN, NO TRANSGREDE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 9o. Y 41, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", no consideramos que sea aplicable al presente asunto, ya que si bien tiene que ver con las coaliciones totales por tipo de elección, en ella se establece la "posibilidad" y no la "obligación" de formar coaliciones totales por tipo de elección que ahora se cuestiona.

Las anteriores consideraciones pueden resumirse, a efecto de ser más claros, en las siguientes propuestas de tesis:

DERECHOS CONSTITUCIONALES DE CONFIGURACIÓN LEGAL. CONTROL CONSTITUCIONAL DE LOS.-Cuando las normas constitucionales precisan de la intervención legislativa para completar la regulación de un derecho constitucional, tiene lugar la configuración legal como técnica jurídica, a la cual pueden atribuírsele dos usos. Uno de ellos, el más frecuente, aparece cuando se deja al legislador la regulación de las condiciones del ejercicio de un derecho, a grado tal que puede sostenerse que todos estos derechos, en mayor o menor medida, son de configuración legal. Otro de ellos, el menos frecuente, surge cuando la intervención legislativa está relacionada con el ejercicio de un derecho y, además, con la determinación de su contenido, lo que sucede cuando la Constitución sólo prevé dicho derecho sin detallarlo. En este sentido, el control constitucional puede efectuarse con mayor certeza cuando la configuración legal se limita al ejercicio de un derecho, ya que su límite lo encontramos en el contenido del derecho expuesto en la norma constitucional. En cambio, tratándose de una configuración legal de contenido, como el texto constitucional sólo previó el derecho constitucional, para ejercer el control respectivo es necesario determinar el contenido esencial de tal derecho, de manera tal que se apure el contenido de la norma constitucional a través de su interpretación, a efecto de que despliegue toda su fuerza normativa y pueda constituir un límite oponible al legislador.

PARTIDOS POLÍTICOS. DERECHO DE PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO ELECTORAL Y VINCULACIÓN AL LEGISLADOR.-En la expresión "la ley determinará las formas específicas de su intervención en el proceso electoral", establecida en el artículo 41, fracción I, párrafo primero, de la Constitución Federal, el Constituyente estableció el derecho que tienen los partidos políticos para intervenir o participar en el proceso electoral, el cual se corrobora en la última parte del párrafo referido, en la que se dice que "los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales y municipales", sobresaliendo el hecho de que el Constituyente quiso asegurar que los partidos políticos nacionales participaran en las elecciones estatales y municipales. En el párrafo mencionado también se aprecia que el Constituyente dio un mandato al legislador a efecto de que determinara las formas específicas en que debe ejercerse el derecho de participación de los partidos políticos, mandato que vincula al legislador para que desarrolle dicho derecho sin llegar a contradecirlo, tanto en lo que corresponde a su ejercicio como al ámbito de su contenido esencial.

DERECHO DE PARTICIPACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PROCESO ELECTORAL, CONTENIDO ESENCIAL DEL.-Una característica esencial en este derecho de participación consiste en la libertad de acción de los partidos políticos para unir sus fuerzas a fin de tomar parte en el proceso electoral, lo que acontece, por ejemplo, cuando se celebra una coalición, la cual constituye una forma específica del derecho de participación. Ahora bien, siendo la coalición expresión del derecho de participación debe concluirse que la misma se ejerce de acuerdo con la conveniencia política del momento, de manera tal que tan pronto concluya el proceso electoral respectivo, la coalición dejará de existir, quedando los partidos políticos nuevamente en libertad de asignar un derrotero distinto a sus fuerzas políticas, permaneciendo solamente resabios secundarios de la coalición, como la participación en los recursos públicos, pero que no limitan el ejercicio pleno de dicha libertad.

DERECHO DE PARTICIPACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. EL ARTÍCULO 125 DEL CÓDIGO DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES PARA EL ESTADO DE TLAXCALA TRANSGREDE EL CONTENIDO ESENCIAL DEL.-Al determinarse en el artículo 125 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala que en el caso de coalición en la elección de diputados locales ésta deberá comprender la totalidad de los distritos electorales uninominales, el legislador local estableció un fuerte condicionamiento al derecho de participación de los partidos políticos en el proceso electoral local que contraviene la libertad de acción como contenido esencial de dicho derecho. En efecto, el legislador local sólo previó una forma, y en sentido preceptivo, para que los partidos políticos celebren coaliciones en las elecciones para diputados locales, no dejándoles margen de acción alguno, de manera tal que para celebrar una coalición en las elecciones para diputados locales se tendrá que hacer respecto de todos los distritos electorales uninominales, lo cual resulta contradictorio al interés que puedan tener los partidos políticos de participar en un número determinado de distritos, o en todos ellos, dependiendo la conveniencia política del momento.

Nota: La tesis de rubro: "PARTIDOS POLÍTICOS. EL ARTÍCULO 33, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO ELECTORAL DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES QUE PREVÉ LA POSIBILIDAD DE FORMAR COALICIONES TOTALES POR TIPO DE ELECCIÓN, NO TRANSGREDE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 9o. Y 41, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL." citada en este voto aparece publicada con el número P./J. 48/2001 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 874.