Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIX, Febrero de 2004, 770 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2004 |
| Fecha | 01 Febrero 2004 |
| Número de resolución | 1a./J. 85/2007 |
| Número de registro | 20237 |
| Materia | Derecho Fiscal |
| Emisor | Pleno |
Voto particular del M.S.S.A.A..
Se discrepa del criterio mayoritario plasmado en la ejecutoria relativa en el sentido de que las recientes reformas a los artículos 74 y 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos han transformado al acto de aprobación o no aprobación de las cuentas públicas municipales de una decisión en principio política a una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado de las finanzas públicas, asegurar la realización transparente de los planes municipales de desarrollo y sus programas y, en su caso, el fincamiento de responsabilidades, sujetando dicho acto a un control a través de la controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la finalidad de eliminar círculos de inmunidad de poder y dotar a los Ayuntamientos y a la sociedad de una instancia que destierre el abuso a través del solapamiento o del exceso.
El que suscribe estima que la decisión de aprobación o no aprobación de las cuentas públicas por parte del Poder Legislativo, ya sea Federal o Local, según el caso, es de carácter netamente político y constituye una facultad otorgada constitucionalmente en forma exclusiva al órgano de representación inmediata y directa del pueblo, cuyo ejercicio no puede, por tanto, en cuanto al fondo de esa decisión, es decir, en cuanto al acto decisorio mismo de aprobación o desaprobación de la cuenta pública, sujetarse a control por parte de ningún otro órgano o poder del Estado.
Efectivamente, colocándonos en el ámbito local por tratarse en el caso concreto de la revisión de una cuenta pública municipal por parte del órgano legislativo estatal, a saber, de la cuenta pública del Municipio de Río Grande, Estado de Zacatecas, correspondiente al año dos mil, debe destacarse que el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, otorga de manera exclusiva a las Legislaturas de los Estados la facultad de revisar y fiscalizar la cuenta pública de los Municipios, en los términos siguientes:
"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio Libre, conforme a las bases siguientes.
"...
"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor ...
"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."
Por su parte, la Constitución Política del Estado de Zacatecas, en su artículo 65, fracción XXXI, reformado por decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el quince de marzo de dos mil, acorde con la Constitución Federal, otorga en forma exclusiva a la Legislatura Estatal la facultad de revisar y resolver sobre las cuentas públicas del Gobierno Estatal, de los Municipios y de sus entes públicos paraestatales y paramunicipales, así como de verificar los resultados de su gestión financiera, la utilización del crédito y el cumplimiento de las metas fijadas en los programas y proyectos de los presupuestos de egresos, según se advierte de la siguiente transcripción de la disposición invocada:
"Artículo 65. Son facultades y obligaciones de la legislatura:
"...
"XXXI. Revisar y resolver sobre las cuentas públicas del Gobierno Estatal, de los Municipios y de sus entes públicos paraestatales y paramunicipales, correspondientes al año anterior y verificar los resultados de su gestión financiera, la utilización del crédito y el cumplimiento de las metas fijadas en los programas y proyectos de los presupuestos de egresos.
"Para la revisión de las cuentas públicas la legislatura se apoyará en la Entidad de Fiscalización Superior del Estado. Si del examen que ésta realice aparecieren discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas, o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos, o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley."
La Entidad de Fiscalización Superior del Estado de Zacatecas a que hace referencia la norma legal antes transcrita, debía iniciar funciones el primero de abril de dos mil y revisar las cuentas públicas de los años de mil novecientos noventa y siete a dos mil, conforme a las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor del decreto de reformas a la Constitución Estatal publicado en el Periódico Oficial de la entidad de quince de marzo de dos mil, en el entendido de que las alusiones en dichas disposiciones a la Contaduría Mayor de Hacienda de la Legislatura del Estado se entendían hechas a la entidad de fiscalización superior, según lo dispuesto por el artículo segundo transitorio del decreto mencionado.
Ahora bien, el artículo 71 de la Constitución del Estado de Zacatecas, antes de la reforma publicada el quince de marzo de dos mil, establecía lo siguiente:
"Artículo 71. Para dar cumplimiento a las facultades de la legislatura en materia hacendaria, habrá una Contaduría Mayor de Hacienda. La ley determinará su estructura y las funciones que le competen como órgano técnico de fiscalización y control gubernamental auxiliar de la legislatura para el examen de la cuenta pública que el Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos deberán presentar en los plazos y términos que dispone esta Constitución."
Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Legislativo y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, ambas del Estado de Zacatecas, aplicables a la revisión de la cuenta pública del año dos mil, contemplan una serie de requisitos procedimentales y formales a que debe sujetarse tal revisión, tanto por parte del órgano técnico de fiscalización auxiliar de la legislatura para el examen de la cuenta pública como de las Comisiones de Vigilancia, Primera y Segunda de Hacienda de la propia legislatura, a las que corresponde conjuntamente el conocimiento y dictamen relativo al examen y aprobación de las cuentas públicas del Estado y sus Municipios, según se advierte de la transcripción de las disposiciones relativas que se hace en la ejecutoria respecto de la que se formula este voto particular.
Así, no hay duda alguna de que es facultad exclusiva de la Legislatura del Estado de Zacatecas, atento lo previsto por los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Federal y 65, fracción XXXI, de la Constitución de ese Estado, el revisar y fiscalizar las cuentas públicas del Gobierno Estatal, de los Municipios y de sus entes públicos paraestatales y paramunicipales, así como que para el cumplimiento de tal facultad existe un órgano técnico de fiscalización y control gubernamental auxiliar de la legislatura que elabora informes y dictámenes sobre los resultados de la revisión de esas cuentas públicas para su calificación y aprobación definitiva por parte del Congreso Local, pero que de ninguna forma obligan ni vinculan a éste, al que corresponde la decisión soberana de aprobar o no aprobar las cuentas públicas.
Los requisitos procedimentales y formales a que debe sujetarse la revisión y fiscalización de las cuentas públicas previstos en la Constitución y leyes del Estado de Zacatecas, deben acatarse por las autoridades y órganos que intervienen en ese procedimiento, que culmina con la decisión netamente política de aprobación o desaprobación de las cuentas públicas lo que supone que el debido acatamiento de esos requisitos sí queda sujeto a control a través de la controversia constitucional a fin de asegurar el respeto al principio de legalidad que deriva del artículo 16 de la Constitución Federal, mas no puede sujetarse a tal control la decisión de fondo respecto a la aprobación o desaprobación de la cuenta pública por parte de la Legislatura Local, precisamente por el carácter soberano de esa decisión que constitucionalmente corresponde en forma exclusiva y excluyente al Congreso del Estado.
En su jurisprudencia 50/2000 el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el cumplimiento de la garantía de legalidad tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia de las autoridades, por lo que el acatamiento de esa garantía en la parte relativa a la debida fundamentación y motivación requiere de la existencia de una norma legal que atribuya a la autoridad la facultad de actuar en determinado sentido y, asimismo, el que ésta actúe en la forma precisa y exacta que disponga la ley (fundamentación), además de la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad si procedía aplicar la norma legal correspondiente, justificándose con plenitud el actuar de la autoridad en determinado sentido y no en otro (motivación).
La jurisprudencia referida aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 813, y textualmente establece:
"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. SU CUMPLIMIENTO CUANDO SE TRATE DE ACTOS QUE NO TRASCIENDAN, DE MANERA INMEDIATA, LA ESFERA JURÍDICA DE LOS PARTICULARES.-Tratándose de actos que no trascienden de manera inmediata la esfera jurídica de los particulares, sino que se verifican sólo en los ámbitos internos del gobierno, es decir, entre autoridades, el cumplimiento de la garantía de legalidad tiene por objeto que se respete el orden jurídico y que no se afecte la esfera de competencia que corresponda a una autoridad, por parte de otra u otras. En este supuesto, la garantía de legalidad y, concretamente, la parte relativa a la debida fundamentación y motivación, se cumple: a) Con la existencia de una norma legal que atribuya a favor de la autoridad, de manera nítida, la facultad para actuar en determinado sentido y, asimismo, mediante el despliegue de la actuación de esa misma autoridad en la forma precisa y exacta en que lo disponga la ley, es decir, ajustándose escrupulosa y cuidadosamente a la norma legal en la cual encuentra su fundamento la conducta desarrollada; y b) Con la existencia constatada de los antecedentes fácticos o circunstancias de hecho que permitan colegir con claridad que sí procedía aplicar la norma correspondiente y, consecuentemente, que justifique con plenitud el que la autoridad haya actuado en determinado sentido y no en otro. A través de la primera premisa, se dará cumplimiento a la garantía de debida fundamentación y, mediante la observancia de la segunda, a la de debida motivación."
Así, el acatamiento de los requisitos procedimentales y formales previstos en la Constitución y leyes del Estado de Zacatecas para la revisión y fiscalización de las cuentas públicas, puede ser objeto de control por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la controversia constitucional, en la medida que tal acatamiento supone el respeto a la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Federal.
En cambio, como ya se destacó con anterioridad, la decisión de fondo de aprobación o desaprobación de las cuentas públicas constituye un acto netamente político que corresponde a la soberanía del órgano de representación popular en el que recae la responsabilidad de esa decisión y sin que pueda trasladarse tal responsabilidad a otro órgano o poder del Estado por tratarse de una facultad que en forma exclusiva y excluyente otorga la Ley Fundamental al Poder Legislativo.
En este orden de ideas, la decisión de fondo de aprobación o desaprobación de las cuentas públicas municipales por parte del órgano legislativo no puede sujetarse al control de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la controversia constitucional, ya que ello supondría alterar la decisión netamente política emitida por el órgano de representación popular y despojarlo de una facultad soberana que el Constituyente le otorga en forma exclusiva y excluyente para trasladarla al máximo órgano del Poder Judicial Federal.
Interpretar que la decisión de fondo de aprobación o desaprobación de las cuentas municipales por parte del órgano legislativo quede sujeta a control jurisdiccional, podría ocasionar que dicho órgano desatendiera su facultad relativa o la realizara sin la diligencia necesaria al saber de antemano que su decisión sería revisable y modificable por otro órgano, o bien, pensando en la posibilidad de trasladar los costos políticos de esa decisión a otro poder del Estado mexicano como lo es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo que, además, convertiría a ésta en un superpoder, en una instancia final, en una cuestión de carácter netamente político que constitucionalmente corresponde al órgano de representación popular, aniquilando su atribución exclusiva y excluyente en la materia.
Por las razones expuestas no se comparte el criterio que sustenta la mayoría en la ejecutoria dictada en la controversia constitucional 12/2003.
