Voto num. 21/2006 de Suprema Corte de Justicia, Pleno - Jurisprudencia - VLEX 52059262

Voto num. 21/2006 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Emisor:Pleno
Número de Resolución:21/2006
Localizacion:Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Fecha de Publicación: 1 de Diciembre de 2008
RESUMEN

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 21/2006. LA FEDERACIÓN. MINISTROS GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA Y SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.ESTACIONES DE SERVICIO PARA EL MUNICIPIO DE JUÁREZ, ESTADO DE CHIHUAHUA. LOS ARTÍCULOS 39, FRACCIONES I, II Y III, 68 Y 71 DEL REGLAMENTO RELATIVO, QUE PREVÉN LA ASIGNACIÓN DE CATEGORÍAS DE SECTOR DEL TERRITORIO MUNICIPAL, EN ATENCIÓN A LOS ÍNDICES DE RIESGO Y CONTAMINACIÓN, ASÍ COMO EL TABULADOR DE SANCIONES APLICABLES ... (ver resumen completo)

 
CONTENIDO

VOTO MINORITARIO QUE FORMULAN LOS MINISTROS G.I.O.M.Y.S.S.A. ANGUIANO EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 21/2006, PROMOVIDA POR LA FEDERACIÓN, RESUELTA POR EL TRIBUNAL PLENO EN SESIÓN DE VEINTICUATRO DE MARZO DE DOS MIL OCHO.

En la resolución del Tribunal Pleno, después de determinarse sobre la oportunidad en la promoción de la controversia constitucional, la legitimación activa y pasiva, así como en torno a la causal de improcedencia que fue hecha valer -falta de interés legítimo del poder actor-, se determinó, por una parte, sobreseer en relación al "Resultando 1" del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de Juárez, Estado de Chihuahua, aprobado por su Ayuntamiento en sesión del veinticuatro de abril de dos mil tres y publicado en el Periódico Oficial de la entidad el catorce de diciembre del mismo año; y, por la otra, declarar infundada la controversia y reconocer la validez de los artículos 39, fracciones I, II y III, 68 y 71 del mismo reglamento impugnado.

Es exclusivamente en este último aspecto en el que los Ministros que formulamos el presente voto manifestamos nuestra disidencia con la resolución mayoritaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pues consideramos que la controversia constitucional debió declararse fundada respecto de los preceptos del reglamento controvertido y declararse su invalidez al resultar violatorios del artículo 73, fracción X, constitucional, por las razones que a continuación se exponen.

En la referida resolución plenaria sólo se analizaron los conceptos de invalidez en los que se planteó la invasión por parte de los artículos impugnados del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de J. a la esfera de competencia constitucional de la Federación, en las materias de: a) rectoría económica del Estado y b) competencia económica y monopolios.

Se sostuvo que en las normas impugnadas sólo se regula la instalación de nuevas estaciones de servicio en razón del índice de riesgo y contaminación máxima permisible, a partir del cual se realiza el dictamen correspondiente para determinar la categoría del sector de ubicación de las gasolineras, segmentos que pueden ser saturado, de equilibrio y potencial, puntualizando las sanciones correspondientes para el caso de no cumplir con las distancias establecidas para cada una de las categorías de los sectores antes enunciados al instalarse una nueva estación de servicio.

Partiendo de ello, se concluyó que tales disposiciones únicamente representan el ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que tiene conferidas el Municipio en las materias de ecología y ordenamiento territorial, lo que constituye el objeto del reglamento.

Concretamente, se determinó que no se invadían las facultades de la Federación en cuanto al aspecto señalado en el inciso a) precedente, a saber la rectoría económica del Estado, contenida en el artículo 25 constitucional, porque dicha rectoría constituye un sistema compuesto por las diversas acciones de las autoridades coordinadas entre sí, todas ellas subordinadas a los mandatos constitucionales y legales correspondientes, así como a sus derivaciones convencionales, con el fin de cumplir los objetivos de desarrollo y planeación constitucionales y programáticos en sus propios ámbitos competenciales, para lograr el crecimiento de la economía con desarrollo sustentable, por lo que la actuación aislada de un Municipio mediante la emisión de un reglamento, como el impugnado en la controversia, sólo constituye una parte del todo que, por sí sola no puede conseguir el fin del sistema, esto es, orientar el desarrollo nacional.

Por otra parte, en cuanto al concepto de invalidez referente a la invasión de la competencia federal en la materia precisada en el inciso b), consistente en la afectación a la libre concurrencia y a la libertad de comercio, al regularse la distancia permisible para la instalación de nuevas estaciones de servicio en cada uno de los sectores definidos en el reglamento, la resolución mayoritaria del Pleno determinó que tal planteamiento no era posible analizarlo en una controversia constitucional, ya que se intentaba demostrar la violación a derechos fundamentales -al artículo 28 constitucional y a la libertad de comercio- de los habitantes del Municipio de J. que no se encontraban relacionados con el ámbito de competencias de la Federación, por lo que la parte accionante carecía de interés legítimo para hacerlo valer. Se sostuvo que si bien las medidas contenidas en las normas reglamentarias impugnadas podían o no resultar razonables a la luz de la limitación de un derecho fundamental específico, que sea expresión subjetiva de la prohibición de monopolios establecida en el artículo 28 de la Constitución, ello no es analizable desde la perspectiva de una invasión competencial por parte del Municipio a la Federación sino del análisis de la vulneración de un derecho fundamental constitucionalmente reconocido a un individuo afectado por un acto de aplicación de las normas atacadas.

Sin embargo, en la resolución plenaria no se analizó la invasión que las normas impugnadas ocasionan al ámbito de competencia que la Constitución reserva en el artículo 73, fracción X, constitucional, al Congreso de la Unión para regular la materia de hidrocarburos.

En efecto, el artículo 115, fracción V, constitucional dispone:

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. ...

Como se advierte, en la fracción V del artículo 115 constitucional se otorgan a los Municipios, entre otras atribuciones, concretamente en los incisos a), d) y g), las de ordenamiento territorial y preservación del medio ambiente y ecología, con la correspondiente facultad que en su último párrafo se consagra para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas necesarias en lo que a ellos compete y conforme a los fines que el artículo 27, párrafo tercero, de la propia Constitución señala en torno a la necesidad de dictar las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como para preservar y restaurar el equilibrio ecológico.

Sin embargo, estas atribuciones no se otorgan de manera absoluta y exclusiva, pues en su parte inicial la fracción V transcrita claramente sujeta las facultades que en sus diversas fracciones se otorgan a los Municipios a lo establecido en las leyes federales y estatales relativas.

En este sentido, resultan aplicables las siguientes tesis de este Tribunal Pleno:

"No. Registro: 187,983

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XV, enero de 2002

"Tesis: P./J. 132/2001

"Página: 1041

FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios.

"No. Registro: 175,762

"Jurisprudencia

"Materia(s): Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XXIII, febrero de 2006

"Tesis: P./J. 28/2006

"Página: 1537

"SERVICIOS PÚBLICOS CONSIDERADOS COMO ESTRATÉGICOS. SON CONSTITUCIONALES LOS ARTÍCULOS 62, FRACCIÓN V, Y 79 DE LA LEY MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE AGUASCALIENTES QUE SEÑALAN QUE PARA SU CONCESIÓN LOS AYUNTAMIENTOS REQUIEREN AUTORIZACIÓN DE LA LEGISLATURA. Si bien es cierto que los Municipios deberán prestar las funciones y servicios públicos que enumera la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin que tal atribución pueda vedarse o restringirse por las autoridades estatales, también lo es que en el desempeño de tales funciones y servicios los Municipios deben observar lo dispuesto en las leyes federales y en las locales ..."

"No. Registro: 191,971

"Tesis aislada

"Materia(s): Constitucional, Administrativa

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"XI, abril de 2000

"Tesis: P. LVI/2000

"Página: 78

"MUNICIPIOS. LA LEY DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN QUE ESTABLECE LAS BASES PARA EL CONTROL Y VIGILANCIA DEL USO DEL SUELO EN EL TERRITORIO DE AQUÉLLOS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN V, CONSTITUCIONAL. De conformidad con el artículo 115, fracciones II y V, de la Constitución Federal, los Municipios están facultados para expedir los bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados ..."

"No. Registro: 200,050

"Tesis aislada

"Materia(s): Administrativa, Constitucional

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"IV, octubre de 1996

"Tesis: P. CXIX/96

"Página: 179

MUNICIPIOS. ESTÁN FACULTADOS PARA EXPEDIR REGLAMENTOS Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS RELATIVOS A SU DESARROLLO URBANO, PERO DE ACUERDO CON LAS BASES NORMATIVAS QUE DEBERÁN ESTABLECER LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS. Si bien de lo dispuesto por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, de conformidad con los fines del artículo 27 constitucional, de acuerdo con la fracción II del mismo precepto fundamental, esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que la tienen derivada, esto es, que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas, apoyadas en las mencionadas fracciones del artículo 115 de la Constitución Política.

Esta sujeción del ejercicio de las atribuciones de los Municipios a lo dispuesto en las leyes federales y estatales, conforme a lo dispuesto en la parte inicial de la fracción V del artículo 115 constitucional, debe interpretarse, en materia de asentamientos humanos, sistemáticamente con lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX-C constitucional en el sentido de que el Congreso de la Unión tendrá facultad:

Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.

Así, las atribuciones de los Municipios para realizar la zonificación y planes de desarrollo municipal, autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo y participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológicas y en los programas de ordenamiento en esta materia, se encuentran sujetas, además de lo dispuesto en las leyes estatales correspondientes, a lo dispuesto en las leyes que expida el Congreso de la Unión y, específicamente en materia de asentamientos humanos, a la distribución de competencias concurrentes para dar efectividad a los objetivos del párrafo tercero del artículo 27 constitucional y lograr la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población adecuada, preservando y restaurando el equilibrio ecológico.

Consecuentemente, si el ejercicio de las atribuciones que el artículo 115, fracción V, constitucional otorga a los Municipios debe realizarse acorde al marco de competencias atribuidas constitucionalmente a los diferentes niveles de gobierno, tales atribuciones deben congeniarse con las facultades que asisten en otras materias tanto a la Federación como a las entidades federativas.

Al caso importa resaltar la facultad que el artículo 73, fracción X, constitucional otorga al Congreso de la Unión:

X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123; ...

El Diccionario de la Real Academia Española define los conceptos de hidrocarburo y gasolina de la siguiente manera:

hidrocarburo. m. Quím. Cada uno de los compuestos químicos resultantes de la combinación del carbono con el hidrógeno.

gasolina. f. Mezcla de hidrocarburos, líquida, incolora, muy volátil, fácilmente inflamable, producto del primer periodo de destilación del petróleo.

Así, atendiendo a las anteriores definiciones, es claro que la gasolina encuadra dentro del concepto de hidrocarburo y, por tanto, en términos del artículo 73, fracción X, constitucional, anteriormente transcrito, corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre tal materia.

En este sentido, debe distinguirse entre las actividades estratégicas que reserva al Estado el artículo 28 constitucional y que señala no constituirán monopolios, dentro de las que se encuentra la relativa a hidrocarburos, y la facultad de legislar en materia de hidrocarburos que el artículo 73, fracción X, de la propia Ley Fundamental consagra a favor del Congreso de la Unión.

El artículo 28 aludido, en sus párrafos cuarto y quinto, establece que:

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión ... El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado ...

Como se advierte, en estos párrafos se reserva al Estado, como área estratégica, la relativa a hidrocarburos, para lo que contará con los organismos que requiera para su eficaz desempeño. Los artículos 3o., fracción I, y 4o., primer y segundo párrafos, de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, consignan:

"Artículo 3o. La industria petrolera abarca:

I. La exploración, la explotación, la refinación, el transporte, el almacenamiento, la distribución y las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación; ...

"Artículo 4o. La Nación llevará a cabo la exploración y la explotación del petróleo y las demás actividades a que se refiere el artículo 3o., que se consideran estratégicas en los términos del artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios.

Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas podrán ser llevados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrán construir, operar y ser propietarios de ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las disposiciones reglamentarias, técnicas y de regulación que se expidan. ...

Deriva de los preceptos constitucional y legales transcritos, que la venta de gasolina a los particulares en las estaciones de servicio correspondientes (gasolineras), a que se refieren las disposiciones del reglamento impugnado en la controversia constitucional, no quedan comprendidas dentro de las áreas estratégicas que se reservan al Estado y cuyo manejo se encomienda, en el caso de la industria petrolera al organismo descentralizado Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, pues dentro del concepto de industria petrolera que se define en el artículo 3o., fracción I, de la ley reglamentaria aludida sólo se comprenden las ventas de primera mano del petróleo y los productos que se obtengan de su refinación, como expresamente se señala en la tesis jurisprudencial 73/95 de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo II, noviembre de 1995, página 195, del tenor siguiente:

GASOLINA, ESTACIONES EXPENDEDORAS DE. COMPETENCIA LABORAL LOCAL. Conforme a la regla general establecida en el encabezado de la fracción XXXI del artículo 123 constitucional, los conflictos laborales planteados por los trabajadores al servicio de las estaciones expendedoras de gasolina, diesel y otros derivados del petróleo industrializado, contra esas negociaciones o sus propietarios, son competencia de las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje, y no de la Junta Federal, ya que aquéllos no operan en virtud de un contrato o de una concesión otorgada por el Gobierno Federal, sino de un contrato de carácter particular que celebran con Petróleos Mexicanos. Por otra parte, respecto de tales conflictos no se surten los supuestos de los artículos 123, fracción XXXI, inciso a), subinciso 8, de la Constitución General de la República, y 527, fracción I, inciso 8, de la Ley Federaldel Trabajo, porque la industria de los hidrocarburos a que se refieren las disposiciones citadas es aquella que comprende la extracción, explotación e industrialización del petróleo u otros hidrocarburos, y no la venta al público, en establecimientos expendedores de los derivados del hidrocarburo industrializado.

Sin embargo, la facultad que el artículo 73, fracción X, constitucional consagra a favor de la Federación al establecer que corresponderá al Congreso de la Unión legislar en toda la República sobre hidrocarburos, se refiere a la regulación de los diversos aspectos vinculados con los hidrocarburos y no así a la determinación de a quién corresponde realizar esta actividad.

La finalidad de uno y otro precepto constitucionales es diversa, pues mientras el artículo 28, párrafos cuarto y quinto, establece que corresponderá al Estado el ejercicio de la actividad de la industria petrolera, al constituir un área estratégica, sin que ello constituya monopolio, el numeral 73, fracción X, establece la facultad de la Federación para regular lo relacionado con hidrocarburos.

Por ello, el hecho de que no corresponda en exclusiva al organismo descentralizado Petróleos Mexicanos la venta de gasolina al público en general y que ello no constituya parte de la industria petrolera, no puede llevar a desconocer que corresponde a la Federación regular las actividades relacionadas con hidrocarburos, dentro de las que quedan comprendidas la distribución y venta final de la gasolina.

De esta forma, atendiendo a que la reserva legislativa a favor de la Federación que consagra el artículo 73, fracción X, constitucional, no atiende a la actividad que se realice -como sí acontece, verbigracia, en los casos de intermediación y servicios financieros, comercio, industria cinematográfica, juegos con apuestas y sorteos-, sino a los bienes que encuadran en el concepto de hidrocarburos, cabe concluir que las atribuciones que el artículo 115, fracción V, incisos a), d) y g), otorga a los Municipios en materia de ordenamiento territorial y preservación del medio ambiente y ecología, no incluye la de expedir o dictar normativas que atiendan a la naturaleza propia de los hidrocarburos.

Importa resaltar que la facultad de los Municipios de regular el desarrollo urbano, atendiendo a los fines que señala el artículo 27 constitucional de ordenamiento de los asentamientos humanos y establecimiento de adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, así como para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, incluye, desde luego, a las estaciones de servicio expendedoras de hidrocarburos (gasolineras), siempre y cuando no tenga como causa y objeto la naturaleza propia de los hidrocarburos.

Esto es, los Municipios pueden, válidamente, determinar en sus programas de desarrollo urbano las áreas de su territorio que se destinarán a fines habitacionales, comerciales, industriales, pero no pueden establecer limitantes que se enfoquen a una actividad relacionada con la distribución o comercialización de hidrocarburos, pues ello corresponde a la Federación.

Así, verbigracia, no podría establecerse una gasolinera en un área determinada por un Municipio como habitacional; sin embargo, ello no puede llevarse al extremo de que, mediante la normativa en materia de desarrollo urbano, se consignen limitantes a las actividades de distribución o comercialización de hidrocarburos, atendiendo a las particularidades de estos bienes.

Será legalmente válido que para establecer una gasolinera, se cumpla con la regulación municipal aplicable a todos los establecimientos mercantiles que realicen alguna actividad con materiales peligrosos, mas no que se limite el número de centros de distribución de hidrocarburos en un determinado territorio municipal, porque ese aspecto es diverso a determinar cuáles son las áreas de dicho territorio en las que puedan realizarse las actividades relativas.

Las disposiciones impugnadas en la controversia constitucional, al establecer límites de distancia entre estaciones de servicio o gasolineras (1,500 metros), está incidiendo en lo que es competencia de la Federación.

Consecuentemente, se considera que las normas del reglamento impugnado vulneran la esfera de competencia federal que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consagra en su artículo 73, fracción X.

Sólo debe añadirse que no obsta para declarar fundada la controversia constitucional y declarar la invalidez de las normas impugnadas del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de Juárez Estado de Chihuahua, aprobado por su Ayuntamiento en sesión de veinticuatro de abril de dos mil tres y publicado en el Periódico Oficial de la entidad el catorce de diciembre de dos mil cinco, que en los conceptos de invalidez hechos valer por la parte actora no se haya planteado específicamente la violación al artículo 73, fracción X, constitucional que, en términos de lo analizado, sustenta la invasión de la esfera competencial de la Federación conforme al criterio de los Ministros que suscribimos el presente voto de minoría, pues en controversias constitucionales procede la suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez conforme al artículo 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone:

En todos los casos la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos o agravios.

En otro orden, de especial relevancia resulta destacar que en el Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de Juárez, Estado de Chihuahua, el Ayuntamiento justifica la regulación emitida respecto al establecimiento de nuevas estaciones de servicio por su trascendencia al medio ambiente.

Por ello, si con dicha regulación se pretende incidir directamente en la materia de protección al ambiente, para determinar si el Ayuntamiento cuenta con atribuciones para ello, es indispensable acudir al análisis de lo establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

En efecto los artículos 3o., fracciones XXII, XXXII, 5o., fracciones VI y X, y 146 del ordenamiento legal de mérito señalan:

(Reformado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)

"Artículo 3o. Para los efectos de esta Ley se entiende por:

"...

"XXII. Material peligroso: Elementos, substancias, compuestos, residuos o mezclas de ellos que, independientemente de su estado físico, represente un riesgo para el ambiente, la salud o los recursos naturales, por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas;

"...

XXXII. Residuos peligrosos: Todos aquellos residuos, en cualquier estado físico, que por sus características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas, representen un peligro para el equilibrio ecológico o el ambiente; ...

(Reformado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)

"Artículo 5o. Son facultades de la Federación:

"...

"VI. La regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas, y de la generación, manejo y disposición final de materiales y residuos peligrosos para el ambiente o los ecosistemas, así como para la preservación de los recursos naturales, de conformidad con esta ley, otros ordenamientos aplicables y sus disposiciones reglamentarias;

"...

X. La evaluación del impacto ambiental de las obras o actividades a que se refiere el artículo 28 de esta Ley y, en su caso, la expedición de las autorizaciones correspondientes; ...

(Reformado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)

Artículo 146. La secretaría, previa opinión de las Secretarías de Energía, de Comercio y Fomento Industrial, de Salud, de Gobernación y del Trabajo y Previsión Social, conforme al reglamento que para tal efecto se expida, establecerá la clasificación de las actividades que deban considerarse altamente riesgosas en virtud de las características corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas para el equilibrio ecológico o el ambiente, de los materiales que se generen o manejen en los establecimientos industriales, comerciales o de servicios, considerando, además, los volúmenes de manejo y la ubicación del establecimiento.

A su vez, el artículo 4o., fracción IX, del Acuerdo por el que las Secretarías de Gobernación y Desarrollo Urbano y Ecología, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 5o., fracción X y 146 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, 27, fracción XXXII y 37, fracciones XVI y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, expiden el segundo listado de actividades altamente riesgosas, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de mil novecientos noventa y dos, señala:

"Artículo 4o. Las actividades asociadas con el manejo de sustancias inflamables y explosivas que deben considerarse altamente riesgosas son la producción, procesamiento, transporte, almacenamiento, uso y disposición final de las sustancias que a continuación se indican, cuando se manejen cantidades iguales o superiores a las cantidades de reporte siguientes:

"...

"IX. Cantidad de reporte: a partir de 10,000 Barriles.

"a) En el caso de las siguientes sustancias en estado líquido.

"Gasolinas (1)

"K. incluye naftas y diáfano (1)

"(1) Se aplica exclusivamente a actividades industriales y comerciales. ..."

De lo anterior se colige que el manejo de la gasolina en actividades industriales o comerciales a partir de 10,000 barriles, constituye una actividad altamente riesgosa y por lo tanto es facultad exclusiva de la Federación su regulación y control atendiendo a sus consecuencias sobre el medio ambiente.

En este punto debe destacarse que, con independencia de que el volumen de barriles almacenado en una gasolinera fuera inferior a 10,000 barriles, lo cierto es que ello no permite desconocer que la regulación en torno a las limitantes a la comercialización del referido hidrocarburo corresponda a la Federación.

En ese tenor, se considera discutible la validez de los artículos 39, fracciones I, II y III, 68 y 71 del Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de Juárez Estado de Chihuahua, dado que, con apoyo en lo previsto en el artículo 5o., fracción VI, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, la regulación y el control de las actividades consideradas como altamente riesgosas son facultades reservadas de manera exclusiva a la Federación.

Incluso, aun cuando la regulación del manejo de gasolina por volúmenes no encuadre en aquellas actividades consideradas altamente riesgosas, lo cierto es que la regulación por motivos ambientales de aquellas actividades que no sean consideradas de ese carácter, recae exclusivamente en los Estados, tal y como deriva de lo previsto en el artículo 7o., fracción IV,(1) de la Ley General, el cual señala que las entidades federativas regularán todas aquellas actividades que no sean consideradas altamente riesgosas, cuando éstas afecten el equilibrio de los ecosistemas o el ambiente dentro de la circunscripción territorial correspondiente, de conformidad con las normas oficiales mexicanas que resulten aplicables, por lo que el Reglamento para la Ubicación y Operación de las Estaciones de Servicio para el Municipio de Juárez, Estado de Chihuahua, implicaría una invasión de la esfera competencial de los Estados.

En otro orden de ideas, dentro de la materia ambiental, en el propio artículo 39 del reglamento impugnado se señala que la sectorización se hará "con base al índice de riesgo y de contaminación máxima permisible establecida en el título sexto", del propio ordenamiento, sin embargo, el artículo 111 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, prevé:

(Reformado, D.O.F. 13 de diciembre de 1996)

"Artículo 111. Para controlar, reducir o evitar la contaminación de la atmósfera, la Secretaría tendrá las siguientes facultades:

"I. Expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan la calidad ambiental de las distintas áreas, zonas o regiones del territorio nacional, con base en los valores de concentración máxima permisible para la salud pública de contaminantes en el ambiente, determinados por la Secretaría de Salud."

Como se advierte de lo anterior, la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca es el órgano competente para expedir las normas oficiales mexicanas que establezcan la calidad ambiental de las distintas áreas, zonas o regiones del territorio nacional, con base en los valores de concentración máxima permisible para la salud pública de contaminantes en el ambiente que al efecto determine la Secretaría de Salud.(2)

En esa virtud, si el reglamento impugnado al establecer en su título sexto "Criterios ambientales y de riesgos", los índices de contaminación máxima permisibles en el Municipio de Ciudad Juárez, resulta lógico que no se están respetando las directrices dictadas por las Secretarías del Medio Ambiente y de Salud, por lo que el Ayuntamiento estaría invadiendo atribuciones asignadas por la ley general al Ejecutivo Federal de manera expresa.

A mayor abundamiento debe destacarse que el propio artículo 111 de la ley general en comento, faculta a la propia Secretaría del Medio Ambiente a formular y aplicar programas para la reducción de emisión de contaminantes a la atmósfera que determine para cada área, zona o región del territorio nacional, los cuales deberán prever los objetivos que se pretenden alcanzar, los plazos correspondientes, así como los mecanismos para su instrumentación; promoverán, apoyarán e incluso aprobarán los programas de gestión de calidad del aire que hayan elaborado los gobiernos locales en cumplimiento de las normas oficiales mexicanas.(3)

En otro tenor, por lo que hace a las atribuciones de la Federación respecto a restricciones y requisitos mínimos que inciden en las distancias, debe destacarse que la Comisión Nacional de Competencia, órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, en coordinación con PEMEX-Refinación, aprobaron el "Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio" en el Diario Oficial de la Federación, el viernes diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro. El programa de mérito tuvo como principal objetivo determinar un esquema que propiciara una mayor inversión en el establecimiento de nuevas gasolineras, ampliando la infraestructura en beneficio de la calidad y eficiencia del servicio a los consumidores, lo que debía desarrollarse en un ambiente de competencia y libre concurrencia, evitando prácticas monopólicas, estableciendo normas técnicas de seguridad, protección al medio ambiente, servicio e imagen institucional, régimen administrativo en virtud del cual opera en la actualidad PEMEX-Refinación con el otorgamiento de la franquicia "PEMEX".

El "Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio" prevé determinados requisitos para el otorgamiento de una franquicia a los particulares entre los que destacan:

"...

"En consecuencia, en la presente publicación se establecen los requisitos y criterios administrativos que normarán la construcción y operación de nuevas operaciones de servicio, a partir del día 1o. de septiembre de 1994. Al efecto PEMEX-Refinación instrumentará las acciones administrativas en todo el territorio nacional para atender oportunamente las solicitudes que se tramiten de acuerdo con los lineamientos de este programa.

"I.R. a cubrir en la solicitud para construir y operar nuevas estaciones de servicio.

"...

"4. El predio propuesto, para garantizar vialidades internas, áreas de servicio al público y almacenamiento de combustibles, áreas verdes y los diversos elementos requeridos para la construcción y operación de una estación de servicio, debe cumplir con las siguientes características

Ver características

"En cualquiera de las cinco zonas establecidas se deben respetar los siguientes lineamientos:

"a) El predio debe localizarse a una distancia mínima de resguardo de 15 metros de centros de concentración masiva (escuelas, hospitales, mercados públicos, cines, teatros, estadios deportivos, auditorios, etc.).

"b) El predio debe localizarse a una distancia mínima de resguardo de 100 metros con respecto a una planta de almacenamiento de gas LP.

"c) El predio debe localizarse a una distancia mínima de resguardo de 30 metros con respecto a las líneas de alta tensión, líneas férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo.

"5. Croquis de localización del predio propuesto, indicando con claridad nombre de calles, avenidas o el kilómetro en el caso de carreteras.

"6. Plano de la población en que se ubica el predio propuesto. En el caso de carreteras anexar plano estatal indicando ubicación del predio. ..."

Posteriormente, el miércoles veinticinco de julio de dos mil uno se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los "Criterios Aclarativos al Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio", en los referidos criterios se determinó que:

"Al respecto, derivado de diversas propuestas de criterios aclarativos al Programa Simplificado presentadas por PEMEX-Refinación, el Pleno de la Comisión Federal de Competencia, en sesión celebrada el 9 de mayo de 1996 se pronunció de acuerdo con los citados criterios aclarativos, en los siguientes términos:

"1. No debe existir ningún uso urbano en un radio mínimo de 15 metros, desde el eje de cada dispensario localizado en el predio propuesto para la estación de servicio a centros de concentración masiva escuelas, hospitales, mercados públicos, cines, teatros, estadios deportivos, auditorios, etc.

"2. El predio debe localizarse a una distancia mínima de resguardo de 100 metros con respecto a una planta de almacenamiento de gas LP; tomando como referencia la ubicación de los tanques de almacenamiento localizados dentro de dicha planta de gas, al límite del predio propuesto para la estación de servicio.

"3. El predio debe localizarse a una distancia mínima de resguardo de 30 metros con respecto a líneas de alta tensión, vías férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo; dicha distancia se deberá medir tomando como referencia la ubicación de los tanques de almacenamientos de combustibles de la estación de servicio a los elementos de restricción señalados.

"4. Respecto a la distancia de 30 metros indicada en el punto 3 anterior, con respecto a ductos que transportan productos derivados del petróleo, si por algún motivo se requiere la construcción de accesos y salidas sobre éstos, es requisito indispensable que para liberar la constancia de trámite correspondiente se adjunte a la documentación exigible, la descripción de los trabajos complementarios de protección al ducto o poliducto, aprobados por el área de ductos de Petróleos Mexicanos, que corresponda."

Tanto del "Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio", como de sus respectivos criterios aclarativos, se desprenden requisitos y restricciones que impone la Federación a través del Ejecutivo Federal a través de PEMEX por conducto de PEMEX-Refinería así como la Comisión Federal de Competencia, órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía en torno a la distancia mínima entre las estaciones de servicio y centros de concentración masiva (escuelas, hospitales, mercados públicos, cines, teatros, estadios deportivos, auditorios, entre otros),plantas de almacenamiento de gas L.P., líneas de alta tensión, líneas férreas y ductos que transportan productos derivados del petróleo, distancias mínimas que inciden evidentemente en las actividades consistentes en la distribución, transportación y almacenamiento de gasolina, respecto de las cuales la Federación es la única que cuenta con atribuciones para ello.

En esa línea de argumentación, conforme al referido "Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio", sus respectivos criterios aclaratorios, el trámite empresarial PMXREF-00-002 "Incorporación a la franquicia PEMEX", inscrito en el Registro Federal de Trámites y Servicios de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, órgano desconcentrado de la Secretaría de Economía, así como en las "Especificaciones técnicas para proyecto y construcción de estaciones de servicio" y "Manuales de Operación", PEMEX-Refinería tiene atribuciones para establecer puntualmente los requisitos para establecer la tramitación, instalación y construcción de estaciones de servicio en todo el país, entre los que figuran las distancias mínimas y requisitos para la distribución, transportación y almacenamiento de gasolina con lo que se justifica la materialización de las atribuciones previstas para la Federación.

En consecuencia, se estima que el Municipio de J., Estado de Chihuahua, al haber limitado el requisito de distancia a un radio de 1500 metros entre estaciones de servicio, así como la sectorización con base en esa limitante y las correspondientes sanciones, contraviene lo dispuesto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución General de la República, así como las diversas disposiciones legales y administrativas a las que se ha hecho referencia, pues la regulación en torno al hidrocarburo gasolina le corresponde de manera exclusiva a la Federación.

Por lo manifestado es que no se comparte la determinación plenaria en el aspecto especificado, al considerarse que la controversia constitucional debió declararse fundada respecto de los preceptos del reglamento controvertido y declararse su invalidez.

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  1. "Artículo 7o. Corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades:

    "...

    "IV. La regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el ambiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149 de la presente ley;"

    Artículo 149. Los Estados y el Distrito Federal regularán la realización de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas, cuando éstas afecten el equilibrio de los ecosistemas o el ambiente dentro de la circunscripción territorial correspondiente, de conformidad con las normas oficiales mexicanas que resulten aplicables.

  2. Similar contenido prevé la fracción X del propio artículo 111, que señala:

    "X. Definir niveles máximos permisibles de emisión de contaminantes a la atmósfera por fuentes, áreas, zonas o regiones, de tal manera que no se rebasen las capacidades de asimilación de las cuencas atmosféricas y se cumplan las normas oficiales mexicanas de calidad del aire;"

  3. "Artículo 111. Para controlar, reducir o evitar la contaminación de la atmósfera, la secretaría tendrá las siguientes facultades:

    "...

    "IV. Formular y aplicar programas para la reducción de emisión de contaminantes a la atmósfera, con base en la calidad del aire que se determine para cada área, zona o región del territorio nacional. Dichos programas deberán prever los objetivos que se pretende alcanzar, los plazos correspondientes y los mecanismos para su instrumentación;

    "V. Promover y apoyar técnicamente a los gobiernos locales en la formulación y aplicación de programas de gestión de calidad del aire, que tengan por objeto el cumplimiento de la normatividad aplicable;

    "...

    XII. Aprobar los programas de gestión de calidad del aire elaborados por los Gobiernos Locales para el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas respectivas;