Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto minoritario de los Ministros J.R.C.D. y J. de J.G.P..

En la ejecutoria de mérito se reconoce la validez de las fracciones V y XIV del artículo 5o. de la Ley de Expropiación del Estado de Colima, las cuales disponen lo siguiente:

"Artículo 5o. Se consideran causas de utilidad pública, para los efectos de la presente ley:

"...

"V. La creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias para beneficio de la colectividad, así como la creación y conservación de reservas territoriales para el establecimiento de las mismas;

"...

"XIV. La creación, establecimiento, impulso, promoción y fomento de áreas, zonas, lugares y puntos de interés y desarrollo turístico; y, ..."

Los señores Ministros que integramos esta minoría no compartimos el sentido ni las consideraciones del proyecto, especialmente por lo que se refiere al reconocimiento de la validez de la fracción V, antes transcrita, pues estimamos que, contrariamente a lo sostenido por la mayoría del Tribunal Pleno, existen motivos suficientes para declarar su validez.

Para explicar lo anterior, quisiéramos partir de los principios constitucionales que rigen a la garantía de propiedad y, correlativamente, a los de la figura jurídica de la expropiación, ambos previstos en el artículo 27 constitucional.

Los dos primeros párrafos de dicho numeral disponen lo siguiente:

"Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.

"...

"VI. Los Estados y el Distrito Federal, lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos.

"Las leyes de la Federación y de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada, y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente. ..."

La propiedad privada está garantizada por la propia Carta Magna; sin embargo, ello no excluye la posibilidad de que el propio Estado, dadas ciertas condiciones, pueda afectarla de algún modo, según mandato de la propia Constitución.

Así, el segundo párrafo del artículo 27 constitucional, prevé la figura jurídica de la expropiación.

La expropiación es un procedimiento de derecho público, por el cual el Estado, obrando unilateralmente, adquiere bienes de los particulares para el cumplimiento de un fin de utilidad pública y mediante el pago de una indemnización. Este modo de adquisición de la propiedad tiene su justificación cuando el Estado tiene la necesidad de disponer de la propiedad privada para la satisfacción de un superior interés público, frente al cual el derecho particular debe ceder.(1)

I. ¿Cuál es la naturaleza y alcance conceptual de ese interés público superior, con fundamento en la cual puede afectarse legítimamente el patrimonio del gobernado? La Carta Magna lo denomina "causa de utilidad pública". Ésta es la condición sine qua non que legitima a la expropiación, la cual se abre paso frente a un derecho subjetivo público previsto en el propio artículo 27 constitucional, reafirmando, a su vez, la garantía misma de que la propiedad es un derecho, pues el rigor constitucional bajo el cual fue concebida la expropiación constituye el freno que sujeta al posible capricho y arbitrariedad de quienes ejercen el poder.

De ahí que surjan, a juicio de los que suscribimos este voto de minoría, algunas interrogantes interesantes: ¿qué se entiende constitucionalmente por causa de utilidad pública? ¿quién está facultado para brindarle un contenido objetivo? ¿tiene el legislador una facultad discrecional o, hasta cierto punto, arbitraria, para fijarlo? ¿o será la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien debe interpretar un concepto de tanta trascendencia, por el hecho de estar prevista en la Carta Magna?

Quisiéramos plantear, en primer lugar, la problemática que la doctrina ha detectado en relación al concepto de "utilidad pública" y a los numerosos sinónimos o términos análogos que se han empleado para aludir a lo que denominaremos "la causa expropiante".

Es cierto, tal como lo menciona la ejecutoria, que no existe una definición concreta, unívoca, inmutable, de lo que se entiende por utilidad pública, y que ésta puede ser variable en función de los lugares y los tiempos. Seguramente tales peculiaridades han producido el fenómeno de que la terminología utilizada para expresar la "causa expropiante" es harto variada y no siempre concreta en su sentido y alcance.

Al respecto, la doctrina ha detectado, por lo menos, los siguientes términos o locuciones:

a) Necesidad pública

b) Uso público

c) Utilidad pública

d) Utilidad social

e) Interés general

f) Interés social

g) Interés público

h) Perfeccionamiento social(2)

Todas esas locuciones tienen un fondo o alcance común: trasuntan algo que no interesa al "individuo" en particular, sino a conglomerados sociales especificados o al total conglomerado social. Pero dentro de tal idea o concepto ¿existen diferencias entre esas expresiones o términos?

La locución "necesidad pública" aparece en Francia, en el artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. El Código Civil francés, en su artículo 545, reemplazó aquella expresión por "utilidad pública"(3). Aunque este último término es más amplio y comprensivo que el anterior, un autor francés dice que para los redactores del Código Civil, las dos expresiones -necesidad y utilidad- eran idénticas(4). Lo cierto es que, conceptualmente, ambas locuciones difieren entre sí. "Necesidad" expresa una idea más limitada que "utilidad": lo "útil" es conveniente, pero no indispensable.

La expresión "usos públicos" aparece en la Constitución de los Estados Unidos de América, enmienda V, sin perjuicio de que antes dicha locución fuera empleada en aquel país por la Constitución del Estado de Massachussetts. Mas como lo advirtió a principios del siglo pasado un escritor argentino, "los términos utilidad y uso, en materia de interés público, son casi sinónimos, por estar estrechamente unidos".(5)

Se han diferenciado entre sí las expresiones "utilidad pública" y "utilidad social". A esta última se le asigna un significado específico: la utilidad social beneficia a todos; la utilidad pública, se dice, muy raramente se extiende a toda la comunidad: generalmente se circunscribe a una zona o localidad.(6)

Asimismo, se pretende diferenciar "utilidad pública" de "interés social", dándole a éste un significado propio. Habría expropiación por razones de "interés social" cuando se efectúa para dar solución a problemas sociales, propiamente tales, en cualquiera de sus diversos aspectos, verbigracia, expropiando una gran extensión de tierra para subdividirla y adjudicarla en pequeñas parcelas, formando así una colonia.(7)

La misma doctrina estima que los conceptos "interés general" e "interés público" son sustancialmente correlativos a "utilidad pública".(8)

Se ha propuesto, además, otra locución para expresar la causa expropiante. Nos referimos al "perfeccionamiento social", con cuyo término pretende expresar que la expropiación es procedente no sólo para requerimientos de índole material, sino, incluso, "para alcanzar la finalidad de poder, de belleza, de protección y derecho"(9). Quedan comprendidas en ello las razones o motivos de cultura, estética, arte, y en general las satisfacciones de índole espiritual. La derogada ley argentina número 13.264, en su artículo 1o., incluía en el concepto de "utilidad pública" todos los casos en que se persiga la satisfacción de una exigencia determinada por el "perfeccionamiento social".(10)

Como se advierte de la reseña anterior, el concepto de utilidad pública no sólo es complejo y amplísimo, sino que esa misma vaguedad se presta a la utilización de diversos términos sin un contenido preciso y seguro.

Lo que sí es claro es que el artículo 27 de la Constitución Federal dispone que la causa expropiante es la "utilidad pública". También en su fracción VI, cuando dispone que el legislador será quien determinará los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada.

Sin embargo, apreciamos que el legislador estatal de Colima, en uso de la facultad que le confiere la Constitución Federal, expresa con otra locución lo que él considera "utilidad pública" y por ello en la fracciones V del artículo 5o. de la Ley de Expropiación que nos ocupa, se refiere a la creación, fomento y conservación de parques, zonas industriales, empresas e industrias "para beneficio de la colectividad", equiparando a la utilidad pública con el beneficio colectivo.

Con ello, antes de brindar seguridad conceptual y jurídica, se va deslavando un concepto constitucional fuerte que tiene un sentido restrictivo, pues, como ya se mencionó, la expropiación por causa de utilidad pública es una afectación excepcional al derecho fundamental a la propiedad privada; de tal modo que el multicitado concepto de utilidad pública se va diluyendo en la construcción de sinónimos.

En este sentido, estimamos que cuando la Constitución Federal hace referencia a la "utilidad pública", no necesariamente hace alusión a la "utilidad social" o a la "utilidad nacional", toda vez que puede tratarse de conceptos completamente diferenciados, según se expuso con anterioridad.

Sin embargo, dado el marco teórico antes expuesto, consideramos que el hecho de que se presenten en un momento dado consideraciones de carácter sociológico o económico peculiares -que son muy atendibles-, justifica precisamente la necesidad de construir un concepto elaborado de utilidad pública, en lugar de que el legislador acuda a sinónimos que pueden conducirnos por una larga espiral que, finalmente, altere el sentido original de la expresión empleada por el Constituyente Permanente.

Así, como primera conclusión, manifestamos nuestra inquietud por construir un concepto constitucional de "utilidad pública", el cual, como tal, deberá constituir el principio rector de la actuación legislativa, para el efecto de fijar las causas de utilidad pública.

Dicho en otras palabras, es cierto que por imperativo de la Constitución Federal, corresponde al legislador fijar las causas de "utilidad pública"; sin embargo, tal facultad no constituye una delegación amplia para que el Poder Legislativo, federal o local, construyan arbitrariamente el contenido de ese concepto fundamental o causa expropiatoria, pues al estar elevado a rango constitucional, es preciso que el poder constituido se ciña a su contenido material, de tal modo que no lo modifique conforme a su conveniencia.

La exigencia anterior resulta palpable en el caso a estudio. Como ya se mencionó, el concepto de utilidad pública es demasiado abstracto y, por ello, hasta indeterminado, por lo que en primera instancia le correspondería al legislador del Estado de Colima, en ejercicio de su facultad para fijar las causas de utilidad pública, brindar la concreción necesaria. Sin embargo, con la fracción V impugnada, se pretende dar contenido a un concepto indeterminado con otro de las mismas cualidades, como lo es el de "beneficio de la colectividad", lo que al final de cuentas no es mas que el empleo de un argumento circular que atenta contra el principio de legalidad.

Por tal motivo, planteamos la inquietud de que en casos como el analizado, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación elabore a nivel jurisprudencial el contenido material de la "utilidad pública" y fije su dimensión conceptual a nivel constitucional, con el único propósito de controlar la facultad discrecional del Poder Legislativo y, finalmente, salvaguardar el derecho que tiene el gobernado a la propiedad privada.

II. La segunda inquietud que expresamos ante el Tribunal Pleno, deriva de la lectura del segundo concepto de invalidez. En él, los accionantes reconocen que el Estado debe fomentar la creación de nuevas fuentes de empleo, pero les resulta inconstitucional que para efectos de la expropiación, la fracción V impugnada simplemente señale que será causa de "utilidad pública" la creación, fomento y conservación de empresas "para beneficio de la colectividad".

Y es que ante tal redacción legal, los accionantes sostienen que cualquier negocio que se precie de serlo podría estimarse que redunda en beneficio de la colectividad, pues paga impuestos y necesita empleados, destacando que el ánimo de lucro y el interés privado es el que impera en cualquier negociación mercantil. Y sostienen los accionantes que con la ley impugnada se:

"... podría concluir que cualquier ciudadano pudiente o grupo de inversionistas, con un instrumento legal de la naturaleza que aquí se plantea ... les pudiera gustar nuestro domicilio particular o casa y hasta por capricho iniciar un trámite de expropiación, argumentando que se creará en dicho lugar una empresa o industria que obviamente va a necesitar empleados, va a pagar impuestos y va a expender satisfactores o servicios a la ciudadanía."

Los argumentos anteriores refuerzan nuestra consideración de que existen, por lo menos, algunas interrogantes que la ejecutoria de mérito no responde: la expresión "para beneficio de la colectividad" ¿tiene alguna relación de cercanía, se encuentra contenida o es sinónimo del concepto constitucional de "utilidad pública"? ¿cuál es el alcance preciso del término "para beneficio de la colectividad"? ¿ese concepto debe ser definido por el legislador de mayor concisión, o se trata de una remisión legislativa para que el ejecutivo integre su sentido en cada caso concreto?

Nos parece alarmante que tratándose de un concepto precisamente tan amplio, requiera que su contenido sea integrado en cada caso concreto por otra autoridad que no es la legislativa, sino la administrativa. Y estimamos que con esto se rompe el sano equilibrio de división de poderes que prevé el artículo 27, fracción VI constitucional, al disponer que las causas de utilidad pública deberán estar previstas en ley, sin admitir en este aspecto un sistema mixto, en el cual el Ejecutivo integre lo que se entiende como "beneficio colectivo", "necesidad pública" "utilidad social", "interés social" o como guste denominársele a la causa de la expropiación, y determine si la empresa e industria cuya creación, fomento o conservación se pretende, en realidad favorecerá a una inmensa mayoría, si resolverá problemas sociales y qué se entiende por tales, si responderá a una "necesidad generalmente sentida" y no de manera prioritaria o exclusiva a los inversionistas, como lo reclaman los accionantes, pues como la propia Constitución Federal lo enfatiza, al Ejecutivo sólo le corresponde hacer la declaratoria correspondiente.

A continuación citamos doctrina extranjera sobre este tema, que nos han invitado a reflexionar sobre este aspecto:

"V. La 'causa expropiandi'

"1. En general

"Este elemento de la potestad expropiatoria es capital: la expropiación ha de legitimarse en una causa precisa, tasada y estimada por la ley, según veremos, lo que excluye cualquier uso libre de dicha potestad por la administración. ...

"3. Especificidad de la 'causa expropiandi' para cada operación y su calificación por ley.

"A) En el derecho español (y esto no ocurre, por cierto, en otros sistemas) el concepto de 'utilidad pública' o de 'interés social' no es un concepto abierto que corresponda a la Administración Pública aplicar a unas u otras operaciones a su arbitrio para concluir la pertinencia de la expropiación; por el contrario, ni por acto singular ni por vía reglamentaria puede la Administración aplicar a unas u otras operaciones a su arbitrio para concluir la pertinencia de la expropiación; por el contrario, ni por acto singular ni por vía reglamentaria puede la administración determinar originariamente qué operación merece o no beneficiarse del instrumento expropiatorio por entenderla de utilidad pública o interés social, sino que este juicio está reservado en nuestro derecho a la ley. A la ley, en efecto, y sólo a ella, corresponde en nuestro sistema determinar en exclusiva el tipo de operaciones que han de calificarse de utilidad pública o de interés social ... a los efectos de poder disponer de la expropiación; lo cual implica, por cierto, que esa calificación ha de ser específica para una operación singular o para un tipo o categoría de operaciones, excluyendo una formulación abierta o indeterminada. Así es como ha de interpretarse el artículo 33.3 de la Constitución, según el cual la expropiación requiere una 'causa justificada', esto es, específica para operaciones determinadas.

"De este modo, resulta claro que la administración no dispone de una potestad expropiatoria abstracta capaz de ser aplicada a su albur en cuando pueda estimarla justificada; por el contrario, la administración dispone de la potestad expropiatoria sólo para ser ejercida en aquellos ámbitos singulares que la ley formal ha calificado previamente como merecedores de ese remedio. ...

"... esa intervención de la ley presenta otro significado: el de formular una jerarquización social de los bienes, una calificación de las prevalencias colectivas de unos fines sobre otros, de forma definida, estable y solemne, de modo que el evento de sufrir una expropiación sobre los propios bienes no quede al arbitrio discrecional de los órganos administrativos. Esta exigencia se refuerza aún más cuando la expropiación ha transformado su sentido, según hemos visto, y ha pasado a ser un instrumento generalizado de conformación del mundo social de los bienes."(11)

Y es que es cierto que la misma doctrina y la jurisprudencia de este Alto Tribunal han reconocido que el Estado puede expropiar con fines empresariales (nacionalización de empresas) y que los beneficiarios pueden ser otros gobernados, sin que éstos sean concesionarios de obras o servicios; sin embargo, nos parece que la ley misma, con base en una previa interpretación constitucional de lo que debe entenderse por "utilidad pública", es la que debe proporcionar parámetros objetivos con base en los cuales la administración pública justifique cada expropiación: por ejemplo, crisis económicas, control de epidemias, terremotos o fenómenos que tengan el carácter de una verdadera calamidad pública, el abasto de artículos de consumo necesario, la satisfacción de necesidades colectivas en caso de trastornos interiores, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de explotación, el combate a los monopolios, entre otros.

Por ello estimamos que la legislación debe sentar las bases objetivas que ameriten una expropiación, en términos de la fracción V que se comenta y no hacer una simple referencia al "beneficio de la colectividad", pues de otro modo la actuación tanto del legislativo como la de la administración pública no tendrán un control constitucional objetivo, lo que podría traducirse en una actuación arbitraria.

De hecho, y sólo de manera ilustrativa, si contrastamos el contenido de la fracción V impugnada con las restantes del artículo 5o. que nos ocupa (e incluso, nos atrevemos a agregar la XIV que también se impugnó), advertimos que el legislador ha sido muy preciso en cuanto a las situaciones fácticas que actualizan en cada caso una causa de utilidad pública, sin dejar demasiado margen a la interpretación, ni mucho menos, a la integración de la norma en cada caso concreto. El referido precepto es consultable a partir de la foja 68 de la ejecutoria.

Es cierto lo que afirma la ejecutoria en cuanto a que la noción de utilidad pública es relativa, y que depende de las circunstancias de tiempo y espacio. Sin embargo, creemos que esa afirmación debe entenderse en el sentido de que el concepto de "utilidad pública" no es unívoco: como ya se dijo, puede variar según el lugar, época y ordenamiento jurídico que se consideren, es decir, que lo que es de utilidad pública en un lugar y momento determinados puede no serlo en otros. Pero ello no soslaya el deber del legislador de determinar de manera concreta, en cada momento histórico, cuáles serán los motivos por los cuales podrá privar al gobernado de su propiedad, previa construcción de un concepto material de utilidad pública, ni mucho menos permite concluir que conforme a nuestro sistema constitucional sea la autoridad administrativa quien deberá integrar el multicitado concepto y establecer la causa o sustento de la expropiación.

Por lo antes expuesto, estimamos que es inconstitucional la fracción V que se analiza, pues tal como está redactada, bien puede prestarse a desvío de poder.

Nos permitimos afianzar dicha conclusión con la cita del siguiente criterio doctrinal:

Tampoco queda satisfecha la exigencia constitucional de "calificar la utilidad pública", que servirá de base a una expropiación, cuando el legislador no especifica ni concreta la "causa expropiante", limitándose, por ejemplo, a facultar al Poder Ejecutivo "para destinar o transferir los bienes que se expropian a fines de interés general". Semejante actitud ambigua o incierta del Poder Legislativo revela total ausencia de la "utilidad pública" a satisfacer, utilidad pública que debe expresarse -calificarse- en la ley respectiva, tal como lo exige la Constitución.(12)

III. Desde nuestro personal punto de vista, la ejecutoria confunde la motivación del acto expropiatorio, exigible en términos del artículo 16 constitucional a todos los actos de autoridad, que no consiste en otra cosa sino en expresar la oportunidad, el beneficio o justificación de este modo de adquirir la propiedad, con el contenido de la ley de expropiación misma, la cual, por exigencia constitucional, debe proporcionar parámetros claros, objetivos y precisos de cuándo expropiar y cuándo no, esto independientemente que después tenga que motivarse el acto administrativo por la autoridad expropiadora.

En nuestra opinión, no es constitucionalmente válido que el legislador entregue un "cheque en blanco" al Poder Ejecutivo para que, según su criterio, determine cuándo se actualiza el multicitado "beneficio colectivo" o cuándo se beneficia la comunidad, y después de ejecutado el acto privativo el particular inconforme acuda al juicio de amparo para que, al cabo del tiempo, se resuelva si la autoridad tenía la razón o no.

Es conveniente insistir en que la expropiación es una excepción al régimen de propiedad, que se efectúa sin previo respeto a la garantía de audiencia y que la propiedad privada es un derecho fundamental, por lo que esta minoría estima que este Alto Tribunal debe ser lo suficientemente exigente al analizar este tipo de ordenamientos, para evitar que prevalezcan parámetros subjetivos en calidad de causas expropiatorias.

Así, las consideraciones que sustentan la ejecutoria, en el sentido de que "... la actualización de las causas de utilidad pública previstas por el legislador deberán acreditarse en el acto concreto de aplicación", reducidas al absurdo, nos invitan a pensar que la constitucionalidad de la ley se hace depender de la correcta motivación del acto de aplicación, lo cual no tiene sustento en la Norma Suprema.

Por los motivos antes precisados, es que esta minoría difiere del criterio sustentado por el Tribunal Pleno y propugna por una interpretación jurisprudencial del concepto de utilidad pública, como causa expropiatoria prevista en el artículo 27 constitucional, lo que traería consigo no sólo una mejor delimitación de la intervención de los tres poderes en esta materia, sino también una mayor seguridad jurídica para el gobernado, quien finalmente será el afectado en una garantía fundamental como lo es el derecho a la propiedad privada.

________________

1. M.D., M., Manual de Derecho Administrativo, Tomo II, 6a. edición, Buenos Aires, Argentina, Editorial Plus Ultra, 1997, páginas 277 y 278.

2. M., M.S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, 6a. edición actualizada, Buenos Aires, Argentina, A.P., 1997. Página 187.

3. R., Précis de Droit Administratif, número 605, página 501; L.Q., Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado, Tomo 4o., número 2507, páginas 130-131. A.M., M.S., op. cit., página 187.

4. É., La Notion d’expropriation. Son évolution, página 16. A.M., M.S., op. cit., página 187.

5. T., F., Extensión y límites de la facultad de expropiar, Buenos Aires, 1908, página 115. A.M., M.S., op. cit., página 188.

6. A., O.C. , S. públicos e utilidade pública, Sao Paulo, 1937, páginas 56-57. A.M., M.S., op. cit., página 188.

7. Garrido Falla, F., Tratado de Derecho Administrativo, tomo 2o., páginas 259-260.

8. I..

9. I..

10. M., M.S., op. cit., páginas 189-180.

11.G. de Enterría, E. y F., Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, 4ª edición, Madrid: Editorial Civitas, 1997. Páginas 230 y 234.

12. M., M.S., op. cit., página 197.