Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto concurrente de los Ministros Juventino V.C. y C., H.R.P. y J.N.S.M..

Los suscriptores de este voto concurrente estimamos que las consideraciones que sustentan el voto de la mayoría, aunque coinciden con el resultado final del proyecto propuesto por el Ministro ponente, contienen un desarrollo que nos es difícil compartir, pues parten de suplir la deficiencia de la queja para interpretar los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cual, desde nuestro punto de vista, no refuerza la conclusión a la que se llega tanto por la mayoría como por quienes suscribimos este voto, misma que sustenta la declaración de invalidez.

En la demanda, el Congreso de la Unión precisó qué preceptos constitucionales estimó violados con la emisión del decreto presidencial: 49, 73, fracción X, 89, fracción I y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su causa de pedir fue muy clara "el presidente de la República se aparta y se excede de lo que debe contener un reglamento federal ... invadiendo con ello la esfera de competencia que la Ley Suprema le otorga de forma exclusiva al Congreso de la Unión".

Con lo anterior se demuestra que la acción deducida fue una controversia constitucional, donde se reclama la invasión de esferas del actor, en la que no se debe hacer un análisis como si se tratara de un medio de control abstracto de constitucionalidad, pues si bien es cierto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es un Tribunal Constitucional y debe velar por la regularidad del orden constitucional, también lo es que debe hacerlo dentro de los cauces que la propia Constitución le señala y, en este caso, su actuación está limitada por el artículo 105, fracción I, inciso c), en que se basó el ejercicio de la acción, donde existe una litis muy concreta, con conceptos de invalidez precisos y defensas específicas, que no se deben desbordar.

Es cierto que en las controversias constitucionales no rige el principio de estricto derecho y opera una amplia suplencia de la queja y que ésta tiene como fin proteger el orden jurídico constitucional, pero no debemos desconocer las limitaciones a dicho principio de la suplencia de la queja, una de las cuales es que no puede hacer procedente dentro de una controversia constitucional otro diverso medio de impugnación, es decir, no puede darse a este concepto una amplitud tal que lleve a variar la acción deducida o la litis planteada.

Además, para que proceda suplir la queja, es necesario que los argumentos propuestos no fueran suficientes para hacer prosperar la pretensión de quien los plantea; es por lo anterior que no compartimos lo dicho por la mayoría en el sentido de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación puede suplir los planteamientos que, por sí mismos, pudieran prosperar (página 264).

Esta controversia constitucional fue promovida por el Congreso de la Unión, concretamente para combatir el indebido ejercicio de una facultad reglamentaria que invadió su esfera de atribución, materializado en unas disposiciones reglamentarias del presidente de la República que violan los artículos 49, 73, fracción X, 89, fracción I y 134 de la Constitución General de la República, es decir, nos encontramos en la hipótesis del artículo 105, fracción I, inciso c), constitucional, consistente en que un Poder de la Unión impugna un acto atribuible a otro poder, lo que impide pronunciarse, aun implícitamente, sobre un diverso acto que no es materia de la litis, ya que la interpretación de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica a la luz de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, necesariamente se traduce en verificar implícitamente, si dicha ley, que no es la norma general impugnada en esta controversia, está de acuerdo o no con el mencionado texto de la Constitución Federal.

De lo anterior también se advierte que, contrariamente a lo señalado por la mayoría, en los conceptos de invalidez se hacen planteamientos de constitucionalidad, pues se señalan las razones por las que el presidente de la República al emitir el decreto impugnado violó el texto de los artículos 49, 73, fracción X, 89, fracción I y 134 constitucionales, lo que demuestra que es inexacto que la pretensión de la parte actora se apoya en argumentos de legalidad, como se sostiene en la página 272.

Las consideraciones de la mayoría conducen a la variación de la litis propuesta y de la acción deducida; al ejercicio de un control constitucional abstracto no solicitado; y en vía de consecuencia, a poner de manifiesto la eventual inconstitucionalidad de tal vez todo el sistema regulatorio en torno a la generación, producción, etc., de energía eléctrica, apoyado en diversas normas del sistema jurídico mexicano, de variada jerarquía que, correctas o incorrectas, no han sido motivo de formal cuestionamiento, ya que mediante la acción ejercida, el Congreso de la Unión únicamente solicitó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que calificara la validez constitucional de un ejercicio específico de la facultad reglamentaria del presidente de la República, es decir, no solicitó un pronunciamiento directo o indirecto sobre sus propios actos.

Por las razones que se han expresado, disentimos de la mayoría cuando suplen la queja, para confrontar los preceptos reglamentarios impugnados con los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, en atención a que desde el punto de vista del proyecto original, en la demanda el Congreso de la Unión claramente expresó su causa de pedir y no es necesario suplir en el aspecto propuesto los conceptos de invalidez, ya que los que planteó el actor son suficientes para declarar la invalidez del decreto presidencial impugnado, lo que se corrobora con el hecho de que la justificación del voto de la mayoría se encuentra en las consideraciones del proyecto que sostenemos como voto concurrente, el cual se ajusta a la litis planteada, y si bien es cierto que en la demanda se cita el párrafo sexto del artículo 27 constitucional, solamente es como antecedente de las diversas disposiciones legales que rigen la materia de energía eléctrica, pero tal cita del precepto constitucional mencionado no es el punto de partida para razonar la inconstitucionalidad del decreto presidencial impugnado.

En atención a lo anterior, estimamos importante precisar nuestra coincidencia, además de la invalidez constitucional resuelta, con algunas consideraciones de la mayoría, así se comparte el considerando primero en que se sostiene la competencia del Tribunal Pleno para conocer de la controversia constitucional planteada entre el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal, toda vez que, ciertamente, se actualiza la hipótesis contenida en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

También se conviene en que la demanda de controversia constitucional fue presentada oportunamente en atención a lo expuesto en el considerando segundo.

En relación con el análisis de la legitimación procesal activa, convenimos en que al ser la Comisión Permanente un órgano del Congreso de la Unión que funciona durante sus recesos, cuenta con legitimación para promover a nombre de éste la presente controversia constitucional, conforme al estudio realizado en el considerando tercero.

Igualmente se comparten las conclusiones a las que se llega en el considerando cuarto, relativo al estudio de la legitimación pasiva, consistentes en que sólo pueden tener el carácter de demandados el presidente de la República y el secretario de Energía, por ser quienes emitieron y refrendaron, respectivamente, el decreto impugnado.

Por último, se coincide en que no se actualiza la causa de improcedencia propuesta por el presidente de la República y el secretario de Energía, consistente en que antes de la emisión del decreto impugnado, en el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica ya se preveía la adquisición de la capacidad de energía excedente, hasta por la cantidad de 20 MW, a los permisionarios de autoabastecimiento y de cogeneración fuera de convocatoria y que, por tanto, la parte actora ya había consentido tal disposición, la cual en el decreto impugnado sólo modifica la cantidad límite que de capacidad de energía eléctrica puede adquirir directamente la Comisión Federal de Electricidad entre los particulares con los permisos para generarla.

Como se señala en el considerando quinto, la emisión del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica es un acto distinto de la emisión del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del mismo, publicado el veinticuatro de mayo de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación, y que al tratarse de diversos actos ambos son susceptibles de impugnarse.

Ahora bien, como ya lo anunciamos, las razones que sustentan nuestro voto concurrente para declarar la invalidez del decreto presidencial impugnado, se contienen en los considerandos sexto a décimo segundo del proyecto que originalmente se puso a consideración del Tribunal Pleno, destacando que la conclusión a la que llegamos la mayoría, para considerar que el decreto impugnado es inconstitucional, es esencialmente coincidente con la propuesta en el proyecto y que ahora informa la razón de nuestro voto y la que consiste en que es esencialmente fundado el concepto de invalidez en que se propone la violación al artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, ya que el Ejecutivo Federal al emitir el decreto impugnado fue más allá de las disposiciones legales que pretendió reglamentar, toda vez que desvirtúo la naturaleza jurídica de los permisos de autoabastecimiento y de cogeneración, pues de los objetivos legales de ambas figuras se desprende que sus producciones de electricidad deben ser dirigidas a sus necesidades de consumo, y si la ley admite que pueden existir excedentes lo admite como una excepción a la regla de destino o autoconsumo, por lo que la reforma a los artículos 126 y 135 del reglamento que modifica el porcentaje que los autoabastecedores y cogeneradores pueden vender sin licitación pública a la Comisión Federal de Electricidad, altera el concepto de excedentes, lo que implica una reorientación en materia de aprovechamiento de éstos, lo que trae como consecuencia que la finalidad de la obtención de tales permisos ya no sea el autoconsumo de sus titulares sino el que la actividad primordial de éstos se pueda convertir en la generación de energía eléctrica para su venta a la Comisión Federal de Electricidad (274, 275, 299 a 304).

A continuación se transcriben las consideraciones que sustentan nuestro voto:

SEXTO. Previamente al estudio de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora y su contestación por parte de las demandadas, que cuentan con legitimación para intervenir en la presente controversia constitucional, es necesario precisar la finalidad de este medio de control constitucional.

Con ese propósito se tiene presente que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su parte orgánica, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y en lo que se conoce en la doctrina como aspecto dogmático, prevé las obligaciones que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes jurídicos anteriores.

El orden jurídico constitucional tiende, además de establecer las reglas con base en las cuales deben ejercer sus funciones competenciales las autoridades, a preservar la regularidad en dicho ejercicio, consistente en que éste se lleve a cabo dentro del marco de las atribuciones establecidas, sin nunca rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados por violación de garantías individuales, o bien, afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

Sirven de apoyo a las anteriores consideraciones las jurisprudencias de este Alto Tribunal que a continuación se transcriben:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 95/99

"Página: 709

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS. Del contenido de los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracción I, 116, primero y segundo párrafos, 122, primero y segundo párrafos, 124 y 133, de la Constitución Federal, puede distinguirse la existencia de cuatro órdenes jurídicos dentro del Estado mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el del Distrito Federal y el constitucional. Cada uno de ellos cuenta con asignaciones competenciales propias que, por lo general, son excluyentes entre sí, contando con autonomía para su ejercicio a cargo de las autoridades correspondientes.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 97/99

"Página: 709

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS OBJETIVOS DEL ORDEN JURÍDICO CONSTITUCIONAL SON LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA Y EL CONTROL DE SU EJERCICIO POR LAS AUTORIDADES DE LOS DEMÁS ÓRDENES JURÍDICOS. El orden jurídico constitucional establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, Estados y Municipios, y Distrito Federal y, en su parte dogmática, previene las garantías individuales en favor de los gobernados que deben ser respetadas, sin distinción, por las autoridades de los órdenes anteriores, según puede desprenderse del enunciado del artículo 1o. constitucional. Además de las funciones anteriores, el orden constitucional tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones establecidas en favor de las autoridades, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la Constitución Federal, ya sea en perjuicio de los gobernados, por violación de garantías individuales, o bien afectando la esfera de competencia que corresponde a las autoridades de otro orden jurídico.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.."

Para preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones que la Constitución otorga a las autoridades, los Poderes Constituyente y Reformador han establecido diversos medios de control de la regularidad constitucional referidos a los órdenes jurídicos federal, estatal y del Distrito Federal, entre los que se encuentran las controversias constitucionales, cuya resolución se ha encomendado a esta Suprema Corte, en su carácter de Tribunal Constitucional, encargado de velar que la actuación de las autoridades se ajuste a lo establecido en la Carta Magna, encontrando sustento jurídico en su artículo 105, fracción I.

La razón de ser de esos medios de control radica en que en el sistema constitucional del Estado federal, donde coexisten los órdenes jurídicos federal, local o estatal y del Distrito Federal, el ordenamiento que debe darles unidad y cohesión es la propia Constitución. De este modo, el orden jurídico constitucional se erige como un orden total al extender su validez y eficacia normativa de una manera absoluta sobre los órdenes jurídicos parciales.

En consecuencia, es de concluirse que la pretensión de los medios de control constitucional es la salvaguarda del orden primario o total, a través de la función interpretativa y de decisión sobre si un acto de autoridad está o no apegado a la N.F., pues las hipótesis de control contempladas en la Carta Magna permiten que los actos de autoridad, provenientes tanto de la Federación como de las entidades que la componen, puedan ser anulados por una determinación de uno de los órganos del Poder Judicial Federal, en este caso la Suprema Corte, en ejercicio de una función de orden constitucional.

Ahora bien, el cometido de este Alto Tribunal al resolver controversias constitucionales, consiste en preservar los dos principios que sustentan las relaciones jurídicas y políticas de los órdenes jurídicos parciales señalados con anterioridad, a saber, salvaguardar el federalismo y la supremacía constitucional, lo cual se logra a través de la determinación, en cada caso que se somete a su conocimiento, de si existe o no invasión a la esfera de atribuciones que la Carta Magna otorga o reserva para la parte actora.

Las anteriores consideraciones se refuerzan si se atiende también a la exposición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro que, en su parte conducente, señala:

"La Constitución es el ordenamiento supremo que, surgido de nuestras luchas históricas y de nuestros más amplios consensos, recoge la voluntad nacional de los mexicanos y da sustento a nuestro Estado de derecho. La Constitución ha orientado la construcción del país, señala las pautas para avanzar en la democracia hacia la convivencia justa y segura que todos anhelamos y expresa nuestra voluntad de mantener la unidad de la República en un Pacto Federal que garantice a sus integrantes, Federación, Estados y Municipios, una vida justa y armónica.

"...

"Debemos fortalecer el Estado de derecho que otorgue certidumbre a todos y permita la más cabal expresión de las potencialidades de cada quien y de la sociedad en su conjunto. Fortalecer el Estado de derecho requiere mejores instrumentos para asegurar la plena vigencia de nuestra Constitución, mayor capacidad para aplicar la ley, sancionar a quienes la violan y dirimir las controversias. Los mexicanos queremos un Estado de derecho que asegure una convivencia civilizada, armónica y pacífica, un Estado que haga de la norma jurídica el sustento de la cohesión social y de la suma de nuestros esfuerzos.

"...

"En la Suprema Corte de Justicia la voluntad popular ha depositado la función fundamental de mantener el equilibrio entre los Poderes de la Unión, dirimiendo las controversias que pudieran suscitarse entre el Ejecutivo y el Legislativo. Así también, la Suprema Corte es depositaria del supremo mandato de velar por la unión de la República, dirimiendo las controversias entre Estados, Municipios, el Distrito Federal y la Federación. En la Suprema Corte reside, asimismo, el mandato de asegurar a los individuos que todo acto de autoridad se apegue estrictamente al orden que la Constitución consagra. De ahí que un régimen de plena vigencia del Estado de derecho y un sistema de administración de justicia y seguridad pública justo y eficiente, requiere de un Poder Judicial más independiente y más fuerte.

"...

"Consolidar a la Suprema Corte como Tribunal de Constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución,permitir la renovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, y favorecer el pleno cumplimiento de su encargo.

"...

"Esta iniciativa de reformas a la Constitución forma parte de un conjunto de acciones que fortalecerán el orden público y la seguridad individual, familiar y patrimonial. Se trata de una reforma profunda que parte de la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado fundado en la soberanía nacional, la democracia, la división de poderes, el federalismo y el respeto a las garantías individuales. Su objetivo último es el fortalecimiento del equilibrio de poderes y del Estado de derecho.

"...

"Las Controversias constitucionales.

"El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.

"Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios, y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.

"Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general.

"El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.

"El otorgamiento de estas nuevas atribuciones reconoce el verdadero carácter que la Suprema Corte de Justicia tiene en nuestro orden jurídico el de ser un órgano de carácter constitucional. Es decir, un órgano que vigila que la Federación, los Estados y los Municipios actúen de conformidad con lo previsto por nuestra Constitución. ..."

Por su parte, el artículo 105, fracción I, constitucional, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

"d) Un Estado y otro;

"e) Un Estado y el Distrito Federal;

"f) El Distrito Federal y un Municipio;

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de Gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

En la parte que interesa, se advierte que el precepto constitucional prevé que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales que, con motivo de disposiciones generales o actos, se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, cuando alguno de estos órganos federales estime vulnerada su esfera de competencia otorgada por la Constitución Federal.

Igualmente resulta conveniente tener presente el criterio que informan las tesis de este Alto Tribunal que guardan relación con la finalidad de las controversias constitucionales, que a continuación se transcriben:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, agosto de 2000

"Tesis: P./J. 71/2000

"Página: 965

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL. Si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control de la constitucionalidad, también lo es que cada una tiene características particulares que las diferencian entre sí; a saber: a) en la controversia constitucional, instaurada para garantizar el principio de división de poderes, se plantea una invasión de las esferas competenciales establecidas en la Constitución, en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se alega una contradicción entre la norma impugnada y una de la propia Ley Fundamental; b) la controversia constitucional sólo puede ser planteada por la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal a diferencia de la acción de inconstitucionalidad que puede ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento, cuando menos, de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma; c) tratándose de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio en tanto que en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud para que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma; d) respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento; e) en cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden combatirse cualquier tipo de normas; f) por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, mientras que la acción de inconstitucionalidad sólo procede por lo que respecta a normas generales; y, g) los efectos de la sentencia dictada en la controversia constitucional tratándose de normas generales, consistirán en declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados, o bien, en conflictos de órganos de atribución y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos de los Ministros de la Suprema Corte, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando ésta fuere aprobada por lo menos por ocho Ministros. En consecuencia, tales diferencias determinan que la naturaleza jurídica de ambos medios sea distinta.

"Controversia constitucional 15/98. Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas. 11 de mayo de 2000. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: H.R.P.. Secretario: P.A.N.M.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: P. LXXII/98

"Página: 789

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURÍDICA DE ESTA ACCIÓN ES LA PROTECCIÓN DEL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del análisis de la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibió sólo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre órganos de Gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, amplía los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras, y en su caso, a la Comisión Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurídica de este instrumento procesal de carácter constitucional, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de división de poderes a que se refieren los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de la propia Constitución y no así a los órganos derivados o legales, pues estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no están sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.

"Solicitud de revocación por hecho superveniente en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 51/96. G.H.R. y M.B.F.C. y Diez, en su carácter de Presidente Municipal y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, del Estado de Puebla, contra el Gobernador y el Congreso del propio Estado. 16 de junio de 1998. Unanimidad de diez votos (impedimento legal M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.L.H.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, diciembre de 2000

"Tesis: P./J. 157/2000

"Página: 884

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ÁMBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREVÉ PARA LOS ÓRGANOS DEL ESTADO, OBJETO DE TUTELA DE ESE MEDIO DE CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD, DERIVA INCLUSO DE SUS PRECEPTOS QUE LIMITAN O RESTRINGEN LAS FACULTADES DE ÉSTOS RESPECTO DE UNA DETERMINADA MATERIA O ACTIVIDAD, COMO EN EL CASO DE LAS PROHIBICIONES QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 117, FRACCIÓN V, DE LA PROPIA NORMA FUNDAMENTAL. Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución General de la República confiere a los órganos originarios del Estado, debe tomarse en cuenta que la regulación constitucional de esa esfera competencial no se encuentra prevista, únicamente, en los preceptos fundamentales que otorgan determinadas facultades a las autoridades federales, locales o municipales, sino también en los diversos numerales de ese cuerpo jurídico que limitan o restringen tales potestades, respecto de materias o actividades específicas, como en el caso de las prohibiciones que establece el referido artículo 117, fracción V, ya que de su debida interpretación, en relación con lo previsto en diversos preceptos constitucionales, será posible determinar cuál es el alcance de las facultades que asisten a las entidades federativas en relación con las mercancías o servicios que puedan producirse y comercializarse dentro de su territorio, actividades que si bien en principio se rigen por la legislación federal en materia de comercio, también pueden regirse por ordenamientos locales, en razón de las repercusiones que en algunos casos provocan en diversos ámbitos como el fiscal, sanitario o ecológico, entre otros; máxime que en el artículo 73, fracción IX, de la propia Constitución Federal, se encomienda a la Federación, a través del Congreso de la Unión 'impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones', lo que provoca que en el ejercicio de las potestades correspondientes se pueda generar una colisión entre los referidos niveles de gobierno, la cual podrá dirimirse jurisdiccionalmente mediante la sustanciación y resolución de una controversia constitucional.

"Recurso de reclamación 172/98. Gobernador del Estado de Durango. 31 de octubre de 2000. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J. de J.G.P. y H.R.P.. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: R.C.C.."

Todo lo anterior permite concluir que la finalidad primordial de las controversias constitucionales consiste en que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación verifique si existe invasión a la esfera de competencia de la parte actora (poder, órgano o entidad), a través de la norma o acto impugnado, para de esa manera preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones que se otorgan en la Constitución a los poderes, órganos y entidades de los distintos órdenes jurídicos que coexisten en nuestro país.

SÉPTIMO. Para demostrar la inconstitucionalidad del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la parte actora sostiene, como idea medular, que al expedirlo el presidente de la República hace un uso indebido de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, y con ello invade las facultades que ésta le otorga en el numeral 73, fracción X, para legislar en materia de energía eléctrica.

El Congreso de la Unión precisa que el decreto impugnado excede y contraviene lo dispuesto por el artículo 134 constitucional y las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

Al respecto, el actor aduce que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica contiene las características y condiciones en que debe prestarse el servicio público de energía eléctrica y establece, de manera detallada, los requisitos, modalidades, características y el grado en que deben participar los sectores público, privado y social.

En relación con la participación de los particulares en la generación de energía eléctrica son los artículos 3o., 36, 36-bis, 37 y 38 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica los que establecen tal participación como caso excepcional y subsidiario; inducen a través de esa participación el fortalecimiento de la Comisión Federal de Electricidad y prevén que esa participación particular en el suministro de energía eléctrica se lleve previa convocatoria en que la mencionada comisión precise su requerimiento de energía, las condiciones de entrega, calidad, seguridad, plazo, precios y demás características propias de una licitación que le aseguren después de comparar las ofertas, la mejor condición de compra.

Con las reformas y adiciones a los artículos 126 y 135 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica se autoriza a la Comisión Federal de Electricidad a que adquiera de los particulares permisionarios, sin límite alguno en cuanto a cantidad, los excedentes de la energía eléctrica que generen y sin la necesidad de una convocatoria previa, es decir, de licitación pública, contraviniendo de esta manera los artículos 134 constitucional y 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

Aclara la parte actora, que el eliminar el requisito de licitación pública para adquirir energía eléctrica de los particulares contraviene el artículo 134 constitucional, pues el Estado, en este caso la administración pública paraestatal, no puede asegurar las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes para llevar a cabo tal adquisición.

Agrega, que específicamente el artículo 135, fracción II, del reglamento que impugna, al no establecer un límite para la adquisición de excedentes de manera directa, es decir, fuera de licitación pública, está abriendo totalmente la generación de energía eléctrica a los particulares y que la vendan, sin limitación alguna, a la Comisión Federal de Electricidad.

Dicho de otra manera, con las reformas impugnadas se busca evadir los límites que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica establece para la generación de energía eléctrica por parte de los particulares y para que vendan sus excedentes para prestar el servicio público, es decir, amplían la participación de los particulares en la generación de energía eléctrica para éste.

La autorización que se otorga a la Secretaría de Energía para incrementar el porcentaje para adquirir energía eléctrica de los permisionarios de autoabastecimiento, implica facultarla para modificar, a través de un acto administrativo, los porcentajes establecidos en la ley.

OCTAVO. Por su parte, las demandadas, que cuentan con legitimación para intervenir en la presente controversia constitucional aducen, esencialmente, lo siguiente:

El presidente de la República, por conducto de su consejero jurídico, manifestó que con el decreto impugnado no se invade la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de energía y se ajusta a las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica la cual reglamenta.

No es cierto que mediante el decreto impugnado se exente la adquisición por parte de la Comisión Federal de Electricidad de la energía eléctrica que generan los particulares del requisito de que se efectúe previa convocatoria, pues la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica sólo exige que se realicen convocatorias para la construcción de nuevas instalaciones.

Al respecto, argumenta la demandada que la mencionada ley en su artículo 36-bis, fracción II, prevé que para la construcción de nuevas instalaciones de generación, la Secretaría de Energía determinará si dicha construcción será hecha por la Comisión Federal de Electricidad de manera directa o por particulares mediando licitación pública; en cambio, las fracciones III y IV del mismo precepto legal, que se refieren a la adquisición del fluido energético por parte de la mencionada comisión, no prevén que para llevara cabo tal adquisición se deba de convocar a los particulares.

En el artículo 36-bis, fracción IV, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para la adquisición de energía de los particulares, el legislador ordenó la celebración de convenios e instruyó a que en el reglamento se fijaran sus términos y condiciones.

En relación con la violación al artículo 134 constitucional que aduce la actora, el presidente de la República sostiene que el artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica garantiza los requisitos exigidos en el tercer párrafo del mencionado precepto constitucional, al establecer que la energía que se adquiera deberá siempre tener menor costo para la Comisión Federal de Electricidad y que además deberá ofrecer óptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio.

La reforma únicamente tuvo como finalidad el dotar a la comisión de mecanismos que permitieran una eficiente realización del proceso de adquisición de energía eléctrica, a partir de los excedentes de producción de los titulares de los permisos de autoabastecimiento y de cogeneración, en los términos previstos en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

En suma, el régimen reglamentario es acorde con la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y con el artículo 134 constitucional, pues asegura al Estado las mejores condiciones, ya que tanto las adquisiciones derivadas de procedimientos de licitación como las que se realicen fuera de subasta, que no son discrecionales, pues debe ser siempre la de menor costo para la Comisión Federal de Electricidad y ofrecer técnicamente la óptima estabilidad, calidad y seguridad en la prestación del servicio público; las cuales sólo se llevarán a cabo cuando la comisión la requiera, es decir, aun cuando el permisionario está obligado a ponerla a disposición de la comisión, no existe ningún compromiso de compra por parte de ésta.

Por otra parte, el decreto que reforma y adiciona no modifica los límites de energía eléctrica establecidos en la ley de energía, ya que ésta sólo establece límites respecto de la producción de la manera siguiente: los pequeños productores no podrán tener una capacidad total mayor de 30 MW; la producción eléctrica destinada al autoconsumo de pequeñas comunidades rurales o áreas aisladas no podrá exceder de 1 MW, y no se requerirá permiso para el autoabastecimiento que no exceda de 5 MW.

Los límites a la capacidad que puede adquirir la Comisión Federal de Electricidad de la generada por los particulares únicamente existen en el reglamento y sólo se refieren a los permisionarios de autoconsumo y de cogeneración, por lo que si la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica no establece límite alguno para la adquisición de energía, resulta imposible que el decreto los haya modificado.

Por otra parte, la facultad de la Secretaría de Energía para modificar los límites de adquisición de energía eléctrica no contraviene la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, pues ésta no establece límite a la cantidad de energía que puede adquirir la Comisión Federal de Electricidad de los particulares, y todos los límites han estado y están establecidos en el propio reglamento, por lo que en el mismo se podrán establecer las excepciones a dichos límites. Además, es lógico que sea la Secretaría de Energía, la cual tiene el conocimiento de las necesidades de energía eléctrica y a quien le corresponde la determinación de la política energética, de conformidad con el artículo 33, fracción I, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la que modifique los límites, lo que no implica que dicha dependencia realice un manejo indiscriminado de la energía generada por los particulares, sino que únicamente pueda determinar cuándo, por necesidades del servicio público, se necesite variar los límites que han sido establecidos por el Ejecutivo Federal en el reglamento.

El hecho de modificar los límites no significa la participación ilimitada de los particulares en la generación de energía, ya que las reformas y adiciones al reglamento no implican que éstos vendan energía eléctrica a la Comisión Federal de Electricidad sin ninguna restricción, pues la adquisición que hace la comisión de los permisionarios de cogeneración y de autoabastecimiento es sólo de excedentes y no deja de ser eventual y optativa; en el decreto impugnado se dispone que se aprovechará la energía eléctrica cuyo costo económico sea el menor para la comisión y que proporcione óptima estabilidad, calidad, seguridad en el servicio público; se faculta a la comisión para negarse a convenir cuando la prestación del servicio público no requiera de dichos excedentes y este concepto evita que los permisionarios vendan toda su producción sin cubrir primeramente sus necesidades.

Por su parte, el secretario de Energía aduce lo siguiente:

La reforma no va más allá de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, porque respeta las modalidades de participación de los particulares, no pretende crear nuevos supuestos, ni llenar lagunas, ya que el decreto tiene la finalidad primordial de aprovechar más eficientemente los esquemas actuales, respetando en todo momento los términos y condiciones que señala el artículo 36-bis de la ley.

El decreto materia de la presente controversia constituye, en la especie, una norma reglamentaria que obtiene su fuente en el artículo 36-bis, fracción IV, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, pues establece que: "Los términos y condiciones de los convenios por los que, en su caso, la Comisión Federal de Electricidad adquiera la energía eléctrica de los particulares, se ajustarán a lo que disponga el reglamento, considerando la firmeza de las entregas.", por lo que con su expedición no se invade la competencia del Congreso de la Unión.

Resulta inaceptable el pronunciamiento de que la ley de la materia establece como casos excepcionales y subsidiarios en los que los particulares pueden participar en la generación de energía eléctrica, pues éstos pueden generar la que no tenga como finalidad la prestación de un servicio público y los permisos de autoabastecimiento y de cogeneración son para satisfacer necesidades de los permisionarios, las cuales no tienen por objeto la prestación del servicio público.

Lo anterior demuestra que las reformas al reglamento se centran en actividades que no se consideran servicio público y que es necesario autorizar para satisfacer las necesidades del país en materia de energía.

El legislador ordinario estableció únicamente el procedimiento de convocatoria para la construcción de nuevas instalaciones de energía eléctrica, cuando con base en criterios comparativos de costos se determine que la instalación no será ejecutada por la Comisión Federal de Electricidad.

En el artículo 36-bis, fracción IV, de la ley, el legislador estableció una reserva reglamentaria, es decir, otorgó al Ejecutivo Federal la facultad para establecer los términos y condiciones para adquirir la energía eléctrica de los particulares; por tanto, se desprende que el Congreso de la Unión lo facultó para expedir las disposiciones relativas a dichas adquisiciones.

El Ejecutivo Federal actuó de conformidad con el marco jurídico aplicable y sólo realizó ajustes a los parámetros que él mismo estableció en el reglamento para la adquisición, por parte de la Comisión Federal de Electricidad, de la generación de energía eléctrica generada por los particulares, actividad que no es considerada como servicio público y que contribuye a éste bajo las modalidades, condiciones y requisitos señalados en la ley y el reglamento.

El Congreso Constituyente al crear la facultad reglamentaria no establece al Ejecutivo Federal cómo proveer a la exacta observancia de las leyes, es decir, no determina parámetros o lineamientos específicos a seguir.

Se objeta que la Secretaría de Energía pueda modificar el porcentaje señalado en el último párrafo de la fracción II del artículo 135 del reglamento; es importante destacar que aquélla sólo en el caso de que exista necesidad de energía a nivel de reserva podrá modificar dicho porcentaje, por lo que resulta falso que se encuentre sin regulación legal esta circunstancia.

Aunado a lo anterior, el Congreso de la Unión en el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, facultó al Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Energía para conducir la política energética del país y la actividad de las entidades paraestatales cuyo objeto esté relacionado con la explotación y transformación de los hidrocarburos y la generación de energía eléctrica, así como promover la participación de los particulares, en términos de las disposiciones aplicables, en la generación y aprovechamiento de energía.

NOVENO. El procurador general de la República, sobre la litis de fondo de la presente controversia constitucional, manifestó, en esencia, lo siguiente:

No existe violación al artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, toda vez que el decreto emitido por el presidente de la República, mediante el cual se reforma y adiciona el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, únicamente regula situaciones concretas relativas a la adquisición de energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad, sin contravenir ni rebasar el espíritu de la referida ley.

El Ejecutivo Federal determinó cómo se llevarán a cabo las acciones relativas a la adquisición de los excedentes de energía eléctrica que generen los permisionarios de autoabastecimiento y de cogeneración, por lo que únicamente se concreta a indicar la manera en que deberán cumplirse dichas medidas, sin establecer mayores alcances o disposiciones contrarias de las ya contempladas en la ley de referencia.

En conclusión, a diferencia de lo que aduce la actora, el decreto impugnado sí fue emitido en ejercicio de la facultad que tiene el presidente de la República, ya que constituye una medida que tiende a reglamentar disposiciones generales relativas a la energía eléctrica aprobadas en su momento por el Congreso de la Unión, y en la que, además, de manera expresa, otorgó al Ejecutivo Federal la atribución de proveer a su exacta aplicación y observancia.

Tampoco se vulneró el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal, pues la propia ley, en su artículo 5o., autoriza a la Secretaría de Energía para que dicte, conforme a la política nacional de energéticos, las disposiciones relativas al servicio público de energía eléctrica, las que deberán ser cumplidas y observadas por la Comisión Federal de Electricidad y por todas las personas físicas o morales que concurran al proceso productivo.

Bajo este contexto, la misma ley determina en su artículo 36, que será la Secretaría de Energía la que, considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, otorgará permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, con la única limitante que dichos permisionarios pongan a disposición de la propia Comisión Federal sus excedentes de producción, sin que en la ley se establezca límite a la capacidad de generación por parte de los permisionarios.

De ahí que sea inexacto lo manifestado por la actora, en el sentido de que a través del reglamento se alteren los porcentajes establecidos en la ley, pues la propia ley deja abierta la posibilidad para que a través de dicho ordenamiento, se fijen los porcentajes a que habrá de sujetarse la Comisión Federal de Electricidad para adquirir la energía eléctrica que generen los permisionarios; por lo que resulta claro que las reformas impugnadas no rebasan el marco estatuido por la ley.

Respecto de la violación al artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y al artículo 36-bis, fracción II, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que aduce la parte actora, el procurador sostiene que tales argumentos son infundados, en atención a que el propio artículo 36-bis garantiza los requisitos exigidos en el tercer párrafo del artículo 134 constitucional, al disponer que la energía que se adquiera deberá tener el menor costo para la Comisión Federal de Electricidad, además de que deberá ofrecer óptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio.

En este contexto, el Ejecutivo Federal se limitó a reglamentar la forma en que habrían de hacerse las adquisiciones de excedentes de energía eléctrica provenientes de los permisionarios de autoabastecimiento y de cogeneración que no impliquen nuevas instalaciones, respetando de esta forma los criterios establecidos por el legislador en la ley de la materia.

Por otra parte, del artículo 125 del reglamento se desprende que se fijan los criterios y lineamientos a que habrán de sujetarse tanto la Secretaría de Energía, como la Comisión Federal de Electricidad para adquirir, mediante convocatoria y licitación pública, la capacidad de generación que permita cubrir la adición o sustitución de energía eléctrica necesaria para el servicio público y que resulta de menor costo para la secretaría.

Como consecuencia de lo anterior, dice el procurador general, se deben declarar infundados los argumentos hechos valer por la actora, respecto a la supuesta violación al artículo 134 constitucional y 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

Por último, sobre la violación al artículo 49 de la Constitución Federal que plantea la parte actora, el procurador argumenta que al no existir violación a lo dispuesto por los artículos 73, fracción X y 89, fracción I, de la Constitución Federal, tampoco existe transgresión al principio de división de poderes establecido en el citado numeral 49, por lo que no se vulnera este último precepto.

DÉCIMO. Una vez precisada la finalidad del medio de control constitucional que nos ocupa y enunciados los argumentos de las partes, se puede establecer que la litis en este asunto consiste en determinar si el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, expedido por el presidente de la República y publicado el veinticuatro de mayo de dos mil uno, vulnera las disposiciones contenidas en los artículos 49, 73, fracción X, 89, fracción I y 134 constitucionales, y con ello invade la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión.

Con objeto de verificar si existe la invasión de esfera de atribuciones que el Congreso de la Unión le imputa al presidente de la República, es necesario precisar la naturaleza y alcances del principio de división de poderes, de la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de energía eléctrica, de la facultad reglamentaria del presidente de la República y de las disposiciones contenidas en el artículo 134 constitucional.

Así, tenemos que el artículo 49 constitucional establece el principio de división de poderes de la siguiente manera:

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

Del precepto constitucional transcrito, se obtiene que en el Estado mexicano, cada función de éste (legislativa, ejecutiva y judicial), se asigna a un órgano o grupo de órganos distinto e independiente de los otros, de manera que aquéllas no se concentren en las mismas manos, teniendo como finalidad el racional funcionamiento de la maquinaria estatal.

Al respecto, es conveniente tener presente el criterio que informa la tesis aislada siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, septiembre de 2000

"Tesis: P. CLVIII/2000

"Página: 33

"PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LAS LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN. Del análisis de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del Gobierno Mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que 'El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.'. Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; 103, 104, 105, 106 y 107, facultades de los tribunales del Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de '... expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión ...'; y la de '... expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.', deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios.

"Varios 698/2000-PL. Ministro G.D.G.P., en su carácter de presidente del Consejo de la Judicatura Federal. 25 de septiembre de 2000. Unanimidad de nueve votos. El señor M.S.S.A.A. formuló salvedades respecto de algunas consideraciones. Ausentes: G.D.G.P. y J.V.A.A.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.."

Así pues, el llamado principio de división de poderes parte de la idea primordial de repartir el poder entre diferentes órganos, no tanto para aislarlos respectivamente, sino para permitir un control recíproco de los unos sobre los otros; esto no sólo para impedir la concentración de un poder excesivo en las manos de un solo órgano (concentración que sería peligrosa para la democracia) sino para garantizar la regularidad del funcionamiento de diferentes órganos.

Consecuentemente, el establecimiento de la división de poderes deriva de la necesidad de distribuir y de controlar, respectivamente, el ejercicio del poder político a efecto de impedir su abuso en beneficio de la libertad.

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: X, septiembre de 1999

"Tesis: P./J. 101/99

"Página: 708

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de Estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano.

"Controversia constitucional 31/97. Ayuntamiento de Temixco, M.. 9 de agosto de 1999. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.."

Ahora bien, en atención a que la presente controversia constitucional se suscita entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo Federales, por estimar que éste vulnera la esfera de atribuciones de aquél, es importante tener en cuenta que la función primordial del Congreso de la Unión es la de elaborar leyes generales, abstractas e impersonales sobre las materias que, entre otros preceptos constitucionales, señala el artículo 73, las cuales están relacionadas, básicamente, con la soberanía nacional en lo exterior así como con el desarrollo de la Federación en lo interior, esto es, se le concede la facultad para legislar en todas aquellas materias que son esenciales para el desarrollo y progreso de nuestro país.

El artículo 73 constitucional otorga al Congreso de la Unión la facultad de legislar en las siguientes materias:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"I. Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal;

"II. (Derogada, D.O. 8 de octubre de 1974).

"III. Para formar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto:

"1o. Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos.

"2o. Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia política.

"3o. Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva.

"4o. Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que le sea pedido.

"5o. Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras.

"6o. Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate.

"7o. Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes del total de legislaturas de los demás Estados.

"IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso;

"V. Para cambiar la residencia de los Supremos Poderes de la Federación;

"VI. (Derogada, D.O. 22 de agosto de 1996).

"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto;

"VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República en los términos del artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la Ley de Ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el jefe del Distrito Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El jefe del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública;

"IX. Para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones;

"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123;

"XI. Para crear y suprimir empleos públicos de la Federación y señalar, aumentar o disminuir sus dotaciones;

"XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo;

"XIII. Para dictar leyes según las cuales deben declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y guerra;

"XIV. Para levantar y sostener a las instituciones armadas de la Unión, a saber: Ejército, M. de Guerra y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su organización y servicio;

"XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar, armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose a los ciudadanos que la forman, el nombramiento respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos reglamentos;

"XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República;

"1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del presidente de la República, sin intervención de ninguna secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

"2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la República.

"3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

"4a. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan.

"XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación, y sobre postas y correos, para expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de jurisdicción federal;

"XVIII. Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas;

"XIX. Para fijar las reglas a que debe sujetarse la ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos;

"XX. Para expedir las leyes de organización del cuerpo diplomático y del cuerpo consular mexicano;

"XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la Federación y fijar los castigos que por ellos deban imponerse.

"Las autoridades federales podrán conocer también de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales;

"XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federación;

"XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en materia de seguridad pública; así como para la organización y funcionamiento, el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los integrantes de las instituciones de seguridad pública en el ámbito federal;

"XXIV. Para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales;

"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica, escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre vestigios o restos fósiles y sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República;

"XXVI. Para conceder licencia al presidente de la República y para constituirse en colegio electoral y designar al ciudadano que deba sustituir al presidente de la República, ya sea con el carácter de sustituto, interino o provisional, en los términos de los artículos 84 y 85 de esta Constitución;

"XXVII. Para aceptar la renuncia del cargo de presidente de la República;

"XXVIII. (Derogada, D.O. 6 de diciembre de 1977).

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"1o. Sobre el comercio exterior.

"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27.

"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros.

"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación, y

"5o. Especiales sobre:

"a) Energía eléctrica;

"b) Producción y consumo de tabacos labrados;

"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

"d) Cerillos y fósforos;

"e) A. y productos de su fermentación;

"f) Explotación forestal, y

"g) Producción y consumo de cerveza.

"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica;

"XXIX-B. Para legislar sobre las características y uso de la Bandera, Escudo e Himno Nacionales;

"XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución;

"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social;

"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios;

"XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional;

"XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico;

"XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan Tribunales de lo Contencioso Administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones;

"XXIX-I. Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, coordinarán sus acciones en materia de protección civil, y

"XXIX-J. Para legislar en materia de deporte, estableciendo las bases generales de coordinación de la facultad concurrente entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y Municipios; asimismo de la participación de los sectores social y privado, y

"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."

De la transcripción anterior, obtenemos que las materias sobre las cuales puede legislar el Congreso de la Unión son de diversa índole, destacando para efectos de esta controversia constitucional, las facultades para legislar en materia económica la cual tiene una doble naturaleza, a saber: a) económica, y b) planeación económica y de desarrollo.

Ahora bien, encontramos que en la fracción X del citado numeral se consignan algunas de las materias que de origen determinan la intervención del legislador federal debido a la importancia que revisten para la economía nacional, entre las que se encuentra la energía eléctrica.

La inclusión de la facultad del Congreso de la Unión para legislar a nivel federal en materia de energía eléctrica, se inserta en el artículo 73, durante el periodo presidencial de A.L.R. (tres de septiembre de mil novecientos treinta y dos a treinta de noviembre de mil novecientos treinta y cuatro), mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de enero de mil novecientos treinta y cuatro.

La fracción X del artículo 73 constitucional, en virtud de la mencionada reforma quedó de la siguiente forma:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para legislar en toda la República sobre minería, comercio, instituciones de crédito y energía eléctrica, para establecer el Banco de Emisión Único, en los términos del artículo 28 de esta Constitución, y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123 de la propia Constitución. La aplicación de las leyes del trabajo corresponde a las autoridades de los Estados, en sus respectivas jurisdicciones, excepto cuando se trate de asuntos relativos a la industria textil, ferrocarriles y demás empresas de transporte amparadas por concesión federal, minería, e hidrocarburos, los trabajos ejecutados en el mar y en las zonas marítimas, y, por último, las obligaciones que en materia educativa corresponden a los patrones, en la forma y términos que fijen las disposiciones reglamentarias. En el rendimiento de los impuestos que el Congreso Federal establezca sobre energía eléctrica en uso de las facultades que en materia de legislación le concede esta fracción, participarán los Estados y Municipios en la proporción que las autoridades federales y locales respectivas acuerden."

En la exposición de motivos presentada por el presidente de la República, General A.L.R., ante la Cámara de Diputados, el día veintitrés de noviembre de mil novecientos treinta y dos, se precisan las razones para otorgar al Congreso de la Unión la facultad de legislar a nivel federal en materia de energía eléctrica, destacándose las siguientes:

1. La necesidad de una legislación uniforme en lo que respecta a generación, transformación, circulación y consumo de energía eléctrica.

Hasta ese momento la legislación en materia de electricidad se limitaba a un Código Nacional Eléctrico (treinta de abril de mil novecientos veintiséis), que fue expedido mediante el ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias que al Ejecutivo le otorgó el Congreso, y su respectivo reglamento (quince de agosto de mil novecientos veintiocho). La aceptación expresa o tácita de que dicha legislación era caótica e incompleta, por parte de los Estados, las empresas y de los consumidores evidenció la necesidad de una legislación uniforme en la materia.

2. El aumento en el número de las empresas que explotaban la industria eléctrica; la extensión territorial en que operaban; las múltiples aplicaciones de la misma energía y su enorme importancia como requisito indispensable para acelerar en el futuro la industrialización del país, confirmaban la urgencia de una legislación que asegurase uniformidad de criterio, coordinación, método y unidad de dirección,indispensable para el desarrollo de un sistema meditado de electrificación según las conveniencias políticas, sociales y económicas de la nación.

También se buscaba contar con una regulación para las empresas que en muchos casos abusaban de los consumidores. Cabe mencionar que en esa época el 95% de las fuentes de producción de energía eléctrica se hallaba en manos de compañías extranjeras, el gobierno estimó que esto era un problema para el futuro desarrollo del país, ya que la energía eléctrica era un elemento indispensable para el progreso de la industria, razón por la cual se justificaba un control por parte de la Federación.

3. Era necesario asegurar a las empresas que hiciesen inversiones para el desarrollo de la industria eléctrica, cierta uniformidad y seguridad en las exigencias legales y fiscales, tratando de eliminar situaciones privilegiadas de monopolios regionales que eran contrarias al artículo 28 de nuestra Constitución Federal, lo anterior con el propósito de alentar la inversión en dicho sector.

4. Por último, se estimó que el hecho de que las aguas utilizadas en la generación de energía eléctrica en su mayoría eran de jurisdicción federal, así como la existencia de plantas productoras cuyos sistemas abarcaban dos o más entidades de la unión o cruzaban las fronteras del territorio nacional para importar o exportar energía, hacía necesaria la existencia de una legislación federal que estableciera un criterio fijo y razonable para la aprobación de las tarifas que fueran a regular el cobro de cuotas por el suministro de energía eléctrica.

La importancia de nivelar los precios de la energía eléctrica y evitar la imposición de tarifas demasiado onerosas por parte de las empresas productoras fue un factor decisivo para emprender esta reforma constitucional.

Por todo lo expuesto con anterioridad, se estimó conveniente que el Congreso de la Unión tuviera la facultad de expedir una legislación federal que regulara la materia de energía eléctrica y que el fundamento de ésta estuviera contenida expresamente en la Constitución Federal.

A partir de esta fecha, la facultad de legislar en materia de energía eléctrica ha sido del Congreso de la Unión.

Respecto de la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de energía eléctrica, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido los siguientes criterios, que resultan orientadores:

"Quinta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: CXI

"Página: 995

"INDUSTRIA ELÉCTRICA. De acuerdo con lo que dispone el artículo 73, fracciones X y XXIX, de la Constitución General de la República, el Congreso de la Unión es el único capacitado para legislar en toda la República, en materia de energía eléctrica y para establecer contribuciones sobre el consumo de dicha energía; los Estados no podrán gravar estas actividades, y si lo hacen, invaden la esfera de acción de los Poderes Federales.

"Amparo administrativo en revisión 5351/51. The National Trust Company Limited y coag. 9 de febrero de 1952. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.B.B.R.: N.G.."

"Sexta Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: LXVII, Primera Parte

"Página: 18

"INDUSTRIA ELÉCTRICA, DELITOS COMETIDOS CONTRA LA. COMPETENCIA. La industria eléctrica es federal, porque la fracción X del artículo 73 de la Constitución General de la República, autoriza al Congreso Federal a legislar en esa materia para toda la República; por lo que los delitos cometidos con motivo del funcionamiento del servicio eléctrico, son del resorte de las autoridades federales, siempre que se afecte ese servicio o se menoscaben los bienes afectos al mismo, de acuerdo con lo dispuesto en los incisos h) e i) de la fracción I del artículo 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Ahora bien, si un vehículo que sufrió un daño era propiedad de una empresa eléctrica, aunque no aparezca prueba alguna de que con ese daño, se haya afectado el servicio público que presta esa compañía, ni que sufrió menoscabo un bien afecto a la satisfacción de dicho servicio, es indudable que el servicio lo presta la empresa a través de los bienes, vehículos y maquinaria que son necesarios para la satisfacción del mismo, de acuerdo con la disposición legal invocada, inciso i), del artículo 41 de la ley orgánica citada, y corresponde al fuero federal el conocimiento del delito de daño en propiedad ajena que motivó el proceso.

"Competencia 126/60. Suscitada entre el Juez de Distrito en el Estado de México y el Juez de Primera Instancia de Chalco, Estado de México. 15 de enero de 1963. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: A.M.A.."

"Octava Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: 57, septiembre de 1992

"Tesis: P./J. 33/92

"Página: 20

"ENERGÍA ELÉCTRICA. LA FACULTAD DEL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA FIJAR LAS TARIFAS DE SUMINISTROS Y VENTA DE ESTE SERVICIO NO VIOLA EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN X, CONSTITUCIONAL. El artículo 73, fracción X, constitucional, otorga al Congreso de la Unión la facultad exclusiva para legislar en materia de energía eléctrica. Asimismo, los artículos 31, fracción XV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 30 y 31 de la Ley Orgánica del Servicio Público de Energía Eléctrica, facultan al secretario de Hacienda y Crédito Público para fijar tarifas conforme a las cuales se determinarán los precios por el suministro y venta de energía eléctrica, así como para establecer su ajuste, modificación o reestructuración conforme con el procedimiento establecido en el último de los preceptos citados. Ahora bien, esta facultad no viola el artículo 73, fracción X, constitucional, toda vez que la fijación de dichas tarifas no implica, en modo alguno, que esté legislando sobre la materia, sino aplicando la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica expedida, precisamente, por el Congreso de la Unión en uso de la facultad legislativa señalada.

"Amparo en revisión 10056/84. Fábricas de Papel Loreto y Peña Pobre, S.A. 20 de septiembre de 1989. Unanimidad de dieciocho votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: L.F.M.G.P..

"Amparo en revisión 1478/91. M.C.G.C. y coagraviados. 4 de junio de 1992. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: F.M.F.. Secretario: J.C.C.R..

"Amparo en revisión 2000/91. R.H.M. y coagraviados. 4 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente: F.L.C.. Secretaria: M.d.P.N.G..

"Amparo en revisión 2015/91. G.A.N. y coagraviados. 4 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente: F.L.C.. Secretario: J.M. de Alba de Alba.

"Amparo en revisión 2039/91. A.A.O. y coagraviados. 4 de junio de 1992. Mayoría de quince votos. Ponente: L.F.D.. Secretaria: G.R.C.."

Lo relativo a la materia de energía eléctrica es competencia federal y corresponde al Congreso de la Unión exclusivamente la facultad de expedir leyes sobre la misma.

Todo lo anterior lleva a este Tribunal Pleno a reconocer que la materia de energía eléctrica reviste gran importancia para el desarrollo de nuestro país, lo cual se corrobora con el hecho de que el Constituyente en el artículo 27, párrafo sexto, constitucional, reservó a la nación la facultad de generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público, en el año de mil novecientos sesenta. La iniciativa del Ejecutivo Federal, que motivó la mencionada adición al precepto constitucional citado, es la siguiente:

"Como lo anuncié en mi segundo informe que rendí ante la H. Representación nacional el 1o. de septiembre pasado, de que la nación será la única propietaria de la energía eléctrica, fuente vital para su futuro desarrollo, vengo ante esta H. Cámara a promover, por el digno conducto de ustedes, la correspondiente adición al párrafo sexto del artículo 27 constitucional.

"Es propósito firme de mi gobierno cumplir plenamente los postulados de la Revolución Mexicana, procurando que el desenvolvimiento y progreso nacionales resulten armónicos en sus beneficios para todos los habitantes de la República.

"Para ello se hace necesario aprovechar adecuadamente los recursos naturales de que dispone la nación y todos los elementos básicos que requiere su integración económica. Las crecientes demandas de energía eléctrica en la agricultura, en la industria, en las comunicaciones y transportes, así como en las diversas actividades económicas de la población urbana y rural nos imponen la tarea indeclinable de atenderlas de acuerdo con el ritmo de su crecimiento.

"La prestación del servicio público de abastecimiento de energía eléctrica, comprendiendo la generación, transformación y distribución -expresé en mi informe- así como las demás operaciones o actividades industriales o comerciales de que la misma puede ser objeto requieren, como en el caso del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, ser realizados directamente por el Estado, a través de los órganos competentes, ya que México ha sostenido tradicionalmente la tesis de que los recursos naturales y las fuentes de energía básicas, han de estar al servicio de la colectividad y de la elevación de los niveles de vida del pueblo mexicano.

"Para garantizar la efectiva realización de este propósito, de que la generación, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica debe sustentarse en razones de beneficio social y no en motivos de interés particular, presento ante ustedes la siguiente ..."

Y tal facultad de la nación, es definida por el numeral 28 de la Constitución Federal como un área estratégica de la rectoría económica del Estado para el desarrollo nacional.

Por otra parte, el decreto impugnado fue expedido por el presidente de la República en uso de su facultad reglamentaria consagrada en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, que dispone:

"Artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente, son las siguientes:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."

Si bien, la facultad reglamentaria no se encuentra expresamente prevista en el texto constitucional transcrito, tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que aquélla deviene del precepto en cita, al otorgarle al presidente de la República la facultad de "proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes".

Confirma la existencia de la facultad reglamentaria del presidente de la República la disposición contenida en el artículo 92 de la propia Constitución, el cual establece que: "Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.".

A continuación se tienen en cuenta los criterios que sobre la facultad reglamentaria presidencial informan las tesis que a continuación se transcriben:

"Quinta Época

"Instancia: Cuarta Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Tomo: CXXV

"Página: 1762

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO. El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal ha establecido en favor del presidente de la República, la que se ha denominado facultad reglamentaria, al disponer que debe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, según la han reconocido la jurisprudencia y la doctrina mexicanas; en la inteligencia de que al ejercitar la función reglamentaria, el Ejecutivo realiza materialmente una función legislativa, aunque formalmente debe considerarse de orden administrativo, toda vez que da normas creadoras de situaciones jurídicas de carácter general, abstracto y permanente, que no pueden ser modificadas sino por otro acto de la misma naturaleza del que las creó. Por lo mismo, es inexacto que la función legislativa esté reservada de modo exclusivo al Congreso de la Unión ya que, constitucionalmente, el Ejecutivo está facultado para ejercitarla, al hacer uso de la facultad reglamentaria, y dentro de los límites propios de ésta, que por tener como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentaria, no puede contrariar éstas, pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas.

"Amparo en revisión en materia de trabajo 868/47. Fábrica de Jabón 'La Norma'. 29 de agosto de 1955. Unanimidad de cuatro votos. El Ministro A.G.N. no intervino en este asunto, por las razones que constan en el acta del día. R.: L.D.I.."

"Sexta Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: LXXI, Tercera Parte

"Página: 17

"REGLAMENTO EN MATERIA DE EXPLOTACIÓN Y APROVECHAMIENTO DE RECURSOS MINERALES, INCONSTITUCIONALIDAD DEL. Una disposición reglamentaria no puede exceder la norma reglamentada, por lo que al incluirse en el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia de Explotación y Aprovechamiento de Recursos Minerales (artículo 1o.), la tierra de batán como una sustancia mineral cuyo dominio directo corresponde a la nación, sin hacer la salvedad de que su explotación necesita trabajos subterráneos, es obvio que ese reglamento rebasa la N.F. contenida en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional y transgrede, por tanto, la facultad concedida al Ejecutivo para reglamentar la ley reglamentaria de ese texto. El reglamento en su artículo 1o., debió distinguir en forma expresa que la tierra de batán queda sometida a las disposiciones de la ley y del propio reglamento, como sustancia cuyo dominio directo corresponde a la nación, sólo cuando su explotación requiera trabajos subterráneos, y esta misma distinción debió establecer en la fracción III de su artículo 3o., donde se refiere genéricamente a los productos derivados de la descomposición de las rocas, en lugar de limitar la excepción a que sólo se puedan utilizar para la fabricación de materiales de construcción u ornamentación, o que se destinen directamente a esos fines.

"Amparo en revisión 8782/62. Comisariado Ejidal del poblado 'El Tren' del Municipio de H., Michoacán. 6 de mayo de 1963. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: O.M.G.."

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 60, Tercera Parte

"Página: 49

"Genealogía: Informe 1973, Segunda Parte, Segunda Sala, tesis 16, página 23. Apéndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, tesis 404, página 709. Apéndice 1917-1995, Tomos I y III, Primera Parte, tesis 287 y 159, páginas 268 y 109, respectivamente.

"REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, confiere al presidente de la República tres facultades: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley del reglamento en sentido estricto: este último emana del Ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter general y abstracto, sepáranse por la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos.

"Volumen 51, pág. 81. Amparo en revisión 1409/72. C.R., S.A. 22 de marzo de 1973. Cinco votos. Ponente: C.d.R.R..

"Volumen 52, pág. 78. Amparo en revisión 1137/72. M.Á.F.. 25 de abril de 1973. Cinco votos. Ponente: A.J.C..

"Volumen 53, pág. 27. Amparo en revisión 1608/72. B. y Confecciones, S.A. 3 de mayo de 1973. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: P.G.M..

"Volumen 54, pág. 31. Amparo en revisión 1017/72. Y., S.A. 21 de junio de 1973. Cinco votos. Ponente: J.I..

"Volumen 55, pág. 39. Amparo en revisión 1346/72. E.P., S.A. de C.V. 9 de julio de 1973. Cinco votos. Ponente: J.S.Á.."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: 2a./J. 84/98

"Página: 393

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN. La facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal otorga al Ejecutivo de la Unión para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, puede ser ejercida mediante distintos actos y en diversos momentos, según lo ameriten las circunstancias, sin más límite que el de no rebasar ni contravenir las disposiciones que se reglamenten. Por tanto, no es forzoso que se ejerza tal facultad en un solo acto, porque ello implicaría una restricción no consignada en el precepto constitucional.

"Amparo en revisión 7026/77. S.Á.H.. 26 de octubre de 1978. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: A.S.R.. Ponente: E.L.M.. Secretario: J.C.R.C..

"Amparo en revisión 311/98. Prestadores de Servicios Administrativos de Chihuahua, S.C.L. de R.L. 17 de abril de 1998. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: G.D.G.P.; en su ausencia hizo suyo el asunto el Ministro J.D.R.. Secretario: J.A.G.Á..

"Amparo en revisión 273/98. Prestadores de Servicios Administrativos del Norte de Sonora, S.C.L. 24 de abril de 1998. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: C.F.S..

"Amparo en revisión 3655/97. Prestadores de Servicios Comerciales Especializados, S.C.L. de R.L. 29 de abril de 1998. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: C.F.S..

"Amparo en revisión 53/98. Cooperativa del Golfo, S.C. de R.L. de C.V. 21 de agosto de 1998. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VII, enero de 1998

"Tesis: 2a./J. 68/97

"Página: 390

"REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de la República tiene la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra dentro de dicha facultad determinar lasdependencias u órganos internos especializados a través de los cuales se deben ejercer las facultades concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada. Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la administración pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar los órganos internos que ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta.

"Amparo en revisión 480/84. Compañía Minera Río Colorado, S.A. 23 de agosto de 1984. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.R.R.. Ponente: C.d.R.R.. Secretaria: D.B.L. de G..

"Amparo en revisión 1129/88. Compañía Mexicana de Ingeniería, S.A. 8 de junio de 1988. Cinco votos. Ponente: A.G.M.. Secretaria: A.R.C. de Blanco.

"Amparo en revisión 6458/85. F.J.V.B.. 1o. de febrero de 1989. Cinco votos. Ponente: M.G. de V.. Secretaria: R.B.V..

"Amparo en revisión 1841/94. F.J.L.G.F.. 18 de agosto de 1995. Cinco votos. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: G.M.H..

"Amparo en revisión 635/97. J.A.Z.M.. 25 de abril de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: Ma. A. de León González."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VIII, diciembre de 1998

"Tesis: 2a./J. 84/98

"Página: 393

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO FEDERAL. INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN. La facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal otorga al Ejecutivo de la Unión para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, puede ser ejercida mediante distintos actos y en diversos momentos, según lo ameriten las circunstancias, sin más límite que el de no rebasar ni contravenir las disposiciones que se reglamenten. Por tanto, no es forzoso que se ejerza tal facultad en un solo acto, porque ello implicaría una restricción no consignada en el precepto constitucional.

"Amparo en revisión 7026/77. S.Á.H.. 26 de octubre de 1978. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: A.S.R.. Ponente: E.L.M.. Secretario: J.C.R.C..

"Amparo en revisión 311/98. Prestadores de Servicios Administrativos de Chihuahua, S.C.L. de R.L. 17 de abril de 1998. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: G.D.G.P.; en su ausencia hizo suyo el asunto el Ministro J.D.R.. Secretario: J.A.G.Á..

"Amparo en revisión 273/98. Prestadores de Servicios Administrativos del Norte de Sonora, S.C.L. 24 de abril de 1998. Cinco votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: C.F.S..

"Amparo en revisión 3655/97. Prestadores de Servicios Comerciales Especializados, S.C.L. de R.L. 29 de abril de 1998. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: M.A.G.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: C.F.S..

"Amparo en revisión 53/98. Cooperativa del Golfo, S.C. de R.L. de C.V. 21 de agosto de 1998. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P.."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: II, septiembre de 1995

"Tesis: 2a./J. 47/95

"Página: 293

"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación.

"Revisión fiscal 59/81. Playa S.V., S.A. 4 de octubre de 1982. Cinco votos. Ponente: C.d.R.R.. Secretario: J.Á.M.G..

"Amparo en revisión 3227/90. Empresas Tylsa, S.A. de C.V. 29 de agosto de 1994. Mayoría de cuatro votos. Disidente: A.G.M.. Ponente: N.C.L.. Secretario: L.I.R.G..

"Amparo en revisión 2165/93. Compañía Azucarera del Ingenio de Bellavista, S.A. 9 de junio de 1995. Cinco votos. Ponente: G.D.G.P.. Secretaria: M.L.B. de la Luz.

"Amparo en revisión 862/93. Ingenio J.M.M., S.A. 9 de junio de 1995. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.R.M..

"Amparo en revisión 1841/94. F.J.L.G.F.. 18 de agosto de 1995. Cinco votos. Ponente: G.I.O.M.. Secretario: G.M.H.."

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, abril de 1999

"Tesis: 2a./J. 29/99

"Página: 70

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.

"Amparo en revisión 1948/94. Proveedora de Señales y Dispositivos para Tránsito, S.A. de C.V. 16 de junio de 1995. Cinco votos. Ponente: J.D.R.. Secretaria: A.C. de O..

"Amparo directo en revisión 781/95. M. de México, S.A. de C.V. 30 de agosto de 1995. Cinco votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: A.G.B..

"Amparo directo en revisión 1924/96. Volkswagen de México, S.A. de C.V. 19 de septiembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: G.I.O.M.. Secretaria: F.F.S.V..

"Amparo en revisión 1719/97. Materiales T. de Acapulco, S.A. de C.V. 14 de noviembre de 1997. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: G.D.G.P.. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P..

"Amparo en revisión 1763/98. Herramientas Truper, S.A. de C.V. 27 de noviembre de 1998. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: F.F.S.V.."

De las tesis anteriores se advierte el reconocimiento de la facultad reglamentaria del presidente de la República y sus características, encontrándose que en todas ellas el tema se trata de manera uniforme, es decir, no existen cambios de criterio sobre el mismo.

Ahora bien, del análisis de las tesis citadas se arriba a las siguientes conclusiones:

1. La facultad reglamentaria consiste, exclusivamente, dado el principio de división de poderes que impera en nuestro país, en la expresión de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen como objeto la ejecución de la ley, desarrollando y complementando en detalle sus normas pero sin que a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación.

2. El reglamento desde el punto de vista material, es un acto legislativo, pero nunca puede contener materias que están reservadas a la ley, o sea, a actos que pueden emanar de la facultad que corresponde al Poder Legislativo, porque desaparecería el régimen constitucional de separación de funciones.

3. Desde el punto de vista material, tanto las leyes como los reglamentos son similares: aquéllas se distinguen de éstos, básicamente, en que los segundos provienen de un órgano que al emitirlos no expresa la voluntad general del Congreso de la Unión, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana de las normas expedidas por el Poder Legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma.

4. El principio de reserva de ley deviene de la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados, por tanto, es que se prohíbe al reglamento abordar materias cuya regulación está reservada de manera exclusiva a las leyes expedidas por el Congreso de la Unión.

5. El principio de subordinación jerárquica exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en la que encuentre su justificación y medida.

6. La ley tiene preferencia sobre el reglamento, pues las disposiciones de aquélla no pueden ser modificadas por éste; dicho principio es reconocido en el inciso F del artículo 72 de la Constitución, que previene que en la reforma o derogación de las leyes, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.

7. El reglamento tiene como finalidad el desarrollo de las normas establecidas en la ley reglamentada, no puede contrariar éstas pero sí adecuarlas a las múltiples situaciones que pueden quedar regidas por ellas.

8. La facultad reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas de la ley, para remediar el olvido o la omisión, como tampoco para modificarla. Por tal motivo, si el reglamento debe contraerse a indicar los medios para cumplir la ley, no está entonces permitido que a través de dicha facultad una disposición de tal naturaleza otorgue mayores alcances o imponga diversas limitantes a las contenidas en la norma que busca reglamentar.

9. Si bien existen similitudes entre la ley y el reglamento, no pueden tener ambos el mismo alcance, ni por razón del órgano que los expide, ni por razón de la materia que consignan, ni por la fuerza y autonomía que en sí tienen, ya que el reglamento tiene que estar necesariamente subordinado a la ley, de lo cual depende su validez, no pudiendo derogar, modificar, ampliar y restringir el contenido de ésta, ya que sólo tiene por objeto proveer a la exacta observancia de las leyes que expide el Congreso de la Unión.

Ahora bien, tomando en cuenta los anteriores criterios, este Tribunal Pleno concluye que la potestad reglamentaria es inherente a todo poder de mando. En este sentido, la Constitución no hace más que reconocer esa facultad a dicho poder, lo cual debe entenderse en el sentido de que el poder reglamentario de la autoridad administrativa, formalmente hablando, deviene de la Constitución.

Luego entonces, la fracción I del artículo 89 reconoce e impone al Ejecutivo la obligación de promulgar las leyes, así como ejecutarlas; y puesto que la ejecución comprende también dictar reglamentos, como su ejercicio no es obligatorio, puede decirse que en dicha fracción se le reconoce una potestad reglamentaria implícita.

Las razones por las que se justifica que el presidente de la República posea la facultad reglamentaria son las siguientes: a) es quien cuenta con los cuerpos técnicos; b) se encuentra en contacto más estrecho con la realidad en la cual se van a aplicar las leyes y, generalmente, es a quien corresponde solucionar los problemas que plantea la propia realidad; y c) el reglamento tiene mayor facilidad para su reforma, a diferencia de la ley, lo que le permite más flexibilidad.

El ejercicio de la facultad constitucional del Ejecutivo para emitir reglamentos es discrecional, porque a pesar de que algunas leyes refieran que van a ser reglamentadas, la naturaleza de esa facultad y lo dispuesto en la Constitución, en especial lo relacionado con el principio de división de poderes, nos lleva a la conclusión de que no se puede obligar al presidente de la República a que la ejercite.

Ahora bien, el reglamento es un conjunto de normas jurídicas generales y abstractas, ordenadas sistemáticamente, que emite el Poder Ejecutivo con el fin de llevar a cabo la aplicación de las leyes que se encuentran dentro del ámbito de su competencia.

Las disposiciones contenidas en los reglamentos son de naturaleza obligatoria y secundaria, porque en virtud del esquema de jerarquía de leyes, se ubican en un rango inferior tanto de la Constitución como de las leyes que emiten los órganos legislativos y son accesorias, porque su vida depende de otra, estimada principal, a saber, la ley.

Por otra parte, se pueden distinguir los siguientes elementos del reglamento: a) es un acto unilateral, ya que surge de la sola voluntad del poder público sin requerir para su creación de la aceptación de aquellos a quienes produce efectos o va dirigido; b) emana de un órgano que actúa en función administrativa, como es el Poder Ejecutivo; y c) crea normas jurídicas generales, aun cuando el reglamento es un acto del órgano administrativo, éste no produce efectos individuales sino generales, como acto regla, al crear normas que tienen como límite en el tiempo, su derogación.

Así pues, tenemos que los actos reglamentarios son materialmente legislativos (porque reúnen las características de una ley), pero formalmente administrativos ya que provienen del Poder Ejecutivo; así, el reglamento participa de los atributos de la ley, aunque sólo en cuanto a que ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abstracta.

Los límites al ejercicio de la facultad reglamentaria, que hacen la diferencia entre el contenido del reglamento y el de las leyes emanadas del Poder Legislativo, son los siguientes:

1. Principio de subordinación a la ley. Consiste en que las disposiciones contenidas en una ley de carácter formal, no pueden ser modificadas por un reglamento. Es un principio basado en la autoridad formal de las leyes, reconocida en el inciso F del artículo 72 de la Constitución, según el cual: "En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación.". Así, una ley sólo puede ser derogada o modificada por otra posterior emanada del mismo procedimiento que la creó.

En virtud del citado principio, el reglamento no sólo no puede contrariar a la ley, sino que ha de acomodarse a las diferentes leyes que conforman el derecho positivo mexicano en lo general y, particularmente, a aquella cuyos preceptos detalla.

De lo anterior deriva que el reglamento no puede desnaturalizar las figuras jurídicas consignadas en la ley que detalla, como tampoco puede establecer supuestos que no estén previstos en ésta, es decir, no debe ampliar su contenido.

2. Principio de reserva de ley. El cual consiste en que, conforme a la Constitución, hay materias que sólo pueden ser reguladas por una ley en sentido formal y material, en estos casos, la Carta Magna emplea términos claros y precisos para prevenir que determinada materia debe ser regulada por una ley.

Este límite a la facultad reglamentaria está referido al tipo de norma que la Constitución prevé que debe regir determinadas materias. En efecto, la reserva de ley parte de la voluntad del Constituyente de que ciertas materias y sus contenidos sean regulados por un órgano que no solamente sea representativo, pues también el presidente de la República es elegido por sufragio universal, sino por un órgano plural en el sentido de recoger la opinión de los diversos sectores representados en el Congreso de la Unión.

Este Tribunal Pleno considera importante determinar los alcances de las reservas de ley que establece la Constitución, es decir, precisar hasta qué punto el legislador debe desarrollar una materia reservada y qué parte de ésta puede ser desarrollada o complementada por el Poder Ejecutivo en ejercicio de su facultad reglamentaria. La importancia de lo anterior radica en que resulta igualmente inconstitucional que un reglamento del presidente de la República regule una materia reservada a la ley, como que el propio Poder Legislativo otorgue competencia reguladora al Ejecutivo Federal en aquellas materias que la Constitución reserva a la regulación legislativa.

En relación con lo anterior, resulta ilustrativo el criterio sostenido por el Tribunal Pleno al pronunciarse sobre la materia fiscal y la reserva que de la misma el artículo 31, fracción IV, constitucional, otorga al Poder Legislativo y que se traduce en lo que se conoce como el principio de legalidad en materia tributaria, el cual consiste en que no sólo las contribuciones deben estar previstas en una ley en sentido formal y material, sino que también los elementos esenciales de las contribuciones, su forma, contenido y alcance estén consagrados de manera expresa en la ley.

De lo anterior podemos concluir que en aquellas materias en las que existe una reserva de ley, la facultad reglamentaria no podrá determinar sus supuestos básicos, ni el Legislativo puede delegar en el Ejecutivo la facultad de regular éstos, pues la reserva de ley supone una doble obligación: a) al Ejecutivo para que no regule a través de su facultad reglamentaria la materia de que se trate; y b) al Legislativo para que no haga una remisión en blanco al Ejecutivo, sino que debe regular, eficazmente, la materia que la Constitución ha designado para que sea regulada, al menos en sus aspectos esenciales, por una ley y no por alguna otra norma del sistema jurídico.

Entonces el objeto del reglamento está determinado por las medidas o actos tendientes a la ejecución de las leyes, o bien, si cabe la expresión "la materia reservada" al reglamento, debe considerarse que está determinada por los actos que tiendan a lograr la ejecución de las leyes; de ahí que, lo abstracto y lo general del reglamento se circunscribe a la zona de ejecución de la ley. El reglamento, pues, tiene como finalidad facilitar la aplicación de la ley a las situaciones o casos concretos que ésta regula en sus hipótesis normativas.

Por otra parte y para estar en posibilidad de examinar el argumento de la parte actora, consistente en que las reformas y adiciones a los artículos 126 y 135 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que autorizan a la Comisión Federal de Electricidad para que adquiera de los particularespermisionarios, sin límite alguno en cuanto a cantidad, los excedentes de energía eléctrica que generen y sin necesidad de una convocatoria previa, es decir, fuera del procedimiento de licitación pública, se contraviene el artículo 134 constitucional, pues el Estado, en este caso, la administración pública paraestatal, no puede asegurar las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes para llevar a cabo dicha adquisición, es necesario precisar el sentido y alcance de ese precepto constitucional, para lo cual se tiene en consideración que su texto original fue el siguiente:

"Artículo 134. Todos los contratos que el gobierno tenga que celebrar para la ejecución de obras públicas, serán adjudicadas en subasta, mediante convocatoria, y para que se presenten proposiciones en sobre cerrado, que será abierto en junta pública."

El texto transcrito permaneció en esos términos hasta el veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, fecha en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reformaron diversos preceptos constitucionales, dentro de los que se encuentra el artículo 134, para quedar en los términos que ahora presenta. La exposición de motivos de la mencionada reforma, en la parte que interesa, es la siguiente:

"La iniciativa propone el establecimiento de los principios de eficacia y honradez en el manejo de los recursos públicos, así como ampliar el principio de licitación pública abierta para asegurar al Estado las mejores condiciones en sus adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestación de servicios y contratación de obra.

"También prevé los casos en que el principio de licitación puede ser ineficaz para asegurar las mejores condiciones en el manejo de los recursos del pueblo. La determinación de esos casos no se deja a una discrecionalidad administrativa irrestricta, impidiendo así que los principios de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos económicos públicos degeneren en una arbitrariedad conducente a la corrupción. Se propone establecer, a nivel legislativo, las bases para acreditar aquellos casos en que la licitación no garantice las mejores condiciones económicas para el Estado.

"En consonancia con los artículos 108 y 109 sujeta a responsabilidad a todo servidor público que maneje recursos económicos federales de acuerdo con los principios establecidos en este artículo. En conjunto con las reformas y adiciones constitucionales que hemos sometido al Constituyente Permanente, se propone establecer el principio de responsabilidad por el manejo de recursos económicos federales cualesquiera que sea su destino, de acuerdo con el título cuarto propuesto.

"Es la base constitucional para perfeccionar y reajustar los controles programáticos, presupuestales, contables y de auditoría sobre la gestión pública. El principio debe ser que las entidades y empresas públicas son las responsables, las garantes fundamentales, de que su gestión es honesta y eficaz, y que se ciña a las leyes, programas, presupuestos, concursos, contabilidad del Congreso de la Unión, a las leyes y normas administrativas reglamentarias.

"La eficacia para controlar y vigilar el buen manejo del patrimonio del pueblo depende de nuestra capacidad para desarrollar normas eficaces de gestión; de nuestra capacidad para auditar su cumplimiento con seriedad, imparcialidad, rigor y profundidad; de nuestra capacidad para atender con diligencia las denuncias de violaciones a las leyes, a los derechos de quienes compran y venden al Estado; de nuestra capacidad para resarcirlos; y de nuestra capacidad para prever y sancionar su atropello. La iniciativa propone establecer las bases constitucionales para desarrollar esa capacidad."

La referida iniciativa de reformas fue aprobada por el Congreso de la Unión, quedando el texto del artículo 134 constitucional, que no ha sufrido reforma alguna, de la siguiente manera:

"Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

"Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones públicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones solventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

"Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

"El manejo de recursos económicos federales se sujetará a las bases de este artículo.

"Los servidores públicos serán responsables del cumplimiento de estas bases en los términos del título cuarto de esta Constitución."

La primera parte del precepto constitucional transcrito, establece los principios fundamentales que deben observarse en la administración de los recursos económicos de que dispongan los servidores públicos responsables del Gobierno Federal y del Distrito Federal, así como de sus entidades paraestatales. Estos principios son eficiencia, eficacia y honradez.

La segunda parte establece el procedimiento que debe seguirse para la adjudicación de los contratos sobre adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra que en cumplimiento de sus objetivos deba llevar a cabo el sector público federal incluyendo a las empresas y organismos que integran el sector paraestatal. Se establece la licitación pública como el procedimiento a través del cual el Estado asegura que sus servidores optarán por la mejor opción en cuanto a precio, calidad, existencias y oportunidad de entrega, financiamiento, garantía y apoyo técnico, etc., ya que la decisión sobre la adjudicación del contrato debe recaer necesariamente en la mejor oferta, debido a que el administrador carece de facultades para desviar la selección del mejor proveedor.

Así pues, la licitación pública es el procedimiento administrativo mediante el cual la administración pública federal centralizada y paraestatal, elige como co-contratante a la persona física o jurídica que le ofrezca las mejores condiciones, es decir, es el medio para seleccionar a sus proveedores, sus contratistas para obras y servicios y a los compradores de los bienes que pretende enajenar.

El procedimiento administrativo que implica la licitación pública se rige por los siguientes principios: a) publicidad, cuya finalidad consiste en que los interesados estén enterados de la intención del Estado de celebrar un contrato, desde el llamado a formular ofertas hasta sus etapas conclusivas; la finalidad de este principio es suscitar la competencia entre los interesados; b) igualdad, este principio consiste en que la administración pública garantice que las condiciones entre los competidores sean las mismas, es decir, que no haya discriminaciones o tolerancias que favorezcan a uno de los oferentes en perjuicio de los otros y que debe darse preferencia a quien le haga las ofertas más ventajosas para aquélla; c) competencia o concurrencia, consiste en que la licitación se base en la competencia de varias propuestas presentadas para que el licitante pueda seleccionar la oferta más conveniente; este principio implica la participación de varios oferentes; y d) oposición o contradicción, que radica en la impugnación de las ofertas y su defensa.

Por regla general, el procedimiento de licitación pública comprende las siguientes fases: 1) preparación de las bases de licitación; 2) convocatoria; 3) entrega de información y documentación mínima; 4) inscripción de los interesados; 5) visita al lugar en que se verificará la obra, en caso de que la licitación se refiera a la construcción de una obra pública; 6) presentación de las ofertas; 7) otorgamiento de garantía; 8) acto de apertura de proposiciones y levantamiento de acta; 9) análisis de las proposiciones admitidas; 10) emisión de dictamen; y, 11) fallo en junta pública.

El numeral 134 constitucional en estudio prevé, en su párrafo tercero, que cuando por razones extraordinarias la licitación no resulte el procedimiento idóneo para adjudicar un contrato de los ya mencionados, reserva al legislador ordinario el determinar los procedimientos que resulten adecuados para garantizar al Estado las mejores condiciones económicas posibles, así como la eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez, a las que ya nos hemos referido.

En el último párrafo del artículo que venimos comentando, como complemento a las disposiciones anteriores, se establece que los servidores públicos responsables de su incumplimiento estarán sujetos a las disposiciones del título cuarto de la propia Constitución, denominado "De las responsabilidades de los servidores públicos".

Para efectos del estudio de la presente controversia constitucional, tiene especial importancia el párrafo tercero del artículo 134 constitucional, pues establece un principio de reserva de ley, consistente en que corresponde al Congreso de la Unión establecer, mediante una ley, el procedimiento o medio a través del cual se adjudicará un contrato cuando la licitación pública no sea el medio idóneo para asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

La referida disposición implica que se otorga al Congreso de la Unión la facultad de establecer en qué casos se pueden celebrar contratos sin que se lleve a cabo un procedimiento de licitación pública, por no ser éste el medio idóneo para asegurar al Estado las mejores condiciones de contratación que el precepto constitucional contempla y de prever las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos que aseguren la mejor opción de contratación.

Un ejemplo del ejercicio de la reserva de ley a la que hemos hecho referencia, son los artículos 40 y 41 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, pues en ellos el legislador federal estableció los medios distintos a la licitación pública para la celebración de los contratos del sector público y los supuestos en que aquéllos son aplicables, preceptos que a continuación se transcriben:

"Artículo 40. En los supuestos que prevé el artículo 41 de esta ley, las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán optar por no llevar a cabo el procedimiento de licitación pública y celebrar contratos a través de los procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa.

"La selección del procedimiento que realicen las dependencias y entidades deberá fundarse y motivarse, según las circunstancias que concurran en cada caso, en criterios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado. El acreditamiento de los criterios mencionados y la justificación de las razones para el ejercicio de la opción, deberá constar por escrito y ser firmado por el titular del área usuaria o requirente de los bienes o servicios.

"En cualquier supuesto se invitará a personas que cuenten con capacidad de respuesta inmediata, así como con los recursos técnicos, financieros y demás que sean necesarios, y cuyas actividades comerciales o profesionales estén relacionadas con los bienes o servicios objeto del contrato a celebrarse.

"En estos casos, el titular del área responsable de la contratación, a más tardar el último día hábil de cada mes, enviará al órgano interno de control en la dependencia o entidad de que se trate, un informe relativo a los contratos formalizados durante el mes calendario inmediato anterior, acompañando copia del escrito aludido en este artículo y de un dictamen en el que se hará constar el análisis de la o las propuestas y las razones para la adjudicación del contrato. No será necesario rendir este informe en las operaciones que se realicen al amparo del artículo 41, fracciones IV y XII, de este ordenamiento."

"Artículo 41. Las dependencias y entidades, bajo su responsabilidad, podrán contratar adquisiciones, arrendamientos y servicios, sin sujetarse al procedimiento de licitación pública, a través de los procedimientos de invitación a cuando menos tres personas o de adjudicación directa, cuando:

"I. El contrato sólo pueda celebrarse con una determinada persona por tratarse de obras de arte, titularidad de patentes, derechos de autor u otros derechos exclusivos;

"II. P. o se altere el orden social, la economía, los servicios públicos, la salubridad, la seguridad o el ambiente de alguna zona o región del país como consecuencia de desastres producidos por fenómenos naturales;

"III. Existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales importantes, debidamente justificados;

"IV. Se realicen con fines exclusivamente militares o para la Armada, o sean necesarias para garantizar la seguridad interior de la nación;

"V. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible obtener bienes o servicios mediante el procedimiento de licitación pública en el tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate, en este supuesto las cantidades o conceptos deberán limitarse a lo estrictamente necesario para afrontarla;

"VI. Se hubiere rescindido el contrato respectivo por causas imputables al proveedor que hubiere resultado ganador en una licitación. En estos casos la dependencia o entidad podrá adjudicar el contrato al licitante que haya presentado la siguiente proposición solvente más baja, siempre que la diferencia en precio con respecto a la propuesta que inicialmente hubiere resultado ganadora no sea superior al diez por ciento;

"VII. Se realicen dos licitaciones públicas que hayan sido declaradas desiertas;

"VIII. Existan razones justificadas para la adquisición o arrendamiento de bienes de marca determinada;

"IX. Se trate de adquisiciones de bienes perecederos, granos y productos alimenticios básicos o semiprocesados, semovientes y bienes usados. Tratándose de estos últimos, el precio de adquisición no podrá ser mayor al que se determine mediante avalúo que practicarán las instituciones de crédito o terceros habilitados para ello conforme a las disposiciones aplicables;

"X. Se trate de servicios de consultorías, asesorías, estudios e investigaciones cuya difusión pudiera afectar al interés público o comprometer información de naturaleza confidencial para el Gobierno Federal;

"XI. Se trate de adquisiciones, arrendamientos o servicios cuya contratación se realice con campesinos o grupos urbanos marginados y que la dependencia o entidad contrate directamente con los mismos, como personas físicas o morales;

"XII. Se trate de adquisiciones de bienes que realicen las dependencias y entidades para su comercialización o para someterlos a procesos productivos en cumplimiento de su objeto o fines propios expresamente establecidos en el acto jurídico de su constitución;

"XIII. Se trate de adquisiciones de bienes provenientes de personas que, sin ser proveedores habituales, ofrezcan bienes en condiciones favorables, en razón de encontrarse en estado de liquidación o disolución, o bien, bajo intervención judicial;

"XIV. Se trate de servicios profesionales prestados por una persona física, siempre que éstos sean realizados por ella misma sin requerir de la utilización de más de un especialista o técnico;

"XV. Se trate de servicios de mantenimiento de bienes en los que no sea posible precisar su alcance, establecer las cantidades de trabajo o determinar las especificaciones correspondientes;

"XVI. El objeto del contrato sea el diseño y fabricación de un bien que sirva como prototipo para producir otros en la cantidad necesaria para efectuar las pruebas que demuestren su funcionamiento. En estos casos la dependencia o entidad deberá pactar que los derechos sobre el diseño, uso o cualquier otro derecho exclusivo, se constituyan a favor de la Federación o de las entidades según corresponda;

"XVII. Se trate de equipos especializados, sustancias y materiales de origen químico, físico químico o bioquímico para ser utilizadas en actividades experimentales requeridas en proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, siempre que dichos proyectos se encuentren autorizados por quien determine el titular de la dependencia o el órgano de gobierno de la entidad, o

"XVIII. Se acepte la adquisición de bienes o la prestación de servicios a título de dación en pago, en los términos de la Ley del Servicio de Tesorería de la Federación."

Es importante precisar que la citada Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, no es aplicable a los contratos que sobre energía eléctrica celebra la Comisión Federal de Electricidad, pues de conformidad con lo previsto por el artículo 3o., fracción VIII, del mencionado ordenamiento legal, éste no es aplicable a las contrataciones de servicios que son reguladas de manera específica por otra ley, como es el caso de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que prevé los contratos sobre el servicio de suministro de energía eléctrica, tanto del servicio público que presta la Comisión Federal de Electricidad, como de las adquisiciones que ésta realiza a los titulares de los permisos de generación de energía que la misma establece, y los procedimientos para su celebración.

El artículo 3o., fracción VIII, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, dispone lo siguiente:

"Artículo 3o. Para los efectos de esta ley, entre las adquisiciones, arrendamientos y servicios, quedan comprendidos:

"...

"VIII. En general, los servicios de cualquier naturaleza cuya prestación genere una obligación de pago para las dependencias y entidades, cuyo procedimiento de contratación no se encuentre regulado en forma específica por otras disposiciones legales."

No pasa inadvertido para este Tribunal Pleno, que la parte actora en sus conceptos de invalidez no hace referencia al principio de reserva de ley, contenido en el párrafo tercero del artículo 134 constitucional, sin embargo, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 40 de la ley reglamentaria de la materia, que lo autoriza para suplir la deficiencia de los conceptos de invalidez y atendiendo a que ese principio es un límite para el ejercicio de la facultad reglamentaria otorgada al presidente de la República, procederá a verificar si con la emisión del decreto impugnado no se contraviene tal disposición en relación con los otros preceptos constitucionales que se invocan como violados, dispositivos a los que ya nos hemos referido.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia siguiente:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IV, noviembre de 1996

"Tesis: P./J. 68/96

"Página: 325

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS. De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en suconjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados.

"Controversia constitucional 19/95. Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas. 1o. de octubre de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: M.A.G.. Secretario: A.A.R.C.."

DÉCIMO PRIMERO. Además del marco constitucional y jurisprudencial que se ha venido precisando, para estar en posibilidad de examinar la constitucionalidad del decreto impugnado, emitido por el presidente de la República en ejercicio de su facultad reglamentaria, también es necesario analizar el marco legal que rige la participación del sector privado en la generación y suministro de energía eléctrica.

La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos setenta y cinco, originalmente consideraba en su articulado las actividades de generación de electricidad, llevadas a cabo por los organismos públicos federales especializados como parte del servicio público de electricidad; sin embargo, se preveía que cuando existiera la imposibilidad o la inconveniencia del suministro de energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad, se podían otorgar permisos de autoabastecimiento de energía eléctrica destinada a la satisfacción de las necesidades propias de las personas físicas o morales individualmente consideradas, lo cual no era considerado servicio público, los titulares de tales permisos quedaban obligados a contribuir, en la medida de sus posibilidades, con energía eléctrica para el servicio público, cuando por causas de fuerza mayor o caso fortuito el servicio público se interrumpiera o restringiera y únicamente por el lapso que durara tal eventualidad (artículos 35 a 39).

En mil novecientos ochenta y tres son reformados los artículos 36 y siguientes de la ley, donde se establecen cambios sustanciales en la materia que justifica la exposición de motivos presidencial que dio origen a la mencionada reforma, misma que en la parte que interesa afirma lo siguiente:

"Es evidente que del mayor y mejor uso que hagamos de la energía dependerá un más alto nivel de desarrollo y bienestar. Por ello, es inaplazable aplicar una política de mayor eficiencia productiva y de uso racional de la energía que consumimos.

"La mayor eficiencia y productividad de la empresa habrá de fundamentarse en el uso más eficaz de sus recursos humanos, materiales y financieros, así como en la aplicación de una tecnología innovadora que modernice y haga más eficientes la producción y la distribución de energía. Por su parte, la política de racionalización en el consumo de energía, exige el aprovechamiento máximo de la energía total disponible y, dentro de ella, la utilización eficiente de la energía secundaria. En efecto, tanto en forma de calor, vapor y otros subproductos, se pierde una gran potencialidad energética generada por la industria, que puede ser aprovechada como autogeneración eléctrica o para complementar con sus posibles excedentes, necesidades de otros usuarios, a través de la Comisión Federal de Electricidad.

"En este sentido, la iniciativa propone que los permisos de autoabastecimiento se expidan sólo cuando se trate de plantas generadoras destinadas únicamente al uso de emergencias derivadas de interrupciones en el servicio público. Asimismo, el proyecto plantea la posibilidad, previo permiso, de generar electricidad basada en la producción simultánea de otros energéticos secundarios o en la utilización de fuentes de calor provenientes de procesos industriales, exclusivamente para la satisfacción de necesidades propias, individualmente consideradas, estableciéndose la obligación del permisionario de otorgar las facilidades necesarias a la Comisión Federal de Electricidad para que ésta pueda utilizar la electricidad que resultare en exceso, siempre que pueda ser aprovechada en condiciones técnicas y económicas adecuadas."

Como resultado de la reforma citada, el texto del artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica quedó de la siguiente manera:

"Artículo 36. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, oyendo a la Comisión Federal de Electricidad, otorgará permiso de autoabastecimiento de energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales individualmente consideradas. Para el otorgamiento de estos permisos será condición indispensable la imposibilidad o la inconveniencia del suministro del servicio de energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad. Se exceptúan de dicha condición los casos previstos en los siguientes párrafos de este artículo; así como cuando se trate de plantas generadoras destinadas exclusivamente al uso en emergencias derivadas de interrupciones en el servicio público de energía eléctrica.

"Igualmente la secretaría otorgará los permisos de autoabastecimiento correspondiente, cuando se satisfagan los siguientes requisitos:

"a) Que con la generación de la planta de autoabastecimiento se incremente la eficiencia de transformación de energéticos primarios, con base en la producción simultánea de otros energéticos secundarios o en la utilización de fuentes de calor provenientes de procesos industriales;

"b) Que el proceso utilizado en la generación de electricidad produzca otro u otros energéticos secundarios requeridos para la satisfacción de las necesidades del solicitante, como vapor o bien que utilice energéticos, obtenidos durante algún proceso industrial, como gas de alto horno; y que la electricidad se destine a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales, individualmente consideradas, poniéndose los excedentes a disposición de la Comisión Federal de Electricidad en los términos del inciso d) de este artículo;

"c) Que las obras e instalaciones para la producción de energía eléctrica se realicen y operen de acuerdo con las especificaciones técnicas que expida la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, atendiendo a las propuestas de la Comisión Federal de Electricidad, y

"d) Que el solicitante del permiso convenga en otorgar las facilidades necesarias a la Comisión Federal de Electricidad, a fin de que ésta pueda utilizar la electricidad que resultare en exceso de la que demande el autoabastecimiento, siempre que pueda ser aprovechada por dicho organismo para los fines que constituyen su objeto, en condiciones técnicas y económicas adecuadas, y sin detrimento o interferencia de los procesos de producción del permisionario, de conformidad con los estudios y programas que al efecto se aprueben.

"En los citados convenios que celebre la Comisión Federal de Electricidad con los solicitantes de permisos, deberá pactarse la retribución que corresponda por la aportación de la electricidad que resultare en exceso de la indispensable para autoabastecimiento.

"Los convenios mencionados se someterán a la secretaría, en cada caso, para su aprobación, la cual deberá vigilar además el exacto cumplimiento de los mismos por ambas partes."

Como se advierte, se preveía el autoabastecimiento como una actividad reconocida de producción de electricidad que no constituye servicio público y se autoriza a la secretaría del ramo a otorgar a los particulares permisos de autoabastecimiento siempre y cuando se cumpliera la condición consistente en la imposibilidad o inconveniencia del suministro de energía eléctrica, por parte de la Comisión Federal de Electricidad, condición no exigible en los casos en los que se reunieran los siguientes requisitos: a) que con la generación de la planta de autoabastecimiento se incrementara la eficiencia de transformación de energéticos primarios; b) que el proceso utilizado en la generación de electricidad produjera otro u otros energéticos secundarios requeridos para la satisfacción de las necesidades del solicitante; c) que las obras e instalaciones para la producción de energía eléctrica se realizaran y operaran de acuerdo con las especificaciones técnicas que expidiera la entonces Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal; y d) que el solicitante del permiso estuviera de acuerdo en otorgar las facilidades necesarias a la Comisión Federal de Electricidad, a fin de que ésta pudiera utilizar la electricidad que resultare en exceso de la que demandara su autoabastecimiento.

También se advierte que la ley establecía que en caso de emergencias motivadas por la suspensión del servicio público, se desrregulaba el autoabastecimiento durante el periodo de emergencia, por lo que no era necesario otorgar permisos de autogeneración en tal supuesto.

Igualmente se obtiene que la reforma de mil novecientos ochenta y tres, sólo consideraba una figura de producción privada de electricidad, denominada genéricamente autoabastecimiento. Sin embargo, implícitamente la ley se refería a dos figuras específicas de autoproducción: el autoabastecimiento propiamente dicho y la cogeneración. El autoabastecedor genera su electricidad a partir de cualquier fuente primaria de energía (gas natural, petróleo, carbón, etc.), con el objeto de satisfacer sus necesidades de consumo; el cogenerador, por su parte, produce electricidad en función de la aplicación de tecnologías de aprovechamiento de subproductos de sus procesos industriales (vapor, gases de combustión, calor, gases de alto horno, biomasa, etc.), con una limitada participación de fuentes primarias convencionales. Lo anterior evidencia que la diferencia entre ambas figuras es de carácter tecnológico y no de objetivos, lo que lleva a afirmar que la cogeneración es una especie del género autoabastecimiento.

Ahora bien, como ya se precisó, se establecía como condición para el otorgamiento de permisos de autoabastecimiento que el organismo responsable de la prestación del servicio público no estuviera en posibilidades de ofrecer el servicio en condiciones suficientes para cubrir las necesidades de consumo del particular o que el propio organismo considerara que la prestación de dicho servicio le resultaba inconveniente desde un punto de vista técnico o económico. Como puede advertirse, la condición para el otorgamiento del permiso no era oponible al particular, sino al responsable de la prestación del servicio público de electricidad.

Por lo que hace a la cogeneración, aun cuando no existiera imposibilidad por parte del organismo prestador del servicio para obtener el permiso, era suficiente que el particular demostrara que con su autoproducción se incrementaría la eficiencia de los procesos de transformación de los energéticos primarios aprovechados por el sistema integral, ya sea por la producción simultánea de otros energéticos secundarios, o bien, por la utilización de fuentes de calor provenientes de los procesos industriales de que se tratara. Tal condición se justificaba por la eficiencia, la economía y la "limpieza" de los procesos de producción de electricidad cogenerada, en comparación con los proyectos de producción basados en fuentes fósiles.

Los requisitos del autoabastecimiento son: que la energía eléctrica generada debía destinarse fundamentalmente a la satisfacción de las necesidades propias del permisionario, es decir, a su autosuministro, y los permisionarios debían poner a disposición del servicio eléctrico nacional los excedentes de electricidad que resul-taren, siempre que éstos pudieran ser aprovechados por el mismo en condiciones técnicas y económicas adecuadas.

En el año de mil novecientos noventa y dos, se amplió la participación del sector privado en la generación de energía eléctrica; la exposición de motivos de la mencionada reforma, en lo que interesa, es la siguiente:

"La industria eléctrica ha sido durante el presente siglo un factor fundamental para lograr el desarrollo del país. Durante más de cinco décadas, la generación y suministro de la energía eléctrica fue un campo dominado por empresas extranjeras cuya actuación en muchos casos propició la limitación de las zonas atendidas y la prestación de un servicio deficiente. Motivado por tal circunstancia, el Estado mexicano decretó la nacionalización de la industria eléctrica y consolidó en la Comisión Federal de Electricidad la función de prestar el servicio público. Esta actividad se ha desarrollado con el transcurso de los años, en forma tal que ratifica la vigencia de un proceso que da prioridad a la satisfacción oportuna de las necesidades de los mexicanos.

"El artículo 27, párrafo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la exclusividad de la nación en la generación, conducción, transformación, distribución y abastecimiento de energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público, y prohíbe en esta materia el otorgamiento de concesiones a los particulares. Bajo estas mismas premisas, el artículo 28 de la propia Carta Magna le da el carácter de estratégica a esta función y la reserva en exclusiva al Estado.

"En este contexto se ubica la presente iniciativa de reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que por su digno conducto someto a la consideración del H. Congreso de la Unión, en la que se reafirma la exclusividad de la nación, por conducto de la Comisión Federal de Electricidad, para prestar el servicio público de energía eléctrica.

"Si bien es cierto que la legislación en materia eléctrica, después de la nacionalización de la industria, constituyó la culminación de una de las luchas históricas de México por el rescate de sus áreas estratégicas, y que sirvió de marco para cimentar el desarrollo de esta industria de acuerdo a los intereses nacionales, es necesario reconocer actualmente que, al constituir este sector uno de los pilares en que se apoya el desarrollo del país, dicho sector debe ser objeto de constante atención, a fin de asegurar el cumplimiento de las metas, siempre vigentes, de cumplir satisfactoriamente con la adecuada prestación del servicio básico que le corresponde.

"En el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 se destaca el lugar relevante que ocupa el abasto oportuno y eficiente de energía eléctrica, mismo que constituye una condición necesaria para alcanzar las metas de crecimiento previstas. En congruencia con los objetivos establecidos en dicho plan, el Programa de Modernización Energética publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de mayo de 1990, busca garantizar la suficiencia energética, para lo cual establece entre sus prioridades, el financiamiento del desarrollo y expansión de la oferta, así como la diversificación de las fuentes de energía.

"De conformidad con lo anterior y tomando en consideración las necesidades de crecimiento previstas, resulta necesario continuar con la expansión del sector eléctrico nacional, para lo cual es preciso incrementar los recursos necesarios para asegurar dicha expansión. Ahora bien, el Gobierno Federal debe, al mismo tiempo y de manera prioritaria, canalizar los recursos disponibles en otras obras de beneficio social, por lo que para reducir la carga financiera que implica el dinámico crecimiento del sector, se requiere la participación de otros agentes de la sociedad en áreas no reservadas en forma exclusiva a la nación.

"Al rendir ante ese H. Congreso de la Unión mi cuarto informe de gobierno, expresé que se ha procurado aumentar la generación de energía eléctrica mediante la aplicación de recursos complementarios para financiar la construcción de nuevas unidades y fortalecer la realización de proyectos de cogeneración.

"Conviene destacar que desde el año de 1983 ese H. Congreso de la Unión aprobó, a iniciativa del Ejecutivo Federal, el decreto de reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, a fin de establecer la posibilidad, previo permiso otorgado por la autoridad, y con el fin de aprovechar al máximo la energía total disponible, así como la utilización eficiente de la energía secundaria para la producción de energía eléctrica como subproducto, la utilización de la potencialidad energética generada por la industria mediante lo que se ha venido a denominar cogeneración. Igualmente se reafirmó la posibilidad del autoabastecimiento de energía eléctrica, previo permiso, destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales individualmente consideradas, en los casos en que fuera imposible o inconveniente el suministro, o cuando existiera algún impedimento o razones económicas para la prestación de un suministro normal del servicio de energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad; poniendo, en ambos casos, a disposición de dicho organismo, los excedentes que resultaren.

"Con base en lo anteriormente señalado, se ha considerado pertinente promover algunas adecuaciones legales, con el objeto de incluir en la ley las figuras de producción independiente de energía eléctrica y la pequeña producción; así como redefinir las figuras del autoabastecimiento y de la cogeneración, a fin de precisar, aún más, su delimitación. Ese es el objetivo primordial de la iniciativa de reformas a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que en esta ocasión someto a la alta consideración de ese H. Congreso de la Unión.

"Con el propósito de establecer un esquema legal adecuado, que permita la expansión de la capacidad para generar energía eléctrica, de merecer la aprobación de ese H. Congreso, se establece la posibilidad de que los particulares concurran al proceso productivo, generando energía eléctrica para destinarla exclusivamente a la venta, por la totalidad de su producción, a la Comisión Federal de Electricidad para el cumplimiento de su objeto. Sería este organismo el que en exclusiva prestaría el servicio público.

"Por otra parte, a pesar de los enormes esfuerzos realizados, aún existen comunidades que no han recibido los beneficios de contar con energía eléctrica. Los recursos destinados a ello continúan siendo insuficientes para avanzar con la rapidez deseada. Con el propósito de alentar las inversiones de pequeños productores en proyectos de generación de energía eléctrica que tengan por objeto el abastecimiento de pequeñas comunidades rurales o áreas aisladas que carezcan de ese servicio, se propone regular en la ley la actividad de tales productores, previendo, asimismo, la posibilidad de que ellos puedan vender la totalidad de su producción a la Comisión Federal de Electricidad.

"Con ello se pretende promover la pequeña producción, a fin de que todos nuestros compatriotas puedan tener acceso al servicio de energía eléctrica.

"En materia de autoabastecimiento, se delimitaría claramente su concepto, estableciendo sus alcances y restricciones. En tal virtud, para ser considerado como autoabastecimiento, la energía eléctrica generada deberá destinarse a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales.

"Asimismo, en la fracción IV del artículo 3o. de la iniciativa que someto a su consideración, se prevé la posibilidad de permitir la importación de energía eléctrica a personas físicas o morales individualmente consideradas, para la satisfacción de necesidades propias.

"Además, en el proyecto se precisa el concepto de cogeneración de energía eléctrica, señalando los casos en que ésta se presenta, a saber: Cuando la energía eléctrica sea conjuntamente realizada con producción de energía térmica secundaria; cuando la energía térmica no aprovechada en los procesos que la producen se utilice para la producción deelectricidad; y cuando se utilicen combustibles producidos en su proceso para la generación de energía eléctrica.

"Precisamente, uno de los objetivos primordiales de la iniciativa consiste en fomentar la cogeneración, dado que ésta hace posible el incremento de la eficiencia energética con un menor deterioro del ambiente.

"En la iniciativa se prevé, igualmente, la posibilidad de autorizar la exportación de energía eléctrica derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción, previa la anuencia de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Con ello se busca que aquella energía no aprovechable por el sistema retribuya beneficios a la nación generando divisas.

"La actividad de todos los productores, importadores y exportadores de energía eléctrica mencionados, estaría sujeta, de aprobarse esta iniciativa, a un régimen de permisos administrativos que otorgaría la autoridad, siempre que ello resultara conveniente para la nación conforme a la política nacional de energéticos, siempre y cuando fueran satisfechos los requerimientos exigidos en cada caso, respetándose estrictamente las disposiciones constitucionales aplicables.

"Adicionalmente, en el texto legal se regularía la celebración de convenios para establecer los términos y condiciones en que la Comisión Federal de Electricidad procedería, en su caso, a la compra total o parcial de la energía o los excedentes producidos por los titulares de los diferentes permisos.

"Esta iniciativa pretende, asimismo, regular las relaciones jurídico-administrativas que se dan entre los permisionarios y el Gobierno Federal, por un lado, y la Comisión Federal de Electricidad, por el otro. Se busca también actualizar algunas referencias de acuerdo a las recientes modificaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal e integrar aspectos relevantes de la nueva Ley Federal sobre Metrología y Normalización. Igualmente, la iniciativa pretende subsanar algunas omisiones y lagunas existentes en la ley que se reforma, procurando, asimismo, la simplificación de trámites administrativos relacionados con la prestación del servicio público de energía eléctrica.

"En suma, la presente iniciativa responde al propósito de modernizar la prestación del servicio público de energía eléctrica, a efecto de dar satisfacción oportuna y eficiente a todos los usuarios actuales y potenciales o futuros; prevé formas adicionales de producción para coadyuvar con las actuales, a fin de alcanzar una mayor productividad en beneficio del país."

Como resultado de la citada reforma se modificó el texto del artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, así como se adicionó ésta con la inclusión del artículo 36-bis, los cuales son del tenor literal siguiente:

"Artículo 36. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, otorgará permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, según se trate, en las condiciones señaladas para cada caso:

"I. De autoabastecimiento de energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales, siempre que no resulte inconveniente para el país a juicio de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Para el otorgamiento del permiso se estará a lo siguiente:

"a) Cuando sean varios los solicitantes para fines de autoabastecimiento a partir de una central eléctrica, tendrán el carácter de copropietarios de la misma o constituirán al efecto una sociedad cuyo objeto sea la generación de energía eléctrica para satisfacción del conjunto de las necesidades de autoabastecimiento de sus socios. La sociedad permisionaria no podrá entregar energía eléctrica a terceras personas físicas o morales que no fueren socios de la misma al aprobarse el proyecto original que incluya planes de expansión, excepto cuando se autorice la cesión de derechos o la modificación de dichos planes; y

"b) Que el solicitante ponga a disposición de la Comisión Federal de Electricidad sus excedentes de producción de energía eléctrica, en los términos del artículo 36-bis.

"II. De cogeneración, para generar energía eléctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica secundaria, o ambos; cuando la energía térmica no aprovechada en los procesos se utilice para la producción directa o indirecta de energía eléctrica o cuando se utilicen combustibles producidos en sus procesos para la generación directa o indirecta de energía eléctrica y siempre que, en cualesquiera de los casos:

"a) La electricidad generada se destine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración, siempre que se incrementen las eficiencias energética y económica de todo el proceso y que la primera sea mayor que la obtenida en plantas de generación convencionales. El permisionario puede no ser el operador de los procesos que den lugar a la cogeneración; y,

"b) El solicitante se obligue a poner sus excedentes de producción de energía eléctrica a la disposición de la Comisión Federal de Electricidad, en los términos del artículo 36-bis.

"III. De producción independiente para generar energía eléctrica destinada a su venta a la Comisión Federal de Electricidad, quedando ésta legalmente obligada a adquirirla en los términos y condiciones económicas que se convengan. Estos permisos podrán ser otorgados cuando se satisfagan los siguientes requisitos:

"a) Que los solicitantes sean personas físicas o personas morales constituidas conforme a las leyes mexicanas y con domicilio en el territorio nacional, y que cumplan con los requisitos establecidos en la legislación aplicable;

"b) Que los proyectos motivo de la solicitud estén incluidos en la planeación y programas respectivos de la Comisión Federal de Electricidad o sean equivalentes. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, conforme a lo previsto en la fracción III del artículo 3o., podrá otorgar permiso respecto de proyectos no incluidos en dicha planeación y programas, cuando la producción de energía eléctrica de tales proyectos haya sido comprometida para su exportación; y,

"c) Que los solicitantes se obliguen a vender su producción de energía eléctrica exclusivamente a la Comisión Federal de Electricidad, mediante convenios a largo plazo, en los términos del artículo 36-bis o, previo permiso de la secretaría en los términos de esta ley, a exportar total o parcialmente dicha producción.

"IV. De pequeña producción de energía eléctrica, siempre que se satisfagan los siguientes requisitos:

"a) Que los solicitantes sean personas físicas de nacionalidad mexicana o personas morales constituidas conforme a las leyes mexicanas y con domicilio en el territorio nacional, y que cumplan con los requisitos establecidos en la legislación aplicable;

"b) Que los solicitantes destinen la totalidad de la energía para su venta a la Comisión Federal de Electricidad. En este caso, la capacidad total del proyecto, en un área determinada por la secretaría, no podrá exceder de 30 MW; y,

"c) Alternativamente a lo indicado en el inciso b) y como una modalidad del autoabastecimiento a que se refiere la fracción I, que los solicitantes destinen el total de la producción de energía eléctrica a pequeñas comunidades rurales o áreas aisladas que carezcan de la misma y que la utilicen para su autoconsumo, siempre que los interesados constituyan cooperativas de consumo, copropiedades, asociaciones o sociedades civiles, o celebren convenios de cooperación solidaria para dicho propósito y que los proyectos, en tales casos, no excedan de 1 MW.

"V. De importación o exportación de energía eléctrica, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV del artículo 3o., de esta ley.

"En el otorgamiento de los permisos a que se refiere este artículo, deberá observarse lo siguiente:

"1) El ejercicio autorizado de las actividades a que se refiere este artículo podrá incluir la conducción, la transformación y la entrega de la energía eléctrica de que se trate, según las particularidades de cada caso;

"2) El uso temporal de la red del Sistema Eléctrico Nacional por parte de los permisionarios, solamente podrá efectuarse previo convenio celebrado con la Comisión Federal de Electricidad, cuando ello no ponga en riesgo la prestación del servicio público ni se afecten derechos de terceros. En dichos convenios deberá estipularse la contraprestación en favor de dicha entidad y a cargo de los permisionarios;

"3) La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, podrá otorgar permiso para cada una de las actividades o para ejercer varias, autorizar la transferencia de los permisos e imponer las condiciones pertinentes de acuerdo con lo previsto en esta ley, su reglamento y las normas oficiales mexicanas, cuidando en todo caso el interés general y la seguridad, eficiencia y estabilidad del servicio público;

"4) Los titulares de los permisos no podrán vender, revender o por cualquier acto jurídico enajenar capacidad o energía eléctrica, salvo en los casos previstos expresamente por esta ley; y,

"5) Serán causales de revocación de los permisos correspondientes, a juicio de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, el incumplimiento de las disposiciones de esta ley, o de los términos y condiciones establecidos en los permisos respectivos."

"Artículo 36-bis. Para la prestación del servicio público de energía eléctrica deberá aprovecharse tanto en el corto como en el largo plazo, la producción de energía eléctrica que resulte de menor costo para la Comisión Federal de Electricidad y que ofrezca, además, óptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio público, a cuyo efecto se observará lo siguiente:

"I. Con base en la planeación del Sistema Eléctrico Nacional elaborada por la Comisión Federal de Electricidad, la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal determinará las necesidades de crecimiento o de sustitución de la capacidad de generación del sistema;

"II. Cuando dicha planeación requiera la construcción de nuevas instalaciones de generación de energía eléctrica, la Comisión Federal de Electricidad informará de las características de los proyectos a la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Con base en criterios comparativos de costos, dicha dependencia determinará si la instalación será ejecutada por la Comisión Federal de Electricidad o si se debe convocar a particulares para suministrar la energía eléctrica necesaria;

"III. Para la adquisición de energía eléctrica que se destine al servicio público, deberá considerarse la que generen los particulares bajo cualesquiera de las modalidades reconocidas en el artículo 36 de esta ley;

"IV. Los términos y condiciones de los convenios por los que, en su caso, la Comisión Federal de Electricidad adquiera la energía eléctrica de los particulares, se ajustarán a lo que disponga el reglamento, considerando la firmeza de las entregas; y,

"V. Las obras, instalaciones y demás componentes serán objeto de normas oficiales mexicanas o autorizadas previamente por la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal."

De las transcripciones anteriores se obtiene que la reforma de mil novecientos noventa y dos, amplía la participación de los particulares en la generación de energía eléctrica, actividad que por disposición expresa del artículo 3o. de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica no es considerada servicio público.

Por otra parte, fuera del servicio público que sólo a la nación corresponde prestar, la ley autoriza a otorgar permisos de producción de electricidad a autoabastecedores, cogeneradores, productores independientes y pequeños productores, bajo determinados supuestos que corresponden a la naturaleza de cada uno de ellos.

Las figuras de producción independiente y de pequeña producción, que se introducen en la reforma en estudio, tienen como finalidad, en el caso de la primera, que los titulares de los permisos vendan su producción de energía eléctrica exclusivamente a la Comisión Federal de Electricidad o previo permiso a exportar total o parcialmente dicha producción, y en el caso de los permisos de pequeña producción, se debe destinar la totalidad de la energía para su venta a la Comisión Federal de Electricidad, caso en que la capacidad total del proyecto no podrá exceder de 30 MW y como alternativa a este fin, se prevé a la pequeña producción como una modalidad del autoabastecimiento, cuando se destine el total de la producción de energía eléctrica a pequeñas comunidades rurales o áreas aisladas que carezcan de la misma y que la utilicen para su autoconsumo, los proyectos, en tal caso, no excederán de 1 MW.

Las reformas en comento delimitan nítidamente las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración, sin embargo, mantienen en ambos supuestos los objetivos de autoconsumo, definiendo los elementos distintivos de dichas figuras, a los que nos referiremos a continuación:

El artículo 36, fracción I, regula la figura de autoabastecimiento de la siguiente manera: la electricidad producida bajo el amparo de un permiso de autoabastecimiento deberá destinarse a la satisfacción de las necesidades de consumo propias del permisionario, éstas no están limitadas al desarrollo de actividades industriales, sino que pueden estar relacionadas con actividades comerciales, de servicios o estrictamente personales y no se prevén las fuentes primarias que pueden utilizarse para producir electricidad para fines de autoabastecimiento, de lo que se deduce que los autoabastecedores pueden recurrir a toda clase de fuentes convencionales y no convencionales.

Es importante resaltar que como la finalidad del autoabastecimiento es la satisfacción de las necesidades de consumo individualmente consideradas, la figura conserva su carácter sustitutivo del servicio público de electricidad, por lo que serían inconcebibles proyectos de autoabastecimiento cuyas capacidades rebasen notoriamente las necesidades de autoconsumo.

Por su parte, en el caso de la cogeneración sí se señalan algunos requisitos técnicos específicos cuyo objetivo es el aprovechamiento de subproductos de los procesos industriales del permisionario. En virtud de que la eficiencia energética y económica a que se refiere el artículo 36, fracción II, del ordenamiento legal en estudio está relacionada con procesos industriales, sólo podrán ser permisionarios los establecimientos de carácter industrial.

Al igual que en el caso del autoabastecimiento, la finalidad que debe perseguir la cogeneración es el autoconsumo, sin embargo, en el caso de la segunda, son aceptables la integración de proyectos con capacidades superiores a las necesidades de consumo del permisionario, siempre que dichos proyectos presenten un buen equilibrio entre la eficiencia técnica y económica de los procesos involucrados. Lo que se busca con el otorgamiento es hacer un uso más racional de la energía mediante la utilización de fuentes no convencionales y la producción de energía "limpia", propiciando con ello una mejora en el equilibrio energético nacional, pero también es relevante la eficiencia económica, en la medida en que los proyectos de cogeneración deben producir energía más barata que la generada en plantas convencionales.

Ahora bien, las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración, aun cuando presentan diferencias de carácter tecnológico, constituyen formas de sustitución del servicio público en la medida en que permiten a sus beneficiarios subvenir directamente a sus necesidades, sin perjuicio de comprometer sus excedentes para el servicio público.

Lo anterior establece una diferencia con los pequeños productores y productores independientes (figuras previstas en el artículo 36, fracciones III y IV, de la ley que se analiza), cuya finalidad es de servir de complemento al servicio público mediante la generación de fluido eléctrico para su venta a la Comisión Federal de Electricidad.

De todo lo que se lleva dicho podemos concluir que la cogeneración y el autoabastecimiento comparten el requisito de autoconsumo, el cual deriva de la propia naturaleza de ambas figuras, pues el artículo 36 de la ley en estudio, en sus fracciones I y II, define claramente que la secretaría del ramo otorgará permisos de autoabastecimiento o de cogeneración de "energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales", en el primer caso, o cuando la "electricidad generada se destine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración", en el segundo.

Por su parte, el artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica establece que la Comisión Federal de Electricidad, para prestar el servicio público de energía eléctrica, debe aprovechar la producción que le resulte de menor costo y que ofrezca óptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio público, para lo cual puede planear la construcción de nuevas instalaciones de generación, o bien, convocar a particulares para suministrar la energía eléctrica necesaria así como adquirir la energía eléctrica generada por los particulares bajo cualesquiera de las modalidades reconocidas en el artículo 36 de la mencionada ley.

En lo que se refiere a la materia de la presente controversia constitucional, el Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica establece lo siguiente:

"Artículo 74. Para la prestación del servicio público de energía eléctrica, se aprovechará la generada por particulares de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 125 de este reglamento."

"Artículo 124. Toda adición o sustitución de capacidad de generación resultante de la prospectiva del sector eléctrico, deberá hacerse aprovechando la energía eléctrica cuyo costo económico total de largo plazo sea el menor para la comisión y que proporcione, además, óptima estabilidad, calidad y seguridad en el servicio público."

"Artículo 125. Para los efectos del artículo anterior, se deberá observar lo siguiente:

"I. Con apego al documento de prospectiva a que se refiere el capítulo anterior, la secretaría determinará periódicamente la ampliación o sustitución de capacidad que se requiera para satisfacer la demanda de energía eléctrica del país;

"II. La secretaría estudiará las soluciones técnicas y el costo económico total de largo plazo de la energía proveniente de los proyectos recomendados por la comisión para cubrir dicha adición o sustitución de capacidad, como si se tratase de proyectos propios de la comisión;

"III. La secretaría, con base en las soluciones que recomiende la comisión, podrá determinar que los proyectos se ejecuten y operen por la propia comisión, cuando:

"a) El proyecto respectivo contemple una planta nuclear; o

"b) Con base en la comparación de costos económicos totales de largo plazo de la energía eléctrica se estime conveniente que la comisión se haga cargo de la ejecución y operación del proyecto que se trate. En todo momento la comparación de costos tendrá como objetivo seleccionar la fuente de generación de menor costo económico -con óptima estabilidad, calidad y seguridad en el servicio público- y por lo tanto sólo se deberán considerar aquellos elementos que permitan una comparación objetiva entre las diversas alternativas.

"En ese caso, la secretaría dará a conocer previamente a los particulares interesados el proyecto propuesto por la comisión, para que formulen sugerencias en un plazo de sesenta días. Transcurrido dicho plazo, la secretaría podrá autorizar a la comisión para que se haga cargo del proyecto bajo la modalidad de ejecución de obras.

"Afin de garantizar el suministro, si la comisión no acredita que el proyecto a ejecutar por ésta cumple con la condición relativa al costo económico total de largo plazo de la energía eléctrica, o si no se contara con recursos presupuestarios para realizarlo, el proyecto será sometido a licitación en los términos establecidos en la fracción IV.

"IV. En los casos de licitación del proyecto, la secretaría instruirá a la comisión para que elabore la convocatoria y las bases de licitación, a fin de solicitar la capacidad de generación que permita cubrir la adición o sustitución de que se trate, en los siguientes términos:

"a) La convocatoria y las bases de licitación serán verificadas por la secretaría y podrán exigir garantía de seriedad de oferta;

"b) La comisión convocará públicamente a postores que ofrezcan poner a disposición de dicha entidad la capacidad solicitada o parte de ésta;

"c) Las convocatorias serán publicadas en el Diario Oficial de la Federación y en algún periódico de los de mayor circulación en la entidad federativa en donde se requiera la capacidad de generación, sin perjuicio de su difusión en el extranjero por los medios que se estimen apropiados;

"d) Las convocatorias y las bases de licitación deberán plantearse en términos que permitan a los interesados expresar con flexibilidad el contenido técnico de sus propuestas, en lo relativo a tecnología, combustible, diseño, ingeniería, construcción y ubicación de las instalaciones, sin perjuicio de que, cuando lo considere necesario, la secretaría, fundando y motivando sus razones, podrá instruir por escrito a la comisión para que en la convocatoria y en las bases de licitación se señalen especificaciones precisas sobre el combustible.

"En casos especiales, la secretaría podrá autorizar a la comisión ofrecer en la convocatoria y en las bases de licitación un sitio específico para ubicar la planta o unidad en cuestión. Seleccionar y adquirir dicho sitio será opcional para los licitantes. En ningún caso, ubicar la planta o unidad en el sitio ofrecido por la comisión será elemento para determinar al ganador de la licitación, y

"e) Dichas convocatorias y bases de licitación podrán incluir, además, criterios cuantificables que modifiquen en el tiempo los términos de la relación entre los productores externos de energía y la comisión, en función de la evolución del mercado de energía eléctrica en el país.

"V. En casos de emergencia, que pudieran poner en riesgo el suministro de energía eléctrica en todo el territorio o en una región del país, previa opinión favorable de la Comisión Intersecretarial Gasto Financiamiento, y de conformidad con los requisitos que establece la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas para situaciones de emergencia, la secretaría podrá autorizar que la comisión obtenga la energía requerida por medio de:

"a) Adquisiciones en el mercado nacional, sin que se aplique el límite a que se refiere el artículo 126 de este reglamento;

"b) Importaciones extraordinarias a largo plazo de energía eléctrica, que rebasen los límites de sus programas, y

"c) Proyectos de generación en los que, en su caso, precise la tecnología, el combustible, el diseño, la ingeniería, la construcción y la ubicación de las instalaciones.

"La secretaría evaluará la mejor combinación de las opciones citadas que podrán incluir la transmisión y la transformación, con objeto de enfrentar la emergencia al menor costo posible."

"Artículo 126. A la convocatoria podrán responder los particulares en las modalidades de pequeña producción, producción independiente, cogeneración o autoabastecimiento. Cada particular podrá poner a disposición de la comisión, según la modalidad de que se trate, toda su capacidad de generación o su capacidad excedente para satisfacer la totalidad de la capacidad de generación requerida o parte de ésta.

(Reformado, D.O. 24 de mayo de 2001)

"Los permisionarios que tengan excedentes de capacidad podrán poner a disposición de la comisión la capacidad fuera de convocatoria, en los términos de la fracción II del artículo 135 y atendiendo lo previsto en el artículo 124.

(Adicionado, D.O. 24 de mayo de 2001)

"Para los efectos del párrafo anterior se entenderá por excedente la capacidad sobrante del permisionario una vez satisfechas sus necesidades."

"Artículo 127. Las convocatorias deberán contener, como mínimo:

"I. Los datos de la convocante;

"II. La capacidad de generación eléctrica que se requiera, así como la cantidad, la unidad de medida y las fechas en que se necesite;

"III. El lugar, periodo y horario en que los interesados podrán obtener las bases de la licitación, así como su costo; el lugar, las fechas y las horas para la celebración del acto de presentación y apertura de las ofertas técnicas y económicas, así como la fecha en que la convocante dictará su fallo;

"IV. Los requisitos que deberán cumplir los interesados los que en todo caso incluirán los siguientes:

"a) Experiencia y capacidad técnica, operativa y financiera acreditadas documentalmente, y

"b) Otros aspectos que se consideren relevantes para el objeto de la licitación.

"V. En su caso, el lugar, periodo y horario en que los interesados podrán obtener los instructivos con los que deberán acreditar los requisitos a que se refiere la fracción anterior, así como el lugar y fecha límite para presentar la información correspondiente a la convocante."

"Artículo 128. Las propuestas deberán ajustarse, en su caso, a las normas oficiales mexicanas y a las especificaciones técnicas que elabore la comisión y que sean aprobadas por la secretaría."

"Artículo 129. Las bases de licitación deberán contener la metodología a la que se sujetará la presentación de las propuestas y la evaluación de las mismas, así como los criterios que se utilizarán en dicha evaluación. Su contenido mínimo, en todo caso, será el siguiente:

"I.D. de la convocante;

"II. Capacidad de generación de energía eléctrica requerida, indicando la cantidad y unidad de medida;

"III. Fecha o fechas a partir de las cuales se requiera disponer de la capacidad de generación de energía eléctrica;

"IV. En su caso, tipo de combustible a utilizarse;

".P. de interconexión preferente y, en su caso, puntos de interconexión alternativos, para lo cual la comisión asignará el costo por concepto de transmisión correspondiente a cada uno de éstos, y la indicación de la capacidad máxima que se podría aceptar;

"VI. Información relativa al lugar, las fechas y las horas de presentación y apertura de propuestas; lugar, fecha y hora de la junta de aclaraciones a las bases de la licitación; documentación legal necesaria; el lugar, fecha y hora del fallo y la forma en que éste se comunicará a los licitantes, y fecha de la firma del convenio;

"VII. Forma y monto de las garantías de seriedad de las propuestas y del cumplimiento del convenio, mismas que podrán consistir en fianza, carta de crédito, depósito en efectivo o alguna otra forma de garantía;

"VIII. Criterios claros y detallados para la evaluación de las propuestas y para adjudicación del convenio;

"IX. Causas para el desechamiento de ofertas y para declarar desierta la licitación, de conformidad con lo señalado en este reglamento;

"X. Mención de que cualquier prórroga o diferimiento a los plazos o fechas deberá publicarse por los mismos medios empleados en la convocatoria, cuando menos con quince días de anticipación, y

"XI. Marco básico de estipulaciones contractuales, mismo que deberá ser rubricado con la presentación de la propuesta.

"Dicho marco podrá ser objeto de modificaciones a propuesta de los licitantes o de la convocante, siempre que en el primer caso sean aceptadas por ésta y en ambos casos se den a conocer a todos los participantes con la antelación al acto de recepción y apertura de ofertas que se establezca en las bases. Dichas modificaciones no podrán implicar una alteración sustancial del objeto de la licitación. Después del plazo señalado en las bases, no se aceptarán modificaciones al citado marco básico, el cual adquirirá el carácter de convenio modelo."

"Artículo 130. Los particulares que participen en las convocatorias que no cuenten con los permisos de generación respectivos, deberán acompañar a sus propuestas los documentos que acrediten la satisfacción de los requisitos para ser permisionarios."

"Artículo 131. Entre la fecha de publicación de la convocatoria y el acto de recepción de propuestas y apertura de ofertas técnicas deberá mediar un plazo suficiente, que en ningún caso podrá ser menor a cuarenta días, para que los interesados integren sus propuestas.

"El acto de apertura de ofertas será público y constará de dos etapas sucesivas que se verificarán en fechas distintas, una para las ofertas técnicas y otra para las ofertas económicas. Ambas propuestas deberán presentarse en sobres cerrados y por separado. Dicho acto será presidido por un servidor público designado por la convocante, y se verificará conforme a lo siguiente:

"I. En la primera etapa, se recibirán las propuestas de los licitantes en sobres cerrados en forma inviolable; se procederá a la apertura de la propuesta técnica exclusivamente; se verificará que estén completos los documentos exigidos y se desecharán las ofertas que hubieren omitido alguno de ellos;

"II. Las propuestas deberán presentarse previamente foliadas y firmadas, y en el acto de apertura los participantes rubricarán la última hoja foliada de cada propuesta, así como la relación de los documentos que se establezca en las bases. Los sobres que contengan las propuestas económicas serán firmados por los licitantes y por el servidor público que presida el acto y quedarán en custodia de la convocante. Durante el periodo comprendido entre una y otra etapa, la convocante procederá al análisis detallado de las propuestas técnicas presentadas;

"III. En la segunda etapa se procederá a la apertura de las ofertas económicas de los licitantes cuyas propuestas técnicas no hubieren sido desechadas. Las ofertas económicas que no sean abiertas, permanecerán en poder de la convocante y serán devueltas a los participantes a los quince días hábiles posteriores a la fecha del fallo final, y

"IV. La convocante deberá levantar acta de las dos etapas del acto de apertura de propuestas, misma en la que se harán constar los nombres de los asistentes y la representación que en su caso ostenten señalando el medio con el que la acrediten, las ofertas recibidas y las desechadas, así como las causas que motivaron tal desechamiento. El acta deberá ser suscrita por el servidor público que presida el acto, así como por todos los participantes, sin que la omisión de la firma de cualquiera de éstos afecte la validez del acta.

"Los actos a que se refiere este artículo se realizarán bajo la supervisión estricta de la secretaría."

"Artículo 132. La evaluación de las ofertas se ceñirá a los criterios que se establezcan en las respectivas bases de la licitación.

"Previo conocimiento de la secretaría, la comisión dictará su fallo en la fecha señalada en la convocatoria y en las bases de licitación, el cual no podrá exceder de ciento ochenta días, contados a partir de la fecha de apertura de las ofertas técnicas.

"Una vez dictado el fallo y dado a conocer en la forma establecida en las bases de licitación, la comisión adjudicará el convenio en favor de quien presente la propuesta solvente que cumpla con las condiciones establecidas en las bases de licitación y garantice satisfactoriamente el cumplimiento de las obligaciones respectivas; si resultare que dos o más propuestas satisfacen la totalidad de los requerimientos de la convocante, el convenio se adjudicará a quien ofrezca la energía eléctrica requerida al menor costo económico total de largo plazo para la comisión. En dicho convenio se pactarán compromisos de capacidad y compras de energía y se exigirá la constitución de las garantías respectivas.

"Si el adjudicatario no firmare el convenio respectivo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 135, la comisión podrá, sin necesidad de una nueva licitación, adjudicar el convenio al participante que haya presentado la siguiente proposición solvente más baja y así sucesivamente. Lo anterior, siempre que la diferencia en precio con respecto a la postura originalmente ganadora no sea superior el diez por ciento del monto total de ésta.

"Si la comisión no firmare el convenio, deberá cubrir al adjudicatario los gastos no recuperables en que hubiere incurrido para preparar y elaborar su propuesta, cuando éste así lo solicite y los gastos respectivos sean razonables, estén debidamente comprobados y se relacionen directa y necesariamente con la licitación.

"La comisión integrará el expediente relativo y lo turnará a la secretaría, la que, en su caso, otorgará a los adjudicatarios los permisos correspondientes."

"Artículo 133. Será causa suficiente para desechar las propuestas, no satisfacer alguno de los requisitos señalados en la convocatoria o en las bases de licitación, así como la comprobación de que algún participante ha acordado con otro u otros, elevar los precios ofrecidos o desvirtuar de otra forma los propósitos del concurso, en cuyo caso, además, deberá hacerse del conocimiento de la autoridad competente.

"La comisión declarará desierta la licitación cuando ningún particular adquiera las bases, no se reciba propuesta alguna o las presentadas hayan sido desechadas.

"La secretaría podrá instruir a la comisión para que vuelva a convocar a los particulares o bien realice directamente los proyectos relativos.

"La comisión deberá dar a la secretaría, en todos los casos, un informe razonado y por escrito de sus decisiones."

"Artículo 134. Las personas interesadas podrán presentar queja, por escrito, ante la Secretaría de la Contraloría General de la Federación con motivo de los diversos actos de la convocante relacionados con el procedimiento de licitación, dentro de los diez días hábiles siguientes a aquel en que éstos ocurran o el interesado tenga conocimiento de los mismos, o debiera haberlo tenido por habérsele convocado por escrito. En un plazo no mayor a cuarenta y cinco días se emitirán las observaciones respectivas."

"Artículo 135. Para la adquisición de energía eléctrica para el servicio público, tanto en el largo como en el corto plazo, la comisión celebrará convenios con los titulares de permisos de generación, de acuerdo a lo siguiente:

"I. Con los adjudicatarios de las convocatorias a que se refiere la sección anterior, se celebrarán convenios en los que se pacten compromisos de capacidad y se convengan, conforme a las reglas de despacho dispuestas por este reglamento, las compras de energía;

(Reformada, D.O. 24 de mayo de 2001)

"II. Con los permisionarios de autoabastecimiento y cogeneración, conforme a las metodologías que expida la secretaría, según la modalidad que se trate, la comisión podrá celebrar convenios en los que se pacten compromisos de capacidad y adquisición de energía sujetos a las reglas de despacho, atendiéndose a lo siguiente:

"a) Hasta por 20 MW cuando se trate de permisionarios de autoabastecimiento, siempre y cuando tengan una capacidad instalada total hasta de 40 MW;

"b) Hasta con el cincuenta por ciento de su capacidad total cuando se trate de permisionarios de autoabastecimiento, siempre y cuando tengan una capacidad instalada total superior a 40 MW, y

"c) Hasta la totalidad de la producción excedente de los permisionarios de cogeneración.

"El porcentaje que se establece en el inciso b) anterior podrá ser modificado por la secretaría, conforme a las necesidades de energía que requiera la prestación del servicio público y al nivel de reserva de energía del Sistema Eléctrico Nacional.

"III. Con los demás permisionarios podrán celebrarse convenios en los que se acuerden las compras de energía según las reglas de despacho.

"Los convenios a que se refiere la fracción I se formalizarán dentro de un plazo de ciento ochenta días contados a partir de la fecha de comunicación del fallo. Este plazo podrá ampliarse hasta ciento veinte días adicionales a solicitud de la convocante por causas justificadas y previa opinión de la secretaría.

"En el cumplimiento de dichos convenios la comisión no gozará de privilegios o trato preferencial alguno fuera de los que la ley y este reglamento establecen.

(Adicionado, D.O. 24 de mayo de 2001)

"La comisión sólo podrá negarse a convenir con los permisionarios a que se refieren las fracciones II y III cuando las condiciones o términos que éstos ofrezcan no satisfagan los requisitos de los artículos 36-bis de la ley y 124 de este reglamento, o cuando la prestación del servicio público de energía eléctrica no requiera de dichos excedentes.

(Adicionado, D.O. 24 de mayo de 2001)

"Los convenios a que se refieren las fracciones II y III de este artículo que celebre la comisión con permisionarios que sean entidades de la administración pública federal, o bien, personas morales de las que formen parte dichas entidades, se sujetarán a lo previsto por la ley y este reglamento, en particular lo señalado por el artículo 126.

(Adicionado, D.O. 24 de mayo de 2001)

"Los términos y condiciones de los convenios a que se refiere este artículo deberán celebrarse de manera equitativa y no discriminatoria para todos los permisionarios. Asimismo, se deberá atender lo dispuesto por el artículo 76 de este reglamento."

"Artículo 136. Los convenios a que se refiere el artículo anterior podrán tener la duración que determinen las partes, pero en ningún caso podrán exceder la vigencia del permiso de generación del titular con quien se suscriba el convenio. Dichos convenios podrán establecer los mecanismos necesarios para su prórroga."

"Artículo 137. Cada convenio deberá referirse a la adquisición de energía eléctrica a partir de una sola planta de generación, conforme a lo considerado en un permiso de generación determinado. Cuando una misma persona proporcione a la comisión energía eléctrica proveniente de plantas de generación comprendidas en varios permisos, deberán celebrarse convenios por separado."

"Artículo 138. Los convenios con los adjudicatarios de convocatorias deberán contener, cuando menos, lo siguiente:

"I. La capacidad de generación de energía eléctrica que el permisionario ponga a disposición de la comisión a lo largo del plazo de que se trate;

"II. Los términos y condiciones aplicables a la capacidad de generación puesta a disposición de la comisión, y a las entregas de energía eléctrica a la misma, en situaciones ordinarias o de emergencia;

"III. Las fórmulas relevantes que serán aplicadas, o las reglas y definiciones que se utilizarán, para la determinación de:

"a) Los pagos de la comisión por la capacidad de generación puesta a su disposición;

"b) Los pagos de la comisión por la energía eléctrica que le sea entregada en situaciones ordinarias o de emergencia;

"c) Los incentivos o ajustes por disponibilidad de la capacidad que se ponga a disposición de la comisión, y

"d) Los factores de actualización a través del tiempo de los pagos mencionados en los incisos a) y b).

"IV. El plazo o vigencia del convenio;

"V. Las condiciones técnicas que deberá satisfacer la energía eléctrica, incluyendo:

"a) La definición del punto de interconexión en donde se entregará dicha energía a la red para el servicio público;

"b) Lo relativo a la medición que se hará de la energía eléctrica entregada, y

"c) La tensión.

"VI. Las penas convencionales y sanciones aplicables por incumplimiento de lo previsto en el convenio, que sea imputable al permisionario o a la comisión, y

"VII. La jurisdicción a que se sometan las partes conforme al artículo 45 de la ley y, en su caso, las reglas de arbitraje para cuestiones de carácter técnico.

"Los convenios con los permisionarios a que se refierenlas fracciones II y III del artículo 135 consignarán en lo conducente cuando menos los datos indicados en las fracciones IV a VII de este artículo."

De las transcripciones anteriores, se obtiene que, atendiendo a la "prospectiva del sector eléctrico", cuando se requiera ampliar o sustituir la capacidad de generación para satisfacer la demanda de energía eléctrica del país, la Comisión Federal de Electricidad, rigiéndose por el principio de que debe aprovechar la que resulte de menor costo a largo plazo y que proporcione óptima estabilidad, calidad y seguridad en el servicio público, puede optar por recomendar la construcción de plantas que generen la energía eléctrica requerida, o bien, aprovechar la generada por los particulares.

La Secretaría de Energía, con base en las soluciones que recomiende la comisión, puede determinar que se construyan nuevas instalaciones decidiendo si éstas se ejecutan por la propia comisión, o bien, si se licita el proyecto para que un particular lo ejecute. En los preceptos transcritos se establecen las reglas que debe acatar la secretaría para tomar la decisión referida, así como el procedimiento de licitación.

Cuando se estima que es mejor aprovechar la energía eléctrica que generan los particulares, el propio reglamento establece el procedimiento de licitación para determinar qué particular va a suministrar la energía eléctrica que requiere la Comisión Federal de Electricidad, para prestar el servicio público que tiene encomendado.

Al respecto, reviste gran importancia el artículo 126, el cual fue reformado en sus dos últimos párrafos mediante el decreto impugnado, pues dicho precepto en su primera parte prevé convocar a los particulares que cuenten con permisos de pequeña producción, producción independiente, cogeneración y autoabastecimiento, para que pongan a disposición de la comisión toda su capacidad de generación o su capacidad excedente para satisfacer la capacidad de generación o parte de ésta que se requiere para la prestación del servicio público; el procedimiento de licitación respectivo se encuentra regulado en los artículos 125, fracción IV y del 127 al 134 del propio reglamento.

Las disposiciones reglamentarias impugnadas suprimen el requisito de convocatoria, es decir, de licitación pública a las compras de los excedentes de los permisionarios de autoabastecimiento y de cogeneración, sin embargo, el contenido de aquéllas, por su importancia para la solución de la presente controversia, será motivo de análisis en el considerando siguiente.

DÉCIMO SEGUNDO. El texto del artículo 126 del reglamento antes de la reforma impugnada, es el siguiente:

"Artículo 126. A la convocatoria podrán responder los particulares en las modalidades de pequeña producción, producción independiente, cogeneración o autoabastecimiento. Cada particular podrá poner a disposición de la comisión, según la modalidad de que se trate, toda su capacidad de generación o su capacidad excedente para satisfacer la totalidad de la capacidad de generación requerida o parte de ésta.

"Los permisionarios que tengan excedentes de capacidad de 20 MW o menos, podrán poner a disposición de la comisión dicha capacidad fuera de las convocatorias, en los términos de la fracción II del artículo 135."

El primer párrafo del precepto transcrito establece que pueden participar en los concursos establecidos por el artículo 125, fracción IV, los productores independientes, los pequeños productores, los cogeneradores o los autoabastecedores, lo que se traduce en que éstos deben participar en procedimientos de licitación pública, para estar en posibilidad de vender a la Comisión Federal de Electricidad la totalidad de su capacidad de generación o su capacidad excedente.

El segundo párrafo preveía que sólo podrían vender fuera de concurso los permisionarios que tuvieran excedentes de electricidad hasta el límite de 20 MW, de acuerdo a lo establecido por la fracción II del artículo 135 del propio reglamento. Esta disposición estaba dirigida a autoabastecedores, cogeneradores y pequeños productores en la modalidad de autoabastecimiento, previstos en la fracción IV, inciso c), del artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, quedando excluidos de la posibilidad de vender excedentes fuera de concurso los productores independientes, los pequeños productores (que no tienen la modalidad de autoabastecimiento), los importadores y exportadores de electricidad.

Lo anterior es así, porque los productores independientes y los pequeños productores no presentan ni presentarán excedentes de producción, ya que si bien pueden utilizar un margen de la electricidad que generan para autoconsumo, por ser necesaria para el desarrollo de sus operaciones, el remanente no puede ser considerado excedente pues sus objetivos empresariales giran alrededor de la venta de electricidad, toda vez que precisamente su existencia está referida a la generación de electricidad para su venta exclusiva a la Comisión Federal de Electricidad.

El decreto impugnado modifica el segundo párrafo del artículo 126 y le adiciona un tercero, los cuales a continuación se transcriben:

"Artículo 126. ...

"Los permisionarios que tengan excedentes de capacidad podrán poner a disposición de la comisión la capacidad fuera de convocatoria, en los términos de la fracción II del artículo 135 y atendiendo lo previsto en el artículo 124.

"Para los efectos del párrafo anterior se entenderá por excedente la capacidad sobrante del permisionario una vez satisfechas sus necesidades."

En virtud de la reforma, desaparece del párrafo segundo el límite de 20 MW para vender fuera de convocatoria los excedentes de electricidad que tenían los permisionarios y como remite al artículo 124 debe resultar la de menor costo a largo plazo para la comisión y de garantizar la óptima estabilidad, calidad y seguridad en la prestación del servicio público. Aunque subsiste la remisión al artículo 135, fracción II, del mismo ordenamiento legal, es en este último que el decreto de reformas impugnado ubica los nuevos límites, a los que nos referiremos más adelante.

El decreto adiciona un tercer párrafo, cuyo objetivo es definir el término de excedente: "la capacidad sobrante del permisionario una vez satisfechas sus necesidades".

Por su parte, el artículo 135 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica regula la adquisición de energía eléctrica por parte de la Comisión Federal de Electricidad. El texto anterior a la reforma establecía lo siguiente:

"Artículo 135. Para la adquisición de energía eléctrica para el servicio público, tanto en el largo como en el corto plazo, la comisión celebrará convenios con los titulares de permisos de generación, de acuerdo a lo siguiente:

"I. Con los adjudicatarios de las convocatorias a que se refiere la sección anterior, se celebrarán convenios en los que se pacten compromisos de capacidad y se convengan, conforme a las reglas de despacho dispuestas por este reglamento, las compras de energía;

"II. Con los permisionarios con excedentes de energía de 20 MW o menos, en los casos en que resulte conveniente, la comisión podrá celebrar convenios en que se pacten compromisos de capacidad y adquisición de energía sujetos a las reglas de despacho, y

"III. Con los demás permisionarios podrán celebrarse convenios en los que se acuerden las compras de energía según las reglas de despacho.

"Los convenios a que se refiere la fracción I, se formalizarán dentro de un plazo de ciento ochenta días contados a partir de la fecha de comunicación del fallo. Este plazo podrá ampliarse hasta ciento veinte días adicionales a solicitud de la convocante por causas justificadas y previa opinión de la secretaría.

"En el cumplimiento de dichos convenios la comisión no gozará de privilegios o trato preferencial alguno fuera de los que la ley y este reglamento establecen."

El artículo 135 del reglamento prevé los convenios que debe celebrar la Comisión Federal de Electricidad con los titulares de los permisos de generación, para adquirir energía eléctrica para la prestación del servicio público. En su fracción primera se establecen los que celebra con los adjudicatarios de las convocatorias, es decir, con los permisionarios que resultaron vencedores en los procedimientos de licitación.

La fracción II se refería únicamente a los autoabastecedores y cogeneradores con capacidad de producción excedentarias y se limitaba a establecer que las adquisiciones deberían llevarse a cabo mediante convenios y bajo dos condiciones específicas: que fuera conveniente la adquisición y que el convenio estableciese cláusulas de compromiso de las capacidades y producciones excedentes en función de las reglas de despacho.

La fracción II del artículo 135 reformada mantiene dichas condiciones, pero incluye tres incisos que modifican sustancialmente los límites que establecía el artículo 126 anterior; el texto quedó como sigue:

"Artículo 135. ...

"II. Con los permisionarios de autoabastecimiento y cogeneración, conforme a las metodologías que expida la secretaría, según la modalidad que se trate, la comisión podrá celebrar convenios en los que se pacten compromisos de capacidad y adquisición de energía sujetos a las reglas de despacho, atendiéndose a lo siguiente:

"a) Hasta por 20 MW cuando se trate de permisionarios de autoabastecimiento, siempre y cuando tengan una capacidad instalada total hasta de 40 MW;

"b) Hasta con el cincuenta por ciento de su capacidad total cuando se trate de permisionarios de autoabastecimiento, siempre y cuando tengan una capacidad instalada total superior a 40 MW, y

"c) Hasta la totalidad de la producción excedente de los permisionarios de cogeneración.

"El porcentaje que se establece en el inciso b) anterior podrá ser modificado por la secretaría, conforme a las necesidades de energía que requiera la prestación del servicio público y al nivel de reserva de energía del Sistema Eléctrico Nacional.

"...

"La comisión sólo podrá negarse a convenir con los permisionarios a que se refieren las fracciones II y III cuando las condiciones o términos que éstos ofrezcan no satisfagan los requisitos de los artículos 36-bis de la ley y 124 de este reglamento, o cuando la prestación del servicio público de energía eléctrica no requiera de dichos excedentes.

"Los convenios a que se refieren las fracciones II y III de este artículo que celebre la comisión con permisionarios que sean entidades de la administración pública federal, o bien, personas morales de las que formen parte dichas entidades, se sujetarán a lo previsto por la ley y este reglamento, en particular lo señalado por el artículo 126.

"Los términos y condiciones de los convenios a que se refiere este artículo deberán celebrarse de manera equitativa y no discriminatoria para todos los permisionarios. Asimismo, se deberá atender lo dispuesto por el artículo 76 de este reglamento."

De acuerdo con el nuevo texto de la fracción II del artículo transcrito con antelación, el límite de adquisición de 20 MW por permiso de autoabastecimiento es trastocado; en lo sucesivo, los autoabastecedores podrán poner a disposición de la Comisión Federal de Electricidad más de 20 MW, siempre que no se exceda de un 50% de la capacidad total del proyecto cuando las plantas tengan una capacidad mayor a 40 MW; pero los autoabastecedores cuyas plantas cuenten con capacidades menores a 20 MW podrán comprometer cualquier cantidad de su producción de electricidad, incluso la totalidad. En cuanto a los cogeneradores podrán comprometer la totalidad de sus excedentes.

Ahora bien, el último párrafo de la fracción II establece una regla discrecional, pues se deja a la Secretaría de Energía la modificación, sin limitación alguna, del porcentaje superior de compromiso de capacidad y producción a que se refiere el inciso b), plantas con capacidad superior a 40 MW, es decir, se refiere a grandes plantas de generación de electricidad. Únicamente se impone a la secretaría el tomar en cuenta las necesidades del servicio público de electricidad y el nivel de las reservas técnicas del Sistema Eléctrico Nacional.

El primer párrafo adicionado al artículo 135 del reglamento que por esta vía se impugna, determina que la Comisión Federal de Electricidad sólo podrá negarse a realizar convenios de compra de capacidad o de producción excedente con autoabastecedores y cogeneradores, cuando no se reúnan los requisitos de menor costo y de garantía en la calidad, estabilidad y seguridad en el servicio, requisitos previstos en los artículos 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 124 de su reglamento, o bien, cuando el servicio público de energía eléctrica no requiera de sus excedentes.

Los dos últimos párrafos adicionados al artículo 135 del reglamento que se estudia, formalizan la situación de igualdad entre los permisionarios pertenecientes a la administración pública federal y los que no pertenecen a ésta, ya que en el caso de los primeros también deben sujetarse a las disposiciones de la ley y del reglamento, así como el trato no discriminatorio que deberá aplicar la comisión entre todos los permisionarios.

Del examen del marco constitucional, legal y reglamentario que se ha realizado, se obtiene que se autoriza la participación de particulares en la generación de energía eléctrica, previo permiso que en distintas modalidades otorga la Secretaría de Energía, algunas de éstas (autoabastecimiento y cogeneración) tienen como finalidad satisfacer las necesidades de energía eléctrica propias del permisionario.

Se prevé que la generación de energía eléctrica por los particulares permisionarios no es un servicio público, ya que éste sólo puede ser prestado por el organismo público descentralizado denominado Comisión Federal de Electricidad, sin embargo, el artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y correlativos de su reglamento, establecen la posibilidad de que dicha comisión, con la finalidad de satisfacer la demanda energética del país y prestar el servicio público que tiene encomendado, pueda adquirir energía eléctrica de los particulares permisionarios, lo que revela que, en este caso, la producción de energía eléctrica de los particulares va a tener como finalidad la prestación del servicio público.

Como se anunció anteriormente, la litis del presente asunto consiste en determinar si es constitucionalmente válido el ejercicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal al expedir el decreto impugnado, para lo cual resulta necesario confrontar éste con los límites de tal facultad, a saber, subordinación a la ley y reserva de ley.

La facultad reglamentaria del presidente de la República prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional, tiene como límite en su ejercicio el principio de subordinación a la ley, consistente en que las disposiciones contenidas en una ley de carácter formal no pueden ser modificadas o alteradas por el contenido de un reglamento, por ser precisamente la ley su justificación y medida. Las disposiciones contenidas en el decreto presidencial, cuya constitucionalidad se cuestiona, contravienen el mencionado límite.

Una forma de violar tal principio, por implicar la alteración o modificación de una ley, es cuando en el reglamento que pretende facilitar su aplicación en el ámbito administrativo, se desnaturalizan las figuras y los supuestos normativos previstos en la ley.

Para estar en posibilidad de demostrar el indebido ejercicio que de su facultad reglamentaria hizo el presidente de la República al reformar y adicionar los artículos 126 y 135 del reglamento en estudio, conviene examinar la naturaleza jurídica de las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración, atendiendo a cómo son reguladas por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, en su artículo 36, fracciones I y II, las que a continuación se transcriben:

"Artículo 36. La Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, otorgará permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, según se trate, en las condiciones señaladas para cada caso:

"I. De autoabastecimiento de energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales, siempre que no resulte inconveniente para el país a juicio de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal. Para el otorgamiento del permiso se estará a lo siguiente:

"a) Cuando sean varios los solicitantes para fines de autoabastecimiento a partir de una central eléctrica, tendrán el carácter de copropietarios de la misma o constituirán al efecto una sociedad cuyo objeto sea la generación de energía eléctrica para satisfacción del conjunto de las necesidades de autoabastecimiento de sus socios. La sociedad permisionaria no podrá entregar energía eléctrica a terceras personas físicas o morales que no fueren socios de la misma al aprobarse el proyecto original que incluya planes de expansión, excepto cuando se autorice la cesión de derechos o la modificación de dichos planes; y

"b) Que el solicitante ponga a disposición de la Comisión Federal de Electricidad sus excedentes de producción de energía eléctrica, en los términos del artículo 36-bis.

"II. De cogeneración, para generar energía eléctrica producida conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica secundaria, o ambos; cuando la energía térmica no aprovechada en los procesos se utilice para la producción directa o indirecta de energía eléctrica o cuando se utilicen combustibles producidos en sus procesos para la generación directa o indirecta de energía eléctrica y siempre que, en cualesquiera de los casos:

"a) La electricidad generada se destine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración, siempre que se incrementen las eficiencias energética y económica de todo el proceso y que la primera sea mayor que la obtenida en plantas de generación convencionales. El permisionario puede no ser el operador de los procesos que den lugar a la cogeneración.

"b) El solicitante se obligue a poner sus excedentes de producción de energía eléctrica a la disposición de la Comisión Federal de Electricidad, en los términos del artículo 36-bis."

El precepto transcrito, como excepción a la norma general que indica que la electricidad producida en México será generada por la Comisión Federal de Electricidad (quien la transporta, distribuye y vende dentro del marco del servicio público de electricidad), autoriza, fuera del servicio público, a otorgar permisos de producción de electricidad a autoabastecedores y cogeneradores, bajo determinados supuestos que corresponden a la naturaleza de cada uno de ellos.

Ambas figuras, aun cuando presentan diferencias, pues para el otorgamiento del permiso de autoabastecimiento no se exige utilizar un determinado tipo de fuente para la producción de la electricidad, lo que sí ocurre en el caso de los permisos de cogeneración (en que se prevé que la electricidad se produzca conjuntamente con vapor u otro tipo de energía térmica o ambos, o con los combustibles producidos en sus procesos industriales), constituyen formas de sustitución del servicio público en la medida en que permiten a sus beneficiarios subvenir directamente a sus necesidades, sin perjuicio de comprometer sus excedentes para el servicio público.

Los autoabastecedores y cogeneradores tienen en común el autoconsumo, pues la Secretaría de Energía otorgará permisos de autoabastecimiento o de cogeneración de "energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas y morales", en el primer caso, o cuando la "electricidad generada sedestine a la satisfacción de las necesidades de establecimientos asociados a la cogeneración", en el segundo.

El autoconsumo se justifica por el hecho de que los permisionarios puedan aspirar a obtener ahorros en sus consumos eléctricos, comparativamente con el costo que supone la adquisición de electricidad en el marco del servicio público, pues si pretenden destinar sus producciones eléctricas a sus necesidades de consumo, lo hacen porque con ello obtendrán ahorros en el costo de acceso a la electricidad y si lo anterior no resulta inconveniente para el servicio público, podrán obtener un permiso.

De los objetivos legales de ambas figuras, se desprende que sus producciones de electricidad deben ser dirigidas a cubrir sus necesidades de consumo, pues la norma indica que toda la producción debe ser destinada al autoconsumo, lo que se traduce en que no es posible destinar solamente una parte de la producción de electricidad a este fin.

Entonces, la finalidad primordial de autoabastecedores y de cogeneradores es la de relevar al servicio público de la carga de sus consumos de electricidad, en la medida en que sus procedimientos de generación de electricidad cubran sus necesidades de consumo. En otras palabras, podrán otorgarse a los particulares permisos de generación de electricidad por medios convencionales y no convencionales, cuando dicha producción se destine a la satisfacción de las necesidades de electricidad que los mismos tienen.

De la transcripción del precepto que se analiza se advierte que se prevé que las necesidades de consumo de los permisionarios sean inferiores a la capacidad de sus plantas de generación, lo cual implica la existencia de excedentes de producción o de capacidad. La ley admite que pueden existir dichos excedentes, pero lo admite como una excepción a la regla de destino o autoconsumo a la que nos referimos anteriormente.

La palabra excedente nos da la idea de algo abundante, superior a lo necesario, y si atendemos a que las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración tienen como finalidad el autoconsumo, consideramos que lo que pretendía el legislador al indicar la posibilidad de que se presentaran excedentes era referirse a producciones o capacidades que exceden a lo necesario, que sobran.

También se advierte que al establecer las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración, se pretende fomentar el autoconsumo, el ahorro de energía proveniente del sector público y la producción de energía más limpia, pero no convertir a aquéllas en un negocio en sí mismo; de lo anterior podemos afirmar que el margen de excedentes debe manejarse dentro de lo razonable.

La reforma a los artículos 126 y 135 del reglamento modifica el porcentaje que los autoabastecedores y cogeneradores pueden vender a la Comisión Federal de Electricidad, lo que implica una reorientación en materia de aprovechamiento de excedentes.

De acuerdo con la ley de la materia, los proyectos de autoabastecimiento y cogeneración deben concentrarse principalmente en atender las necesidades de consumo de los permisionarios y reconoce la posibilidad de que exista cierto margen de capacidad excedente que, mientras no sea necesaria para cubrir los requerimientos eléctricos del permisionario, puede ser vendida a la Comisión Federal de Electricidad, obteniendo un beneficio adicional al de abatimiento de costos.

La reforma al reglamento impugnada establece que los autoabastecedores podrán pactar fuera de concurso compromisos de capacidad y adquisición de electricidad hasta por 20 MW, cuando sus plantas tengan una capacidad hasta de 40 MW, o hasta por la mitad de su capacidad cuando las plantas tengan una capacidad total superior; por su parte, los cogeneradores podrán, también fuera de concurso, comprometer y vender la totalidad de sus excedentes, sin perjuicio del tamaño de las plantas de cogeneración.

Las disposiciones impugnadas representan un cambio sustancial con respecto a las condiciones establecidas por la ley, pues se desvirtúa el requisito de autoconsumo, elemento esencial de las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración, y se altera el concepto de excedente, pues pasa de ser lo que sobra después del autoconsumo de la producción a un sentido de todo lo que no se consuma; en efecto al establecer límites más laxos para el caso del autoabastecimiento y al desaparecer los límites de compromiso de capacidades y producciones en el caso de la cogeneración, podrían existir proyectos de autogeneración cuyo destino no sea el autoconsumo, sino la venta de electricidad, misma que, además, se realizaría fuera de concurso.

Por otra parte, el hecho de que el adicionado último párrafo de la fracción II del artículo 135 autoriza a la secretaría del ramo a modificar el porcentaje del 50% establecido para los casos de plantas de autoabastecimiento cuya capacidad total instalada sea superior a 40 MW "conforme a las necesidades de energía que requiera la prestación del servicio público y al nivel de reserva de energía del Sistema Eléctrico Nacional", corrobora que en virtud del decreto impugnado pueden existir proyectos de autoabastecimiento cuyo destino fundamental sea comprometer la capacidad de generación para la prestación del servicio público, pues dado los términos en los que está redactada la norma se deja un amplio margen de discrecionalidad a la secretaría, lo que resulta contrario al concepto de venta de excedentes contenido en los artículos 36 y 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

La referida facultad de modificar la prevención contenida en el artículo 135, fracción II, inciso b), que se otorga a la Secretaría de Energía, implica una remisión en blanco para que esta dependencia, de manera discrecional, varíe la naturaleza jurídica del permiso de autoabastecimiento y del concepto de excedente, prevista en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, con clara violación al principio de subordinación a la ley.

Sin que sea obstáculo para la conclusión anterior, lo aducido por las demandadas en el sentido de que a la Secretaría de Energía, de conformidad con el artículo 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, le corresponde dirigir la política energética nacional, las actividades de generación de energía y la prestación del servicio público, pues tal conducción debe darse dentro del marco legal que rige la materia de energía eléctrica, expedido por el Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 73, fracción X, de la Constitución Federal.

El decreto impugnado implica una violación al límite de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional, consistente en que las disposiciones reglamentarias deben estar subordinadas a la ley que reglamentan, la cual debe ser su justificación y su medida, lo anterior en virtud de que aquél desvirtúa la naturaleza jurídica de las figuras de autoabastecimiento y de cogeneración establecidas en los artículos 36 y 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, ya que al modificar los límites de energía eléctrica que pueden ser adquiridos sin licitación pública, altera el concepto de excedentes, lo que trae como consecuencia que la finalidad en la obtención de tales permisos ya no sea el autoconsumo de sus titulares sino el que la actividad primordial de éstos sea la generación de energía eléctrica para su venta a la Comisión Federal de Electricidad.

Por otra parte, la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal prevista en el artículo 89, fracción I, constitucional, también tiene como límite en su ejercicio el principio de reserva de ley, el cual consiste en que conforme a la Constitución, hay materias que sólo pueden ser reguladas por una ley en sentido formal y material, en estos casos, la Carta Magna emplea términos claros y precisos para prevenir que determinada materia debe ser regulada por una ley.

Este límite a la facultad reglamentaria está referido al tipo de norma que la Constitución prevé que debe regir determinadas materias. En efecto, la reserva de ley parte de la voluntad del Constituyente de que ciertas materias y sus contenidos sean regulados por un órgano que no solamente sea representativo, pues también el presidente de la República es elegido por sufragio universal, sino por un órgano plural en el sentido de recoger la opinión de los diversos sectores representados en el Congreso de la Unión.

Por tanto, en aquellas materias en las que existe una reserva de ley, la facultad reglamentaria no podrá determinar sus supuestos básicos, ni el Legislativo puede delegar en el Ejecutivo la facultad de regular éstos, pues la reserva de ley supone una doble obligación: a) la del Ejecutivo para que, a través del ejercicio de su facultad reglamentaria, no regule la materia de que se trate; y b) la del Legislativo para que no haga una remisión en blanco al Ejecutivo, sino que debe normar, eficazmente, la materia que la Constitución le ha reservado, para que, al menos, sus aspectos esenciales estén previstos en una ley y no en alguna otra norma del sistema jurídico.

Ahora bien, el artículo 134, párrafo tercero, constitucional, establece un principio de reserva de ley, consistente en que corresponde al Congreso de la Unión establecer en ley los casos en que la licitación pública no es el medio idóneo para garantizar al Estado la mejor condición para la celebración de contratos sobre adquisiciones, arrendamientos o enajenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios y la contratación de obra, y prever los procedimientos alternativos que garanticen las mejores condiciones para el Estado.

La referida disposición constitucional no deja lugar a dudas, corresponde al Congreso de la Unión legislar sobre la celebración de contratos de la administración pública federal que no sean resultado de un procedimiento de licitación pública.

Sin embargo, resulta conveniente precisar hasta qué punto debe desarrollar el legislador la materia reservada y qué parte de ésta puede encomendarse para su desarrollo o complementación a la facultad reglamentaria del presidente de la República.

Para determinar el alcance del principio de reserva de ley contenido en el artículo 134, párrafo tercero, de la Constitución Federal, es conveniente recordar que dicho precepto se reformó con la finalidad de obtener una adecuada administración de los recursos económicos del Estado en materia de contratación, estableciéndose la licitación pública como el medio que por excelencia garantiza las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes en la celebración de contratos.

Con el mismo propósito, se tiene presente que el principio de reserva de ley del que venimos hablando se encuentra establecido en el tercer párrafo del artículo 134 constitucional, de la siguiente manera:

"Artículo 134. ...

"Cuando las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado."

De la transcripción anterior se obtiene, en principio, que el legislador debe establecer en qué casos la licitación pública no es el medio idóneo para que el Estado celebre contratos y precisar las reglas, bases, requisitos y procedimientos que garanticen que las dependencias y organismos pertenecientes a la administración pública federal van a celebrar contratos con quienes les ofrezcan la mejor opción.

Como se advirtió al examinar las disposiciones contenidas en el decreto impugnado, el presidente de la República suprimió del artículo 126, párrafos segundo y tercero, el requisito de convocatoria para la compra de excedentes de capacidad de generación de energía eléctrica, que tengan los autoabastecedores y cogeneradores de acuerdo con los límites establecidos en la fracción II del artículo 135 y en los términos de los tres párrafos que a éste le fueron adicionados.

En relación con la prevención anterior, con la finalidad de atender los argumentos de las partes en controversia, se tiene en consideración que el Congreso de la Unión sostiene que en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, específicamente en el artículo 36-bis, fracción II, se establece el requisito de convocar a los particulares para que vendan energía eléctrica a la Comisión Federal de Electricidad, en cambio, las demandadas sostienen que ese precepto legal establece el requisito de convocatoria sólo para la construcción de nuevas instalaciones de generación de energía eléctrica, requisito que no es exigible para la adquisición de la generada por los permisionarios.

Por otra parte, las demandadas sostienen que en el artículo 36-bis, fracción IV, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, el Congreso de la Unión delegó al presidente de la República la facultad para expedir disposiciones que regulen las adquisiciones que realiza la Comisión Federal de Electricidad de la energía eléctrica que generan los particulares.

El artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, prevé que cuando la planeación del Sistema Eléctrico Nacional requiera la construcción de nuevas instalaciones de generación de energía eléctrica, la Secretaría de Energía determinará si la instalación será construida por la Comisión Federal de Electricidad o si se debe convocar a particulares para suministrar la energía eléctrica necesaria.

Para decidir si la convocatoria que establece ese precepto es aplicable, como aduce la parte actora, a las adquisiciones de la energía eléctrica que generan los particulares, o solamente es para la construcción de nuevas instalaciones, como lo sostienen las demandadas, resulta indispensable determinar el sentido y alcance del precepto legal mencionado, en que ambas apoyan sus argumentos.

Del proceso legislativo que dio origen al texto en vigor de la fracción II del artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y dos, se destacan los dictámenes presentados por las Comisiones Unidas de Energéticos y Estudios Legislativos, en la parte que interesa, los que a continuación se citan:

Dictamen leído en la Cámara de Senadores (de Origen) del Congreso de la Unión, el ocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos:

"... 10. En el capítulo dedicado a normar el suministro de energía eléctrica, se propone la adición del artículo 36-bis, para especificar que en 'la prestación del servicio público de energía eléctrica deberá aprovecharse la producción de energía eléctrica de menor precio que ofrezca, además, óptima estabilidad y seguridad'. Al efecto, la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal determinará las necesidades de crecimiento o de sustitución de la capacidad de generación del sistema; cuando dicha planeación contemple la construcción de nuevas obras por la Comisión Federal de Electricidad, se convocará a los particulares que pretendan participar como productores independientes para suministrar la energía eléctrica necesaria y se evaluarán comparativamente respecto de los proyectos de la propia entidad señalada, a fin de que la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal determine la opción más conveniente. A su vez, se establece que en la adquisición de energía eléctrica destinada al servicio público, deberá considerarse la generada por los particulares bajo cualquiera de las modalidades señaladas en el ya mencionado artículo 36. ..."

Dictamen leído y aprobado en sus términos por la Cámara de Diputados (Revisora), el dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa y dos:

"... Se introduce el artículo 36-bis, especificando que: 'La prestación del servicio público de energía eléctrica, deberá aprovecharse la producción de menor precio que ofrezca además óptima estabilidad y seguridad.'.

"La Secretaría de Minas e Industria Paraestatal, según se propone, determinará las necesidades de crecimiento y convocará, en su caso, a particulares que pretendan participar como productores independientes en la construcción de nuevas obras para suministrar energía eléctrica, evaluando las propuestas en términos de menor costo y mayor competitividad. ..."

De las transcripciones anteriores se advierte que, cuando sea necesario ampliar o sustituir la capacidad de generación del sistema eléctrico, el legislador en la fracción II del artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, estableció el requisito de las convocatorias únicamente para los particulares que pretendan participar en la construcción de nuevas instalaciones como productores independientes, por lo que no asiste razón al actor cuando sostiene que esta disposición también abarca a las adquisiciones de energía eléctrica generada por los particulares.

Sin embargo, el hecho de que las convocatorias a las que se refiere la fracción II del artículo 36-bis del mencionado ordenamiento legal, estén referidas a la construcción de nuevas instalaciones, no implica que la adquisición de los excedentes de energía eléctrica generada por los particulares permisionarios (autoabastecedores y cogeneradores) no esté sujeta al requisito de convocatoria (procedimiento de licitación pública), como se demostrará a continuación.

El artículo 36-bis, fracción III, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, prevé que para la adquisición de energía eléctrica que se destine al servicio público, la Comisión Federal de Electricidad debe tomar en cuenta la que generan los particulares que cuentan con los permisos previstos en el artículo 36.

Al respecto, es conveniente no perder de vista que tales adquisiciones implican la celebración de contratos por un organismo público descentralizado perteneciente a la administración pública federal paraestatal, previsto en el artículo 134 constitucional, y si bien esa disposición legal no prevé que se convoque a los permisionarios a un procedimiento de licitación, lo cierto es que, en la misma, el legislador tampoco suprime este requisito.

Además, el hecho de que el reglamento establece las reglas para las licitaciones de proyectos de construcción de instalaciones de generación de energía eléctrica (artículo 125, fracción IV, del reglamento), así como de las que se deben efectuar para adquirir la energía eléctrica que generan los permisionarios (artículos 126, párrafo primero y 127) o la que puedan generar los particulares que no cuenten con los permisos de generación respectivos, pero que acrediten la satisfacción de los requisitos para obtenerlos (artículo 130), revela que las adquisiciones de energía eléctrica de la generada por los particulares, al igual que los proyectos de construcción de nuevas instalaciones generadoras, deben sujetarse a procedimientos de licitación, lo cual tienen su razón de ser en tanto que unas como otros implican la celebración de contratos por parte de una entidad de la administración pública federal paraestatal.

Por otra parte, no asiste razón a las demandadas cuando pretenden justificar el decreto impugnado en una supuesta delegación de la facultad de expedir disposiciones que regulen las adquisiciones que realiza la Comisión Federal de Electricidad, de la energía eléctrica generada por los permisionarios, delegación que afirman está contenida en el artículo 36-bis, fracción IV, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, pues esta disposición señala que los términos y condiciones de los convenios mediante los que la comisión adquiera energía eléctrica de los particulares deben ajustarse a lo que disponga su reglamento, lo anterior se traduce en que en éste se pueda prever el contenido que deben tener tales convenios, los cuales puedenser resultado de un procedimiento de licitación, ya que dichos documentos se suscriben con el particular que resultó vencedor en el mismo (adjudicatario de la convocatoria), por lo que de tal disposición no se puede derivar una delegación de facultades legislativas para regular todo lo relacionado con las adquisiciones de energía eléctrica de la comisión, delegación que según las demandadas incluye una autorización implícita de eximir a esas adquisiciones del requisito de licitación pública.

Del análisis del artículo 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, se advierte que las demandadas parten de premisas falsas, pues, contrariamente a lo que sostienen, aquél no exime del requisito de convocatoria a las adquisiciones de la energía eléctrica generada por los particulares, y remite al reglamento sólo en lo referente al contenido de los convenios para realizar tal adquisición, lo que no implica que se delegue en el presidente de la República la facultad para exentar del procedimiento de licitación pública a las adquisiciones de fluido eléctrico.

Aunado a lo anterior, el principio de reserva de ley no sólo consiste en que la materia reservada debe estar establecida en una ley en sentido formal y material, sino también que los elementos esenciales de tal reserva deben estar contenidos en ésta, lo que implica que el legislador no puede delegar competencia reguladora al Ejecutivo Federal sobre los elementos esenciales de aquellas áreas que el Constituyente ha querido que sean reservadas a la prevención legislativa.

Una vez precisado el alcance del principio de reserva de ley contenido en el artículo 134, párrafo tercero, constitucional, y habiendo examinado y desestimado los argumentos de las autoridades demandadas para justificar la constitucionalidad de la exención del requisito de convocatoria (licitación pública) contenido en los preceptos impugnados, este Tribunal Pleno advierte que éstos violan el mencionado principio por las razones que a continuación se expresan:

Como ya se precisó, el artículo 134, párrafo tercero, constitucional, contiene el principio de reserva de ley, consistente en que corresponde al Congreso de la Unión precisar en qué casos, para la celebración de contratos de la administración pública federal, el procedimiento de licitación pública no es el medio idóneo para asegurar la mejor opción y establecer las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, imparcialidad y honradez que garanticen las mejores condiciones para el Estado.

Los elementos señalados en el párrafo anterior son los esenciales del principio de reserva que se estudia, por lo que los mismos deben ser sujetos de regulación legislativa, es decir, previstos en una ley en sentido formal y material, lo cual se traduce en que el Congreso de la Unión no puede delegar su prevención a la reglamentación administrativa como tampoco el Ejecutivo Federal, de motu proprio, puede hacerlo a través de su facultad reglamentaria.

En los preceptos impugnados (artículos 126, párrafos segundo y tercero, y 135, fracción II y párrafos antepenúltimo, penúltimo y último, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica), se suprime de convocatoria, es decir, del procedimiento de licitación a las adquisiciones de los excedentes de energía eléctrica de la generada por los permisionarios (autoabastecedores y cogeneradores), se prevén los límites para dicha adquisición y los casos en que la comisión puede negarse a convenir con los permisionarios.

Las disposiciones contenidas en el decreto impugnado contravienen el principio de reserva de ley establecido en el artículo 134, párrafo tercero, de la Constitución Federal, pues mediante su expedición el presidente de la República determinó que el procedimiento de licitación pública no es el medio idóneo para que la Comisión Federal de Electricidad celebre contratos sobre la adquisición de los excedentes de energía eléctrica de la generada por los permisionarios, ya que autorizan este tipo de adquisiciones sin que medie convocatoria (licitación pública).

Además, el Ejecutivo Federal se limitó a exentar del procedimiento de licitación pública a los contratos que la Comisión Federal de Electricidad celebre con los particulares para comprar la energía eléctrica que generan, lo cual no garantiza la mejor opción de contratación para dicho organismo, sin que sea obstáculo que en una de las disposiciones impugnadas se remita al artículo 124 del propio reglamento, el cual, en esencia, dispone que en toda adición o sustitución de capacidad de generación debe aprovecharse la energía eléctrica cuyo costo económico total de largo plazo sea el menor y que proporcione óptima estabilidad, calidad y seguridad en el servicio público, ya que éste sería el resultado de un procedimiento alternativo a la licitación pública, el cual corresponde establecer al Congreso de la Unión.

Lo anterior lleva a desestimar el argumento de las demandadas de que la mejor opción de contratación para la Comisión Federal de Electricidad, está garantizada por el hecho de que ésta debe contratar con quien le asegure que el costo económico total de largo plazo sea el menor y que proporcione óptima estabilidad, calidad y seguridad en el servicio público, ya que esta prevención contenida en los artículos 36-bis de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 124 de su reglamento, por sí sola no garantiza que la comisión va a contratar con su mejor opción, pues tal disposición es el objetivo de un procedimiento en que el resultado sea saber con quién se debe contratar, procedimiento que de no ser una licitación pública, corresponde establecer al Poder Legislativo Federal.

Por tanto, la disposición del artículo 36-bis de la ley que señala que: "Para la prestación del servicio público de energía eléctrica deberá aprovecharse en el corto como en el largo plazo, la producción de energía eléctrica que resulte de menor costo para la Comisión Federal de Electricidad y que ofrezca, además, óptima estabilidad, calidad y seguridad del servicio público ...", que es reiterada en el 124 del reglamento, no satisface el principio de reserva de ley previsto en el artículo 134, párrafo tercero, constitucional, ya que éste exige que el legislador federal establezca en qué casos la licitación pública no es el medio idóneo para asegurar la mejor opción de contratación y prevea el medio o procedimiento diverso que garantice que la Comisión Federal de Electricidad va a celebrar contratos en los que se alcancen los objetivos establecidos en los preceptos citados.

De todo lo anterior se desprende que la falta del establecimiento de un procedimiento distinto de la licitación, para celebrar contratos sobre adquisición de energía eléctrica, se traduce en que el Estado no tiene la garantía de que la Comisión Federal de Electricidad va a contratar con el particular que le ofrece la mejor opción, es decir, se le priva al Estado de la seguridad de que los recursos económicos de ese organismo de la administración pública paraestatal se administren con eficiencia, eficacia, imparcialidad y honradez.

Todo lo expuesto nos lleva a concluir que si el artículo 36-bis, fracción III, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, prevé que para la adquisición de energía eléctrica que se destine al servicio público, deberá considerarse la que generen los particulares bajo cualesquiera de las modalidades reconocidas por la misma ley, corresponde al Congreso de la Unión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, fracción X y 134, párrafo tercero, constitucionales, determinar en qué casos para la celebración de contratos sobre las mencionadas adquisiciones, la licitación pública no es el medio idóneo para elegir a los permisionarios que vendan la energía eléctrica requerida y precisar las bases, procedimientos, requisitos y demás elementos, del medio diverso a la licitación pública (como podrían ser la invitación a cuando menos tres personas o la adjudicación directa, procedimientos diversos a la licitación pública que contempla la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, en su artículo 26, fracciones II y III), que le aseguren al Estado las mejores condiciones de contratación.

Por otra parte, el decreto impugnado adiciona tres incisos a la fracción II del artículo 135 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, en los que se establecen los montos sobre los que se realizarán los convenios para las adquisiciones de los excedentes de energía eléctrica de los permisionarios de autoabastecimiento y de cogeneración previstas en el artículo 126, párrafos segundo y tercero, impugnados.

Ahora bien, habiendo concluido que el Ejecutivo Federal no puede establecer en un reglamento un medio diverso al procedimiento de licitación pública para que la Comisión Federal de Electricidad adquiera los excedentes de energía eléctrica generada por los particulares permisionarios (cogeneradores y autoabastecedores), y mucho menos exentar a este tipo de adquisiciones de tal procedimiento, como lo hizo en el mencionado artículo 126, es evidente que la adición a la fracción II del artículo 135 comparte el mismo vicio de inconstitucionalidad encontrado, ya que establece los montos sobre los que se celebrarán los convenios en que se pacten ese tipo de adquisiciones, las cuales, se reitera, no derivan de un procedimiento de licitación pública ni de un medio diverso a éste previsto en la ley que el mencionado reglamento detalla.

La conclusión a la que se ha arribado, lleva a desestimar el argumento de las demandadas, en el sentido de que es correcto que se faculte a la Secretaría de Energía para que: "El porcentaje que se establece en el inciso b) anterior podrá ser modificado por la secretaría, conforme a las necesidades de energía que requiera la prestación del servicio público y al nivel de reserva de energía del Sistema Eléctrico Nacional." (artículo 135, fracción II, último párrafo, del reglamento impugnado), pues si aquél no puede establecer una forma de adquisición distinta de la licitación pública, mucho menos puede otorgar a la mencionada dependencia la facultad para establecer los límites sobre los que deben versar los respectivos convenios.

Por último, los últimos tres párrafos adicionados al artículo 135 del reglamento disponen:

"Artículo 135. ...

"La comisión sólo podrá negarse a convenir con los permisionarios a que se refieren las fracciones II y III cuando las condiciones o términos que éstos ofrezcan no satisfagan los requisitos de los artículos 36-bis de la ley y 124 de este reglamento, o cuando la prestación del servicio público de energía eléctrica no requiera de dichos excedentes.

"Los convenios a que se refieren las fracciones II y III de este artículo que celebre la comisión con permisionarios que sean entidades de la administración pública federal, o bien, personas morales de las que formen parte dichas entidades, se sujetarán a lo previsto por la ley y este reglamento, en particular lo señalado por el artículo 126.

"Los términos y condiciones de los convenios a que se refiere este artículo deberán celebrarse de manera equitativa y no discriminatoria para todos los permisionarios. Asimismo, se deberá atender lo dispuesto por el artículo 76 de este reglamento."

Como se aprecia de la transcripción anterior, se establecen reglas para la celebración de convenios con particulares permisionarios, sobre la adquisición de energía eléctrica, adquisiciones que pueden tener su origen en un procedimiento de licitación pública, o bien, en los párrafos segundo y tercero del artículo 126 impugnados, los cuales indebidamente exentan de tal procedimiento a la adquisición de "excedentes" de los permisionarios de autoabastecimiento y de cogeneración, entonces, resulta inconstitucional el contenido de los últimos tres párrafos del artículo 135, en cuanto regulan la celebración de convenios sobre adquisiciones que no tienen su origen en una licitación pública o en un procedimiento distinto a ésta, previsto por el legislador federal.

Las conclusiones a las que se han llegado permiten desestimar los argumentos de las demandadas consistentes en que es contrario a los principios de oportunidad, eficacia, eficiencia y economía, lanzar convocatorias y tramitar los procedimientos de licitación respectivos, cada vez que se pretenda realizar una adquisición de energía eléctrica de determinada cantidad de capacidad o la adquisición de suministro por tiempo determinado, pues tales razonamientos pretenden demostrar que la licitación pública no es el medio idóneo para contratar la adquisición de energía eléctrica generada por los particulares. Sin embargo, estas reflexiones de conformidad con el artículo 134, párrafo tercero, constitucional, le corresponde hacerlas al Congreso de la Unión que es el órgano facultado para determinar en ley, un procedimiento diferente a la licitación pública para las adquisiciones que realice la administración pública federal, centralizada y paraestatal, por lo que estos razonamientos lejos de justificar la constitucionalidad del decreto impugnado, corroboran que en éste el presidente de la República invadió la esfera de competencias constitucionales del Poder Legislativo Federal.

Por último, resulta importante señalar que para este Tribunal Pleno no pasan inadvertidos los argumentos de la parte actora, en el sentido de que con la expedición del decreto impugnado se amplía la participación de la iniciativa privada en el sector eléctrico, y los de las demandadas en que señalan los beneficios de la forma que para adquirir la energía eléctrica que generan los particulares prevé el decreto impugnado, sin embargo, tales razonamientos no guardan relación con la litis de este asunto, la cual, como fue anunciada, consistió en determinar si el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, expedido por el presidente de la República, viola las disposiciones contenidas en los artículos 49, 73, fracción X, 89, fracción I y 134 constitucionales y, con ello, invade la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión.

En efecto, tales argumentos no se encaminan a demostrar si el decreto impugnado es contrario a la Constitución o acorde a ella, ya que lo que pretenden demostrar, los de la parte actora, es lo que estiman constituye la finalidad de su expedición: ampliar la participación de los particulares en la generación de energía eléctrica destinada a la prestación del servicio público, y los de la demandada, la razón que motivó su expedición: dotar a la Comisión Federal de Electricidad de un mecanismo eficiente para las adquisiciones de la energía eléctrica generada por los particulares.

Todo lo hasta aquí expuesto lleva a este Tribunal Pleno a declarar la invalidez de los artículos 126, párrafos segundo y tercero, y 135, fracción II y párrafos antepenúltimo, penúltimo y último, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, reformados y adicionados mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de mayo de dos mil uno, lo anterior en virtud de que el presidente de la República realizó un indebido ejercicio de su facultad reglamentaria, consagrada en el artículo 89, fracción I, constitucional, al trastocar los principios de reserva de ley y de subordinación a la misma.

El presidente de la República, al haberse extralimitado en el ejercicio de su facultad reglamentaria y, con ello, haber invadido la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión, a quien corresponde legislar lo relativo a los procedimientos de adquisición de energía eléctrica de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, fracción X y 134 constitucionales, no respetó la división de poderes (funciones), consagrada en el artículo 49 del Ordenamiento Fundamental.

Las razones anteriores son las que sustentan nuestro voto concurrente para declarar la invalidez del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de mayo de dos mil uno.