Voto num. 51/95 de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Número de resolución51/95
Fecha de publicación01 Septiembre 1997
Fecha01 Septiembre 1997
Número de registro884
MateriaDerecho Constitucional
LocalizadorNovena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
EmisorPleno

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO J.N.S.M. EN EL AMPARO EN REVISIÓN 51/95, PROMOVIDO POR INMOBILIARIA RAR, SOCIEDAD ANÓNIMA, AL QUE SE ADHIRIÓ LA MINISTRA O.M.D.C.S.C..

PRIMERO

En escrito presentado el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, ante la Oficialía de Partes Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, E.H.M., en su carácter de representante legal de Inmobiliaria Rar, Sociedad Anónima, ocurrió en demanda de amparo en contra de las autoridades y por los actos que se especifican a continuación:

"Autoridades responsables:

"1) El Congreso de la Unión.

"2) El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.

"3) El secretario de Gobernación.

"4) El subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección de Administración del Uso del Suelo y Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal.

"5) La Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

Todas las anteriores autoridades pueden ser notificadas en sus domicilios oficiales en la Ciudad de México, Distrito Federal, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria.

"ACTOS RECLAMADOS.

"a) Del Congreso de la Unión, se reclaman la discusión, aprobación y expedición del decreto de fecha 14 de diciembre de 1993, intitulado ‘Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte’, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1993, muy especialmente en relación con el artículo tercero transitorio, en vigor a partir del 1o. de enero de 1994.

"b) Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, se reclaman la promulgación, publicación y ejecución del ‘Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte’, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1993, muy especialmente en relación con el artículo tercero transitorio, vigente a partir del 1o. de enero de 1994.

"c) Del secretario de Gobernación, se reclama el refrendo del ‘Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte’, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1993, muy especialmente en relación con el artículo tercero transitorio, vigente a partir del 1o. de enero de 1994.

"d) Del subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección de Administración del Uso del Suelo y Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, se reclama el oficio número D-34/IRT 3.4.3./690/2413 de fecha 2 de agosto de 1994, donde da a conocer a nuestra mandante el dictamen valuatorio elaborado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales para el pago de la indemnización del inmueble que le fue expropiado en Privada de la Rosaleda número 101, colonia Lomas Altas, D.M.H., en México 11950, Distrito Federal.

e) De la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, se reclama el dictamen valuatorio del inmueble expropiado a nuestra mandante en Privada de la Rosaleda número 101, colonia Lomas Altas, D.M.H., en México 11950, Distrito Federal.

SEGUNDO

El peticionario del amparo señaló que se violan, en perjuicio de su representada, los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, expuso los siguientes antecedentes:

"1. Mediante escritura pública número 23920 de fecha 30 de mayo de 1975, del notario público número 132 del Distrito Federal, señor licenciado C.R.Z., inscrita en el Registro Público de la Propiedad del Distrito Federal, bajo el número 106, a foja 76 del tomo 207, volumen 3o., serie A, sección primera, de fecha 6 de agosto de 1975, nuestra representada Inmobiliaria Rar, S., adquirió el predio ubicado en la calle de Privada de la Rosaleda número 101, colonia Lomas Altas, D.M.H., en México 11950, Distrito Federal, el cual tiene una superficie de 7,660 metros cuadrados, con los linderos y colindancias siguientes: (los señala).

"2. El 26 de abril de 1990, nuestra mandante solicitó a la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal autorización para construir viviendas habitacionales en el inmueble baldío antes descrito. En la misma fecha el señor arquitecto R.R.G., Jefe del Registro del Plan (Programa) Director para el Desarrollo Urbano del Distrito Federal, dio contestación a la solicitud de nuestra representada comunicándole que de acuerdo con la versión 1987 del Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, aprobado por el jefe del Departamento del Distrito Federal, sólo podría construir viviendas habitacionales en 2,835 metros cuadrados del terreno baldío antes descrito, a una altura máxima de 9 metros, equivalente a tres niveles a partir de su primer desplante, y dejar el resto del mismo como áreas verdes y espacios abiertos en forma permanente, debido a que el predio se ubica en un 20%, aproximadamente, en la zona H05 (habitacional densidad 50 Hab/Ha. lote tipo 1000 metros cuadrados) y en un 80%, aproximadamente, en la zona AV (áreas verdes y espacios abiertos).

"3. Previo trámite del expediente de expropiación por el Departamento del Distrito Federal el día 8 de junio de 1992, el Poder Ejecutivo Federal expidió el ‘Decreto por el que se declara área natural protegida y se expropia a favor del Departamento del Distrito Federal, la superficie de 85-67-41.20 Has., ubicada en la Delegación M.H., D.F.’, ya que se considera como zona prioritaria de preservación y conservación del equilibrio ecológico, que requiere la protección, mejoramiento y restauración de sus condiciones ambientales, el cual fue publicado en el Diario Oficial de la Federación los días 10 y 11 de junio de 1992.

"4. En virtud de la expropiación del inmueble propiedad de nuestra representada, mediante escrito de fecha 6 de julio de 1993 se solicitó al Departamento del Distrito Federal, por conducto de su Dirección General Jurídica y de Estudios Legislativos, el pago de la indemnización que corresponde respecto del mencionado inmueble, sin haber recibido el acuerdo que ordena el artículo 8o. de la Constitución a dicha petición.

"5. Posteriormente, en escrito de fecha 14 de junio del año en curso, presentado el día 27 del mismo mes y año, nuestra representada solicitó al Departamento del Distrito Federal, por conducto de su Coordinación General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, procediera al pago de la indemnización correspondiente en los términos y conforme a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente, e igualmente se le diera a conocer las bases sobre las cuales se determinó el monto de la misma, fundamentalmente en lo que son el precio por metro cuadrado y la superficie total considerada para el pago de la indemnización.

"6. Como respuesta a nuestra solicitud mencionada en el hecho anterior, el día 2 de agosto de 1994, nuestra representada recibió el oficio número D-34/IRT 3.4.3./690/2413 de la misma fecha, mediante el cual le hace saber lo siguiente:

"‘Efectivamente, como lo establece en su amable petición, la Dirección General Jurídica y de Estudios Legislativos remitió a esta área el expediente PI/12 Chapultepec, mismo que se integra por el dictamen valuatorio elaborado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales para el predio que nos ocupa, bajo las consideraciones previas que se indican.

"‘El monto de indemnización dictaminado por dicha comisión (alude a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales) se basa en el artículo 10 de la Ley de Expropiación: «El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras ...» y en el artículo 63 de la Ley General de Bienes Nacionales: «En las distintas operaciones inmobiliarias en las que cualquiera de las dependencias de la Administración Pública Federal sea parte, corresponderá a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales lo siguiente: ... II. Fijar el monto de la indemnización por la expropiación ...».

"‘El predio fue expropiado por el Departamento del Distrito Federal mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 y 11 de junio de 1992.

"‘El dictamen se fundamenta en el valor fiscal registrado en la oficina de la Tesorería del Distrito Federal para el año de 1992.

"‘En tal virtud, mediante dicho avalúo se establece que el valor unitario del suelo por metro cuadrado de la zona donde se ubica el terreno es de N$62.89, según la escritura pública no. 23920 que acreditan sus derechos, se establece una superficie total de 7,660.00 metros cuadrados; por consiguiente, el monto de la indemnización del predio descrito resulta en la cantidad de: N$481,737.40 (cuatrocientos ochenta y un mil setecientos treinta y siete nuevos pesos 40/100 m.n.).’

Las leyes y actos reclamados ocasionan a nuestra representada los siguientes.

Por otra parte, como conceptos de violación expuso los siguientes:

"PRIMERO. En la respuesta oficial a nuestra representada por el subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección de Administración del Uso del Suelo y Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, de fecha 2 de agosto de 1994, aplica indebidamente el texto del artículo 10 de la Ley de Expropiación que estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 1993, pues este precepto legal fue derogado por el decreto del Poder Legislativo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993, en vigor a partir del 1o. de enero de 1994, y al obrar de esta manera antijurídica la autoridad mencionada, evidentemente está violando la garantía de propiedad de nuestra representada, pues la priva de este derecho fundamental de toda persona, previsto en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no dictar el acto conforme a la ley vigente y que, como se ha dicho, la norma que debió aplicar fue expedida con anterioridad al acto reclamado.

"Tal parece que la autoridad responsable en el oficio que contiene el acto reclamado conforme al texto constitucional citado, entiende que la norma legal que resultaba vigente ‘expedida con anterioridad al hecho’, era el texto del artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente en 1992, pues estimó que cuando el texto del artículo 14 de la Constitución expresa que es ‘... conforme a las leyes expedida con anterioridad al hecho’, el hecho es el decreto expropiatorio de 8 de junio de 1992; en tanto que la correcta interpretación del artículo 14 constitucional, en lo conducente, es que simplemente se aplique la ley vigente. El colofón de este párrafo del texto constitucional, cuando agrega ‘... expedidas con anterioridad al hecho’ se refiere al hecho o acto de la autoridad.

"Como se expresó en los antecedentes, lo que se solicitó a la autoridad responsable fue que comunicara a nuestra representante el monto de la indemnización, según está previsto en la Ley de Expropiación en el citado artículo 10, como consecuencia del acto expropiatorio y conforme a lo ordenado en el artículo 27 constitucional, párrafo segundo; igualmente se ordenó en el decreto presidencial de la expropiación al inmueble propiedad de nuestra mandante del año de 1992, en el artículo cuarto. El artículo 27, segundo párrafo, expresa: ‘Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización’ y el artículo cuarto del decreto señala: ‘El Departamento del Distrito Federal pagará con cargo a su presupuesto, la indemnización conforme a la ley.’. El perjuicio que se causa a nuestra mandante es doble, tanto jurídico como material, por la aplicación indebida de un precepto derogado, pues el precepto anterior le imponía a la autoridad fijar el monto de la indemnización sobre el registrado en el catastro fiscal; en tanto que el artículo 10 reformado, en vigor a la fecha de la emisión del acto reclamado en este juicio de amparo, impone que se debe ‘fijar el monto a pagar en base al valor comercial’, y añade ‘que nunca podrá ser inferior al valor catastral’. Evidentemente el objeto de este amparo será juzgar el perjuicio jurídico.

"La suposición que nos permitimos formular en el párrafo anterior se desprende del texto que a continuación se transcribe del oficio de la autoridad responsable que constituye el acto reclamado de fecha 2 de agosto de 1994:

"‘El monto de indemnización dictaminado por dicha comisión se basa en el artículo 10 de la Ley de Expropiación: «El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada, se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras ...» y en el artículo 63 de la Ley General de Bienes Nacionales: «En las distintas operaciones inmobiliarias en las que cualquiera de las dependencias de la Administración Pública Federal sea parte, corresponderá a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales lo siguiente: ... II. Fijar el monto de la indemnización por la expropiación ...».

"‘El predio fue expropiado por el Departamento del Distrito Federal mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 y 11 de junio de 1992.

"‘El dictamen se fundamenta en el valor fiscal registrado en la oficina de la Tesorería del Distrito Federal para el año de 1992.’

"Ante la clara insuficiencia de motivación y fundamentación que hizo la autoridad en la comunicación que formuló a nuestra representada para determinar la base sobre la cual se apoyó para fijar el monto a pagar, también se hace necesario especular, por la imprecisión de los términos en que se redactó, que, por el contrario, la actuación de la Comisión de Avalúos de Inmuebles Nacionales y de la Dirección General de Reorganización Urbana y Protección Ecológica, Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial, se determinó seguramente por lo dispuesto en el artículo tercero transitorio del decreto de reformas legales citado anteriormente, publicado el 22 de diciembre de 1993 en el Diario Oficial de la Federación, que inconstitucionalmente (como se alegará como agravio más adelante) determina que el artículo 10 que se reforma, solamente será aplicable a las expropiaciones que se lleven a cabo a partir de la fecha de entrada en vigor de esa norma legal, o sea, a partir del 1o. de enero de 1994. Esta determinación legislativa está impidiendo, en sentido inverso a lo dispuesto en el inicio del primer párrafo del artículo 14 constitucional, que a una ley nueva se le dé efectos en beneficio de quienes se encuentren bajo la hipótesis legal de que se trate, que es el trámite en el cual se encuentra nuestra apoderada.

"Por lo considerado hasta aquí, parece necesario reflexionar acerca de lo anteriormente transcrito, pues así leída la transcripción del oficio, pudiera cuestionarse acerca de cuál dependencia pública es la que aplicó incorrectamente el artículo 10 de la Ley de Expropiación como se ha venido comentando en la expresión de este agravio: la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales o la Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica. De esta suerte, resulta igualmente necesaria, a efecto de precisar a la autoridad responsable que hizo la indebida e inexacta aplicación del artículo 10 de la Ley de Expropiación, a fin de determinar, en su oportunidad, la que deba restituir a nuestra apoderada en el goce de la garantía de la legalidad violada, prevista en los artículos 14 y 16 constitucionales.

"La Ley General de Bienes Nacionales determina en el artículo 63 que todos los valores de los inmuebles bajo el dominio público o privado del Gobierno Federal serán fijados por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales que es un organismo dependiente de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (ahora Secretaría de Desarrollo Social), y en los casos de expropiación, la función se le confiera a esta comisión, según lo dispuesto en este mismo artículo 63, fracción II y en el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales.

"Por otra parte, el Reglamento de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (Diario Oficial de la Federación del 6 de mayo de 1981), en el artículo 2o., párrafo primero, establece el objeto de sus funciones y señala que consiste en: ‘practicar los avalúos de bienes inmuebles que lo sean por naturaleza o por disposición de la ley, siempre y cuando en la operación sean parte las dependencias y entidades de la Administración Pública Centralizada y Paraestatal y determinar el monto de la renta que estas últimas deben cobrar o pagar por los inmuebles que den o tomen en arrendamiento.’

"Asimismo, en el artículo 9o. del reglamento citado, fracción VI, le establece como atribución: ‘En los casos de la expropiación, determinar el monto de la indemnización que deba cubrirse a los afectados, de conformidad con el artículo 10 de la Ley de Expropiación.’. Aquí entran de manera importante dos vocablos que ayudan a desentrañar la responsabilidad jurídica de la autoridad que incurrió en la transgresión de la garantía de la correcta aplicación de la ley aplicable. La Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales determina el monto y la que procede al pago y (sic) lo comunica es el Departamento del Distrito Federal, según quedó dispuesto en el artículo cuarto del decreto expropiatorio de 8 de junio de 1992, en concordancia con el artículo 19 de la Ley de Expropiación.

"Su Señoría conoce sobradamente la interpretación jurídica del artículo 14 constitucional que se invoca, dado que al efecto existe jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que la corrobora, que justifican se brinde a nuestra mandante la protección constitucional de la Justicia Federal por la violación, como ha quedado expuesta, a las garantías individuales consagradas en los párrafos primero y segundo del artículo 14 constitucional y en el artículo 16 de la misma Ley Fundamental, pues las autoridades responsables dependientes del Departamento del Distrito Federal y de la Secretaría de Desarrollo Social, al aplicar el precepto derogado del artículo 10 de la Ley de Expropiación, según lo expuesto en el oficio del 2 de agosto de 1994 multicitado, no fundaron y motivaron en ley vigente la determinación del monto de la indemnización, por lo que de la manera expuesta, procede que en la sentencia que dicte su Señoría determine que se trata del caso de una nueva norma legal expedida por el Congreso de la Unión, en vigor al fijarse el monto de la indemnización a cargo de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, pues el artículo primero transitorio del decreto de fecha 14 de diciembre de 1993, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1993, determinó que tales disposiciones reformadas entrarían en vigor el 1o. de enero de 1994 y según el oficio citado, la comisión fijó el monto en el curso del mismo año de 1994.

"De los criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, nos permitimos citar, de los muchos que aparecen en los anales, en favor de la causa de nuestra representada, la tesis jurisprudencial y los criterios siguientes:

"‘RETROACTIVIDAD DE LA LEY, SE PROTEGE CONTRA LA, SI CAUSA PERJUICIO.’ (La transcribe).

"‘RETROACTIVIDAD EN LA APLICACIÓN DE LEYES ADMINISTRATIVAS.’ (L..

"‘RETROACTIVIDAD DE LA LEY. CÓMO DEBE ENTENDERSE LA GARANTÍA DEL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL.’ (La transcribe).

"SEGUNDO. Consiste en la expedición, promulgación y publicación por el Congreso de la Unión y el Ejecutivo Federal del artículo tercero transitorio del multicitado decreto de fecha 14 de diciembre de 1993, ‘Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte’, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1993, aprobado y emitido por el Congreso de la Unión, promulgado y publicado, respectivamente, por el presidente de la República y el secretario de Gobernación, que también lo refrendó; igualmente, y como consecuencia de lo anterior, la observancia a dicho artículo tercero transitorio por las autoridades administrativas señaladas como responsables.

"En efecto, el artículo primero transitorio del señalado decreto dispone que el mismo entrará en vigor el día 1o. de enero de 1994 y, de manera específica y especial, el artículo tercero transitorio, que textualmente determina:

"‘La reforma al artículo 10 de la Ley de Expropiación se aplicará a las expropiaciones que se realicen a partir de la entrada en vigor del presente decreto.’

"El texto nuevo, materia de la reforma del artículo 10 de la Ley de Expropiación, quedó como sigue:

"‘El precio que se fijará como indemnización por el bien expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.’

"De esta suerte, en el oficio número 2413, de fecha 2 de agosto de 1994, de la Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, comunicó a nuestra representada el monto del precio de la indemnización por la expropiación del inmueble de su propiedad y expresó las bases en que se apoyó la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales para fijar dicho monto, no obstante estar en vigor el nuevo texto del artículo 10 de la Ley de Expropiación en la fecha en que se emitió el acto que ahora se reclama, pues aplicaron la disposición legal anterior ya derogada, esto es, no se tomó en cuenta el valor comercial del inmueble según se comprueba con lo expresado por el multicitado oficio que se anexa a esta demanda de garantías y que además nos permitimos transcribir en la expresión del primer agravio.

"Aunque en el oficio del 2 de agosto de 1994 multicitado no se dice de manera expresa que se aplica la norma anterior por virtud de lo dispuesto en el artículo tercero transitorio del decreto de fecha 14 de diciembre de 1993 ‘Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte’, sí lo tuvieron en cuenta, pues de otra manera no se entiende a qué viene la explicación de que se fijó sobre la base del ‘valor fiscal que de ella (cantidad) figure en las oficinas catastrales o recaudadoras ...’ y ‘El dictamen se fundamenta en el valor fiscal registrado en la oficina de la Tesorería del Distrito Federal, para el año de 1992.’. En el párrafo precedente del oficio aclaran: ‘El predio fue expropiado por el Departamento del Distrito Federal mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 y 11 de junio de 1992.’.

"Es evidente que las autoridades han obedecido la disposición contenida en el tercero transitorio del decreto multicitado, que les impide aplicar a una expropiación anterior al 1o. de enero de 1994 la nueva disposición del artículo 1o. de la Ley de Expropiación, lo cual es violatorio de las garantías contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, de manera específica, el primer párrafo del artículo 14 que prohíbe a las autoridades darle efecto retroactivo a una ley en perjuicio de las personas a las que se les aplica, por lo que, en sentido inverso, está permitido que la aplique en su beneficio según se vio en la interpretación jurisprudencial que se invocó en el primer agravio.

"Sin embargo, el Congreso de la Unión no tomó en cuenta esta interpretación de la aplicación de la ley que está sustentada no sólo en jurisprudencia, sino en doctrina y en los principios generales de derecho, consistente en aplicar siempre la ley que más favorezca al gobernado. Resulta obvio que el texto que el legislador aprobó del artículo 10 de la Ley de Expropiación en vigor a partir de 1994, es más favorable por la cantidad que resulte del monto de la indemnización con base en el valor comercial respecto del que está registrado en oficinas catastrales como valor fiscal debido al dinamismo que tiene la actividad comercial inmobiliaria que da como consecuencia valores constantemente en crecimiento.

"Por lo tanto, el legislador, al emitir una norma que impide la aplicación de la norma nueva que será más favorable a una persona, está incurriendo, como ha quedado dicho, en violación a la garantía prevista en el párrafo primero del artículo 14 constitucional y el 16, pues está privando a nuestra representada del derecho de que se le aplique la ley más favorable sin que hubiere mediado un mandamiento de la autoridad que lo funde y motive legalmente.

"La consecuencia de lo ordenado en este precepto transitorio es que la autoridad aplique, indebidamente, en el caso concreto, la ley derogada.

La conocida discusión sobre cuándo opera retroactivamente una ley en perjuicio de alguien, ha dicho la Suprema Corte de Justicia de la Nación que ocurre cuando afecta derechos adquiridos bajo la ley anterior, éste no es el caso que aquí se invoca. El derecho que se está conculcando a nuestra representada es aquel que consiste en que se le aplique la norma más favorable. No es que la quejosa hubiera tenido derechos patrimoniales adquiridos bajo la norma anterior. En tales condiciones, se debe conceder a nuestra mandante el amparo y protección de la Justicia Federal contra los actos reclamados en este agravio.

TERCERO

El J. Sexto de Distrito en el Distrito Federal en Materia Administrativa, por acuerdo de fecha veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro admitió la demanda, que quedó registrada con el número P. 237/94.

Tramitado el juicio, el siete de octubre de mil novecientos noventa y cuatro se celebró la audiencia constitucional, en la que se inició el dictado de la sentencia, la que se terminó de engrosar en esa fecha, y concluyó con los siguientes puntos resolutivos:

"PRIMERO. Se sobresee en el presente juicio de garantías promovido por Inmobiliaria Rar, Sociedad Anónima en contra de las autoridades y actos reclamados precisados en el considerando tercero de esta sentencia.

"SEGUNDO. Con la salvedad anterior, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a Inmobiliaria Rar, Sociedad Anónima en contra de las autoridades responsables (excepto la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales), y actos reclamados precisados en el resultando primero de esta misma resolución, conforme a los considerandos sexto y séptimo de la misma."

La sentencia relativa, en lo que interesa, se apoyó en las siguientes consideraciones:

"SEGUNDO. Las autoridades responsables Congreso de la Unión, presidente de la República y secretario de Gobernación, en sus informes justificados confiesan los actos que, respectivamente, se les atribuyen, consistentes en la expedición, promulgación y refrendo del decreto promulgatorio del diverso Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, especialmente el artículo tercero transitorio, en vigor a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro.

"El artículo tercero transitorio del decreto citado es del tenor siguiente: ‘La reforma al artículo 10 de la Ley de Expropiación, se aplicará a las expropiaciones que se realicen a partir de la entrada en vigor del presente decreto’; y el primer transitorio del mismo dispone que el decreto entrará en vigor el 1o. de enero de mil novecientos noventa y cuatro.

"La autoridad responsable, subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección de Administración del Uso del Suelo y Reserva Territorial de la Dirección de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, confiesa el acto que se le atribuye, consistente en el oficio D-34/IRT 3.4.3./690/2413 de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, en el cual se da a conocer a la quejosa el dictamen valoratorio elaborado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales para el pago de la indemnización del inmueble que fue expropiado a la quejosa, ubicado en la Privada de la Rosaleda número 101, colonia Lomas Altas, D.M.H. de esta capital.

"TERCERO. Las autoridades responsables, presidente de la República, secretario de Gobernación y subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección de Administración del Uso del Suelo y Reserva Territorial de la Dirección de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, en sus respectivos informes justificados niegan los actos reclamados que se les atribuyen, consistentes en la ejecución del decreto reclamado, sin prueba en contrario, debe sobreseerse en el juicio respecto de estas autoridades y acto reclamado, con apoyo en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo.

"Con apoyo en los artículos 1o., fracción I, 5o., fracción II y 11, todos de la Ley de Amparo, interpretados a contrario sensu, en relación con el artículo 73, fracción XVIII, del mismo ordenamiento, se estima, de oficio, que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales de la Secretaría de Desarrollo Social no tiene el carácter de autoridad, toda vez que es un órgano desconcentrado de dicha secretaría que funciona como cuerpo colegiado tripartita encargado de practicar los avalúos de bienes inmuebles expropiados, para fijar el monto de la indemnización correspondiente. Es decir, la comisión citada sólo es un órgano técnico auxiliar, establecido en el procedimiento de avalúos, de conformidad con lo previsto en el artículo 63, fracción II, de la Ley General de Bienes Nacionales, que carece de coercitividad e imperio para ejecutar sus propios dictámenes valuatorios.

"Es aplicable por analogía, la siguiente tesis publicada a foja 106 vuelta de los precedentes de la Segunda Sala correspondientes a los años de 1969 a 1985, del tenor siguiente: ‘AGRARIO. COMISIÓN AGRARIA MIXTA, PRESIDENTE DE LA. NO ES AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El presidente de la Comisión Agraria Mixta, en el cumplimiento de su función de dictaminar sobre dotaciones agrarias, no es autoridad para los efectos del juicio de garantías, pues carece de imperio para ejecutar sus propios dictámenes.’ (A.R. 832/76. G.G.S. y otro. Séptima Época, Volúmenes 97-102, Tercera Parte, página 12).

"En tal virtud, debe sobreseerse el presente juicio en cuanto a dicha comisión y acto que se le atribuye, consistente en el dictamen valoratorio del inmueble expropiado, con apoyo en la causal de improcedencia, al principio invocada, y en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 74, fracción III, de la Ley de Amparo.

"CUARTO. En la demanda de garantías se expresan los siguientes antecedentes del negocio:

"Que en mayo de mil novecientos setenta y cinco la quejosa adquirió el predio ubicado en la calle de Privada de la Rosaleda número 101, colonia Lomas Altas, con una superficie de 7,660 metros cuadrados, en la Delegación M.H. de esta capital.

"Que en abril de mil novecientos noventa la promovente solicitó de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, autorización para construir viviendas habitacionales en el inmueble citado. En la misma fecha, el jefe del Registro del Plan (Programa) Director para el Desarrollo Urbano del Distrito Federal comunicó a la quejosa que de acuerdo con la versión 1987 del Programa Parcial del Desarrollo Urbano del Distrito Federal, sólo podría construir viviendas habitacionales en 2,835 metros cuadrados del terreno baldío citado, a una altura máxima de nueve metros, equivalente a tres niveles, a partir de su primer desplante y dejar el resto del mismo como áreas verdes y espacios abiertos en forma permanente, debido a que el predio se ubica en un veinte por ciento en la zona H05 (habitacional densidad 50 habitantes por hectárea, lote tipo 100 (sic) metros cuadrados) y un ochenta por ciento aproximadamente en las zonas AV (áreas verdes y espacios abiertos).

"Que el 8 de junio de 1992 el Poder Ejecutivo expidió el decreto por el que se declara área natural protegida y se expropia en favor del Departamento del Distrito Federal, la superficie de 85-67-41.20 hectáreas, ubicada en la Delegación M.H. por considerarla prioritaria de preservación y conservación del equilibrio ecológico, que requiere la protección, mejoramiento y restauración de sus condiciones ambientales, publicado en el Diario Oficial de la Federación los días diez y once de junio de mil novecientos noventa y dos.

"Que en virtud de la expropiación del inmueble de su propiedad, la quejosa, mediante escrito de seis de julio de mil novecientos noventa y tres, solicitó al Departamento del Distrito Federal el pago de la indemnización correspondiente, sin haber recibido contestación.

"Que posteriormente y por ocurso de catorce de junio de mil novecientos noventa y cuatro, presentado el veintisiete del mismo mes y año, la promovente solicitó al Departamento del Distrito Federal el pago de la indemnización correspondiente en los términos y conforme a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente e igualmente pidió se le dieran a conocer las bases sobre las cuales se determinó el monto de la indemnización, fundamentalmente en lo referente al precio por metro cuadrado y la superficie total considerada para el pago de la indemnización.

"Que como respuesta a la solicitud mencionada la quejosa, con fecha dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, recibió el oficio que se reclama del subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal en donde se da a conocer a la promovente el dictamen elaborado por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales para el pago de la indemnización del inmueble que le fue expropiado.

"QUINTO. En cumplimiento de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo, se examina la procedencia del juicio y las causales de la misma (sic) invocadas por las autoridades responsables en sus informes justificados.

"Tratándose de un amparo contra leyes de naturaleza heteroaplicativa, es necesario determinar si en la especie existe o no algún acto de aplicación en contra de la quejosa, del decreto reclamado.

"Aun cuando en el oficio que se reclama de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro del subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial que se viene mencionando no se invoca como apoyo algún precepto del decreto reclamado; sin embargo, es de estimarse que en la comunicación de referencia existe una aplicación o acatamiento tácito del artículo tercero transitorio del decreto reclamado, toda vez que el dictamen de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales mencionado en el oficio del subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial no aplicó el artículo 10 de la Ley de Expropiación reformada por el decreto impugnado, que prevé que el precio que se fijará como indemnización será equivalente al valor comercial del inmueble que se fije, sin que éste pueda ser inferior al valor fiscal, sino el mismo precepto antes de la reforma combatida, que señala que para la indemnización correspondiente se tomará en cuenta el valor catastral del mismo inmueble. Por tanto, cabe estimar que el presente juicio es procedente y la omisión de aplicar el artículo 10 reformado de la Ley de Expropiación y la aplicación del mismo numeral, antes de su reforma, constituye el fondo del asunto.

"La autoridad responsable, subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección de Administración del Uso del Suelo y Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, en su informe justificado solicita se declare improcedente el juicio con apoyo en el artículo 73, fracción V, de la Ley de Amparo, aduciendo que el oficio reclamado de dos de agosto del año actual no causa perjuicio alguno a la promovente, toda vez que se emitió en contestación a la solicitud de la propia quejosa, de fecha catorce de junio de mil novecientos noventa y cuatro, en el que pidió conocer las bases sobre las cuales se determinó el monto de la indemnización por ella solicitada.

"La anterior causal de improcedencia se estima infundada porque aun cuando el oficio reclamado constituya la contestación a una petición de la propia quejosa, tal acto resulta en forma adversa a ella, que sí puede afectar su esfera jurídica, o servir de base para ello, de lo cual se desprende que la promovente sí tiene interés jurídico en este asunto.

"En tal virtud, no es de estimarse improcedente el presente juicio por el motivo indicado y no existiendo alguna otra causal de improcedencia, según apreciación de la suscrita, deben estudiarse los conceptos de violación que se hacen valer en la demanda de garantías.

"SEXTO. Por cuestión de orden lógico, debe analizarse, en primer lugar, el segundo concepto de violación de la demanda de garantías referente a la inconstitucionalidad del decreto reclamado, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres que reforma, adiciona y deroga disposiciones de diversas leyes relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

"El mencionado decreto reforma, entre otros ordenamientos, el artículo 10 de la Ley de Expropiación de veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y tres y establece los artículos 1o. y 3o. transitorios de dicho decreto que, respectivamente, son del tenor siguiente: ‘Artículo 10. El precio que se fijará como indemnización por el bien expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.’.

"Primer transitorio: ‘El presente decreto entrará en vigor el 1o. de enero de 1994.’

"Tercer transitorio: ‘La reforma al artículo 10 de la Ley de Expropiación, se aplicará a las expropiaciones que se realicen a partir de la entrada en vigor del presente decreto.’

"La empresa quejosa, en la primera parte del segundo concepto de violación, aduce que en el oficio reclamado de la Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial expresó las bases en que se apoyó la Comisión Nacional de Avalúos de Bienes Nacionales para fijar dicho monto, no obstante estar en vigor el nuevo texto del artículo 10 de la Ley de Expropiación en la fecha en que se emitió el acto que ahora se reclama, pues aplicaron la disposición anterior ya derogada, esto es, no se tomó en cuenta el valor comercial del inmueble. Que en el citado oficio se dice de manera expresa que se aplicó la norma anterior en virtud de lo dispuesto en el artículo tercero transitorio del decreto reclamado y que el dictamen valuatorio se fundamenta en el valor fiscal registrado en las oficinas de la Tesorería del Distrito Federal para el año de mil novecientos noventa y dos. Que a las autoridades, obedeciendo el artículotercero transitorio del decreto reclamado, se les impiden aplicar a una expropiación anterior al uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro, la nueva disposición del artículo 10 de la Ley de Expropiación, lo cual es violatorio del primer párrafo del artículo 14 constitucional que prohíbe a las autoridades darle efecto retroactivo a una ley en perjuicio de las personas a las que se les aplica, por lo que, en sentido inverso, está permitido que la apliquen en su beneficio, según la interpretación jurisprudencial invocada en el primer concepto de violación.

"Esta parte del anterior concepto de violación es infundada en atención a que la empresa quejosa únicamente se refiere a supuestas ilegalidades cometidas por la autoridad que acató o aplicó el decreto reclamado, pero no concreta alguna del Congreso de la Unión o de las demás autoridades que intervinieron en el proceso legislativo del decreto que se combate, por lo que los argumentos anteriores no demuestran, en forma alguna, la inconstitucionalidad del decreto reclamado.

"Es aplicable al caso la siguiente tesis publicada en la página novecientos ochenta y dos, Primera Parte, Pleno, Precedentes del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, del tenor siguiente: ‘LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. NO DEPENDE DE LOS ACTOS DE APLICACIÓN. La constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley no puede depender de la legalidad o ilegalidad de los actos concretos de aplicación, sino, en todo caso, de su texto mismo, en cuanto contravenga o no algún precepto constitucional.’.

"En la segunda parte del segundo concepto de violación la empresa quejosa aduce que el legislador, al emitir una norma que impide la aplicación de la norma nueva, más favorable a una persona, incurre en la violación prevista en el párrafo primero del artículo 14 constitucional y el 16, pues está privando a la quejosa del derecho que se le aplique la ley más favorable, sin que hubiere mediado un mandamiento de la autoridad que lo funde y motive legalmente.

"Esta parte del concepto de violación a estudio es infundada por las siguientes razones:

"El principio jurisprudencial que establece que debe aplicarse la ley más benigna al interesado, es de carácter penal o punitivo, pero no para la materia administrativa. El derecho invocado de aplicación retroactiva favorable al gobernado no constituye una garantía constitucional, según se ha estimado en el precedente que a continuación se transcribe:

"‘RETROACTIVIDAD. LA APLICACIÓN RETROACTIVA DE LA LEY EN BENEFICIO DE LAS PERSONAS NO TIENE RANGO DE GARANTÍA INDIVIDUAL. Dicho precepto establece que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna y, si bien es cierto que del texto de esta norma se infiere que no entrañaría violación de garantías la aplicación retroactiva de la ley, si es en beneficio de alguien, también es verdad que la conclusión anterior dista mucho de la afirmación de que el mismo precepto constitucional en el citado párrafo contiene una nueva garantía individual, que consistiría en obligar a las autoridades a dar indefectiblemente efectos retroactivos a las leyes en beneficio de toda persona. Sólo en una interpretación sofística del párrafo primero del artículo 14 constitucional podría descansar el anterior aserto. En efecto, desde el punto de vista estrictamente lógico, no es posible establecer que la prohibición de aplicar retroactivamente la ley en perjuicio de las personas, consagrada como garantía individual, engendra irremisiblemente como consecuencia, y con ese mismo carácter de garantía individual, la obligación de dar a la ley efecto retroactivo en beneficio de las personas. Si la lógica estricta se opone a esta conclusión, la misma tampoco se encuentra fundamentada en las reglas propias de la interpretación jurídica. Dada la importancia trascendental de un documento como la Constitución Federal y, dentro de la misma, la importancia aun mayor de la parte dogmática, que contiene la declaración de los derechos individuales, debe considerarse que si hubiera sido voluntad del legislador el que la obligación de dar efecto retroactivo a la ley en beneficio de las personas fuera una garantía individual, así lo habría manifestado expresamente, pero es imposible pensar que el Constituyente, apasionado por custodiar en la máxima medida los derechos individuales, hubiera dejado a uno de ellos oculto en las entrañas de otro expresamente consagrado, permitiendo que el primero quedara pendiente del hilo no siempre sólido de la interpretación judicial. Debe tenerse en cuenta, además, que es el principio de seguridad jurídica el que fundamentalmente anima al párrafo primero del artículo 14 constitucional; el precepto trata, pues, ante todo, de evitar a las personas el desasosiego y la angustia que con vista al futuro imperan en las mismas, cuando no existen límites objetivos a la acción del Poder Público y éste puede intempestivamente perturbar al particular. Si resulta claro que la aplicación retroactiva de la ley, en perjuicio de alguien, ataca el principio de seguridad jurídica inspirador del precepto constitucional que se analiza, es indiscutible que no atenta contra ese mismo principio, el hecho de que las autoridades dejen de aplicar la ley retroactivamente en beneficio de alguien. Si el legislador penal ha establecido esto último en forma obligatoria, no ha sido precisamente en atención al principio de seguridad jurídica que inspira el artículo 14 constitucional, sino en el principio específico del derecho penal, según el cual en todo debe estarse a lo más favorable para el reo.’ (Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, amparo directo 384/76. J.J.V.F.. Volumen 86, Sexta Parte, página 85).

"El Congreso de la Unión no tiene más límite para expedir leyes que el establecido en la Constitución Federal de la República y en el artículo 14 de la Carta Magna está prevista la prohibición de aplicar retroactivamente la ley en perjuicio de los gobernados, pero no la retroactividad en beneficio de los mismos, tratándose de leyes o actos no penales. En consecuencia, no existiendo precepto constitucional que pugne con el decreto reclamado, cabe estimar que el mismo no es violatorio de las garantías individuales del quejoso. Es aplicable al caso la siguiente tesis: ‘LEYES, INCONSTITUCIONALIDAD DE LAS. La inconstitucionalidad de una ley surge de la contradicción de ésta y un precepto de la Constitución y no de conflictos entre leyes de la misma jerarquía.’ (página 982, Primera Parte, Pleno, Precedentes del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988).

"La fundamentación y motivación previstas en los artículos 14 y 16 constitucionales son diferentes tratándose de la emisión de leyes a las señaladas para los actos administrativos en general, según puede verse en la siguiente tesis: ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA CON RESPECTO A LAS LEYES. Ni en la iniciativa de una ley ni en el texto de la misma, es indispensable expresar su fundamentación y motivación, como si se tratara de una resolución administrativa, ya que estos requisitos, tratándose de leyes, quedan satisfechos cuando éstas son elaboradas por los órganos constitucionalmente facultados y cumpliéndose con los requisitos relativos a cada una de las fases del proceso legislativo que para tal efecto se señalan en la Ley Fundamental.’ (páginas 747 y 748, Primera Parte, Pleno, Precedentes del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988).

"En consecuencia, no habiéndose acreditado que el decreto reclamado contraríe algún precepto de la Constitución General de la República, debe considerarse que el mismo no viola las garantías individuales de la quejosa y, por ello, debe negarse a la misma el amparo y protección de la Justicia Federal respecto de este acto y autoridades responsables que intervinieron en su proceso legislativo.

"SÉPTIMO. En el primer concepto de violación de la demanda de garantías, la empresa quejosa alega, fundamentalmente, que la autoridad responsable, subdirector de Inventario de Política y Reserva Territorial, en el oficio reclamado de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, aplica indebidamente el texto del artículo 10 de la Ley de Expropiación que estuvo vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, reformado por el decreto reclamado, en vigor a partir del uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro, privándola de la garantía de propiedad prevista en el artículo 14 de la Carta Magna, pues la norma que debió aplicar dicha responsable fue expedida con anterioridad al acto reclamado.

"El anterior argumento es infundado toda vez que la autoridad responsable mencionada en el oficio reclamado aplica correctamente el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, toda vez que la expropiación del inmueble de la quejosa tuvo lugar en el mes de junio de mil novecientos noventa y dos.

"La ley del acto es el ordenamiento que regula su aplicación a un caso concreto, en la especie, la expropiación, y no la ley vigente cuando se solicita, por segunda vez, el pago de la indemnización correspondiente a la expropiación de que se trata.

"Si la quejosa con fecha seis de julio de mil novecientos noventa y tres, solicitó el pago de la indemnización que le correspondía por la expropiación de su inmueble conforme a la ley vigente, cabe concluir que la propia promovente estuvo de acuerdo con que la ley aplicable a la indemnización es la que estaba en vigor en el año de mil novecientos noventa y tres y no el decreto reclamado de mil novecientos noventa y cuatro que reforma el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente hasta mil novecientos noventa y tres (foja cuarenta y ocho del expediente).

"La autoridad responsable mencionada en el oficio reclamado estimó acertadamente que la ley expedida con anterioridad al hecho es el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, puesto que la expropiación sufrida por la quejosa tuvo lugar el ocho de junio de mil novecientos noventa y dos.

"La autoridad responsable citada estaba imposibilitada, jurídicamente, para aplicar en el oficio reclamado el artículo 10 de la Ley de Expropiación reformado por el decreto impugnado, pues el artículo tercero transitorio del mismo ordenamiento, en forma expresa dispone que la reforma al artículo 10 de la Ley de Expropiación se aplicará a las expropiaciones que se realicen a partir de la entrada en vigor del mismo decreto, que es el primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro.

"En el oficio reclamado de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro no se aplica un precepto derogado como es el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, pues es el precepto que regula la indemnización por la expropiación efectuada en mil novecientos noventa y dos.

"Si bien es cierto que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales determinó el monto de la indemnización en el año de mil novecientos noventa y cuatro, según el oficio de dos de agosto de ese año, esto no significa que la indemnización solicitada se regule por el decreto expedido el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, pues la reforma del artículo 10 de la Ley de Expropiación contenida en el citado decreto, limita la aplicación de dicha reforma a las expropiaciones que se lleven al cabo a partir del uno de enero de mil novecientos noventa y cuatro y la ley que regula la indemnización por la expropiación ocurrida en mil novecientos noventa y dos es la Ley de Expropiación vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, aun cuando la respuesta a la petición relativa se haya comunicado en mil novecientos noventa y cuatro.

En consecuencia, estando correctamente motivado y fundado el oficio reclamado de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, no viola en perjuicio de la quejosa las garantías individuales consignadas en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, por lo que debe negarse el amparo y protección de la Justicia de la Unión respecto de este acto.

CUARTO

Inconforme con la sentencia citada, la quejosa interpuso el recurso de revisión que fue admitido por los Ministros integrantes de la Comisión de Gobierno y Administración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en auto de dieciséis de enero de mil novecientos noventa y cinco.

El agente del Ministerio Público Federal de la adscripción, en su pedimento respectivo, solicitó que se confirmara la sentencia recurrida.

QUINTO

En auto de veintidós de febrero de mil novecientos noventa y cinco, el presidente de este alto tribunal turnó los autos al señor M.J.N.S.M., a fin de que realizara el proyecto de resolución correspondiente.

SEXTO

Con fecha ocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el escrito signado por E.H.M., en su carácter de representante legal de Inmobiliaria Rar, S., en el que solicitó se pronuncie la sentencia definitiva en el presente asunto, con el propósito de interrumpir el plazo para que opere la caducidad de la instancia prevista en la fracción V del artículo 74 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales.

CONSIDERANDO:

PRIMERO

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal, 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se hace valer en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito, en audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se plantea la inconstitucionalidad del Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, especialmente su artículo tercero transitorio.

SEGUNDO

La parte quejosa hizo valer los siguientes agravios:

"Primer Agravio. El considerando tercero (página 3) de la sentencia que se recurre, a juicio de la parte que representamos, resulta violatorio del artículo 77, en sus tres fracciones, de la Ley de Amparo, en relación con los artículos 11 y 196 de la misma Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales (sic), así como de lo dispuesto en el artículo 3o. de la Ley de Expropiación y nos causa agravio como se verá a continuación.

"Desde la demanda de garantías, en el presente asunto se planteó ‘la necesidad de precisar a la autoridad responsable que hizo la indebida e inexacta aplicación de la ley -el artículo 10 de la Ley de Expropiación-, por resultar impreciso en el propio acto reclamado el órgano gubernamental que determinó el monto de la indemnización de la expropiación del terreno propiedad de la quejosa, si se atiende a la comunicación del acto reclamado contenido en el oficio del 2 de agosto de 1994, girado por la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal, en contestación a la petición que nuestra representada le formuló para ese efecto el 27 de julio anterior.’

"Esta cuestión -se invocó-, era importante para que en su oportunidad se determinara a quién correspondería la restitución de las garantías violadas. Conforme al artículo 78 de la Ley de Amparo así aparece el acto ante la autoridad responsable y así debió ser apreciado en la sentencia, y al no hacerlo, violó la fracción I del artículo 77 de la Ley de Amparo.

"En efecto, según se lee en la parte conducente del considerando tercero (página 3) el a quo sostiene que la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal, en su informe justificado ‘niega la ejecución del decreto sin prueba de lo contrario’; y en el párrafo siguiente analiza de oficio -expresa-, si la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales es autoridad y concluye que no lo es.

"Como estamos ciertos que nos asiste la razón y el derecho en este asunto y que nos será reconocido por virtud del presente recurso de revisión, nos permitimos destacar la contradicción en que incurre la J. del conocimiento y se apreciará que para la ejecución de la sentencia de amparo es necesario entrar al fondo de esto para corregir el sobreseimiento que al efecto se determina.

"La J. a quo, en el tercer párrafo del considerando tercero, sostiene que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales no tiene el carácter de autoridad porque es un ‘órgano técnico auxiliar’ establecido en el procedimiento de avalúos y al efecto se apoya, para su afirmación, en la fracción II del artículo 63 de la Ley de Bienes Nacionales, que de su lectura nada establece sobre la naturaleza jurídica como órgano técnico auxiliar.

"No es el caso de todos aquellos órganos de consulta como las oficinas jurídicas de las dependencias del gobierno, por ejemplo, sino que en el caso concreto de expropiaciones de inmuebles del patrimonio público, el artículo 2o. de la Ley de Expropiación prescribe que si bien el titular del Poder Ejecutivo es quien debe emitir el decreto expropiatorio, conforme al artículo 3o. de la misma ley, corresponderá a la dependencia, en favor de quien se realizó el acto expropiatorio, tramitar el expediente respectivo, pero ocurre que hay una norma especial que está contenida en la fracción II del artículo 63 de la Ley de Bienes Nacionales que señala a la Comisión de Avalúos de Bienes Inmuebles como la oficina del gobierno federal que tiene la exclusividad para fijar los montos de las indemnizaciones en los casos de expropiación. En el caso de Inmobiliaria Rar, S., que acató el decreto del 8 de junio de 1992, por el que el Poder Ejecutivo Federal expropió bienes de su propiedad, y solicitó en junio de 1994 a la autoridad del Departamento del Distrito Federal que tramita el expediente, y le comunicara el monto de la indemnización a la que constitucionalmente tiene derecho la quejosa. En respuesta, la autoridad tramitadora, en este caso, la Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal contestó a Inmobiliaria Rar, S., dándole a conocer la determinación de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, se entiende por ser el órgano gubernamental que legalmente es el único facultado para fijar el valor de lo expropiado y las bases para calcular el monto de la indemnización, y lo hizo pero con base en una ley vigente hasta 1993, cuando que en agosto de 1994, cuando se contesta a la Inmobiliaria Rar, S., hay una ley posterior que entró en vigor en 1994 para regular el acto administrativo en la fase de la fijación del monto de la indemnización. Esto independientemente de que la ley posterior, en el caso, además resulte más benéfica al gobernado.

"En este orden de ideas, la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales es autoridad conforme al artículo 11 de la Ley de Amparo, atento las funciones que debe realizar en los casos de expropiación según se anotó en líneas atrás, por virtud de que, al efecto, es la que ordena como acto de su exclusividad, según la Ley de Bienes Nacionales, artículo 63, fracción II, anteriormente citada, toda vez que es la única que tiene la titularidad de la decisión para fijar el monto de la indemnización del acto que, por esencia, afecta la esfera de los particulares y se impone a éstos. Se configura como autoridad en los términos del artículo 11 de la Ley de Amparo. Prescribeigualmente el artículo 9o. del Reglamento de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales dicha atribución pública.

"Conforme a lo expuesto, resulta un agravio que el juicio sea sobreseído por no estimar, según el artículo 11 citado, como autoridad a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales. Resulta aplicable la conocida tesis jurisprudencial acerca del concepto de autoridad:

"‘Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 5A. Tomo: CXVI. Página: 476. R.: AUTORIDAD RESPONSABLE (DEPENDENCIAS OFICIALES).’. Texto: Lo transcribe.

"El concepto de autoridad, según lo anotado, significa que el órgano del Estado lo puede ser no sólo legal y formalmente, sino también materialmente y de facto. Asimismo, el concepto de autoridad define lo que es el acto o hecho jurídico que puede ser combatido por la vía del juicio de garantías y, por consecuencia, igualmente el acto define el concepto de autoridad.

"Dice la sentencia recurrida que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales no es autoridad porque carece de ‘coercitividad e imperio para ejecutar sus propios actos’. Como se ha visto en los argumentos antes expuestos es lo contrario, pues las decisiones de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales por sí mismas, dada la determinación de la ley citada, le otorgan imperio, pues los avalúos son indiscutibles para el particular cuando ve afectada su esfera patrimonial por la exclusividad de la función asignada que tiene en la ley, sin que requiera, por la naturaleza misma de estos actos, de una ejecución, sino que por su sola emisión, tienen toda la fuerza legal.

"Existe pues, en el procedimiento administrativo que se forma para el cabal cumplimiento del decreto expropiatorio, una correspondencia interorganismos del gobierno derivado de las leyes: entre el Departamento del Distrito Federal concretado en la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial conforme al decreto y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 3o. de la Ley de Expropiación, con la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, conforme al artículo 63, fracción II y también en el artículo 14 de la Ley de Bienes Nacionales.

"La Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal es una autoridad ejecutora, en este caso, aunque lo niegue en su informe justificado, pues por cuanto a la fijación del monto de la indemnización en los casos de expropiación de inmuebles, su función legal consiste en adoptar los lineamientos y determinación que formule el órgano gubernamental que tiene la competencia legal exclusiva para señalar las bases y la cuantía. Es suficiente el informe justificado de la subdirección mencionada como responsable, en el que sostiene que únicamente ha dado a conocer a la ahora quejosa una respuesta a su petición y que para ello transmitió lo que al efecto determinó la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

"Pero a mayor acopio de argumentos, en el oficio del 2 de agosto de 1994, emitido por la misma subdirección, que contiene el acto que se le ha reclamado en este juicio, expresamente señaló que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales se apoyaba en el artículo 10 de la Ley de Expropiación y lo transcribe textualmente; pero es el texto vigente en el año de 1993, derogado por el Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio para América del Norte, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993.

"Lo dicho en el párrafo precedente es igualmente importante, porque en el primer concepto de violación argumentado en la demanda que inició este juicio de garantías, se reclamó precisamente la inexacta aplicación de la ley al caso, como veremos igualmente en los siguientes agravios.

"Procede, después de lo anterior, pasar a comentar el párrafo segundo del considerando tercero de la sentencia que sometemos a su revisión. En la parte conducente se admite por la J. de Distrito, lisa y llanamente, la negativa de la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal, consistente en no ser ejecutor del acto reclamado y que por no haber prueba en contrario debe sobreseerse en el amparo.

"El punto correspondiente no requiere prueba de la parte quejosa en contrario, porque es una cuestión de derecho y el derecho, sobradamente se sabe, no requiere prueba ante el juzgador. En efecto, disponen los artículos 2o. y 3o. de la Ley de Expropiación que la autoridad a la que en el decreto respectivo se le asigna el inmueble que es objeto de la expropiación, convierte a este órgano estatal en la autoridad tramitadora del expediente de expropiación, con lo cual claramente ésta se convierte en un órgano de ejecución y el artículo 10 reformado de la Ley de Expropiación, conforme al decreto citado en el párrafo anterior, publicado el 22 de diciembre de 1993, le impone la responsabilidad de tramitar todo lo concerniente a la expropiación y es de esta manera como queda incluida la comunicación al particular del monto de la expropiación determinada por la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

"En tal virtud, el particular afectado por una expropiación no tiene posibilidad jurídica de acudir a solicitar el avalúo directamente a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, porque como se desprende de los artículos 14 y 63 de la Ley de Bienes Nacionales y de su reglamento interno, sus funciones las cumple frente al resto de la Administración Pública; en cambio, los particulares solamente tienen acceso al procedimiento por conducto del órgano estatal que funge como intermediario entre ambos. De esta suerte, sí ha habido una violación de garantías individuales, como en el caso de una indebida aplicación de la ley por haber sido derogado el precepto y en el texto del artículo 10 existe una nueva norma, y ambas autoridades deben proceder conforme al texto de la ley que está en vigor cuando se determina el monto de la indemnización, una por tener la responsabilidad sustantiva y la otra como ejecutora.

"Al respecto existen tesis jurisprudenciales que fueron citadas en la demanda de garantías y apoyan esta postura. Es el caso, sin embargo, que en la sentencia que se recurre no aparecen mención ni referencia alguna a dichas tesis jurisprudenciales, con lo cual se viola en nuestro agravio lo dispuesto en la fracción II del artículo 77 de la Ley de Amparo; y, no obstante, se determinó que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales no es autoridad.

"Aquí volvemos a invocar una de ellas por estimarla pertinente a los argumentos anteriores:

"‘Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Época: 5A. Tomo: LXXXVII. Página: 2586. R.: AVALÚOS, CAUSAN PERJUICIO.’. Texto: Lo transcribe.

"Segundo Agravio. La J. a quo, analizando la reclamación de la quejosa por cuanto al amparo contra la ley, dice en su sentencia que la quejosa no concreta violaciones legales del Congreso de la Unión o de otras autoridades que intervinieron en el proceso legislativo. Esto es inexacto, ya que en la sentencia esta manera de analizar solamente la primera parte del segundo concepto de violación, se está dejando de mirar el razonamiento en su conjunto, que se complementa con la otra parte expresada en el mismo concepto de violación. Nuestro argumento se aprecia claramente a partir del segundo párrafo de la primera parte de la exposición de este segundo concepto de violación, es tan solo un razonamiento preparatorio del argumento jurídico contenido en la parte siguiente del mismo. Además, resulta apoyado en que en la demanda de amparo nuestra representada señaló el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 22 de octubre (sic) de 1993 como acto reclamado únicamente del Congreso de la Unión, del presidente de la República y del secretario de Gobernación por las funciones que éstos realizan en sus respectivos ámbitos de atribuciones dentro del proceso legislativo; pero no se reclamó este decreto de la Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal ni de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

"En tal virtud, procede desestimar la determinación contenida en la sentencia recurrida que declara infundada dicha parte primera del segundo concepto de violación. Ahora bien, el a quo, en la página 7 de su sentencia, analiza en lo conducente la argumentación jurídica del segundo concepto de violación alegado por la quejosa en la demanda, la que sostuvo que el texto del artículo tercero transitorio del decreto reclamado obstaculiza la aplicación de la nueva norma por la autoridad del Ejecutivo cuando, como en el caso, resulta más favorable a una persona, con lo cual se viola el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución, aplicado a contrario sensu. Además, la quejosa argumentó que sin mediar un razonamiento del Congreso de la Unión que funde y motive la causal legal de esa determinación y que en su informe justificado nada ofrece sobre este planteamiento hecho en la demanda.

"Al efecto el a quo esgrime, en apoyo de su análisis, que el principio legal que establece la aplicación de la ley más benigna al interesado es de carácter penal o punitivo pero no rige para la materia administrativa. Agrega que el derecho invocado, de aplicación retroactiva de la ley más favorable al gobernado, no constituye una garantía constitucional.

"Analicemos en dos partes lo anterior. La primera aseveración es que refiere con exclusividad para la materia penal el beneficio de una ley posterior cuando se suscita un conflicto de leyes en el tiempo. Esta es una distinción que hace la J. del conocimiento que no se basa en ningún precepto legal, ésta hace una distinción donde la ley no distingue contraria al principio ‘ubi lex non distinguet non distinguet debetur’.

"Para sustentar nuestra posición combativa basta con leer el texto con el que se inicia el artículo 14 constitucional: ‘A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.’ Existe sobradamente jurisprudencia que declara fundada la aplicación retroactiva por la autoridad de una nueva ley a hechos ocurridos con anterioridad cuando resulta en beneficio del sujeto pasivo de la norma.

"La segunda afirmación que se combate igualmente resulta insostenible, no obstante el precedente que se cita en la sentencia, la cual se basa sencillamente en que es la interpretación a contrario sensu, del párrafo primero del artículo 14 constitucional que consagra una garantía de seguridad jurídica, ya que en el título primero de la Constitución se contemplan todas las garantías que el gobernado tiene respecto de la actuación del Estado y alguna contiene (sic) la que le da seguridad en la correcta aplicación de la ley ante el desempeño de los órganos del Poder Público en el ejercicio de sus funciones.

"En el caso concreto del primer párrafo del artículo 14 constitucional, la garantía a que hacemos referencia está contenida en la prohibición de dar efectos retroactivos a cualquier ley (norma jurídica), pero lo que hace la diferencia es la condición del predicado de la oración, esto es, cuando sea en perjuicio de persona alguna. Dicho de otra manera, la retroactividad que se prohíbe es la que se hace en perjuicio de una o más personas, pero autoriza, admite y preceptúa la aplicación retroactiva de una ley posterior a actos ocurridos en el pasado. Es más, como veremos a continuación, está obligada a aplicar la nueva ley, pues la anterior ha quedado sin vigencia por estar derogada. La derogación implica necesariamente que la ley anterior era inconveniente o que la nueva ley es preferible en todos sentidos.

"La autoridad no puede aplicar una ley o norma que ha sido derogada, que ha dejado de tener eficacia, que ha perdido su imperatividad, pues no podría obligar a nadie a cumplirla ni nadie queda obligado a observarla voluntariamente.

"La inferencia a lo expresado en el párrafo anterior y atento la afirmación que hace el a quo en la sentencia que impugnamos por cuanto a la innecesaria fundamentación y motivación del Congreso de la Unión (página 8) es insostenible, en primer lugar, porque así lo dispone el artículo 16 de la Constitución tratándose de todo acto de cualquier autoridad; y segundo, porque nadie podrá comprender las razones para condicionar la aplicación de una nueva disposición legal para que no se pueda aplicar a hechos nacidos bajo su imperio y en otros casos a hechos ocurridos en el pasado cuando sean en beneficio general o del sujeto pasivo de la norma.

"Es ampliamente sabida la diversidad de teorías que la doctrina ofrece al complejo problema de la retroactividad legal. I.B., en su tratado ‘Las Garantías Individuales’ (Editorial P.. 1994. 26a. edición, página 513 y siguientes), escribe que el asunto, por traducirse realmente en multitud de casos concretos que no pueden ser resueltos satisfactoriamente adoptando alguna o algunas de esas tesis, estima que debe ser afrontado en la práctica con espíritu de equidad, esto es, que el problema atañe a la referencia práctica de cada caso concreto que se presente, ante cuya presencia la autoridad administrativa o judicial que vaya a decidirlo tiene que optar, en vista de las circunstancias, por la aplicación de dos leyes en conflicto.

"El problema no se suscita con los hechos o actos consumados plenamente antes de la vigencia de una norma jurídica nueva, sino por la ley que hubiere estado en vigor en la época en que hayan acaecido. Más frecuente se presenta el problema ante los hechos o los actos llamados continuos o continuados.

"El mismo I.B. en la obra citada (página 507) nos dice: ‘Para constatar si una ley adolece del vicio de retroactividad, o no, hay que tomar en cuenta la naturaleza del objeto de regulación. Una norma jurídica es evidentemente retroactiva cuando se aplica a un hecho simple y ya consumado con anterioridad a su vigencia ... Sin embargo, un hecho jurídico, bajo las condiciones expuestas, rara vez acontece en la práctica. Por lo general, todo suceso, aunque sea instantáneo en su realización plena, produce variados efectos jurídicos que pueden realizarse durante la vigencia de una ley que aún no regía en el momento en que aquél tuvo lugar.

"‘Por otra parte, hay multitud de actos jurídicos que crean para los sujetos interesados en ellos una situación de derecho definida, que no es momentánea, sino que, por el contrario, se prolonga permanentemente durante un lapso determinado. Puede acontecer que mientras subsista esta situación o estado jurídicos, entre en vigor una ley que lo regule diferentemente a la formación instituida por la ley anterior. ¿Sería la primera retroactiva si se aplicase?

"‘Puede suceder, además, que una norma legal no vigente al celebrarse un acto jurídico, modifique, en cambio, las consecuencias naturales de derecho que éste produzca o tienda a producir. Dicha norma ¿adolece del vicio de retroactividad?.’

"B., citando a R., nos enseña que: ‘La base fundamental de la ciencia de los conflictos de leyes en el tiempo, es la distinción entre efecto retroactivo y el efecto inmediato de la ley. El efecto retroactivo es la aplicación al pasado; y el efecto inmediato es la aplicación al presente ...’. Mas la explicación, aquí sintetizada, y en la obra citada muy extensa, se debe a la preocupación de la realización de un acto injusto por la autoridad al aplicar la ley al caso específico. Mas los tratadistas no se ocupan cuando la aplicación de la ley es correcta y se traduce en un acto justo.

"Lo que normalmente se espera de una autoridad por estimarla de buena fe, es un acto apegado a derecho dictado en justicia y ello pertenece a los principios generales de derecho. Se trata de una categoría jurídica, de allí que pertenezca al mundo de los derechos del hombre aunque la Ley Fundamental no lo cite expresamente, con todas sus letras, como garantía individual.

"Así pues, sostener como lo hace en su sentencia la J. a quo, que no es violatorio del artículo 16 constitucional que el Congreso de la Unión no fundamente y explique las razones para que el artículo 10 reformado de la Ley de Expropiación sólo tenga aplicación a las expropiaciones cuyo trámite se inicie a partir del primero de enero de 1994, misma fecha en que entró en vigor el decreto publicado el 22 de diciembre de 1993, conculca no únicamente a nuestra representada la garantía de la ‘causa legal’ establecida en el artículo 16 constitucional que sólo obre de acuerdo a la ley, que en este caso será conforme a la Ley Fundamental, sino que constitucionalmente debe explicar las razones para actuar en el sentido en que lo hizo al aprobar el texto del artículo tercero transitorio, pues, por una parte, el decreto carece de la debida fundamentación legal de sus actos y, por la otra, deja a la quejosa en estado de indefensión.

"Para que el legislador ordinario pudiera establecer el artículo tercero transitorio del decreto legislativo que se reclama, por la supremacía jerárquica de la Constitución según el artículo 133 de la misma Ley Fundamental, hubiera sido legalmente necesaria la previa reforma del primer párrafo del artículo 14 constitucional, ya que el transitorio limita los alcances de aquella disposición legal y prohíbe a la autoridad la aplicación de la ley más favorable que el texto constitucional permite fácilmente.

"Tercer Agravio. El estudio que la J. de la causa efectúa en el considerando séptimo de la sentencia (página 9) y que se refiere al segundo concepto de violación de la demanda de garantías formulada por nuestra representada, adolece de apreciaciones que constituyen fallas en la correcta apreciación de las cosas y de los hechos, de la litis de este amparo y del derecho aplicable, violando con ello las fracciones I, II y III del artículo 77 de la Ley de Amparo.

"En la sentencia se consideran infundados los argumentos de la quejosa por cuanto impugna que la disposición legal aplicable al contestar a nuestra representada la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal, sea la indicada, esto es, el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente hasta diciembre de 1993, independientemente de que la comunicación del monto de la indemnización y la fijación de las bases para su cuantificación se hubiera dado a conocer al particular afectado hasta el 2 de agosto de 1994.

"Lo asentado hasta aquí en esos términos, en la sentencia que recurrimos, resulta inconsecuente con lo mismo que en la propia resolución se reconoce de que la subdirección señalada como responsable se limitó a contestar a nuestra representada.

"Se argumenta además, en la parte conducente del considerando séptimo de la sentencia, que fue la disposición legal correcta la que se aplicó en la contestación, toda vez que la expropiación tuvo lugar en el mes de junio de 1992 y ‘que la ley del acto es el ordenamiento que regula su aplicación a un caso concreto, en la especie es la expropiación y no la ley vigente cuando se solicita por segunda vez el pago de la indemnización correspondiente a la expropiación de que se trata.’.

"La consideración que se transcribe es violatoria de la fracción III del artículo 77 de la Ley de Amparo, dado que adolecen de claridad y precisión las razones para desestimar la reclamación del amparo y protección de la Justicia Federal.

"La expropiación es una facultad reconocida por el derecho en favor del Estado, tan antigua que ha sido reconocida en los textos del derecho civil (artículos 831 y 836 del Código Civil del Distrito Federal) como una posibilidad para ocupar la propiedad en contra de la voluntad de su propietario, y los tratadistas, aun dentro del terreno del derecho civil, la consideraban una enajenación forzosa (J.E., Diccionario Razonado de Legislación y Jurisprudencia, P., pág. 619); y toda enajenación onerosa para su perfeccionamiento requiere del acuerdo de voluntades sobre cosa y precio.

"Las tesis actuales (G.F.. Derecho Administrativo. Editorial P. 1991, pág. 374 y siguientes) aceptadas por esa Suprema Corte de Justicia de la Nación, son en el sentido de ser un acto administrativo de soberanía del Estado cuya ejecución no requiere del consentimiento del afectado, pero que sí en cambio, debe recibir una contraprestación, pues a diferencia de los impuestos en que la carga de los gastos públicos se distribuye entre todos los individuos, en la expropiación el Estado hace recaer todo el gravamen del beneficio público en uno sólo, sin que a los demás individuos los afecte en la misma forma.

"Lo anteriormente invocado sirve para ilustrar que el acto expropiatorio previsto en el artículo 27, párrafo segundo, de la Constitución, es una figura jurídica indivisible y que no acaba de consumarse el acto hasta que se haya entregado la indemnización al propietario que resultó afectado. El texto es expreso y claro: ‘Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.’.

"De esta suerte, es la ley reglamentaria de este precepto constitucional, la Ley de Expropiación, la que contiene las causas de utilidad pública y determina el modo de fijar la cuantía de la indemnización. La antigua discusión acerca del momento de entregar la indemnización ha quedado resuelta en la ley misma, establecida en el artículo 20, con término de un año para su pago.

"Mas para llegar al pago es menester que en algún momento del procedimiento o de la ejecución del acto expropiatorio, la autoridad (en las expropiaciones corresponde a la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales), determine la cuantía y las bases para ello, conforme al artículo 10 de la Ley de Expropiación.

"En el caso de nuestra representada, el acto expropiatorio decretado en junio de 1992, aún no está plenamente consumado, pues está pendiente el pago de la indemnización y el acto que se ha reclamado de la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial y de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, es la determinación de las bases y, consecuentemente, el monto de la indemnización conforme a lo dispuesto en el artículo 10 en vigor en 1993, en tanto que la contestación que recibió nuestra representada fue el 2 de agosto de 1994, cuando existían nuevas bases legales para el cálculo de la indemnización por la reforma del artículo 10 citado que entró en vigor el 1o. de enero de 1994.

"Estamos pues, en presencia del problema de actos continuos o continuados, de tracto sucesivo, ante dos diferentes textos legales vigentes en diferentes tiempos, por lo que, como lo ha determinado esa Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial 465, consultable en el Apéndice al Tomo CXVIII (tesis 96 de la compilación 1917-1965), se desprende que el pago de la indemnización debe ser tramitado después del acto expropiatorio.

"Debe igualmente evitarse identificar el acto expropiatorio decretado por el presidente de la República con la legislación que regula el acto completo en sí mismo, identificación que ocurre en la sentencia que se combate. En efecto, en el considerando sexto, párrafos segundo y tercero (página 9), afirma que ‘la autoridad responsable aplicó correctamente el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente hasta el 31 de diciembre de 1993, toda vez que la expropiación del inmueble de la quejosa tuvo lugar en el mes de junio de mil novecientos noventa y dos.’.

"Esta consideración en la sentencia resulta insuficientemente sustentada con argumentos jurídicos y legales que analizan el caso concreto, de manera particular cuando ha sobrevenido una nueva norma para regular el asunto planteado a la autoridad, con lo que se viola, como se ha dicho, el artículo 77, fracciones II y III, de la Ley de Amparo. A mayores razones, la J. a quo olvida la afirmación contenida en el considerando quinto (página 5, final del párrafo tercero), que el fondo del asunto lo constituye la omisión de aplicar el artículo 10 reformado de la Ley de Expropiación y la aplicación del mismo numeral antes de su reforma.

"En obvio de repeticiones, invocamos en este tercer agravio las razones que hemos expuesto en lo conducente en el primer y segundo agravios de este recurso de revisión. Como se ve, I.B. (supra) tiene razón: ¡Cuán difícil es determinar la aplicación de la norma correcta cuando hay conflicto de leyes en el tiempo y que además el acto resulte justo!.

"Dijimos en el segundo agravio que lo difícil ocurre con los actos continuos o continuados y no con los que quedan consumados plenamente ni con los futuros. En el caso de la expropiación en que se acató por nuestra representada el acto de origen, consistente en la transmisión del dominio de un bien particular al público, quedó firme e indiscutido, mas la Constitución en el párrafo segundo del artículo 27 y la Ley de Expropiación, sólo legitiman la expropiación señalando que deberá ser mediante el pago de una indemnización. A esta obligación corresponde el artículo 10, donde se precisa el modo de fijar el monto de la indemnización.

"Como se reconoce por la J. a quo, por las autoridades señaladas como responsables y por nuestra representada, el decreto estaba en trámite y estaba pendiente, entre otros, el acto de fijar el monto de la indemnización.

"En este punto de nuestros argumentos, cabe aclarar, frente a lo considerado por la J. de la causa, que en julio de 1994 no se pidió el pago de la indemnización, sino que solicitamos se nos diera a conocer el monto que el gobierno fijaba como indemnización y las bases sobre las cuales se llegaba a la cuantía que resultara. Es obvia la importancia entre una hipótesis y la otra, tan lo es, que ello nos ha obligado a promover en nombre de nuestra representada el presente juicio de garantías.

"Volviendo a lo expuesto en la sentencia, es cierto que hubo una primera vez en 1993, la quejosa hizo la petición de pago, mas nunca se contestó y esto no lleva implícito ‘que hubiera aceptado el pago de una indemnización conforme a la ley vigente (1993)’, como se expresa en la sentencia, pues como se dijo, se pidió se diera a conocer el monto y las bases para cuantificarla, que fue lo mismo que se pidió nuevamente en 1994, lo que trajo consigo que nos transmitiera lo que la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales determinara en el caso, manifestando que se fundaba en el artículo 10 de la Ley de Expropiación, en los términos de su texto vigente en la fecha del decreto expropiatorio.

"De esa suerte, es que resulta violatorio de las garantías individuales de nuestra representada la actuación de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales y la de la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal, pues no estando concluido el procedimiento de expropiación, al haber cambiado la fórmula legal para determinar el monto de la expropiación, no resultaba aplicable en 1994 la norma derogada aunque haya estado vigente cuando se decretó la expropiación, por tratarse de actos de procedimiento administrativo realizados en otro momento posterior.

"Es menester, por congruencia con lo argumentado en esta revisión e igualmente expresado desde la demanda inicial, que el artículo tercero transitorio del Decreto que reformó, adicionó y derogó disposiciones de diversas leyes relacionadas con el Tratado de Libre Comercio publicado el 22 de diciembre de 1993, que es acto reclamado en el presente asunto, venía a ser un impedimento para la aplicación del artículo 10 reformado de la Ley de Expropiación, de ahí que sea demandada su inconstitucionalidad porque impide la aplicación de la ley debida, violando los artículos 14 y 16 de la Constitución y porque contra lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Fundamental, el artículo tercero transitorio impide que se aplique la ley posterior más benéfica al afectado.

"Cuarto agravio. La sentencia es violatoria igualmente del artículo 155, en relación con la fracción II del artículo 77 de la Ley de Amparo; asimismo se relaciona con lo preceptuado en el artículo 192 de esta misma ley reglamentaria, al no observar sus disposiciones la J. al dictar su resolución de fondo.

En efecto, en la sentencia no se contempla ni se analizan los alegatos que fueron ofrecidos en la audiencia constitucional ni tampoco fueron tomadas en cuenta las tesis jurisprudenciales invocadas, tanto en la demanda como en el escrito de alegatos, con lo que se violaron los principios básicos de la actuación de un J. al dictar su sentencia, porque de haberlo hecho seguramente hubiera comprendido correctamente los alcances del planteamiento frente a las pruebas y los actos y los hechos del caso concreto.

TERCERO

Por falta de impugnación de la parte a la que pudo perjudicar, procede dejar intocado el sobreseimiento que se decretó respecto de los actos que se atribuyeron al presidente de la República y al secretario de Gobernación, consistentes en la ejecución del decreto reclamado de catorce de diciembre de mil novecientos noventa y tres.

CUARTO

Previo al estudio de los agravios que se hacen valer y también con el propósito establecido en el considerando anterior, esto es, dejar intocada otra parte de la sentencia, conviene precisar lo siguiente:

El J. de Distrito, al examinar de oficio la procedencia del juicio, en términos de la parte final del artículo 73 de la Ley de Amparo, consideró que al tratarse, el caso, de un amparo contra leyes de naturaleza heteroaplicativa, existía acto de aplicación de los preceptos reclamados en contra de la quejosa, ya que, aunque de manera expresa el subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial del Departamento del Distrito Federal, en el oficio de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, no invocó como apoyo algún precepto del decreto impugnado, debía estimarse que en dicha comunicación existía una aplicación o acatamiento tácito del artículo tercero transitorio, en tanto que en el dictamen de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales mencionado en el oficio del subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial, se aplicó el artículo 10 de la Ley de Expropiación tal como estaba redactado antes de la reforma combatida, que señalaba que para la indemnización correspondiente se tomará en cuenta el valor catastral del inmueble.

Asimismo, el a quo, al estudiar la causal de improcedencia hecha valer por el subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial, determinó que la promovente sí tenía interés jurídico en el asunto, en atención a que no obstante que el oficio reclamado constituía solamente una contestación a la propia quejosa, ésta le resultaba adversa y, por ende, podía afectar su esfera jurídica o servir de base para ello.

Esas determinaciones deben quedar firmes ante la falta de expresión de agravios de las partes a las que pudieron perjudicar.

En efecto, es cierto que es de orden público el estudio de las causales de improcedencia, ya que pueden hacerse valer en cualquier tiempo aun cuando no las invoquen las partes; empero, también lo es que cuando el a quo hace alguna declaración al respecto y desestima o tiene por acreditada alguna causal de improcedencia, deja de estar de por medio el interés público y entra en juego sólo el interés privado de la parte afectada, por lo que su estudio únicamente debe hacerse a la luz de los agravios que ésta haga valer, ya que de lo contrario no sería jurídico que sobre el mismo punto, en un mismo juicio, aparecieran dos decisiones contradictorias: la del J. de Distrito, que causa ejecutoria por ministerio de ley y la de la Suprema Corte.

Apoya lo expuesto la jurisprudencia número 34, sustentada por la entonces Tercera Sala, consultable en la página 104, Tomo VII, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, que a la letra dice:

"IMPROCEDENCIA. SI EL JUEZ DE DISTRITO DESESTIMÓ ALGUNA DE LAS CAUSALES, SE REQUIERE AGRAVIO EN LA REVISIÓN PARA REEXAMINARLA. Si bien el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo, establece que las causales de improcedencia, en su caso, deben ser examinadas de oficio, cuando un J. de Distrito desestima expresamente alguna de ellas, al no estar ya de por medio en esa determinación el orden público que justifica la referida oficiosidad, sino tan sólo el interés privado de la parte que resulta afectada por ella, el órgano revisor únicamente puede abordar, por regla general, el estudio de la determinación del J. a la luz de los agravios que se hagan valer por el recurrente."

QUINTO

Con el fin de concretar los puntos a decidir, conviene hacer las precisiones siguientes.

El J. de Distrito, a pesar de que, conforme a lo precisado en el considerando anterior, estimó cierto el acto de aplicación de las normas impugnadas, decretó el sobreseimiento en el juicio respecto del subdirector de Inventario y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, al estimar que negó los actos que se les imputan en cuanto a la ejecución del decreto reclamado, sin que existiera -según señaló- prueba en contrario que desvirtuara tal negativa.

También sobreseyó en relación con la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales de la Secretaría de Desarrollo Social, al considerar que dicha dependencia no tiene el carácter de autoridad para los efectos del amparo.

Finalmente, negó la protección constitucional al considerar que no quedó probado que el decreto reclamado contrariara algún precepto constitucional, ya que la aplicación retroactiva en beneficio de las personas, además de estar restringida a la materia penal, no tiene el rango de garantía individual. De esa manera, estimó que el artículo 10 de la Ley de Expropiación, reformado por decreto de catorce de diciembre de mil novecientos noventa y tres, no podía aplicarse retroactivamente, ya que la Subdirección de Inventario de Política y Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, debía considerar que la expropiación del inmueble de que se trata, tuvo verificativo en junio de mil novecientos noventa y dos, y como la quejosa solicitó el pago de la indemnización que le correspondía con fecha seis de julio de mil novecientos noventa y tres, tenía que aplicar el precepto conforme estaba vigente en esas fechas. Por tanto -dijo el a quo-, es falso que la responsable hubiere aplicado un precepto derogado, ya que el monto de la indemnización correspondiente, en su concepto, debe determinarse de acuerdo con la legislación aplicable al momento de expedirse el decreto expropiatorio, esto es, en junio de mil novecientos noventa y dos.

Por su parte, el recurrente refuta estas apreciaciones aduciendo fundamentalmente dos planteamientos.

El primero, referente a que independientemente de que la Comisión Nacional de Avalúos de Bienes Nacionales en su informe justificado hubiere sostenido no tener el carácter de autoridad para los efectos del amparo y que la Subdirección de Inventarios y Política de la Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, en su respectivo informe justificado, haya negado los actos reclamados que se le atribuyen, y el hecho de que así lo hubiere considerado el J. de Distrito, no implica que de lo dispuesto por los artículos 11 de la Ley de Amparo, 2o. y 3o. de la Ley de Expropiación, 14 y 63, fracción II, de la Ley de Bienes Nacionales, así como de conformidad con el propio decreto expropiatorio, se desprenda la calidad de autoridades responsables para los efectos del amparo, pues si su actuar consistió, respectivamente, en determinar, como único órgano gubernamental legalmente facultado, el monto de las indemnizaciones en caso de expropiación y ejecutar, con motivo de la correspondencia "inter-organismos" del Departamento del Distrito Federal, como autoridad tramitadora del procedimiento de expropiación, tal determinación, resulta evidente que tales hechos afectan directamente la esfera jurídica de la quejosa dentro del proceso legal de expropiación.

El segundo planteamiento, el recurrente lo hace consistir en que el artículo tercero transitorio del decreto reclamado es el que viola, en perjuicio de su representada, la garantía de seguridad jurídica prevista por el párrafo primero del artículo 14 constitucional, ya que es el que impide la aplicación de la norma vigente (artículo 10 de la Ley de Expropiación) al momento en que se llevará a cabo el pago de la indemnización, pues obliga a las autoridades competentes a aplicar un precepto sin vigencia o derogado y limita los alcances de la nueva disposición legal no obstante ser más favorable.

Es decir -señala el representante de la quejosa-, la norma transitoria impide que el artículo 10 de la Ley de Expropiación, -vigente a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro, y que fija nuevas bases para el cálculo de las indemnizaciones con motivo de expropiación- sea aplicado por las autoridades correspondientes para determinar el monto de las indemnizaciones no cubiertas a la fecha de su entrada en vigor, por la simple circunstancia de haberse publicado el decreto expropiatorio de que se trata antes de esa reforma, siendo que su aplicación a todas luces -reitera el mandatario- resulta más favorable, toda vez que establece que la indemnización se determinará de acuerdo con el valor comercial del bien expropiado y no como anteriormente lo preveía tal precepto, con base en su valor catastral.

SEXTO

En los términos apuntados en el considerando anterior, los motivos de inconformidad resultan esencialmente fundados.

Por lo que ve al sobreseimiento que se decretó en relación con la Subdirección de Inventario y Política de Reserva Territorial, basta hacer referencia -para desestimar la declarada inexistencia de los actos que se le reclamaron-, lo que adujo el propio a quo, de que dicha autoridad sí aplicó tácitamente los artículos impugnados en el oficio de dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro.

Además, aunque es cierto que tal autoridad no ha intervenido en el pago de la indemnización, ello se entiende precisamente por la oposición de la quejosa para desestimar el monto que resultó del avalúo calculado con base en una norma derogada y en el hecho de que, en los términos de su pretensión, es inminente el actuar de aquélla rechazando la solicitud de pago dentro del proceso de expropiación conforme a la norma reformada y vigente, lo que obviamente afecta la esfera jurídica de la quejosa y, además, sirve de base para considerar aplicado el artículo tercero transitorio del decreto que se reclama.

Así es, de lo dispuesto en el artículo 27, fracción VI, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que al Poder Legislativo le corresponde la declaración de la causa de utilidad pública por la que procede expropiar y al Poder Ejecutivo la declaración concreta de que existe la causa de utilidad pública prevista por la ley, y la de que un bien determinado debe expropiarse para satisfacer esa utilidad, lo que se reglamenta en el artículo 3o. de la Ley de Expropiación, que establece que corresponde al Ejecutivo Federal tramitar el expediente de expropiación de que se trate, a través de la secretaría de Estado, departamento administrativo o gobierno que corresponda.

En el caso, de lo estipulado en el decreto expropiatorio publicado en el Diario Oficial de la Federación los días diez y once de julio de mil novecientos noventa y dos, se advierte que corresponde al Gobierno del Distrito Federal llevar a cabo la expropiación del predio de la quejosa, ya que ahí se consideró que dicho predioconstituía una área natural que debía ser protegida y, con tal motivo, a fin de evitar la destrucción de sus elementos naturales, restaurar y preservar su equilibrio ecológico, se decretó su expropiación en favor del Departamento del Distrito Federal y, a la vez, en su artículo cuarto se estableció que: "El Departamento del Distrito Federal pagaría con cargo a su presupuesto, la indemnización conforme a la ley.". De ahí que claramente se desprende que es al ahora Gobierno del Distrito Federal a quien corresponda la tramitación del expediente de expropiación de que se trata, ya que la legislación vigente durante la época comprendida entre la publicación del citado decreto expropiatorio -julio de 1992-, y la de la presentación de la demanda de garantías, de la cual dimana el presente toca 51/95 -agosto de 1994-, aplicable a los procesos expropiatorios llevados a cabo por el Departamento del Distrito Federal, no determina expresamente cuál o cuáles eran las dependencias u oficinas del Departamento del Distrito Federal que en última instancia materialmente ejecutarían la expropiación. Es decir, aquellas que prácticamente debían intervenir en las distintas fases del procedimiento expropiatorio, como son las de desposeimiento al particular, atribución del bien expropiado y muy particularmente la de aprobación y pago de la indemnización correspondiente.

En efecto, el artículo 3o. de la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal establecía que: "El jefe del Departamento del Distrito Federal se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, que comprenden el estudio planeación y despacho de los asuntos que competen al Departamento del Distrito Federal ..." de "... coordinaciones generales, direcciones generales y demás unidades administrativas centrales y órganos desconcentrados que establezca su reglamento interior ...".

Asimismo, los artículos 2o. y 25 del Reglamento Interior del Departamento del Distrito Federal, disponían:

"Artículo 2o. Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos que le competen, el Departamento del Distrito Federal contará con las siguientes áreas, unidades administrativas y órganos desconcentrados (D.O.F. 20 septiembre 1989).

"...

"Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica." (D.O.F. 26 agosto 1985).

"Artículo 25. Corresponde a la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica:

"I.P., coordinar y ejecutar las políticas del Departamento del Distrito Federal en materia de planificación urbana y protección ecológica.

"...

"VI.P. las expropiaciones por causa de utilidad pública en el Distrito Federal." (D.O.F. 26 agosto 1985).

De aquí que al tomar en consideración, por un lado, que de conformidad con lo dispuesto por dichos preceptos, a la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica -de la cual dependía directamente la subdirección señalada como autoridad responsable por la quejosa-, y como auxiliar en el ejercicio de las atribuciones propias de la Jefatura del Distrito Federal, correspondía ejecutar las políticas en materia de planificación urbana y protección ecológica, que precisamente fue el motivo que originó la expropiación en cuestión y, por otro, que en esta última etapa indemnizatoria, participó en forma inicial y directa la multicitada Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, al realizar o gestionar materialmente los trámites concernientes a la aprobación y pago de la indemnización a la quejosa, y aplicar tácitamente, según lo apreció el a quo, el artículo tercero transitorio del decreto reclamado, como se aprecia de la comunicación de fecha dos de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, en la que le da a conocer al peticionario de garantías el monto al que ésta ascendería, así como las bases que se tuvieron en cuenta para su determinación, y se puede concluir, válidamente, que dicha autoridad es la que tiene pendiente el pago de la indemnización y, por tanto, se ubica plenamente como sujeto de la hipótesis que prevé el artículo tercero transitorio del decreto que se reclama, ya que es ella, en aplicación de las normas impugnadas, la que impide gozar al quejoso del pago de la indemnización conforme a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Expropiación, reformado el catorce de diciembre de mil novecientos noventa y tres.

Lo anterior, no obstante de que dicha subdirección careciera de la atribución legal específica para actuar en el proceso expropiatorio dentro de esa fase de indemnización, pues, además de que como ya se dijo, nuestra legislación vigente en ese entonces, era omisa en cuanto a qué oficina o dependencia debería de intervenir en dicha fase, como correctamente lo sostienen los representantes legales de la quejosa en su escrito de agravios, debe entenderse que la misma surge con motivo de la "correspondencia interorganismos del Gobierno", en el caso, del Distrito Federal, es decir, que le fue conferida o delegada en última instancia por el órgano superior administrativo del cual formaba parte, como lo es la Jefatura del propio Gobierno del Distrito Federal, a la que por ley originalmente le corresponde todo lo relacionado con el gobierno de esa entidad -entre ello, el dar cabal cumplimiento al decreto expropiatorio de que se trata- y del cual dependen en forma directa o indirecta todos los órganos o unidades administrativas que lo conforman y auxilian en el despacho de los asuntos de su competencia, como precisamente sería la tramitación de los expedientes de expropiación, ya que de lo contrario, se estaría gestando un estado de incertidumbre por parte de los gobernados que quedarían prácticamente imposibilitados para conocer qué oficina o dependencia del Gobierno del Distrito Federal habría de intervenir en los procesos expropiatorios, concretamente en su fase de aprobación y pago de indemnización.

Ahora bien, no obstante de que como ya se ha visto, la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, interviene en la aplicación de las leyes reclamadas, este Tribunal Pleno no desatiende las recientes reformas a la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que a continuación se transcriben:

Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto establecer la organización de la Administración Pública del Distrito Federal, y asignar las facultades para el despacho de los asuntos del orden administrativo a cargo del jefe del Distrito Federal, a los órganos centrales, desconcentrados y paraestatales, conforme a las bases establecidas en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Artículo 2o. La Administración Pública del Distrito Federal será central, desconcentrada y paraestatal.

"La Jefatura del Distrito Federal, las Secretarías, la Oficialía Mayor, la Contraloría General, las Delegaciones del Distrito Federal y la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, son las dependencias que integran la Administración Pública Centralizada.

"Para atender de manera eficiente, el despacho de los asuntos de su competencia, la Administración Centralizada del Distrito Federal contará con órganos administrativos desconcentrados, considerando los términos establecidos en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Los órganos que conforme al artículo 91 del Estatuto de Gobierno se constituyan, estarán jerárquicamente subordinados al propio jefe del Distrito Federal o bien a la dependencia o entidad paraestatal que éste determine.

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal y los fideicomisos, son las entidades que componen la Administración Pública Paraestatal.

"Artículo 4o. El jefe del Distrito Federal será el titular de la administración pública del Distrito Federal. A él le corresponden originalmente todas las facultades establecidas en esta ley, pudiendo delegar sus facultades a los servidores públicos subalternos mediante acuerdos que se publicarán en el Diario Oficial de la Federación y en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, excepto aquellas que por disposición legal no sean delegables.

El jefe del Distrito Federal contará con las unidades de asesoría, de apoyo técnico, jurídico, de coordinación y de planeación del desarrollo que determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Jefatura.

"Artículo 13. El jefe del Distrito Federal se auxiliará en el ejercicio de sus atribuciones, que comprende el estudio, planeación y despacho de los negocios del orden administrativo, en los términos de esta ley, de las siguientes dependencias:

"...

II. Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda.

"Artículo 21. A la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda corresponde, primordialmente, el despacho de las materias relativas a la coordinación metropolitana, la reordenación y el desarrollo urbano y la promoción inmobiliaria. Específicamente cuenta con las siguientes atribuciones:

"I.P., coordinar y ejecutar las políticas en materia de planeación urbana, así como formular, coordinar y evaluar los programas en esta materia y realizar los estudios necesarios para la aplicación de las leyes de Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano del Distrito Federal.

"...

"IX. Fijar la política, estrategia, líneas de acción y sistemas técnicos a que debe sujetarse la planeación urbana y el desarrollo económico, para fomentar el mejoramiento y la protección del entorno ecológico de la Ciudad de México.

"...

"XIV. Proponer las expropiaciones por causa de utilidad pública.

"...

XVI. Diseñar los mecanismos técnicos y administrativos de fomento para el desarrollo urbano y ecológico; así como coordinar y cubrir el pago de las afectaciones y expropiaciones que se realicen por interés público.

De ese modo, es la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda la que ahora cuenta con las atribuciones específicas respecto de la coordinación y pago de las indemnizaciones que corresponde realizar al Gobierno del Distrito Federal, por lo que, en esos términos, deberá tenérsele como autoridad sustituta para efectos del presente juicio de garantías, pues es la que ha asumido las funciones que desarrollaba, sin atribución legal expresa, la Subdirección de Inventarios y Política de Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica, adquiriendo tal carácter con todos los derechos y obligaciones inherentes, máxime que al estar aún pendiente el pago de indemnización le corresponde aplicar el artículo tercero transitorio del decreto que se reclama.

Sirve en apoyo a lo anterior la tesis número 98, visible en la página 64 del Tomo VI del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que a la letra dice:

AUTORIDAD RESPONSABLE, SUSTITUCIÓN DE LA. Si aquella contra quien se pidió el amparo cesa de tener jurisdicción en el negocio, por impedimento, excusa o cualquiera otra causa, tiene el carácter de responsable la que se avoca al conocimiento del asunto, por ser la única que está en condiciones de cumplir con todas las determinaciones dictadas en el amparo y de ejecutar la sentencia que se dicte en el juicio constitucional, independientemente de la responsabilidad que en el caso pueda corresponder, personalmente, a la autoridad que haya dictado la resolución, materia de la demanda.

En relación con el sobreseimiento decretado respecto de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales de la Secretaría de Desarrollo Social y al tomar en cuenta el argumento del quejoso, basta citar que, en tratándose de amparo contra leyes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que para que alguien tenga la calidad de autoridad responsable debe estar en la posibilidad legal y material de obrar como ente que ejerza actos públicos por disponer de la fuerza pública para hacer cumplir sus determinaciones, que es la característica esencial de los órganos del Estado para que sus actos puedan juzgarse a través del juicio de garantías, en términos del artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo.

No obstante lo anterior, este alto tribunal también ha establecido que dicho precepto no debe tomarse en sentido literal, es decir, el acto de aplicación no tiene necesaria y forzosamente que efectuarse en forma directa por una autoridad en sentido estricto, sino que su realización puede provenir de un particular o de organismos que actúan por mandato expreso de la ley, caso en el que habrá de reputárseles como auxiliares de la administración pública y, por consiguiente, en estos supuestos sí es procedente el juicio de garantías, máxime si como sucede en la especie la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, es el único órgano legalmente facultado para fijar el monto de las indemnizaciones en caso de expropiación, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 14 y 63, fracción III, de la Ley de Bienes Nacionales.

El criterio relativo está contenido en la jurisprudencia número 217, publicada en la página 208, del Tomo I del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que a la letra dice:

"LEYES HETEROAPLICATIVAS, AMPARO CONTRA. PROCEDE POR ACTOS PROVENIENTES DE UN PARTICULAR QUE ACTÚA POR MANDATO EXPRESO DE LA LEY. Tratándose de juicios de amparo contra leyes, se dan dos supuestos genéricos de procedencia de la acción: el relativo a las leyes autoaplicativas y el que se refiere a las leyes heteroaplicativas, considerando que respecto a las segundas, la demanda debe presentarse dentro de los quince días siguientes al en que se dé el acto de aplicación o al en que se resuelva el recurso interpuesto en dicho acto, conforme a lo establecido en los artículos 21 y 73, fracción XII, de la Ley de Amparo. Sin embargo, la referencia que el artículo 73, fracción VI, de la ley invocada hace en cuanto a que se requiere que el acto de aplicación de leyes que por su sola expedición no causen perjuicio al quejoso, provenga de una autoridad, no debe tomarse en sentido literal; es decir, el acto de aplicación de ley, no debe necesaria y forzosamente efectuarse en forma directa por una autoridad en sentido estricto, sino que su realización puede provenir de un particular que actúe por mandato expreso de la ley. En estos casos, el particular se reputa como auxiliar de la administración pública, pues el juicio de amparo no procede en contra de actos de particulares."

En este contexto, si la Comisión de que se trata, en términos de lo dispuesto por los citados artículos 14 y 63, fracción III, de la Ley de Bienes Nacionales, actuó en calidad de auxiliar de la administración pública -por contar con la facultad plena y absoluta de decidir y fijar el monto de las indemnizaciones en los procedimientos expropiatorios-, y llevó a cabo el acto de aplicación, consistente en el dictamen valoratorio del inmueble expropiado, con el que el a quo consideró tácitamente aplicado el artículo tercero transitorio del decreto reclamado, es claro que su determinación afecta la esfera jurídica y patrimonial del particular quejoso, y debe tenérsele como autoridad en términos de lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley de Amparo, procediendo, en consecuencia, revocar el sobreseimiento decretado por el J. de Distrito.

Así, con fundamento en el artículo 91, fracción I, de la ley reglamentaria del amparo, procede, en consecuencia, revocar el sobreseimiento decretado por el J. de Distrito y entrar al estudio de los conceptos de violación también por lo que a dicha autoridad se refiere.

SÉPTIMO

Por otra parte, es insuficiente lo alegado por el representante legal de la quejosa, respecto de lo sostenido por el J. de Distrito en cuanto a que el Congreso de la Unión no se encontraba obligado a fundar y motivar la expedición del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres, por el que se reformaron diversas disposiciones de varias leyes, entre ellas la Ley de Expropiación, para adecuarlas a los compromisos del Tratado de Libre Comercio, concretamente en relación con su artículo tercero transitorio que se reclama.

En efecto, los apoderados legales de la quejosa en su escrito de agravios afirman que "el artículo 16 constitucional debe entenderse referido a todo acto de cualquier autoridad ya que de otra forma no se podrían comprender las razones que en el caso se tuvieron en cuenta para expedir, en el caso, el artículo tercero transitorio reclamado y condicionar la aplicación de una nueva disposición más benéfica que la anterior", lo cual a todas luces hace insuficiente su agravio, habida cuenta de que esta afirmación no puede considerarse que tienda a combatir con argumentos lógicos y jurídicos el razonamiento toral del J. de Distrito, consistente en que los requisitos de fundamentación y motivación a que se refieren los artículos 14 y 16 constitucionales, además de ser diferentes cuando se trata de la emisión de leyes a las señaladas para los actos administrativos en general, por no ser indispensable su expresión, los mismos quedan satisfechos cuando son elaborados por órganos constitucionales facultados a través del proceso legislativo que para el efecto señala la Ley Fundamental, apoyándose tal consideración en la jurisprudencia consultable en las páginas 747 y 748, de la primera parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, bajo el rubro "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. FORMA DE ENTENDER ESTA GARANTÍA CON RESPECTO A LAS LEYES.", por lo que al no puntualizar o demostrar, mediante alguna proposición concreta, la pretendida ilegalidad de la sentencia recurrida sobre estas consideraciones en que el a quo sustenta su determinación, lo procedente es declarar firme el fallo que se revisa respecto de este punto en particular.

Sentado lo anterior, se procede ahora a entrar al estudio de los dos planteamientos hechos por la parte recurrente que propiamente constituyen el fondo del asunto.

El primero, relativo al problema concreto de la aplicación del artículo 10 de la Ley de Expropiación, vigente a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro, en el que fundamentalmente se alega que al no estar plenamente concluido el procedimiento de expropiación y al haber cambiado con dicho numeral, en beneficio de los particulares, la formula legal para determinar el monto de las indemnizaciones, en el caso, ya no le resultaba aplicable por encontrarse derogado, independientemente de que hubiere estado vigente cuando se inició el trámite expropiatorio; y el segundo, referente a determinar si el artículo tercero transitorio del decreto que modificó la Ley de Expropiación es violatorio del artículo 14 constitucional.

No debe perderse de vista que el J. de Distrito, al analizar el concepto de violación relativo al tema de la retroactividad, dijo que: "la aplicación retroactiva en beneficio de las personas, además de estar restringida a la materia penal, no tiene el rango de garantía individual y que, por ello, la Subdirección de Inventario de Política y Reserva Territorial de la Dirección General de Reordenación Urbana y Protección Ecológica del Departamento del Distrito Federal, estuvo en lo correcto al aplicar en el oficio reclamado el artículo 10 de la Ley de Expropiación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y tres"; empero, ese señalamiento lo hizo en relación a la supuesta petición de aplicar retroactivamente el artículo 10 de la Ley de Expropiación, reformado por decreto del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y tres, sin considerar lo que se dijo en los conceptos de violación, de que lo que se pretende realmente es la aplicación de ese precepto desde el momento en que entró en vigor su reforma, ya que el vicio deretroactividad se planteó respecto del artículo tercero transitorio, que es el que impide la aplicación, al caso concreto, del mencionado artículo 10 reformado, pues obliga a aplicar este precepto sólo a los casos acontecidos a partir de su vigencia.

Así es, del estudio integral de los conceptos de violación se advierte que la quejosa planteó que el artículo tercero transitorio del decreto en cuestión, violaba en su perjuicio la garantía de irretroactividad, prevista por el párrafo primero del artículo 14 constitucional, pues impide la aplicación de la norma vigente o reformada a casos acontecidos con anterioridad y obliga a las autoridades competentes a aplicar, en esos casos, un precepto sin vigencia o derogado, limitando así los alcances de la nueva disposición legal, no obstante ser más favorable. De esta suerte, resulta evidente que el problema de inconstitucionalidad no se planteó como equivocadamente lo examinó el J., al considerar la aplicación retroactiva de la nueva norma, sino por la imposibilidad de lograr su aplicación, en atención a lo dispuesto en el multicitado artículo tercero transitorio.

En esos términos, si el quejoso nunca ha pretendido la aplicación retroactiva del artículo 10 de la Ley de Expropiación, modificado por el decreto de reformas reclamado, resulta inadecuado señalar -como lo dijo el a quo- que ese precepto contraríe algún precepto constitucional, ni siquiera es adecuado considerar -como también lo señaló- si "la aplicación retroactiva en beneficio de las personas" está o no restringida a la materia penal o tiene el rango de garantía individual.

Por consiguiente, al resultar esencialmente fundados los motivos de inconformidad de la recurrente, con apoyo también en el artículo 91, fracción I, de la ley reglamentaria del juicio de garantías, procede revocar la sentencia recurrida y entrar al estudio de los motivos de inconformidad tal y como realmente fueron planteados.

OCTAVO

A efecto de decidir si al caso que dio origen al presente juicio de garantías se debe o no aplicar el artículo 10 de la Ley de Expropiación vigente a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y cuatro, conviene transcribir su contenido.

Artículo 10. El precio que se fijará como indemnización por el bien expropiado, será equivalente al valor comercial que se fije sin que pueda ser inferior, en el caso de bienes inmuebles, al valor fiscal que figure en las oficinas catastrales o recaudadoras.

El precepto antes de su reforma disponía.

Artículo 10. El precio que se fijará como indemnización a la cosa expropiada se basará en la cantidad que como valor fiscal de ella figure en las oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que este valor haya sido manifestado por el propietario o simplemente aceptado por él de un modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base. El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioros ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y a resolución judicial. Esto mismo se observará cuando se trate de objetos cuyo valor no esté fijado en las oficinas rentísticas.

Hecha la anterior precisión, resulta también conveniente transcribir los artículos primero y tercero transitorios del Decreto que Reforma, Adiciona y Deroga Disposiciones de Diversas Leyes Relacionadas con el Tratado de Libre Comercio para América del Norte -entre ellas la Ley de Expropiación-, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y tres.

Los preceptos aludidos disponen:

Primero. El presente decreto entrará en vigor el 1o. de enero de 1994.

Tercero. La reforma al artículo 10 de la Ley de Expropiación, se aplicará a las expropiaciones que se realicen a partir de la entrada en vigor del presente decreto.

En esas condiciones, para establecer si el segundo de los preceptos es violatorio de la garantía de irretroactividad que establece el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conviene transcribir el modo en que la Carta Magna la previene, así como a las teorías que sobre el particular y más comúnmente se han sostenido.

El precepto constitucional dispone:

"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna ..."

Ahora bien, la irretroactividad consiste en que las disposiciones contenidas en leyes no deben aplicarse hacia el pasado, afectando hechos que se dieron antes de su vigencia. A este problema se le conoce también como conflicto de leyes en el tiempo.

Actualmente, y con independencia de lo que establecen nuestras Constituciones (Federal y Locales), esta regulación trasciende al Código Civil para el Distrito Federal, aplicable en toda la República en materia federal, pues en el artículo 5o. la prevé como una de las reglas generales que están dentro del capítulo de generalidades del derecho, consistente en no aplicar las leyes hacia atrás, esto es, hacia el pasado.

En los antecedentes históricos, el problema de la retroactividad fue regulado ya desde el derecho romano, y Cicerón apuntaba que en la Constitución de Teodosio II y Valentiniano III, del año 440, se contenían disposiciones al respecto.

Sin embargo, es en el Código de J. donde aparecen abundantes disposiciones que descartan la aplicación de la ley a hechos pasados.

En el viejo derecho español se advierten diversas disposiciones sobre el particular en casi toda la legislación, desde el Fuero Juzgo o forum judicium, Fuero Real, la Novísima Recopilación de las Leyes de España y hasta la Constitución de Cádiz.

En el derecho inglés lo encontramos a través de los diferentes estatutos, unidos al derecho consuetudinario.

La Constitución del Estado de Maryland estableció la prohibición relativa, trascendiendo a la Constitución Federal Norteamericana, artículo 1o., novena sección, inciso 3.

La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, regula el principio de irretroactividad, pero referido exclusivamente a la materia penal.

En nuestras Constituciones, aparece establecida ya en el Acta Constitutiva y en la Constitución de 1824.

De ahí se recoge de manera clara en las subsiguientes Constituciones Centralista de 1836 y la Federal de 1842, y vuelve a establecerse de manera categórica en la Constitución liberal de 1857.

Hay una diferencia en cuanto al enunciado del Constituyente de 1856 con el de Querétaro, en tanto que la Constitución del siglo pasado decía que no podían "expedirse" leyes retroactivas, la Constitución vigente dice que a nadie se le podrán "aplicar" leyes con efectos retroactivos.

En este sentido, se ha considerado que es mucho más amplio el contexto de la Constitución actual, que el de la anterior, porque tal parecía que no era una garantía jurídica, el que se pudieran aplicar leyes de manera retroactiva (sic). En cambio ahora, el espectro jurídico en cuanto a esta garantía, es mucho más amplio, al incluir y tutelar la prohibición de la aplicación, y no sólo de la expedición de la ley.

En efecto, podría aplicarse una ley retroactivamente sin que necesariamente fuese expedida retroactivamente, y dejarse fuera del ámbito de la protección constitucional, algo que pudiera ser manifiestamente injusto y que es lo que ha animado a la humanidad desde tiempo inmemorial para sostener que la vigencia de las leyes es hacia el futuro y no hacia el pasado.

A este respecto cuántos atropellos se cometieron en la época de L.X. en Francia, con la expedición y aplicación de leyes hacia atrás, y esto adquiere perfiles dramáticos en el campo de lo penal, ya que una conducta legal realizada bajo la vigencia y amparo de un determinado orden jurídico, el día de mañana puede considerarse constitutiva de un delito y, por tanto, puede dar lugar a que se apliquen las sanciones del caso. Este ejemplo, por sí solo, ilustra el atropello a la justicia que se comete con la retroactividad.

Como dice B. "Sería irracional y absurdo exigir a los sujetos de derechos que ajusten sus actos y su conducta a una norma que no existía al tiempo de su actuación."

La doctrina ha precisado como elementos de una norma no retroactiva los siguientes:

El bien tutelado, consistente en la seguridad jurídica en lo concerniente a preservar derechos adquiridos o situaciones de facto o jurídicas ya sancionadas por otra ley.

Los sujetos, reducidos a un activo, que es todo gobernado, incluso los ausentes del territorio. Un pasivo, que es cualquier autoridad aplicadora de la ley e incluso la legislativa.

Una obligación, reflejada en el hecho de no aplicar ni expedir leyes en forma o con efectos retroactivos en perjuicio de persona alguna.

Estos elementos se recogen en la tesis publicada en la página 2412, Tomo XC, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

RETROACTIVIDAD DE LA LEY, CÓMO DEBE ENTENDERSE LA GARANTÍA DEL ARTÍCULO 14 CONSTITUCIONAL. Al establecer el artículo 14 constitucional, como garantía del individuo, que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, no debe entenderse que la prohibición se refiere únicamente al legislador, para el acto de expedir la ley, sino que también comprende a la autoridad que hace aplicación de ella a un caso determinado, porque así permiten interpretarlo los conceptos mismos de la disposición constitucional que se comenta, ya que al igual que la primera de esas autoridades puede imprimir retroactividad al ordenamiento mismo, haciendo que modifique o afecte derechos adquiridos con anterioridad, la segunda, al aplicarlo, hace que se produzca el efecto prohibido. En consecuencia, en uno y otro casos, esto es, ya sea que la demanda de amparo se enderece contra una sola de las expresadas autoridades o contra ambas, la Justicia Federal está capacitada para examinar si el precepto en sí, es conculcatorio del artículo 14 de la Constitución Federal.

Por otro lado, también los tratadistas han desarrollado sobre el tema las distintas teorías que en seguida se enumeran.

  1. La de la Escuela Clásica, cuyo mayor expositor es M. y sostiene la diferencia entre la teoría de los derechos adquiridos que han entrado a la esfera jurídica de la persona y las expectativas de derecho que son simples facultades no actualizadas o ejercitadas aún por la persona.

    La objeción más importante que sobre el particular se hace es que no es fácil connotar y determinar cada uno de los conceptos, ya que la conceptualización de uno solo se puede hacer confrontándolo con el otro y la definición no dice nada, es circular. Además, queda sin resolver la problemática de los derechos condicionales.

    De cualquier modo, la jurisprudencia la ha aceptado y reconocido en la tesis publicada en la página 53, Séptima Época, Volúmenes 145-150, Primera Parte del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensión de que se realice un situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado.

  2. La expuesta por A.e.R., que distingue los derechos que nacen por un hecho y voluntad de la persona -que no pueden ser afectados por una nueva ley-, de los derechos derivados de una ley, que sí son susceptibles de ser modificados por la ley nueva.

    Conforme a este criterio existe la siguiente tesis publicada en la página 27, Tomo CXVII, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    "INQUILINATO EN SAN LUIS POTOSÍ. Bajo el imperio de la Ley Inquilinaria de San Luis Potosí, el término de la duración de los contratos de arrendamiento se sustrajo del campo de la autonomía de la voluntad y se convirtió en materia de estatuto legal, de tal suerte que el plazo indefinido del arrendamiento constituía no una situación contractual, sino una situación legal que sólo mantuvo vigencia durante la vida del estatuto que la instituía; y en estas circunstancias, la nueva ley cobró aplicación inmediata sobre la situación en curso sin ser retroactiva, porque no obró sobre las condiciones de formación del contrato, sino que varió una materia reservada primitivamente a un estatuto legal, que al desaparecer, automáticamente revirtió la misma materia al campo de la autonomía de la voluntad, conforme a la nueva ley. Para la mejor inteligencia de lo dicho, cabe señalar que ‘no es por la forma, es decir, atendiendo a la existencia o no existencia de un contrato, como debe hacerse la distinción entre situaciones legales y contractuales, sino que debe considerarse el fondo, para ver si se está en presencia de una materia abandonada a la autonomía privada, o de una materia reservada al estatuto legal ... y cuando no se trata de una materia contractual, sino de una materia del estatuto legal, la consecuencia es que la ley nueva se aplica desde su entrada en vigor a las situaciones en curso: es el efecto inmediato de la ley y está exento de toda retroactividad.’, (R., Les Principaux Conflits en Droit Privé Transitoire, T.P., página 108). Como la demandada al producir su contestación reconvino la terminación del contrato, desocupación y entrega de la finca, el estatuto legal que daba fuerza vinculatoria a la situación en curso aducida por la demandante (contrato de arrendamiento a plazo indefinido, por disposición de la ley), había desaparecido y con él la situación legal independiente de la voluntad de las partes, por lo que la nueva ley (Código Civil), tuvo aplicación inmediata e hizo procedentes las pretensiones de terminación del contrato, que el postrer estatuto colocaba nuevamente en el campo de la autonomía de la voluntad."

  3. Por otra parte, existe la teoría expuesta por Baudry-Lacantiniaire y Houque-Fourcade, que alude a la facultad legal como una mera expectativa y a su ejercicio, que la convierte en un derecho adquirido. Al respecto, se debe diferenciar la norma que está en potencia del acto, ya que éste realiza la situación jurídica concreta, verbigracia, en el caso de la propiedad como derecho real erga omnes, el titular dispone de facultades amplias cuya eficacia es independiente de que se ejerciten o no. Siempre está latente y rige aunque esté en estado de potencia.

  4. B., por su parte, distingue las situaciones jurídicas abstractas (estados de derecho objetivo modificables por la nueva ley) de las concretas (estado particular del individuo respecto de la hipótesis que condiciona el nacimiento de las facultades y deberes).

    Respecto de los derechos condicionales, considera que si aún no se ha cumplido la condición, es aplicable la nueva ley. G.M. critica esta teoría partiendo del hecho de que todo precepto se compone de dos partes: supuesto y disposición. Señala que en tanto no se realice el supuesto jurídico y se satisfagan por alguien los elementos de la hipótesis en relación con alguna persona, no existe situación jurídica alguna, sino que abstracta es la regla, no la situación jurídica.

    Por tanto, en idéntico plano de pensamiento, propone que lo acertado es afirmar que "una ley es retroactiva cuando modifica o restringe las consecuencias jurídicas de hechos realizados durante la vigencia de la anterior.".

  5. L. hace referencia a los simples intereses y los distingue de los derechos subjetivos fundados en la norma precedente, lo que da lugar al interés jurídico.

    Hasta aquí, la jurisprudencia mexicana ha reconocido la eficacia de estas teorías al tenor de la tesis emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 80, Primera Parte, Volumen CXXXVI, Sexta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    "RETROACTIVIDAD, TEORÍAS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: ‘Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial.’. ‘La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos.’. ‘Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye.’"

  6. Por su parte, C., sobre la retroactividad de la ley, dice que: "... el J. no puede aplicarla a hechos pasados, o desconociendo las consecuencias ya realizadas o quitando la eficacia o atribuyendo una diversa a las consecuencias nuevas sobre la única base de la apreciación del hecho pasado."

    Al respecto, pueden apreciarse tres proposiciones consistentes en la aplicación de la ley, a saber:

    1. Hechos agotados con anterioridad a la vigencia de la nueva disposición. Estarían regidas por la ley anterior.

    2. Consecuencias nuevas de un hecho anterior a la vigencia de la nueva ley, sin que el examen deba referirse o vincularse al elemento causal, esto es, que se consideren en sí mismas. Estarían regidas por la ley posterior.

    3. Consecuencias nuevas de un hecho anterior a la vigencia de la nueva ley, cuyo examen deba referirse o vincularse al elemento causal, que se aprecien en relación causal con el hecho pasado que las genera. Estarían regidas por la ley anterior.

    Con esos enunciados, se considera que no son retroactivas las leyes que modifican la capacidad de las personas, que alteran la condición jurídica de las cosas y las leyes de procedimiento. En cambio, sí son las que alteran las condiciones intrínsecas de validez de un hecho, acto o situación jurídica, así como la forma de ellos.

  7. P.R., por su parte, establece distinción entre el efecto retroactivo y el efecto inmediato de la ley. En ese contexto, considera que las leyes nuevas tienen efectos retroactivos cuando se aplican a:

    1. Hechos consumados bajo el imperio de la ley anterior (facta praeterita).

    2. Situaciones jurídicas en curso por lo que toca a efectos realizados bajo la vigencia de la antigua ley (facta pendentia). La causa se perfeccionó y los efectos se consolidaron antes de la reforma, sólo trasciende su ejecución.

    En cambio, si la nueva ley se aplica a consecuencias aún no realizadas bajo el imperio de la antigua ley, aunque derivadas de un hecho anterior, la aplicaciónde la nueva disposición no tiene efecto retroactivo sino inmediato. Ya no es facta pendentia, sino facta futura.

    Por lo que ve a hechos futuros, la nueva ley no puede ser retroactiva (facta futura). La crítica que hace G.M., es que R. incluye en el concepto de "efectos realizados" tanto a la existencia de derechos y obligaciones como a la realización efectiva de ellos, siendo que en algunos casos se ha consumado el derecho y sólo está diferida la realización efectiva o el incumplimiento, supuestos en que se daría una aplicación retroactiva de la nueva ley.

    B., a su vez, considera que en los casos de facta pendentia deben distinguirse los actos instantáneos de los contínuos o continuados que subsisten por un lapso. Por ello, es menester considerar si el elemento causal, autónomamente o con la concurrencia de concausas -que se actualicen bajo la anterior o la nueva ley-, es susceptible de generar el consecuente. Sobre el particular, dice que es pertinente diferenciar si la realización de los efectos resulta inminente, inmediata y automática o depende y queda condicionada a un acontecimiento que los actualiza en definitiva.

    En resumen, los distintos puntos de vista han sido acogidos de una y otra forma por los tribunales del Poder Judicial de la Federación en numerosos precedentes que, sin resultar aplicables del todo al caso que aquí se examina, conviene citar algunos para una mayor ilustración.

    El publicado en la página 341, Tomo XLIII, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    "TRABAJO, PRINCIPIO DE NO RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES DEL. Este principio corresponde al problema de la aplicación de las leyes en el tiempo, cuestión que se complicó extraordinariamente en el siglo pasado, con la distinción hecha por la doctrina clásica, entre derechos adquiridos y simples expectativas, concepción que ha dejado de ser aplicada por la Suprema Corte de Justicia, para ser sustituida por la teoría moderna, que se funda en el principio de que una ley es retroactiva cuando vuelve sobre el pasado, sea para apreciar las condiciones de legalidad de un acto, o sea para modificar los efectos de un derecho ya realizado. El problema de la aplicación de las leyes, en cuanto al tiempo, descansa en la diferenciación entre el efecto inmediato y el efecto retroactivo de una ley, siendo el primero, la aplicación de la ley en el presente, y en el segundo, en el pasado. El principio general es que la aplicación de toda ley es inmediata, esto es, que se aplica en el presente, pero que no puede ser aplicada al pasado. Esta distinción se ve con claridad, cuando se trata de situaciones jurídicas nacidas y extinguidas bajo el imperio de una sola ley, pero requiere algunas explicaciones cuando la duración de una situación jurídica nacida al amparo de una ley, se prolonga más allá de la fecha en que dicha ley fue abrogada o sustituida por otra. Para estos casos, se hace preciso determinar en qué consiste el efecto inmediato y cuál sería el retroactivo de la nueva ley, pudiéndose a este respecto, dar el criterio propuesto por R.: si la nueva ley pretende aplicarse a hechos verificados (facta praeterita), es retroactiva; si pretende aplicarse a situaciones en curso (facta pendentia), será necesario establecer una separación entre las partes anteriores a la fecha del cambio de legislación, que no podrán ser tocadas, sin que la ley sea retroactiva, y las posteriores, para las cuales la ley nueva, al aplicarse, no tendrá sino un efecto inmediato; por último, con relación a los hechos futuros (facta futura), es claro que la ley no puede ser retroactiva. El mismo R. sigue diciendo: ‘El desarrollo de una situación jurídica comprende tres momentos: el de constitución, el de producción de sus efectos y el de extinción. Con relación a ellos, deberá analizarse el alcance de la distinción entre el efecto inmediato y el retroactivo de una ley. Las leyes que gobiernan la constitución o extinción de una situación jurídica, no pueden, sin ser retroactivas, aplicarse a la constitución o extinción realizadas de una situación jurídica, ni referirse a los efectos que una situación de esa naturaleza habría producido bajo el imperio de la ley anterior, ya se trate de modificarlos, aumentarlos o disminuirlos, pero todos los efectos jurídicos que en el futuro se produzcan, quedarán regidos por la nueva ley. Las leyes que crean situaciones jurídicas, no pueden dar a hechos o actos pasados, el poder de determinar para el futuro, esa situación jurídica, o bien, por el contrario, a los efectos y al contenido jurídico de esta situación, siendo entonces asimilables a las leyes que gobiernan los efectos de una situación jurídica, por lo que, en el primer caso, no podrían tocar, sin ser retroactivas, las situaciones ya constituidas, debiendo aplicarse, en el segundo, a las situaciones existentes, para ponerles fin.’. A propósito de la rescisión y terminación de los contratos, se expresa R. en los términos siguientes: ‘Cuando se trata de una causa de terminación de los contratos, la que sólo obrará para el futuro, la ley no es retroactiva, porque el legislador es libre de estatuir para el porvenir; se trata solamente de decidir que el contrato que había sido previsto para una duración mayor o para una duración indeterminada, terminará por efecto de la nueva causa de extinción. La nueva ley sería retroactiva, si modificase los efectos ya producidos, pero no cuando, al poner término a un contrato, respeta aquellos efectos, impidiendo únicamente que en el futuro se produzcan otros nuevos.’. R. trata de excluir esta última consecuencia de la teoría propuesta, sosteniendo que a propósito de los contratos, debe aplicarse una nueva regla, el mantenimiento de la ley anterior, fundándose en que los contratos descansan en el principio de la autonomía de la voluntad, la cual se impone, en todo caso, a la del legislador. Sin tratar de discutir el valor del principio de la autonomía de la voluntad en el derecho civil, la Cuarta Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que en el derecho del trabajo, la regla es a la inversa, esto es, que trabajadores y patronos deben ajustarse, al celebrar los contratos, a los principios de estricto orden público, contenidos en el artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias.".

    El que aparece contenido en la tesis LI/89, publicada en la página 111, Tomo IV, Primera Parte, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice:

    RETROACTIVIDAD. EL ARTÍCULO 426, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL DISTRITO FEDERAL NO ES RETROACTIVO. Para determinar si una ley procesal cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el artículo 14 constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose así, los derechos y obligaciones correspondientes. El supuesto y la consecuencia, sin embargo, no siempre se generan de modo inmediato; puede ocurrir que su realización se suceda fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, es decir compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, de manera general y en principio, pueden darse las hipótesis siguientes: 1. Durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos por ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. La norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. La norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se hayan realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su realización, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan. En este sentido, el artículo 426, fracción I, del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de catorce de enero de mil novecientos ochenta y siete, no es retroactivo y, por tanto, no viola el artículo 14 constitucional, puesto que tal disposición, antes de ser reformada, disponía que causaban ejecutoria por ministerio de ley las sentencias pronunciadas en juicios cuyo interés no rebasara la cantidad de cinco mil pesos, y si bien se alega que la sentencia pronunciada en el juicio de terminación de contrato de arrendamiento era apelable porque la demanda respectiva fue notificada y contestada antes del decreto de reformas, lo cierto es que, aunque la sentencia indicada no fue pronunciada durante la vigencia de la norma anterior sino bajo el imperio de la disposición cuestionada, es claro que tampoco pudo haberse generado la consecuencia específica, prevista por la norma anterior, consistente en la facultad de impugnar la sentencia mediante la interposición del recurso de apelación. Por consiguiente, si la norma reformada y controvertida en el juicio constitucional modificó uno de los actos integrantes del supuesto jurídico previsto por la norma anterior, pero que no fue realizado bajo su vigencia, no viola la garantía de irretroactividad, toda vez que son las disposiciones de la norma posterior las que rigen la realización de dicho supuesto y de las consecuencias jurídicas que a estos supuestos se vinculan.

    El publicado en la página 420, Octava Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985, que dice:

    RETROACTIVIDAD DE LA LEY, PRECEPTOS CONSTITUCIONALES NO SON IMPUGNABLES POR. Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador común o las expide el Constituyente al establecer los preceptos del Código Político. En el primer caso, no se les podrá dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohíbe la Constitución; en el segundo, deberán aplicarse retroactivamente, a pesar del artículo 14 constitucional, y sin que ello importe violación de garantía individual alguna. En la aplicación de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos, y si resultan unos en oposición con otros, hay que considerar los especiales como excepción de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador Constituyente, en uso de sus facultades amplísimas, pudo, por altas razones políticas, sociales o de interés general, establecer casos de excepción al principio de no retroactividad, y cuando así haya procedido, tales preceptos deberán aplicarse retroactivamente. Para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial.

    La tesis publicada en la página 1015, Tomo XXVII, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    RETROACTIVIDAD. La Constitución de 1857 establecía que no se podía expedir ninguna ley retroactiva, en tanto que la de 1917, en su artículo 14, se limita a expresar que a ninguna ley se dará efecto retroactivo, en perjuicio de persona alguna; lo cual viene a significar que la Constitución anterior, prohibía al legislador dictar disposiciones que rigieran actos ya sometidos al imperio de leyes anteriores y la Constitución de 1917, en cambio, no desconoce la facultad del legislador para dictar leyes que en sí mismas lleven efectos retroactivos, cuando así lo exija el bien social, y tiende únicamente a impedir que las autoridades apliquen las leyes con efecto retroactivo.

    La tesis publicada en la página 919, Tomo LXXXIX, Quinta Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES AGRARIAS. Las disposiciones de orden constitucional o que afecten al interés general, no pueden tener el carácter retroactivo prohibido por el artículo 14 constitucional, que sólo mira a la aplicación de la ley, la que corresponde al J. y no al legislador. Ahora bien, tratándose en las disposiciones agrarias, de resolver una situación económica, creada con anterioridad y que se estimó perjudicial para los intereses nacionales, puede el legislador, al reglamentar preceptos constitucionales, afectar situaciones creadas, sin violar la prohibición de la aplicación retroactiva de la ley.

    El criterio publicado en la página 110, Tomo I, Primera Parte, Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES PROCESALES. NO EXISTE POR REGLA GENERAL. Una ley procesal está formada, entre otras cosas, por normas que otorgan facultades que dan la posibilidad jurídica a una persona de participar en cada una de las etapas que conforman el procedimiento y al estar regidas esas etapas por las disposiciones vigentes en la época en que van naciendo, no puede existir retroactividad mientras no se prive de alguna facultad con que ya se contaba; por tanto, si antes de que se actualice una etapa del procedimiento el legislador modifica la tramitación de éste, suprime un recurso, amplía un término, modifica la valoración de las pruebas, etc., no existe retroactividad de la ley, ya que la serie de facultades que dan la posibilidad de participar en esa etapa, al no haberse actualizado ésta, no se ven afectadas.

    La tesis publicada en la página 94, Volúmenes 151-156, Segunda Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    RETROACTIVIDAD EN CASO DE DISPOSICIONES IDÉNTICAS. Cuando la disposición vigente en la época de la comisión del ilícito es idéntica a la del nuevo cuerpo legal, es irrelevante para los efectos del artículo 14 constitucional que el juzgador invoque el anterior o el reciente numeral, en tanto que esta circunstancia en nada perjudica al inculpado.

    La tesis publicada en la página 156, Volúmenes 151- 156, Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    RETROACTIVIDAD. NO LA CONSTITUYE LA APLICACIÓN DE LEYES PROCESALES. Como los procedimientos en los juicios están formados por actos sucesivos que no se desarrollan en un solo momento, deben regirse por las disposiciones vigentes en la época en que tienen verificativo, sin que ello constituya aplicación retroactiva de la ley.

    El criterio publicado en la página 111, Tomo IX-Enero, Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    RETROACTIVIDAD, APLICACIÓN IMPROCEDENTE, TRATÁNDOSE DE LAS REFORMAS AL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES (VIGENTE A PARTIR DEL PRIMERO DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UNO). De manera general, se considera improcedente la aplicación retroactiva de las reformas a normas procesales, entendidas éstas como aquellas que instrumentan el procedimiento (establecen las autoridades, las atribuciones y los medios con que cuentan aquellas para dirimir la contienda); ello a diferencia de las de carácter sustantivo que vienen a componer el litigio, porque la serie concatenada de actos que confirman el procedimiento permite establecer que estos actos se agoten conforme la etapa procesal en que se van originando y se rigen por la norma vigente que los regula, de manera tal que no se puede hablar por regla general de una aplicación retroactiva, conforme lo señala la tesis sustentada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tesis visible en la página ochocientos setenta y cuatro, Primera Parte, V.I., del Informe de Labores correspondiente al año de mil novecientos ochenta y ocho, bajo el rubro: ‘RETROACTIVIDAD. NO EXISTE DENTRO DE UNA LEY PROCESAL, POR REGLA GENERAL.’ No es obstáculo para arribar a la anterior conclusión, el que el planteamiento involucre aspectos sobre valoración de pruebas, porque las actuaciones realizadas bajo la vigencia de la ley anterior no pueden ser destruidas si al momento de consumarse fueron reflejo fiel de las normas que las rigieron y, además, porque la circunstancia de que sea hasta en sentencia o, en este caso hasta el momento de resolver sobre la situación jurídica del quejoso y recurrente, cuando la autoridad realiza su función de valorar las pruebas, ello significa que pueda aplicar retroactivamente la ley procesal, pues el valor de las actuaciones judiciales está prefijado desde el momento en que se agota dicha actuación, ya que su desahogo mira precisamente hacia la forma que la norma vigente le señale, de tal manera que al valorar tal actuación el juzgador, su facultad se encuentra limitada a realizar una declaración sobre si aquel acto se consumó bajo las reglas que lo rigieron y nunca sobre otras que ni siquiera existían en el mundo jurídico.

    La tesis publicada en la página 53, Volumen 38, Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

    "RETROACTIVIDAD EN LA TRIBUTACIÓN. Normalmente las leyes deben aplicarse durante el periodo de su vigencia; sólo por excepción deben seguirse aplicando a pesar de que las leyes posteriores las hayan derogado o abrogado, a fin de preservar los derechos o las situaciones jurídicas favorables a los interesados, que se constituyeron al amparo de aquéllas, y en acatamiento al artículo 14 constitucional que consagra la no retroactividad de la ley. Lógicamente, los problemas más complejos al respecto se presentan cuando el ejercicio de la facultad o derecho o la situación jurídica constituida no se agota en sus efectos durante el tiempo de vigencia de la ley a cuyo amparo se produjo y ésta es sustituida por otra que ya no consagra ese derecho; pero con frecuencia una ley no sólo debe regir los hechos acaecidos durante su vigencia, sino también las consecuencias jurídicas de los mismos que se sigan produciendo aún bajo la vigencia de una nueva ley, para lo cual debe atenderse ya sea al concepto de derecho adquirido, al de situación jurídica concreta o al de situación jurídica constituida. Con base en lo anterior, si bien el Congreso de la Unión debe legislar anualmente en materia impositiva para determinar los impuestos que habrán de cubrir el presupuesto del correspondiente año fiscal, lógica y jurídicamente debe entenderse que las disposiciones que en esa materia se encuentren vigentes cada año regirán los hechos acaecidos durante el mismo, pero sin que puedan afectar, no sólo las situaciones jurídicas consumadas o constituidas con anterioridad, sino tampoco las consecuencias que de estas últimas se sigan produciendo en los casos en que el desconocimiento o afectación de esas consecuencias implique necesariamente la afectación de la propia situación jurídica o del hecho adquisitivo del derecho, puesto que únicamente podría afectar esas consecuencias aún no producidas (facta pendentia) cuando con ello no se destruya o afecte en perjuicio del interesado la situación jurídica consumada generadora de su derecho."

    Por otra parte, en relación con elfenómeno de la retroactividad, existe otro denominado "ultra actividad" de la ley, que consiste en que la norma, a pesar de haber sido derogada o abrogada se sigue aplicando a hechos o actos que deben ser regidos por la nueva disposición. Figura que no es el caso de examinar porque, en el caso, no se desea la aplicación de una norma que ha dejado de tener vigencia, sino que la pretensión del quejoso radica en que la ley se le aplique ya modificada, pues, por virtud de una reforma a su texto, trae consigo un beneficio de índole procesal a los destinatarios de ella. Beneficio que la autoridad judicial, como aplicadora de la ley, está impedida a realizar en favor de la peticionaria del amparo por la restricción establecida en una regla transitoria que condiciona su aplicación a casos acontecidos con posterioridad a la reforma del precepto. Es decir, el precepto transitorio considera como destinatarios de la reforma, exclusivamente a aquellos que, aunque intervienen en idénticos actos, los realizan desde el momento en que la norma entra en vigor.

    Así, de los antecedentes ya enunciados, es fácil establecer que el artículo tercero transitorio del decreto de reformas reclamado sí viola la garantía de retroactividad consagrada por el artículo 14 de la Constitución Federal, según se detallará en seguida.

    El precepto mencionado establece que el artículo 10 de la Ley de Expropiación -reformado en cuanto a la determinación del monto de las indemnizaciones para el caso de expropiación-, no se aplicaría, sino en el caso de aquellas expropiaciones que se realicen a partir de la fecha de la reforma. Por consiguiente, obliga que a las expropiaciones acontecidas con anterioridad a esa fecha se les continúe aplicando el artículo 10 en los términos en que estaba redactado.

    De esa manera, el artículo tercero transitorio sí tiene efectos retroactivos, en tanto que impone la obligación de aplicar, a casos acontecidos con anterioridad a su expedición, una norma reformada. De ahí que si rige para actos anteriores a la fecha en que fue creada, encuadra perfectamente en la prohibición establecida en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución General de la República, vulnerando con ello la garantía de irretroactividad de la ley, por obrar, se insiste, sobre actos acontecidos con anterioridad a su entrada en vigor.

    En efecto, como ya precisó con anterioridad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis publicada en la página 80, Volumen CXXXVI, Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación, así como en la publicada en la página 473, Tomo CXIII, Quinta Época del citado Semanario, ha establecido, respectivamente, lo siguiente:

    RETROACTIVIDAD DE LA LEY.- La retroactividad existe cuando una disposición vuelve al pasado, cuando rige o pretende regir situaciones ocurridas antes de su vigencia, retroobrando en relación a las condiciones jurídicas que antes no fueron comprendidas en la nueva disposición y respecto de actos verificados bajo una disposición anterior.

    RETROACTIVIDAD DE LA LEY.- La retroactividad existe cuando una disposición vuelve al pasado, cuando rige o pretende regir situaciones ocurridas antes de su vigencia retroobrando en relación a las condiciones jurídicas que antes no fueron comprendidas en la nueva disposición y respecto de actos verificados bajo una disposición anterior. Ahora bien, la Constitución General de la República consagra el principio de la irretroactividad, cuando la aplicación de la ley causa perjuicio a alguna persona, de donde es deducible la afirmación contraria, de que puede darse efectos retroactivos a la ley, si ésta no causa perjuicio, como sucede frecuentemente tratándose de leyes procesales o de carácter penal, sea que establezcan procedimientos o recursos benéficos, o que hagan más favorable la condición de los indiciados o reos de algún delito, ya por elevados fines sociales o por propósitos de humanitarismo.

    De la transcripción anterior se advierte que dichas tesis acogen la doctrina y antecedentes legislativos que con anterioridad se relataron, pues establecen que la retroactividad de la ley existe cuando una disposición vuelve al pasado, cuando rige o pretende regir situaciones ocurridas antes de su vigencia, lo cual sucede en el caso, habida cuenta que pretende obrar respecto de actos jurídicos acontecidos con anterioridad a la fecha de su entrada en vigor. Es decir, el artículo tercero transitorio del decreto de reformas reclamado es inconstitucional porque ordena a las autoridades aplicadoras de la ley volver al pasado, al obligarlas a que en los procedimientos de expropiación acontecidos con anterioridad, pero no culminados, no apliquen la ley vigente sino un precepto reformado.

    En efecto, si uno de los actos del proceso expropiatorio aún no ha acontecido -como lo es la indemnización-, la regla transitoria no puede, constitucionalmente, excluir la aplicación del artículo 10 de la Ley de Expropiación reformado, pues éste rige obligatoriamente desde el momento en que entra en vigor.

    Al respecto es indispensable recordar lo que describe C. al determinar tres proposiciones en la aplicación de la ley.

    La relativa a los hechos agotados con anterioridad a la vigencia de la nueva disposición, que estarían regidas por la ley anterior.

    El de las consecuencias nuevas de un hecho anterior a la vigencia de la nueva ley, sin que el examen deba referirse o vincularse al elemento causal, esto es, que se consideren en sí mismas.

    Finalmente, el de las consecuencias nuevas de un hecho anterior a la vigencia de la nueva ley, cuyo examen deba referirse o vincularse al elemento causal, que se aprecien en relación causal con el hecho pasado que las genera, pues en ese caso estarían regidas por la ley anterior.

    En esos términos, al considerar el hecho anterior o causal, como el acto mismo de la expropiación y la nueva consecuencia como la variación en la forma de pagar la indemnización, sólo debe determinarse el modo en que ese hecho se vincula con el elemento causal a efecto de establecer cuál ley es la que debe regir el modo de pagar la indemnización.

    Pues bien, al establecerse que la consecuencia nueva del acto de expropiación lo constituye la variación en el modo de pagar la indemnización, es fácil concluir que esa consecuencia no está vinculada al elemento causal, esto es, al acto de la expropiación, pues éste existe y continua teniendo efectos sin necesidad de que se verifique dicha consecuencia. De ahí que deba regirse por la ley posterior.

    Más aún, también se dijo que no son retroactivas las leyes que modifican la capacidad de las personas, las que alteran la condición jurídica de las cosas y las leyes de procedimiento. En cambio, sí lo son las que alteran las condiciones intrínsecas de validez de un hecho, acto o situación jurídica, así como la forma de ellos. Por tanto, se reitera, el consecuente del acto de expropiación -pago de la indemnización- no altera sus condiciones intrínsecas de validez en tanto que con o sin él, la expropiación produce la totalidad de los efectos jurídicos que con ella se persiguen. De ahí que resulte evidente que la ley que ordena aplicar un precepto anterior vulnere la garantía de irretroactividad.

    En conclusión, el artículo tercero transitorio que se reclama, al sujetar la aplicación de la norma reformada sólo a las expropiaciones que se verifiquen a partir de su vigencia, aun cuando uno de los actos integrantes del procedimiento expropiatorio, como lo es el pago de la indemnización, no haya ocurrido, afecta la situación jurídica creada en beneficio del quejoso con motivo de la emisión del nuevo precepto y, por consiguiente, el derecho constituido en la propia ley que, aunque derivado de un proceso expropiatorio no culminado, debe respetarse porque no altera sus condiciones de validez.

    Cierto, la expropiación constituye un proceso complejo integrado por diversos actos parciales y sucesivos, como son la declaración de la causa de utilidad pública, su concretización a través de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, el desposeimiento al particular, la ocupación temporal o limitación de dominio, la atribución del bien expropiado, el avalúo y el pago de la indemnización, que no se generan de modo inmediato, sino que su realización, por lo general, sucede en forma fraccionada, más aún en lo referente a la fase de indemnización, la cual anteriormente se podía cubrir en un plazo de diez años, y actualmente en el término de un año. De esa forma, para conocer cuál es la norma a que deberá sujetarse cada una de las diferentes etapas, habrá de atenderse forzosamente al tiempo en que se actualicen, pero sin desatender las leyes que no alteren su sustancia.

    Así, si en el procedimiento expropiatorio de que se trata estaba pendiente de generarse uno de sus actos componentes, como lo es el de la indemnización, al entrar en vigor una nueva norma que regula esa etapa, son sus disposiciones las que deben regir su realización y no las anteriores que quedaron derogadas, ya que las nuevas no modifican, se reitera, los presupuestos de existencia del acto, por lo que el que se obligue mediante el artículo tercero transitorio, a que se aplique a ese acto integrante pendiente de realización la norma anterior, viola la garantía de retroactividad que se analiza.

    Así es, al constituir el pago de la indemnización uno de los actos integrantes del procedimiento expropiatorio, que en el caso particular no se había efectuado a la fecha que entró en vigor el decreto por el que fueron modificadas, adicionadas o derogadas diversas disposiciones, entre ellas, el multicitado artículo 10 de la Ley de Expropiación, referente al parámetro para determinar el monto de las indemnizaciones, y el que el artículo tercero transitorio constriña a no aplicar estas normas reformadas a esta etapa en particular del procedimiento expropiatorio, afecta derechos o situaciones jurídicas constituidas a virtud del nuevo precepto, pues el simple hecho de que la indemnización no se hubiere cubierto, crea el derecho a que las controversias relativas al mismo se tramiten conforme a las disposiciones vigentes.

    En este contexto, dada la inconstitucionalidad del artículo tercero transitorio reclamado en este juicio de garantías, procede conceder el amparo a la parte quejosa, Inmobiliaria Rar, Sociedad Anónima, contra dicho acto.

    En relación con los actos de aplicación que también fueron materia de impugnación en el presente juicio de garantías, es innecesario hacer algún pronunciamiento al respecto, pues al quedar manifiesta la inconstitucionalidad del precepto en que se apoyaron, la concesión del amparo debe hacerse extensiva a ese acto concreto de aplicación, conforme a la jurisprudencia que puede verse con el número 131, en la página 235, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Primera Parte, que a la letra dice:

    LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN.- Cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el J. no puede desvincular el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, acto éste que es precisamente el que causa perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solos, considerados en abstracto, la ley o reglamento. La estrecha vinculación entre el ordenamiento general y el acto concreto de su aplicación, que impide examinar al uno prescindiendo del otro, se hace manifiesta si se considera: a) que la improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación necesariamente comprende a la ley o reglamento; b) que la negativa del amparo contra estos últimos, por estimarse que no adolecen de inconstitucionalidad, debe abarcar el acto de aplicación, si el mismo no se combate por vicios propios; y c) que la concesión del amparo contra la ley o reglamento, por considerarlos inconstitucionales, en todo caso debe comprender también el acto de su aplicación.

    Por lo expuesto y fundado, se

    resuelve:

PRIMERO

En la materia de la revisión, competencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO

La Justicia de la Unión ampara y protege a Inmobiliaria Rar, Sociedad Anónima, en contra de los actos y las autoridades precisados en el resultando primero y parte final del considerando sexto de este fallo.

N.; con testimonio de esta sentencia y demás constancias pertinentes, remítanse los autos del juicio de amparo al lugar de su procedencia y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR