Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Sergio A. Valls Hernández |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIX, Enero de 2009, 2281 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2009 |
| Fecha | 01 Enero 2009 |
| Número de resolución | 26/2008 |
| Número de registro | 40117 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO S.A.V.H., EN RELACIÓN CON LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2008, PROMOVIDA POR EL MUNICIPIO DE MACUSPANA, ESTADO DE TABASCO.
El proyecto citado al rubro resolvió declarar procedente, pero infundada la controversia constitucional promovida por el Municipio de Macuspana, Estado de Tabasco, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del referido Estado, reconociendo la validez de los artículos 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de referencia para el ejercicio fiscal de 2008 y 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.
Sobre el particular, se comparte la consulta en el sentido de determinar la presentación oportuna de la controversia en cuanto hace al artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de 2008, toda vez que la misma sí se presentó dentro del plazo de 30 días posteriores a la fecha de la publicación en el Periódico Oficial del Estado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la ley reglamentaria.
Sin embargo, no se comparte la consulta cuando sostiene la procedencia de la controversia constitucional, por lo que respecta al artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco, en atención a las consideraciones siguientes:
El proyecto sostiene, fundamentalmente, que el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco, al actualizar su contenido para el ejercicio fiscal de 2008, también resulta procedente su análisis al haberse presentado en tiempo respecto del primero de los artículos mencionados, esto es, con independencia de que la ley de referencia haya sido publicada en exceso de los 30 días que establece el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, resulta procedente su estudio por considerar que el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio, que dicho sea de paso resulta oportuna su impugnación, se constituye en un acto de aplicación del referido artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.
Esto es, el proyecto considera que el referido artículo 10 de la Ley de Ingresos Municipal, al ser un acto de aplicación del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, actualiza su contenido para el ejercicio fiscal de 2008 y, como consecuencia de ello, valida su impugnación, sustentándose en un criterio de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: "LEYES, AMPARO CONTRA EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE PERMITE SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL."
Al respecto, no se considera del todo adecuada la aplicación del referido criterio jurisprudencial, ya que si bien señala en su contenido que el acto de aplicación de una ley con motivo del cual puede promoverse en su contra el juicio de amparo, no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica al peticionario de garantías, sino que también puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía, dirigida a todos aquellos que se coloquen en la hipótesis legal y en virtud de la cual surjan o se actualicen situaciones que al vincular al particular al cumplimiento de la ley impugnada puedan dar lugar a que se considere afectado su interés jurídico, causándole perjuicios, también es verdad que la misma se refiere a normas reglamentarias, acuerdos o circulares que pormenoricen, desarrollen o se emitan con base en lo dispuesto en una ley, concretando en perjuicio del quejoso lo previsto en esta última.
Lo anterior es así, ya que, en principio, nos encontramos en presencia de dos normas emitidas por el Poder Legislativo del Estado, sin que podamos considerar que el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco le dé contenido y alcance a la diversa contenida en el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana. Ello es así, al comparar su contenido y concluir que es el mismo, a diferencia de que esta última norma se refiere al financiamiento autorizado en el ejercicio fiscal de que se trate y la primera al ejercicio fiscal en el que sean contratados.
En ese orden de ideas, del análisis que se lleve a cabo al artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco podemos señalar que éste contiene las siguientes obligaciones:
1. Que para el ejercicio oportuno del presupuesto de egresos correspondiente y la adecuación de los flujos financieros autorizados por el Cabildo correspondiente, los Ayuntamientos podrán contratar financiamientos que no excedan del 5% de sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente, de conformidad con la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Tabasco respectiva, y
2. Que su vencimiento y pago se realicen en el mismo ejercicio fiscal en el que sean contratados.
Por su parte, la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana dispone en su artículo 10 lo siguiente:
a) Que para el ejercicio oportuno del presupuesto de egresos del Municipio y la adecuación de los flujos financieros autorizados por el Cabildo, el Ayuntamiento podrá contratar financiamientos que no excedan del 5% de sus ingresos ordinarios para el ejercicio fiscal 2008, de conformidad con la Ley de Ingresos del Municipio, y
b) Que su vencimiento y pago se realicen en ese mismo ejercicio fiscal que se autoriza, atendiendo a lo que dispone el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios.
Como podemos observar, los textos sólo encuentran diferencias que corresponden al contexto mismo de los ordenamientos que los contienen, sin que la Ley de Deuda Pública estatal contenga alguna obligación no contenida en la Ley de Ingresos municipal.
Lo anterior, me lleva a concluir que la Ley de Ingresos del Municipio no se puede considerar como una norma que se constituya en un acto de aplicación del referido artículo 31 de la última norma señalada, ya que su contenido normativo tiene autonomía en sí misma -Ley de Ingresos-, sin que modifique de manera alguna el contenido de la otra disposición -Ley de Deuda-.
Además, tampoco podemos considerar que resulte un acto de aplicación de la Ley de Deuda Pública por el hecho de que se contenga una remisión a la misma, porque ello nos podría llevar a que cualquier norma que contenga una remisión a un dispositivo legal diferente, permitirá que se actualice la vigencia para su impugnación.
En ese sentido, considero que lo correcto debió ser sobreseer respecto del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, por haberse reclamado fuera del plazo contenido en el artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, como consecuencia de ello, haber centrado el estudio exclusivamente en el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio y reflejarlo en los puntos resolutivos.
Ahora bien, con la salvedad antes referida en relación con el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, comparto las consideraciones en las que se sustenta el proyecto, en atención a lo siguiente:
Recordemos que el Municipio actor afirma que el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado atenta contra su potestad de administrar libremente su hacienda al establecer un monto máximo de endeudamiento del 5% y que era correcto que la ley anterior no estableciera tal monto máximo, sino que quedaba a criterio de la legislatura aprobar la ley de ingresos anualmente, permitiendo tener mayores montos de endeudamiento.
Sobre el particular, recordemos que no toda hacienda municipal está sujeta al principio de libre administración, sino únicamente por los conceptos contenidos en la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, respecto de lo cual este Máximo Tribunal ha sustentado que tal precepto únicamente señala cuáles se encuentran sujetos al régimen de libertad hacendaria, sin que se considere que tales conceptos constituyen la totalidad de la hacienda municipal.
Así, se encuentran sujetos al régimen de libre administración hacendaria, los siguientes:
• Los rendimientos de los bienes que les pertenezcan.
• Las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor y, en todo caso:
• Contribuciones, incluyendo tasas adicionales, sobre la propiedad inmobiliaria, fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora.
• Las contribuciones que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
• Las participaciones federales.
• Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Como podemos observar de lo anterior, la Constitución Federal no consideró como parte de los ingresos que constituyen la libre administración hacendaria los ingresos que obtengan los Municipios a través del endeudamiento, máxime que sobre el particular la propia N.F. establece disposiciones particulares.
Al respecto, el artículo 117 de la Carta Magna establece que los Municipios no pueden contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos.
De lo anterior, es evidente, tal y como lo señala el proyecto que se sometió a nuestra consideración, que la propia Constitución Federal dispuso que en materia de empréstitos y obligaciones, los Municipios deben estar a lo dispuesto a lo que se señale en una ley, tanto por lo que hace a los conceptos de endeudamiento como a sus montos permitidos.
En ese sentido, es claro que el hecho de que la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Estado de Tabasco, limite el ejercicio del endeudamiento al 5% de sus ingresos ordinarios para el ejercicio fiscal de 2008, no implica una transgresión al principio de libre administración hacendaria, ya que tal rubro no forma parte de ésta y encuentra fundamento en el artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por lo expuesto, estoy de acuerdo con el proyecto en cuanto reconoce la validez del artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Estado de Tabasco, pero en contra de la determinación relativa al artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, al considerar que respecto de éste debe sobreseerse.
