Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros José Ramón Cossío Díaz y José de Jesús Gudiño Pelayo. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXI, Febrero de 2005, 1303 |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2005 |
| Fecha | 01 Febrero 2005 |
| Número de resolución | P./J. 11/2005 |
| Número de registro | 20349 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente de los Ministros J.R.C.D. y J. de J.G.P..
Los suscritos, estando de acuerdo con los resolutivos de las acciones de inconstitucionalidad acumuladas, no estamos de acuerdo con las consideraciones de la resolución en relación con la declaración de inconstitucionalidad de los artículos transitorios impugnados. En la resolución se contienen argumentos acerca de la falta de competencia del Congreso de la Unión para ordenar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público transferir acciones propiedad del Gobierno Federal a una empresa de participación estatal mayoritaria sin observar el procedimiento establecido para tal efecto. Además de que es el Poder Ejecutivo Federal, como encargado de la administración pública federal, al que le correspondería disponer del destino de las acciones de las administraciones portuarias integrales.
1) Desde nuestro punto de vista los artículos transitorios impugnados son inconstitucionales, pero por razones diversas. A nuestro juicio se debió haber seguido, en lo esencial y robustecido con argumentos adicionales, el precedente establecido por este Alto Tribunal en las acciones de inconstitucionalidad 10/2003 y su acumulada 11/2003, de donde surgió la tesis de jurisprudencia con el número P./J. 80/2003 de rubro: "LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN. LA INCLUSIÓN EN DICHOS ORDENAMIENTOS DE PRECEPTOS AJENOS A SU NATURALEZA, ES INCONSTITUCIONAL."
Lo anterior ya que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 72 y 74, fracción IV, claramente establece un procedimiento específico para la aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación, cuyas características específicas son:
A) Normas procedimentales particulares: la Constitución dispone que en este caso el único que puede presentar la iniciativa es el Poder Ejecutivo; establece una obligación temporal específica para su presentación; impone de manera necesaria la Cámara de Origen: la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; y, finalmente, impone el análisis de manera conjunta o relacionada de esta norma con el presupuesto de egresos de la Federación.
B) Contenido normativo específico: Lo son las contribuciones que debe recaudar el erario federal y el contenido debe ser, además, correlativo a lo previsto en el presupuesto de egresos.
C) Ámbito temporal de vigencia: La vigencia de la norma es anual ya que se encuentra indisolublemente vinculada con el presupuesto de egresos, esto es, está destinada únicamente a prever de dónde procurará la Federación los ingresos que le sean necesarios para cubrir un presupuesto de egresos determinado de vigencia eminentemente anual. Esto aún considerando que existen disposiciones dentro de la ley que pueden encontrarse exentas de esta anualidad, como en el caso de aquellas que establecen derogaciones de los preceptos del mismo ordenamiento.
Por lo anterior, se puede concluir que la Constitución prevé, a diferencia de la generalidad de los ordenamientos que desarrollan sus disposiciones, elementos específicos de contenido y reglas especiales para la aprobación de la Ley de Ingresos, por lo que la inclusión en dicho ordenamiento de elementos exógenos y asistemáticos los convierte en inconstitucionales.
2) No es obstáculo para lo anterior lo establecido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en diversos precedentes en el sentido de que la discordancia de una norma con el contenido o el título del ordenamiento jurídico que la contiene no conduce de manera directa a su inconstitucionalidad, ya que no deja de ser una cuestión de mera técnica legislativa deficiente.
Lo anterior es así, ya que los elementos específicos establecidos para el procedimiento de aprobación de la Ley de Ingresos de la Federación no pueden reducirse a una mera formalidad legislativa. Estos elementos no pueden ser entendidos solamente como un capricho formal del Constituyente, sino que justamente adoptan esa expresión por la existencia de elementos históricos y funcionales que son los que justifican la diferencia formal incorporada al Texto Constitucional. El desconocimiento de esta diferencia formal y de los resultantes elementos específicos de contenido implicaría, por tanto, el desconocimiento de la formación histórica y funcionalidad específica del sistema de aprobación de normas de naturaleza financiera para los Estados contemporáneos, lo cual no puede reducirse a meras cuestiones de técnica legislativa.
Hay que recordar que los grandes temas que surgieron en el origen de lo que conocemos como constitucionalismo moderno, justamente se refieren a las formas de relación entre los tributos y gastos entre el monarca y el parlamento. El núcleo de la discusión democrática original no se centró, aun cuando posteriormente derivó en ello, en una serie de derechos específicos de los ciudadanos sino en el modo en el cual el Estado establecería las contribuciones y en quienes eran órganos legitimados para la aprobación de las mismas. Éstas fueron razones fundamentales tanto dentro del movimiento revolucionario norteamericano como el fundamento para la reunión de los Estados generales en Francia a finales del siglo XVIII, mismos que influenciaron en la construcción y estructuración del constitucionalismo mexicano.
Por lo anterior, no puede afirmarse que la diferencia formal en el procedimiento de formación de las normas financieras de un Estado, en particular la Ley de Ingresos, atente contra el principio democrático por excluir elementos que en un momento dado la representación quiera incorporar al ordenamiento en cuestión. Es precisamente este origen democrático y específico de la aprobación de los ingresos del Estado, lo que le da una delimitación material específica al legislador en el momento de emitir la Ley de Ingresos.
Ahora bien, los elementos específicos que integran el contenido de la Ley de Ingresos no pueden ser determinados previamente por este Alto Tribunal de un modo limitativo. Partiendo de la idea que el contenido de la Ley de Ingresos se refiere precisamente a los ingresos del Estado, se debe examinar en cada caso concreto si el elemento impugnado corresponde a ingresos estatales o si tiene una naturaleza distinta. En el caso particular que nos ocupa, es claro que la obligación para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para realizar las acciones para la transferencia de las acciones de las administraciones portuarias integrales no tienen un contenido relacionado con la percepción de ingresos por parte del erario público, refiriéndose a recursos que dejarán de ser propiedad del Gobierno Federal en determinadas empresas de participación estatal mayoritaria para pasar a formar parte de los Estados y Municipios que se acojan a dichas disposiciones.
En conclusión, la Ley de Ingresos de la Federación tiene un procedimiento específico de aprobación y un contenido material específico y limitado relacionado con la función que le corresponde, esto es, la de referirse a los ingresos que debe recabar el Estado anualmente. Lo anterior no es un mero capricho formal del Constituyente, sino que acoge la evolución histórica, el sentido funcional de la aprobación de leyes de esa naturaleza en nuestro orden jurídico, particularmente en el Texto Constitucional. En el caso que nos ocupa, la obligación de realizar las acciones necesarias para la transferencia de acciones de las administraciones portuarias, claramente no se refiere a ingresos que serán percibidos por el Estado, por lo cual estos artículos desbordan las limitaciones materiales de la Ley de Ingresos de la Federación.
