Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XX, Septiembre de 2004, 1028 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2004 |
| Fecha | 01 Septiembre 2004 |
| Número de resolución | 1a./J. 92/2007 |
| Número de registro | 20292 |
| Materia | Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto particular del Ministro J.R.C.D..
No se comparte el sentido de la resolución del Tribunal Pleno en atención a las siguientes consideraciones:
a) Si bien es cierto que en el escrito de demanda se impugnan los actos de la Legislatura Estatal que anulan los acuerdos de primero y cinco de octubre del dos mil uno, lo que de la totalidad de los argumentos de la demanda se desprende es que el conflicto planteado surge por la aplicación del artículo que fundamenta esta facultad de la legislatura: el 45 de la Constitución del Estado de Zacatecas, que permite a la Legislatura Estatal vulnerar la autonomía municipal establecida en el artículo 115 de la Constitución Federal. Es cierto que la demanda no impugna de manera directa el artículo en cuestión, sin embargo, se considera que el Pleno de este Alto Tribunal debe realizar el estudio de la constitucionalidad del mismo fundándose en lo establecido en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.
Esto es así ya que, en primer término, se considera que los medios de control constitucional establecidos en el artículo 105 de la Constitución presentan claras diferencias en su estructura y alcances, por lo que las restricciones establecidas para un medio de control no tienen que ser aplicables a ambos. Así, si bien por un lado la acción de inconstitucionalidad es un medio de control de estricto derecho, como ha sido establecido en repetidas ocasiones por este Alto Tribunal, en específico en la acciones 8/1998, 16/2002 y 23/2002, por el otro en las controversias constitucionales la situación es distinta. En este último medio de control, la variedad de intereses jurídicos, y la finalidad de sistematizar y dotar de coherencia las relaciones entre los distintos órganos y órdenes que componen el sistema jurídico mexicano, justifica que sea un medio de control amplio, en el cual la Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene facultades para suplir la deficiencia de la demanda, de la contestación, alegatos o agravios para cumplir con esta finalidad, lo que se encuentra establecido en el artículo 40 de la ley reglamentaria y que sigue las intenciones expresadas por el legislador en el proceso legislativo, en particular en su exposición de motivos.
En segundo término, consideramos que para este medio de control la ley reglamentaria no prevé la suplencia de la queja como una actividad puramente discrecional del juzgador sino que, en su artículo 39 establece los supuestos necesarios para que la suplencia se oriente de manera objetiva mediante la determinación previa de la cuestión que efectivamente se encuentra planteada en la controversia. Esta determinación exige el examen en conjunto de los argumentos expuestos que constituyan la litis, para determinar la exacta naturaleza de lo que se reclama y de lo que objetivamente puede considerarse irregular en relación con la Constitución Federal. Una vez determinado desde el conjunto de los argumentos la cuestión efectivamente planteada, se puede establecer una base para la determinación objetiva de la suplencia establecida en el artículo 40 de la ley reglamentaria.
Por tanto, si bien es cierto que de la demanda inicialmente sólo puede establecerse la impugnación de la legalidad de los actos que anulan los acuerdos del Ayuntamiento, el análisis de la legalidad de éstos no puede quedar aislada del análisis constitucional de la competencia que permite a la legislatura anularlos. Lo anterior es así ya que se debe entender que la Constitución tiene una relevancia y una proyección, aun cuando indirecta, en el momento de realizar un análisis sobre la legalidad de ciertos actos. Resulta entonces imposible negar el contraste con la Constitución Federal de una competencia local al analizar la legalidad de actos resultado de esta competencia, máxime si del conjunto de argumentos contenidos en la demanda, contestación o agravios, se puede establecer la cuestión efectivamente planteada en la litis y realizar una suplencia de la queja fundada objetivamente en la protección del Texto Constitucional.
Finalmente, si bien es cierto que del contraste del artículo 45 de la Constitución del Estado con el artículo 115 de la Constitución Federal resulta la invalidez del primero, esto no significa que se esté realizando un control meramente abstracto de constitucionalidad, como correspondería a la acción de inconstitucionalidad. Es claro que el análisis no puede desprenderse de la actuación concreta realizada por la legislatura como acto de aplicación, ni obviar el análisis de los argumentos de la demanda y de la contestación así como de la legalidad de los actos mismos. Así, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al realizar la aplicación directa de la Constitución y el contraste entre las normas en cuestión, debe fijar, a su vez, los efectos de su resolución, que deberían consistir en la invalidez del artículo 45 de la Constitución del Estado y, como consecuencia directa de esta declaración, la invalidez de los actos de la legislatura que anularon los acuerdos de primero y cinco de octubre del dos mil uno, aun cuando los argumentos de la demanda resulten infundados y, por tanto, aquéllos no adolezcan de vicios propios de legalidad.
b) Siguiendo el análisis del apartado anterior, podemos precisar que de la lectura de los alegatos formulados por las partes en esta controversia, inicialmente parece desprenderse que la materia de la misma está fundamentalmente relacionada con pareceres encontrados acerca de la interpretación y aplicación de una serie de disposiciones de carácter legal. Sin embargo, las particularidades en la redacción del artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Zacatecas, así como el alcance de las alegaciones de las partes, hacen que el conflicto que las enfrenta adquiera una dimensión finalmente constitucional.
El artículo citado establece un sistema de control de legalidad de los acuerdos de los Ayuntamientos con dos vertientes básicas: en primer lugar, se obliga a los Ayuntamientos a revocar los acuerdos ilegales que hayan dictado; en segundo lugar, se otorga competencia a la Legislatura de Zacatecas para anular los acuerdos de los Municipios siempre que se den ciertas condiciones: a) que se hayan dictado en contra de las leyes, y b) que no hayan producido efectos de imposible reparación material. La peculiaridad del esquema normativo establecido en este artículo propicia la aparición de conflictos en los que quedan automáticamente fundidas disputas sobre la interpretación de las leyes con otras de tipo competencial, estas últimas de carácter necesariamente constitucional.
En efecto, debido a que el párrafo primero del artículo 45 obliga a los Ayuntamientos a revocar sus acuerdos solamente "cuando se hayan dictado en contra de ésta u otras leyes", aquel que considere que un acuerdo determinado no contraviene la ley, necesariamente habrá de señalar también que el Ayuntamiento no era competente para tomar la decisión que tomó, y que la misma vulnera las garantías de legalidad, fundamentación y motivación de los actos de autoridad previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. Del mismo modo, debido a que el párrafo segundo del artículo en comento faculta a la Legislatura del Estado para anular los acuerdos ilegales de los Ayuntamientos, los conflictos acerca de la aplicación e interpretación de la ley irán naturalmente ligados a afirmaciones encontradas acerca de la competencia o falta de competencia del órgano anulador.
La resolución del problema de constitucionalidad que acaba de ser planteado exige, en opinión de esta Suprema Corte, examinar centralmente lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas desde la perspectiva del artículo 115 de la Constitución Federal. En efecto, el citado artículo 45 constituye la base jurídica directa en la que se basa la declaración impugnada, y si el actor considera que las razones vertidas en dicha declaración violentan su autonomía, ello se debe, en última instancia, a que las mismas desembocan en la anulación de sus acuerdos de primero y cinco de octubre de dos mil dos, anulación que se realiza sobre la base de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas.
El artículo 115 de la Constitución, que fija en sus contornos fundamentales el régimen jurídico constitucional de los Municipios, ha sido reformado en múltiples ocasiones desde el año mil novecientos diecisiete. De estas reformas, a los efectos de resolver el caso de autos, debemos destacar la de mil novecientos noventa y nueve, que incorporó en la Constitución Federal nuevos principios y facultades que consolidan su posición jurídica, fortaleciendo en particular su posición frente a las autoridades y poderes estatales. Del conjunto de cambios se desprende una clara voluntad de aumentar el ámbito de atribuciones de los Municipios y de dotarlos, en ciertos ámbitos, de una entidad jurídico-política independiente de la de los Estados y la Federación. De la reforma de mil novecientos noventa y nueve emerge, por una parte, un Ayuntamiento al que se califica expresamente de órgano "de gobierno" del Municipio y, por otra, una potestad reglamentaria municipal fortalecida mediante la limitación del contenido de las leyes estatales en materia municipal y mediante el señalamiento, ex constitutione, de una serie de materias sobre las que podrá proyectarse. Igualmente significativas son la ampliación de los servicios públicos a cargo de los Municipios, la eliminación de la mención al posible concurso estatal en la prestación de los mismos, el reforzamiento de las atribuciones municipales listadas en la fracción V, la aparición del término competencia constitucional en referencia a las atribuciones de los Municipios, la mención de que las competencias otorgadas por la Constitución al Gobierno Municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva, el cambio pro-Municipio en la regulación de sus ingresos y el manejo de su hacienda, o el fortalecimiento de sus facultades en las materias de desarrollo urbano, ecología o planeación regional.
Desde esta perspectiva, esta Suprema Corte considera que la facultad conferida por el artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Zacatecas a la Legislatura Local para declarar la nulidad de los acuerdos de los Ayuntamientos de ese Estado cuando, a su juicio, sean contrarios a alguna ley, desnaturaliza en gran medida la posición constitucional que la Constitución le confiere a los Municipios, cuyos contornos básicos acabamos de describir. Para garantizar la efectividad de las atribuciones que la Constitución otorga a una determinada instancia de gobierno, es preciso que la misma cuente con medios de defensa apropiados y aptos para asegurar que las disposiciones constitucionales no sean convertidas en simple retórica mediante la acción fáctica o normativa de los poderes que pretenden subordinarlos a sus determinaciones.
La posición jurídica de los Municipios después de la reforma de mil novecientos noventa y nueve, no condena necesariamente a la inconstitucionalidad a aquellos esquemas legales que facultan a las Legislaturas Estatales para ejercer un control de tipo político o de tipo jurídico sobre las normas y actos de los Municipios. Como ha sido repetidamente reconocido por este Alto Tribunal, nuestro sistema constitucional admite que poderes y autoridades distintas a las jurisdiccionales ejerzan funciones materialmente jurisdiccionales, del mismo modo que permite que autoridades pertenecientes al Poder Judicial desplieguen, en los casos estipulados al efecto, funciones puntuales de emisión y ejecución de normas. Pero el respeto a la Constitución de un Estado políticamente descentralizado, articulado en torno al respeto de la división de competencias y el respeto a la autonomía, exige que el ejercicio de dichas funciones materialmente jurisdiccionales se sujete a estándares y requisitos procedimentales expresados en la ley y conocidos de antemano tanto por las autoridades como por los ciudadanos que puedan resultar afectados por las mismas.
Desde esta perspectiva, esta Suprema Corte considera que las previsiones del artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas, no someten el ejercicio de la potestad anulatoria de la legislatura a límites, condiciones y estándares de ejercicio suficientemente precisos. En realidad, dicho artículo no explicita en modo alguno los principios básicos del procedimiento que la legislatura habrá de seguir para declarar la invalidez de un acuerdo municipal de carácter ilegal. En este sentido, el Municipio se ve sometido a una indebida intromisión, en tanto se permite que sea un órgano ajeno a su estructura el que establezca cuáles de sus actuaciones son ilegales y cuáles no. De mantenerse esta redacción del artículo 45, se estaría llegando a la paradoja de, por un lado, mantener en términos retóricos la idea de la autonomía municipal y, por la otra, no garantizar ninguna forma de autonomía frente a un control externo de tipo político. R. similares se han sostenido en relación con los conceptos de intromisión, dependencia y subordinación en la controversia constitucional 35/2000, que si bien provienen del análisis del principio de autonomía judicial y de división de poderes horizontal, en este caso son aplicables por analogía a la autonomía de distintos órdenes de gobierno como el estatal y el municipal.
Al guardar silencio, en conclusión, sobre las cuestiones de procedimiento y no contener referencia alguna ni siquiera al cuerpo legal que podrá ser aplicado supletoriamente para disciplinar el ejercicio de la importante facultad que se otorga a la legislatura, el artículo 45 de la Ley Orgánica del Municipio del Estado de Zacatecas es difícilmente compatible con el sistema de división de poderes entre la Federación, los Estados y los Municipios que la Constitución Federal ha querido garantizar mediante lo dispuesto, primordialmente, en su artículo 115. Los términos del segundo párrafo del artículo 45 de la ley citada actualizan un esquema de control semejante al que resultaría característico de las relaciones entre un superior y un inferior jerárquico, una relación en la que una instancia puede revisar y anular, de una manera difícilmente contrastable por las partes afectadas, su interpretación de las leyes vigentes, sean estas federales o estatales. El artículo bajo examen permite imponer de facto la interpretación de la legalidad estatal o federal que la Legislatura de Zacatecas prefiera sobre cualquiera de las decisiones que el Ayuntamiento hubiere tomado en la forma de acuerdo municipal. Por esta vía, de aparente control jurídico, en realidad lo único que se logra es escatimar el ejercicio de las atribuciones que hubieran hecho los Ayuntamientos del Estado.
El potencial que las previsiones del segundo párrafo del artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal tienen para inhibir el normal ejercicio de las competencias municipales queda reforzado por el hecho de que en el mismo se permite a la legislatura apreciar si los efectos de los acuerdos municipales son o no de imposible reparación material y, en consecuencia, determinar si se imponen responsabilidades a los miembros del Ayuntamiento. Estas previsiones de carácter sancionador, vinculadas de tan estrecho modo con la operación de control de legalidad de los acuerdos municipales a cargo de la legislatura, pueden intimidar de manera muy notable a los miembros de los Ayuntamientos de Zacatecas durante el ejercicio de unas funciones que les han sido constitucionalmente atribuidas, extremo que no hace sino confirmar los defectos de tales previsiones desde el punto de vista del artículo 115 de la Constitución. Es evidente que aquellas normas que sitúen a los Ayuntamientos en una posición de subordinación jerárquica respecto de una instancia, la Legislatura Estatal, con la que le unen vínculos que la Constitución Federal concibe de un modo muy distinto, no pueden superar con éxito el escrutinio de constitucionalidad aplicado por esta Suprema Corte de Justicia.
Es verdad que, en última instancia, la actuación de la Legislatura de Zacatecas puede ser revisada por este Alto Tribunal por la vía de las controversias constitucionales, como demuestra el caso mismo que nos ocupa. Ello no elimina, sin embargo, los defectos de un esquema legal que, como hemos destacado en el considerando octavo de esta resolución, tiene un claro potencial para convertir a esta Suprema Corte en Juez de legalidad ordinaria y deja en una posición jurídica precaria a todos aquellos Ayuntamientos que no cuentan con los recursos, la capacidad operativa o el apoyo político necesario para reclamar la intervención de esta Suprema Corte por la vía de las controversias constitucionales. Por otro lado, y como lo ha puesto de relieve con anterioridad nuestra jurisprudencia, no hay que olvidar que la inconstitucionalidad de las normas depende de sus propios elementos y no de las circunstancias fácticas en referencia a las cuales la inconstitucionalidad o inconstitucionalidad de las mismas pudiera darse, de manera que el hecho de que este Pleno pueda, en casos concretos, corregir la interpretación de la legalidad realizada por la Legislatura de Zacatecas en ejercicio de las atribuciones que le confiere el multicitado artículo 45, no convalida los vicios de constitucionalidad que han quedado señalados.
