Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

EmisorPleno
JuezMinistro Juan N. Silva Meza.
Número de registro20459
Fecha01 Septiembre 2005
Fecha de publicación01 Septiembre 2005
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Septiembre de 2005, 1155
Número de resolución109/2004

Voto particular del M.J.N.S.M..


No se comparten el considerando octavo y el tercer punto resolutivo de la resolución aprobada por la mayoría, en los que se sostiene que han quedado sin materia las objeciones de fondo hechas valer por el Poder Ejecutivo Federal en contra del presupuesto de egresos de la Federación, vigente para el ejercicio fiscal de dos mil cinco.


La litis de la controversia constitucional que me ocupa no sólo me lleva a la necesidad de determinar si el Ejecutivo Federal puede formular observaciones al proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, sino también a dar contenido a la facultad de la Cámara de Diputados de modificarlo.


En efecto, en la presente controversia constitucional se impugnaron dos actos: el acuerdo de catorce de diciembre de dos mil cuatro, en el que se desechan las observaciones presentadas por el Ejecutivo Federal y el decreto de presupuesto de egresos de la Federación, por las modificaciones que introdujo la Cámara de Diputados al proyecto respectivo.


La anterior precisión significa que, desde mi óptica, la mayoría del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no dio completa resolución a la litis planteada, pues no se examinó el alcance constitucional de la facultad de modificación con la que cuenta la Cámara de Diputados.


A mi juicio era necesario examinar la litis constitucional propuesta en su integridad, ya que tal cuestión resulta indispensable pues una definición sobre ésta hubiera permitido a la Cámara de Diputados tener elementos que le permitan arribar a la conclusión de si las observaciones hechas por el Ejecutivo Federal son atendibles o no lo son.


Tal definición hubiera traído como consecuencia que la Cámara de Diputados tuviera certeza en cuanto al alcance de su atribución constitucional de modificar el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, cuestión que permitiría determinar si el ejercicio de su atribución es constitucionalmente válido y, por tanto, si debe atender o no las observaciones formuladas por el presidente de la República, en relación con las modificaciones realizadas al proyecto de presupuesto.


Si bien al pronunciarse el Tribunal Pleno, en primer lugar, sobre la existencia de la facultad presidencial de hacer observaciones al presupuesto de egresos, en mi perspectiva no se atendió a la lógica del ciclo presupuestario, pues ésta nos indica que primero debería de haberse precisado el sentido y alcance de la atribución de la Cámara de Diputados de modificar el proyecto de presupuesto, para poder determinar si tiene límites y, de ser así, en qué consisten, para posteriormente verificar la posibilidad de que existiera la facultad de formular observaciones para el Ejecutivo Federal.


Sin embargo, aun cuando la sentencia no haya abordado el estudio de la litis en ese orden, no se puede dejar de analizar la facultad de la Cámara de Diputados de modificar el proyecto de presupuesto, dada su estrecha vinculación con la facultad de realizar observaciones del presidente de la República.


Como ya lo expuse con antelación, la litis de la controversia constitucional que nos ocupa versó sobre dos actos: el acuerdo de catorce de diciembre de dos mil cuatro y la modificación al proyecto del presupuesto de egresos, realizados por la Cámara de Diputados.


Ahora bien, en atención a que considero que debe analizarse integralmente la litis de la controversia constitucional, a continuación expondré algunas de las razones que me llevan a concluir que la facultad constitucional de modificación del presupuesto de egresos de la Federación tiene límites y tratar de señalarlos:


Una vez elaborado el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, el Ejecutivo Federal lo somete a la consideración de la Cámara de Diputados, la que tiene la facultad constitucional de modificarlo y aprobarlo.


En mi perspectiva, la Cámara de Diputados tiene la potestad de modificar el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, siempre y cuando se ajuste a los principios y bases constitucionales y legales que lo regulan.


En mi opinión, de los artículos 25, 26 y 134 constitucionales, se hacen derivar principios de igualdad y justicia que constituyen límites a la facultad de modificación, toda vez que al ser el presupuesto de egresos de la Federación un instrumento para darle efectividad al desarrollo del país, su elaboración no puede apartarse de los postulados que para su planificación establecen dichos preceptos.


Para dar un contenido más concreto a los principios de igualdad y justicia como límites de la facultad de modificación, es necesario hacer una vinculación directa con el plan nacional de desarrollo, pues no podemos pasar por alto que es en éste en donde se establecen los objetivos nacionales, la estrategia y prioridades del desarrollo integral y sustentable del país, así como los lineamientos de carácter global, sectorial y regional.


Es conveniente recordar que dicho plan responde a las demandas de los distintos sectores de la sociedad, por lo que puede servir de parámetro para los principios de igualdad y justicia, ya que respecto de la asignación equitativa de recursos, qué mejor guía que atender al establecimiento de las prioridades del desarrollo nacional previstas en él.


Otro límite a la facultad de modificación, derivado de la observancia del principio de legalidad, se advierte de lo dispuesto por los artículos 26, 73, fracciones VII, VIII, XXIX-D, XXIX-E, XXIX-F, 74, fracción IV, 75, 126 y 127 de la Constitución Federal (anualidad, unidad, obligatoriedad, control presupuestario o de interdicción de la actividad presupuestaria); los que a su vez dan origen a aquellos lineamientos que se establecen en las leyes ordinarias, a saber, anticipación o anterioridad, anualidad, obligatoriedad, equilibrio, especialidad o separación de gastos, control interno, control externo y coordinación.


Al respecto, hay que hacer las siguientes precisiones: si bien es cierto que la facultad de modificación y aprobación del presupuesto de egresos de la Federación es otorgada por la Constitución Federal a la Cámara de Diputados, no puede ser ajena a la regulación que en materia presupuestaria ha establecido el propio Congreso de la Unión.


En efecto, la Cámara de Diputados para modificar y aprobar el presupuesto de egresos de la Federación tiene que atender a los lineamientos y requisitos que se prevén en relación con el mismo.


No nos pasa inadvertido que la legislación secundaria se encamina a regular la elaboración del proyecto de presupuesto de egresos, así como el ejercicio que del presupuesto aprobado hace el Ejecutivo Federal, sin embargo, si atendemos al principio de equilibrio de poderes, no se puede considerar que al momento de ejercitar sus atribuciones constitucionales la Cámara de Diputados sea ajena a tal regulación.


Por tanto, el hecho de que la elaboración del proyecto de presupuesto de egresos y el ejercicio del presupuesto sea una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo Federal, no exime a la Cámara de Diputados de sujetarse a las disposiciones tanto constitucionales como legales que fijan los lineamientos, reglas y directrices en la materia.


De considerar que la Cámara de Diputados no debe atender a la legislación que regula el presupuesto de egresos de la Federación, podría dar lugar a que el presupuesto aprobado sea totalmente ajeno a los lineamientos que el Ejecutivo Federal tuvo que cumplir para elaborar el proyecto respectivo y que, por tanto, no cumpla con las finalidades constitucionales y legales.


Por otra parte, quiero puntualizar que la Constitución Federal establece que al presidente de la República le corresponde la función ejecutiva, en la cual se encuentra inmersa la planeación nacional y la administración de los recursos públicos.


La elaboración del proyecto de presupuesto de egresos de la Federación constituye una forma de hacer efectiva la planeación, ya que en él se determinan las necesidades que se deben atender en el lapso de un año, así como los recursos necesarios para tal efecto; una vez aprobado el presupuesto de egresos, al Ejecutivo Federal le corresponde ejercerlo.

De lo anterior, encontramos que si bien la Cámara de Diputados es la facultada constitucionalmente para decidir en qué y cuánto se gasta, las previsiones que al respecto haga en el presupuesto de egresos de la Federación no pueden llegar al extremo de individualizar el destino de los recursos, de manera tal que se nulifiquen las atribuciones del presidente de la República.


El Ejecutivo Federal elabora el proyecto de presupuesto de egresos de la Federación, con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución y se funda en costos, además de comprender el tipo y fuente de los recursos para su financiamiento.


El hecho de que ese proyecto pueda ser tan específico se debe a que los órganos que integran la administración pública federal cuentan con los elementos necesarios para ello, además de que recoge las diversas necesidades sociales del país.


En cambio, la Cámara de Diputados cuando modifica el proyecto de presupuesto de egresos que se le presenta debe limitarse a señalar el monto y el destino de los recursos, justificando tal modificación. Ahora bien, esas asignaciones presupuestales no pueden ser específicas en grado tal que el Ejecutivo Federal al ejercer los recursos correspondientes se vea privado de su facultad de apreciación.


Es decir, la función ejecutiva encomendada constitucionalmente al presidente de la República requiere de un margen de acción que le permita ejercerla, lo cual se traduce en que éste pueda tomar decisiones propias de su función, pues de lo contrario si de manera específica se le determina cuál debe ser la ejecución de los gastos aprobados, se le restringe en forma tal que ejercerá sus atribuciones dependiendo de las decisiones de otro órgano.


Las razones anteriores, son las que me llevan a disentir de la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno en lo referente a que en el caso han quedado sin materia las objeciones de fondo hechas valer en contra del presupuesto de egresos de la Federación para el año de dos mil cinco, pues en mi perspectiva, resulta indispensable el pronunciamiento referente al alcance constitucional de la facultad de modificación al citado presupuesto con la que cuenta la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, toda vez que de omitirse tal pronunciamiento como lo ha hecho la mayoría, se está desatendiendo un aspecto fundamental de la litis que se nos puso a consideración en la controversia constitucional 109/2004. Por ello, no comparto el contenido del considerando octavo y el tercer punto resolutivo de la resolución aprobada por la mayoría, en los que se sostiene que han quedado sin materia las objeciones de fondo hechas valer por el Poder Ejecutivo Federal en contra del presupuesto de egresos de la Federación, vigente para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, pues el citado pronunciamiento implica, que en el caso, la litis constitucional planteada por el poder actor no encontró solución en su integridad.



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