Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN 595/2001-PL, DEDUCIDO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DEL JUICIO SOBRE CUMPLIMIENTO DE LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN FISCAL 2/2001. SUBPROCURADOR FISCAL FEDERAL DE AMPAROS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIA: G.M.O.B..

CONSIDERANDO:

SEXTO. Los argumentos propuestos pueden expresarse, en síntesis, de la siguiente manera:

1. El Ministro instructor omitió exponer los motivos por los que el presente asunto se encuentra en los supuestos del artículo 15 de la ley reglamentaria, conforme al cual deberá entrar al estudio de los efectos que pudiera ocasionar el otorgamiento de la suspensión, puesto que en caso de que se ponga en peligro la economía nacional, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, o pudiera afectarse a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante, se debe negar la suspensión. Todo lo anterior no fue valorado ni motivado, en franca violación al artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

2. El instructor del procedimiento consideró otorgar la suspensión sin tomar en cuenta que con dicha medida se afecta la economía nacional, así como a las instituciones jurídicas fundamentales de este país.

Únicamente expresó que en virtud de que con dicha medida sólo se paraliza el acto atribuido a las autoridades demandadas no existe una afectación a la economía nacional. Esto resulta impreciso, ya que no se dice en qué consiste "la economía nacional" para efectos de otorgar la medida cautelar en el presente juicio, lo cual deja en estado de inseguridad jurídica a esta autoridad.

Por otra parte, el otorgamiento de la medida indudablemente afecta la economía nacional y el propio desarrollo del país, ya que primeramente permite que un Estado incumpla con sus obligaciones contraídas y con ello paraliza una gran parte del sector de la construcción. No sólo suspende el acto reclamado a las autoridades, sino que también paraliza el ciclo económico del propio Fideicomiso Público Fondo Nacional de Habitaciones Populares.

3. En el auto impugnado se omitió realizar el correspondiente estudio sobre las consecuencias que la medida suspensional traería a la economía nacional, puesto que de haberse realizado, indefectiblemente se hubiese llegado a la conclusión de que con la suspensión del acto se transgreden los derechos más elementales de los gobernados y se rompe con el desarrollo económico del país.

Cabe señalar que al concederse la medida cautelar, por estimar que no se afectan las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, el Ministro instructor procede en forma dogmática, ya que por una parte no explica lo que debe entenderse por instituciones jurídicas fundamentales del orden jurídico mexicano y, por otra, no vincula en forma razonada dicho concepto al asunto que nos ocupa, lo cual se traduce en un estado de inseguridad jurídica para esta autoridad y en que resulte ilegal la forma en que se otorgó la suspensión. Adicionalmente, el otorgamiento de la medida suspensional atenta contra las garantías individuales de los gobernados de este país.

4. El otorgamiento de la medida suspensional trae como consecuencia una afectación al derecho que toda familia tiene de disfrutar de una vivienda digna, puesto que paraliza uno de los instrumentos creados para satisfacer dicha necesidad y cumplimentar lo establecido por la Carta Magna, mediante el Fideicomiso Público Fondo Nacional de Habitaciones Populares.

En el caso concreto, al no tratarse de una privación en las participaciones del Estado de S., puesto que esa porción de las participaciones se encuentra aplicada al pago de las obligaciones contraídas por el Estado, la suspensión no puede ser para el efecto de preservar las mismas, puesto que S. no está siendo privada de ellas, están siendo aplicadas al pago de sus deudas y, en todo caso, se está respetando una decisión soberana del Estado de S., al reconocer la forma en que dispuso de sus participaciones federales.

5. El Ministro instructor omitió señalar que procede negar la suspensión por el descuento programado para el mes de septiembre, toda vez que se trata de un acto consumado, por el cual no procede conceder la suspensión solicitada, el mismo fue proveído sin la adecuada precisión y congruencia que requieren los autos por los cuales se concede la suspensión.

6. El acuerdo recurrido, en clara violación a lo establecido por el artículo 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deja de señalar con toda precisión las autoridades que deben dar cabal cumplimiento a la suspensión otorgada en el auto que se recurre, por lo que transgrede lo dispuesto por el artículo 18 de la ley reglamentaria y, por tanto, procede revocar el acuerdo y proveer uno nuevo.

7. El instructor se abstiene de tomar en cuenta las circunstancias y características particulares del presente juicio sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal.

En efecto, el Ministro instructor no considera las circunstancias particulares del presente juicio, ya que estima que la materia recae en la afectación de las participaciones a las que tiene derecho el Gobierno del Estado de S. en cumplimiento de las obligaciones contraídas por la propia entidad, lo cual resulta inexacto, puesto que la materia del juicio versa sobre la legal o ilegal inscripción en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios de los contratos de crédito en los cuales el Gobierno del Estado funge como aval del obligado principal.

Éste podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo en lo aplicable el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El presente juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, efectivamente, encuentra su fundamento en el artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, el cual establece que de dichos juicios conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo en lo aplicable el procedimiento establecido por la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y toda vez que dicha ley prevé la posibilidad de suspender los descuentos, debe concluirse que en ese sentido no resulta aplicable al procedimiento.

SÉPTIMO. No tiene razón el inconforme al sostener que el Ministro instructor omitió motivar su resolución, pues como puede leerse en el auto materia de este estudio, la decisión se apoyó en el examen de los actos impugnados en juicio, así como en lo dispuesto por los artículos 14, 15 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, y se expusieron los precisos motivos por los que procede conceder la medida suspensiva que la parte actora solicitó, a saber: "ya que de negarse la suspensión se daría lugar a que se lleve a cabo y surta sus efectos el acto que se impugna, lo que eventualmente podría dejar sin materia el fondo de este juicio. Además, conforme a lo dispuesto por el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia, con la medida suspensiva no se afecta la seguridad y economía nacionales, pues únicamente se paraliza el acto atribuido a las autoridades demandadas en el punto antes precisado; no se afectan las instituciones jurídicas fundamentales del orden jurídico mexicano, pues, por el contrario, con la medida suspensional se pretende preservar las participaciones federales que le corresponden al Estado de S.; y, finalmente, con el otorgamiento de la suspensión no se causa un daño mayor a la sociedad con relación al beneficio que pudiera obtener el solicitante de la medida, ya que los efectos de la misma se limitan a que el acto respecto del cual se concede la suspensión no se ejecute".

Motivos que, además, son controvertidos en esta instancia. De ahí que sea infundado el agravio consistente en la falta de congruencia del acuerdo impugnado.

Tampoco asiste razón al disconforme al sostener que la medida cautelar concedida afecta la economía nacional y paraliza su desarrollo.

Al resolver el recurso de reclamación 62/98, relativo a la controversia constitucional 35/97, promovida por el Ayuntamiento de San Luis Río Colorado, Sonora, en sesión de fecha once de junio de mil novecientos noventa y ocho, este Tribunal Pleno definió lo que debe entenderse por afectación a la economía nacional. Las consideraciones fundamentales de la sentencia correspondiente son:

"... El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (octava edición, 1995, Editorial Porrúa, S.A.) define el concepto nación como el grupo de hombres generalmente grande, unido por sentimientos de solidaridad y de fidelidad que ayudan a crear una historia común y por datos como la raza, la lengua y el territorio, y que tiene el propósito de vivir y de continuar viviendo juntos en el futuro.

"Ahora bien, los artículos 25, 26, 27 y 28, de la Constitución Federal, constituyen la parte medular de las normas que nuestra Ley Suprema establece en materia económica, las que aunadas a las disposiciones contenidas en los artículos 3o., que contiene el concepto de democracia integral, artículo 5o., que consagra la libertad de trabajo, artículo 31, que establece las bases del régimen tributario, artículo 73, que otorga al Congreso de la Unión diversas facultades de contenido económico, artículo 74, que atribuye a la Cámara de Diputados facultades exclusivas en materia de finanzas públicas, artículo 115, que regula el Municipio y su régimen económico, artículo 117, que establece prohibiciones para los Estados en materias económicas que se reservan a la Federación y prohíbe aquellos actos que puedan interferir en la unidad económica nacional, artículo 118, que prohíbe a los Estados establecer cierto tipo de derechos en los puertos e imponer contribuciones y derechos sobre importaciones o exportaciones, artículo 123, que establece las bases de las relaciones entre capital y trabajo, y artículo 131, que otorga facultades amplias a la Federación en materia de intervención en la economía, representan los principios que configuran el régimen económico del Estado mexicano.

"Los artículos 25 y 26 de la Constitución General de la República otorgan competencia al Gobierno Federal para dirigir el desarrollo nacional, para lo cual conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, regulando y fomentando las actividades que demande el interés general, a través de los planes nacionales de desarrollo.

"...

"De los preceptos relacionados con anterioridad se desprende lo siguiente:

"1. Al Estado como estructura organizacional corresponde ser el rector del desarrollo nacional, que comprende el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.

"2. La rectoría del Estado significa que la forma de organización social que el Estado representa, debe disponer de una supremacía de decisión en relación a los asuntos que se refieren al desarrollo nacional.

"3. Las finalidades de la acción rectora del Estado consisten en garantizar que el desarrollo nacional sea integral, esto quiere decir que el progreso y mejoramiento que el pueblo se propone realizar mediante su organización, abarque el conjunto de la población y a toda la extensión del territorio nacional, en los aspectos económico, social, cultural y político, así como a las diferentes ramas de actividad; en fortalecer la soberanía de la nación a través de medidas que aseguren el aprovechamiento de los recursos naturales, la preservación de la riqueza generada por el país y, en general, toda medida que tienda a permitir que las decisiones que afectan al país se tomen sin la interferencia del exterior; en fortalecer el régimen democrático y conseguir el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad en individuos, grupos y clases sociales, señalándose como objetivo fundamental de tal desarrollo el mejoramiento de los niveles de bienestar de la población rural a través de la generación de empleo, con base en su participación organizada y la plena utilización de los recursos naturales y financieros, fomentando la actividad agropecuaria y forestal con criterios sociales de eficiencia productiva, permanencia y equidad, fortaleciendo su integración con el resto de la nación. Corresponde pues al Estado expedir las disposiciones jurídicas para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público.

"4. El Estado como rector del desarrollo debe planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional, lo que implica el establecimiento de los fines concretos que se plantea la colectividad, así como los medios y etapas fijadas para conseguirlos, lo que supone la labor directiva del gobierno mediante actos legislativos y ejecutivos que garanticen las medidas necesarias para que la actividad económica esté acorde con los fines propuestos en el marco de libertades que otorga la Constitución.

"5. La rectoría del Estado se desenvuelve en tres planos, entendiéndose que la Federación, en su carácter integrador de éste, asume la responsabilidad de coordinar con los Estados y Municipios el sistema de concertación de acciones.

"6. El desarrollo económico nacional se realizará con el concurso de los sectores público, social y privado, integrados por las empresas de propiedad pública, por las actividades económicas fundadas en la propiedad social (ejidos, comunidades agrarias, cooperativas, etc.) y por las empresas de propiedad privada, que conforman la base de la economía mixta, en la que participan diversas formas de propiedad sin que unas excluyan a las otras, pues el Estado interviene reglamentando las actividades económicas y participa en importantes procesos de producción con el concurso del sector privado o excluyendo a éstos de ciertas áreas de la actividad económica. Así tenemos que al lado de la libertad de trabajo (artículo 5o.) y libre concurrencia (artículo 28), se establecen las limitantes respecto del dominio de los recursos naturales que corresponden al Estado (artículo 27) y los principios rectores del desarrollo económico, por las cuales tiene a su cargo la planeación, conducción, coordinación y orientación de la actividad económica nacional (artículo 26).

"7. La planeación democrática del desarrollo nacional debe imprimir al crecimiento de la economía solidez, dinamismo, permanencia y equidad para la independencia política, social y cultural de la nación, esto es, el Estado debe tener congruencia en las diferentes finalidades dentro de un marco general que permita alcanzarlas, tomando en cuenta las necesidades cambiantes del país, pero sin desequilibrar los sectores de la población y sin menoscabar la independencia y democratización política, social y cultural de la nación.

"8. La rectoría económica del Estado, no es una facultad exclusiva de un solo poder, pues dentro del campo de sus respectivas atribuciones, los tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) a nivel federal y local, coparticipan de esa atribución.

"La Constitución mexicana no solamente establece una regulación jurídica del sistema político, sino plantea un programa a realizar. Los objetivos que la Constitución señala en su conjunto, constituyen lo que en el artículo 26 se denomina proyecto nacional, y son los criterios en ella contenidos los que deben determinar los objetivos de la planeación.

"Para llegar a estas finalidades se prevé que exista un plan nacional de desarrollo, esto es, que se documenten explícitamente, tanto los objetivos a alcanzar como las medidas que deben tomarse para tal efecto, y se define que de manera obligatoria los programas de la administración pública deberán sujetarse a dicho plan. La diferencia entre el plan y los programas es de grado, el plan recoge el conjunto de las aspiraciones y les da unidad y congruencia, los programas son elaborados por cada una de las ramas de la administración pública, esto es, las secretarías encargadas de atender las tareas encomendadas al gobierno. El plan, en general, debe armonizar las distintas finalidades propuestas y ser un amplio marco en el que tengan cabida los programas específicos.

"El propio artículo 26 prevé que deben determinarse los órganos responsables del proceso de planeación.

"Esto exige que mediante acciones del Poder Ejecutivo se determinen responsabilidades concretas asignadas a ciertos órganos, para hacer posible el control y la evaluación de las finalidades de la planeación y señala como mecanismos de ésta la coordinación con otro plano del Estado mexicano constituido por las entidades federativas, a través de convenios, figura que así adquiere rango constitucional y que hace posible la vinculación orgánica de los Estados de la Federación y el Gobierno Federal.

"Por tanto, el concepto de economía nacional, en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige.

"En ese orden de ideas, la interpretación al supuesto establecido en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, consistente en que la suspensión del acto que motivare la controversia constitucional, no podrá concederse en los casos en que se ponga en peligro la economía nacional, debe ser en el sentido de que la suspensión del acto lesione a la sociedad en general, no en forma particularizada a un determinado número de sus miembros."

De la ejecutoria transcrita se redactó la siguiente tesis jurisprudencial:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IX, junio de 1999

"Tesis: P./J. 45/99

"Página: 660

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONCEPTO DE ‘ECONOMÍA NACIONAL’ PARA EFECTOS DE SU OTORGAMIENTO (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 CONSTITUCIONAL). El artículo 15 de la citada ley establece que: ‘La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.’. Ahora bien, el concepto de ‘economía nacional’, en su connotación de estructura, orden interior o régimen del Estado que regula o persigue la satisfacción de las necesidades humanas de sus gobernados, se identifica con la organización de las actividades económicas establecidas por el Estado mexicano conforme a los lineamientos de la Constitución Política que lo rige, es decir, con los principios rectores del desarrollo económico estatuido en la Ley Fundamental en beneficio de todos sus gobernados, que es el fin último del Estado. Por tanto, sólo se podrá considerar actualizado el supuesto establecido en el precepto invocado, si en caso de concederse dicha suspensión, se lesionaran intereses de la sociedad en general y no en forma particularizada de un determinado número de sus miembros.

"Recurso de reclamación 62/98, en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 35/97. Ayuntamiento del Municipio de San Luis Río Colorado, Sonora. 11 de junio de 1998. Mayoría de ocho votos. Ausente: O.M.d.C.S.C.. Disidentes: M.A.G. y J.N.S.M.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: L.C.M..

"El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el treinta y uno de mayo del año en curso, aprobó, con el número 45/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a primero de junio de mil novecientos noventa y nueve.

"Nota: Esta tesis apareció publicada con el número P. XX/99 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, página 285; por instrucción del Tribunal Pleno se publica nuevamente con el número de tesis jurisprudencial que le corresponde."

De acuerdo con lo anterior, es criterio de este Alto Tribunal de justicia que sólo podrá considerarse actualizado el supuesto a que se refiere el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, si en caso de concederse la suspensión se lesionaran intereses de la sociedad en general y no en forma particularizada de un determinado número de sus miembros.

Así, como bien lo consideró el Ministro instructor en el acuerdo que se revisa, la medida suspensiva otorgada no afecta la economía nacional, pues únicamente paraliza el acto atribuido a las autoridades demandadas, que consiste en el descuento al Estado de S. por la cantidad de $4’146,698.20 (cuatro millones ciento cuarenta y seis mil seiscientos noventa y ocho pesos 20/100 M.N.), de sus participaciones federales, hasta en tanto se resuelva el fondo del asunto.

Determinación que, resulta claro, no lesiona los intereses de la sociedad en general y, consecuentemente, no pone en peligro la economía nacional, por más que el recurrente afirme que paraliza una gran parte del sector de la construcción y el ciclo económico del fideicomiso para la construcción de viviendas, y que "esto se traduce en afectación a la economía nacional", pues como ya se dijo, eso no es verdad.

Es por ello que resulta infundado el agravio propuesto.

Igualmente infundado es el argumento relativo a que la determinación que se impugna afecta las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano.

El artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece el concepto de "instituciones fundamentales del orden jurídico", cuya afectación constituye una de las causales para negar la suspensión en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales. Sin embargo, este ordenamiento no precisa en algún apartado qué debe entenderse por dicho concepto y, por otra parte, los debates relativos al proceso legislativo de su discusión en el seno del Congreso tampoco proporcionan elementos que permitan precisar su significado y alcances. Es así que debe acudirse a las reglas de interpretación jurídica.

En su sentido gramatical la palabra "instituciones", plural del sustantivo institución, que a su vez deriva del latín institutio-onis, establecimiento o fundación de una cosa, alude a un sistema u organización establecido o formado y, en un segundo momento, significa el conjunto de formas o estructuras sociales establecido por la ley o las costumbres. "Fundamentales" constituye un adjetivo que denota una característica atribuida a algo o a alguien, que sirve de base o apoyo, o que posee la máxima importancia.

Ahora bien, algunos juristas han definido institución como el conjunto de formas o estructuras de organización social, tales como han sido establecidas por la ley o la costumbre, de un grupo humano o las pautas de conducta definidas, continuas y organizadas que inciden sobre problemas esenciales de toda sociedad y entrañan una ordenación y regulación normativa que sanciona el derecho. Estas instituciones se desarrollan históricamente como entes capaces de evolucionar en su naturaleza, según las condiciones políticas e ideológicas que las rodean. En este tenor, los grupos humanos aspiran a constituir un orden social determinado que posea además permanencia y estabilidad; este fin se logra sólo a través de la creación de instituciones que aseguren en el tiempo los procesos políticos al poseer órganos de gobierno que estructuren el poder político orientador de la sociedad. En este sentido, las instituciones se identifican con el concepto de estructura como organización total que ordena a las partes a través del derecho, continente de los criterios ordenadores de las instituciones y principalmente del derecho constitucional, cuando se refiere a las instituciones políticas del Estado.

Las instituciones serán, así, en términos amplios, cada una de las organizaciones básicas, fundamentales, que conforman a un Estado y que resultan de su Ley Fundamental, mismas que le dan estabilidad y permanencia y le permiten cumplir en el tiempo con los valores colectivos y los fines que lo guían.

De esta forma, para saber cuáles son las instituciones fundamentales de nuestro orden jurídico nada más lógico que acudir al texto constitucional, instrumento fundamental de gobierno e ideario político de la nación, que da forma al Estado mexicano en su conjunto.

Diversos doctrinarios han abordado la temática respecto a las instituciones fundamentales del Estado mexicano, existiendo divergencia respecto a cuáles las constituyen. Sin embargo, prácticamente todos coinciden en que entre ellas deben contarse cuando menos las siguientes:

a) Régimen federal;

b) División de poderes;

c) Sistema representativo y democrático de gobierno;

d) Separación de iglesia-Estado;

e) Garantías individuales;

f) Justicia constitucional;

g) Dominio directo y originario de la nación sobre sus recursos; y

h) Rectoría económica del Estado.

Indiscutiblemente, las anteriores instituciones construyen y definen la estructura política del Estado mexicano y contienen las bases que protegen y hacen efectivas las disposiciones constitucionales, dando estabilidad y permanencia a la nación en su conjunto, pues rigen su vida política, social y económica.

Resulta ilustrativa al respecto la tesis de la Primera Sala de este Supremo Tribunal, cuyos datos de identificación y contenido se transcriben enseguida:

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XII, octubre de 2000

"Tesis: 1a. XIV/2000

"Página: 1091

"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES, CONCEPTO DE INSTITUCIONES FUNDAMENTALES DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO PARA LOS EFECTOS DEL INCIDENTE DE (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA). El artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la suspensión no podrá concederse cuando, entre otros casos, se pongan en peligro las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, entendiéndose como tales al conjunto de principios básicos consignados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que rigen la vida política, social y económica del país; de ahí que la suspensión resulta improcedente cuando se afecten las disposiciones constitucionales que proclamen tales principios o que contengan los lineamientos para hacer posible su observancia y mantenerlos vigentes, supuesto que se justifica por sí solo atendiendo a la finalidad que persigue la controversia constitucional de salvaguardar y restablecer el orden constitucional.

"Recurso de reclamación 223/99, en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional 34/99. Estado Libre y Soberano de Coahuila de Zaragoza. 24 de mayo de 2000. Cinco votos. Ponente: O.S.C. de G.V.. Secretario: P.A.N.M.."

Atendiendo a los anteriores conceptos, es evidente que la medida suspensiva que se concedió no atenta contra las instituciones jurídicas fundamentales, ya que no está dirigida a paralizar ninguna de ellas, ni incide en su desarrollo y permanencia, pues, como se ha dicho, el efecto de la suspensión consiste únicamente en que no se retengan ciertas participaciones federales del Estado de S..

En respuesta al cuarto de los agravios relacionados, debe decirse que la medida suspensiva tampoco transgrede las garantías fundamentales de los gobernados, particularmente el derecho a la vivienda a que se refiere el artículo 4o. de la Constitución Federal, ni rompe con el desarrollo económico del país.

Suspender es detener, diferir por algún tiempo una acción u obra, impedir temporalmente los efectos o consecuencias aún no producidos de un acto. Por su naturaleza, la figura de la suspensión de los actos es temporal, pues dura el tiempo que dure la tramitación del juicio, desde que es concedida hasta que se pronuncie la sentencia ejecutoria. Impide que un juicio quede sin materia, como consecuencia de la ejecución (irreparable en muchos casos) del acto reclamado.

El artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional establece determinadas condiciones para la procedencia de la suspensión:

"Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante."

En el caso particular, al margen de que el recurrente no expone mayores motivos por los que considera que la paralización temporal del acto materia del juicio transgrede los derechos fundamentales de los mexicanos y rompe el desarrollo económico del país, lo cierto es que la orden de que se mantengan las cosas en el estado que actualmente guardan, es decir, que no se le descuente al Estado de S. la cantidad de $4’146,698.20 (cuatro millones ciento cuarenta y seis mil seiscientos noventa y ocho pesos 20/100 M.N.) de sus participaciones federales, hasta en tanto se resuelva el fondo del asunto, fue dictada con estricto apego a lo dispuesto por el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia y, en esa circunstancia, no pone en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, ni afecta gravemente a la sociedad.

De ahí que la determinación en estudio tampoco sea transgresora de las garantías individuales, ni se traduzca en el rompimiento del desarrollo económico nacional.

En otro aspecto, son ineficaces los agravios en los que la autoridad sostiene que el acuerdo recurrido carece de congruencia, porque en los puntos resolutivos se omitió especificar que la suspensión se negó en parte, y quiénes son las autoridades obligadas a acatar la determinación que concede la medida cautelar.

Es verdad -como lo dice el recurrente- que en los resolutivos del acuerdo que se estudia no se ve reflejada la decisión de negar la medida solicitada, por cuanto hace a la retención de las participaciones federales que corresponden al Estado de S. por el mes de septiembre, por constituir un acto consumado; sin embargo, esta circunstancia no torna ilegal el acuerdo, porque éste constituye un todo que debe interpretarse en su integridad para conocer su sentido y alcances, y la lectura íntegra de dicho acuerdo refleja con toda claridad y sin lugar a dudas, que la suspensión sólo fue concedida por cuanto hace a las participaciones federales correspondientes al mes de octubre.

De ahí que no exista el estado de indefensión de que se duele el recurrente, porque el acuerdo impugnado refleja de forma clara cuál es el alcance de la suspensión que otorga.

Lo mismo ocurre con la falta de precisión de las autoridades obligadas a cumplir la medida suspensiva, pues en los términos en que fue otorgada es también claro que su cumplimiento corresponde a la autoridad que realiza la retención de las participaciones federales (Subtesorería de Operación de la Tesorería de la Federación), la que debe abstenerse de hacerlo, sin que se vincule a otras autoridades, pues a ella corresponde ejecutar la retención, tal como lo informó el tesorero de la Federación en su escrito de fecha diez de octubre de dos mil uno; es así que aun cuando en el acto impugnado no se precisen las autoridades vinculadas a cumplir la suspensión, ello no lo torna ilegal ni deja en estado de indefensión a la inconforme.

Como último agravio, la autoridad argumenta que el acuerdo impugnado adolece de congruencia al haber proveído el Ministro instructor sobre la suspensión como si se tratara de una controversia constitucional, evadiendo las características y circunstancias del presente juicio, cuya naturaleza confunde con aquel procedimiento, ya que este juicio deriva del cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, mismo que encuentra su fundamento en el artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Resultan inatendibles tales argumentos.

Así es, en nada afecta a la legalidad del acuerdo el hecho de que la redacción de su quinto considerando resulte, a criterio del recurrente, imprecisa en el señalamiento de la vía procesal en la que se actúa, pues esta circunstancia se encuentra clarificada de forma inequívoca y desde un inicio, mediante el auto de fecha primero de octubre del año dos mil uno (visible en la foja quince del expediente) y que dice: "Con el oficio del secretario de Administración y Finanzas del Gobierno del Estado de S. el que, según señala, actúa en representación del titular del Ejecutivo de la propia entidad, de conformidad con el criterio sustentado por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el cinco de julio del año en curso el expediente varios número 5/2001, fórmese y regístrese el expediente relativo al juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, que promueve en contra de la Dirección de Deuda Pública, de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas y de la Tesorería de la Federación, todas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ..."; así como en los acuerdos tomados con motivo de la suspensión solicitada y del recurso de reclamación interpuesto. Basta constatar lo anterior mediante la lectura del texto de las resoluciones, la cita de los ordenamientos legales en que se fundan e, inclusive, el rubro que figura a la cabeza de todas las actuaciones procesales, el cual inequívocamente identifica al presente asunto como "juicio sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal".

No existe, por tanto, incongruencia o confusión alguna entre la acción planteada, es decir, el juicio sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal, y la vía procesal en que este Alto Tribunal actúa, ya que, se reitera, poseen exacta correspondencia.

Por otra parte, la autoridad alega que resulta violatorio de la Ley de Coordinación Fiscal proveer sobre la suspensión en lo referente a los descuentos en los juicios sobre el cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal, toda vez que este ordenamiento no contempla la posibilidad de suspenderlos, reiterando que no resulta aplicable a la presente contienda la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

En el texto original del artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal, según su publicación en el Diario Oficial de la Federación de fecha veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, se establecían las bases del procedimiento que las entidades federativas deberían seguir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a fin de impugnar la declaratoria que emitiera la Secretaría de Hacienda y Crédito Público excluyéndolas del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como tratándose de casos de infracción legal o incumplimiento de los convenios de coordinación fiscal imputables a aquella secretaría federal. Dicho numeral era del siguiente tenor:

"Artículo 12. El Estado inconforme con la declaratoria por la que se considera que deja de estar adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrá ocurrir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal demandando la anulación de la declaratoria que se haya dictado conforme al artículo anterior de esta ley.

"El juicio deberá promoverse dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que se hubiera publicado en el ‘Diario Oficial’ de la Federación la citada declaratoria, con la demanda se ofrecerán pruebas y se acompañarán las documentales de que disponga el Estado.

"Se correrá traslado de la demanda al Ejecutivo Federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que la contesten en el plazo de 30 días y ofrezcan pruebas, acompañando las documentales de que dispongan.

"Al admitirse la demanda se señalará la fecha para la celebración de una audiencia, que habrá de verificarse antes de los 90 días siguientes y, dentro de este término, tanto el Estado que haya promovido el juicio, como el Ejecutivo Federal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrán aportar las pruebas ofrecidas y que no hubieran presentado con la demanda o contestación. En la audiencia formularán alegatos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación pronunciará su fallo.

"Desde la admisión de la demanda se suspenderán los efectos de la declaratoria impugnada, por 150 días. El fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación producirá efectos 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenará la publicación en el ‘Diario Oficial’ de la Federación, tanto de la suspensión de los efectos de la declaratoria impugnada, como de los puntos resolutivos del fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"En caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infringiera las disposiciones legales y convenios relativos a la coordinación fiscal en perjuicio de una entidad federativa, ésta podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo, en lo aplicable el procedimiento establecido en este artículo."

Como puede apreciarse, la suspensión se encontraba ya prevista dentro del procedimiento contencioso referente al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Ahora bien, el último párrafo de dicho artículo permaneció intocado hasta la reforma de quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, fecha en que tuvo lugar una importante modificación a diversos numerales de la Ley de Coordinación Fiscal, quedando redactado el último párrafo del artículo 12 de la siguiente manera:

"En caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infringiera las disposiciones legales y convenios relativos a la coordinación fiscal en perjuicio de una entidad federativa, ésta podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo, en lo aplicable el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

El legislador hizo así un reenvío especial a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional en este especial supuesto que planteaba, es decir, cuando se tratase, no de la declaratoria de exclusión del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, cuya suspensión poseía reglas específicas determinadas en la propia Ley de Coordinación, sino para el caso de reclamos formulados por las autoridades locales a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público derivados de infracciones cometidas por aquélla a la Ley de Coordinación Fiscal, o violaciones a los convenios celebrados, como acontece en el expediente en el que se actúa.

Por lo anterior, resulta inconcuso que el Ministro instructor actuó ajustado a derecho al pronunciarse sobre la suspensión solicitada, ya que, contrariamente a lo que sostiene la autoridad recurrente, la suspensión sí es una figura que posee aplicación en este tipo de juicios, al estar reconocida de modo expreso en el título II, capítulo II, sección II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, siendo este ordenamiento la ley adjetiva aplicable a la resolución de los juicios sobre cumplimiento de convenios de coordinación fiscal, según lo dispone el último párrafo del artículo 12 de la Ley de Coordinación Fiscal.

Ante el resultado de este estudio y vista la ineficacia de los agravios propuestos, lo que se impone es confirmar en sus términos el acuerdo recurrido.

Por lo expuesto y fundado es de resolverse y se resuelve:

PRIMERO.-Es infundado el recurso de reclamación interpuesto.

SEGUNDO.-Se confirma el acuerdo de fecha quince de octubre de dos mil uno dictado por el Ministro instructor en los autos del incidente de suspensión del juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal número 2/2001.

N.; con testimonio de esta resolución y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión del día veinticinco de febrero de dos mil dos, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P..

Fue aprobado el proyecto con ponencia del señor M.J. de J.G.P..

Nota: En el mismo sentido se resolvieron los recursos de reclamación 596/2001-PL, 600/2001-PL y 601/2001-PL, deducidos del incidente de suspensión del juicio sobre cumplimiento de los convenios de coordinación fiscal 2/2001.