Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

RECURSO DE RECLAMACIÓN 352/2004-PL, DERIVADO DE LA RECONVENCIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2004. PODER EJECUTIVO FEDERAL.

CONSIDERANDO:

TERCERO. El recurrente en sus agravios adujo, en síntesis, que:

1. La reconvención es notoriamente improcedente, en virtud de que el poder que representa no fue parte actora en la controversia constitucional en lo principal y, por ende, no pueden ser parte demandada en la reconvención; que lo anterior es así debido a que la reconvención no puede hacerse valer respecto de terceras personas sino sólo contra el actor, tal como lo establece el segundo párrafo del artículo 26 de la ley reglamentaria de la materia.

Apoya lo anterior la tesis de jurisprudencia, de rubro: "RECONVENCIÓN. SÓLO PUEDE HACERSE VALER EN CONTRA DEL ACTOR, NO ASÍ DE TERCERAS PERSONAS."

2. En la reconvención no se reclama acto alguno atribuible al Poder Ejecutivo Federal, por lo que debió desecharse de plano de conformidad con lo que establece el artículo 25 de la ley reglamentaria, toda vez que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con la fracción III del artículo 20 del mismo ordenamiento, lo anterior es así, toda vez que tanto del escrito de contestación a la demanda y de la reconvención hecha en la misma, se observa que la litis gira en torno a la actual integración del Ayuntamiento de B.J., Estado de Q.R., y el supuesto desconocimiento que del mismo han llevado a cabo las autoridades locales que forman parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de dicha entidad federativa, que es de carácter local y, por ende, compete única y exclusivamente al Municipio de B.J., en el Estado de Q.R. y a las autoridades locales de dicha entidad federativa, sin que exista acto alguno que haya sido atribuido al Poder Ejecutivo Federal.

3. El acuerdo recurrido viola lo dispuesto por el artículo 22, fracción IV, en relación con el artículo 28 de la ley reglamentaria de la materia, ya que en la reconvención debe señalarse con precisión el acto que se demanda y, en el caso, no se reclama del Ejecutivo Federal acto alguno material, presente y cierto, de ahí que lo procedente era prevenir al Municipio actor para que subsanara dicha irregularidad o, en su caso, desechar de plano la referida reconvención.

4. Aun cuando se pretendiera que el acto impugnado al Poder Ejecutivo Federal fuera la posible afectación a la integración del Ayuntamiento de B.J., Estado de Q.R. y a su Hacienda Municipal, este acto constituye materia de la controversia constitucional 67/2004 que actualmente está en trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por tanto, bajo ese supuesto, la reconvención sería notoriamente improcedente, atento a lo dispuesto en el artículo 19, fracción III, de la ley reglamentaria. Además de que dichos actos se encuentran paralizados en virtud de las diversas suspensiones concedidas en la aludida controversia constitucional que se dictaron con el objeto de impedir que los recursos tanto locales como federales que corresponden al referido Municipio, sean retenidos o entregados a persona distinta, lo cual pone de manifiesto que si las autoridades federales los llevaran a cabo, en todo caso estarían violando la medida cautelar antes mencionada, lo que no podría ser materia de reconvención, sino de un recurso de queja.

A efecto de resolver los agravios planteados, resulta conveniente precisar que el actor en la controversia constitucional 91/2004, de la cual deriva el presente asunto, es el Estado de Q.R. a través del Poder Legislativo.

Asimismo, conviene destacar lo siguiente:

1. Mediante oficio de diecinueve de noviembre de dos mil cuatro, el Municipio de B.J., Estado de Q.R., promovió reconvención señalando, en lo que interesa, lo siguiente:

"Autoridades demandadas: I. Congreso Libre y Soberano de Q.R.. II. Gobernador del Estado de Q.R. por sí y en su carácter de superior jerárquico de todas y cada una de las secretarías y dependencias que integran la administración pública estatal incluida la Procuraduría General de Justicia del propio Estado. III. Secretario de Gobierno y el director del Sistema Estatal de Seguridad Pública. IV.S. de Planeación y Desarrollo Regional. V.S. de Hacienda. VI. Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente. VII. Secretario de Desarrollo Económico. VIII. Secretario de Desarrollo Agropecuario, Rural e Indígena. IX.S. de Educación y Cultura. X.S. de Salud. XI. Secretario de Turismo. XII. Secretario de la Contraloría. XIII. Oficial mayor. XIV. Procuradora general de Justicia del Estado. XV. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos por sí y en su carácter de superior jerárquico de las secretarías de Estado y dependencias de la administración pública federal enunciadas posteriormente. XVI. Secretario de Hacienda y Crédito Público. XVII. Secretario de Gobernación. XVIII. Secretario de Turismo. XIX. Fondo Nacional de Fomento al Turismo. ... Actos cuya invalidez se demanda: 1. Del Congreso del Estado de Q.R., la invasión al ámbito de competencia municipal mediante el desconocimiento de los integrantes del Ayuntamiento de B.J., Q.R., como se advierte de la confesión expresa que dicho órgano realizó en los hechos de la demanda que se contesta en este libelo. 2. Del gobernador del Estado de Q.R. por sí y en su carácter de superior jerárquico de todas y cada una de las secretarías y dependencias que integran la administración pública estatal incluida la Procuraduría General de Justicia del propio Estado, así como en lo particular de cada una de dichas autoridades, el desconocimiento de los integrantes del Ayuntamiento de B.J., Q.R., como se advierte de la confesión expresa que dicho órgano realizó en los hechos de la demanda que se contesta en este libelo."

2. Mediante el auto impugnado en este asunto, de veinticinco de noviembre de dos mil cuatro, se determinó admitir la reconvención planteada y reconoció el carácter de demandado al Poder Ejecutivo Federal y no así a las demás autoridades señaladas, por ser subordinadas a éste, con apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 84/2000, de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."

Precisado lo anterior, debe señalarse que la materia del presente recurso consiste únicamente en determinar si los motivos expresados por el recurrente constituyen una causa de improcedencia notoria y manifiesta que hubiera ameritado el desechamiento de la reconvención a través del auto combatido, por lo que respecta al Poder Ejecutivo Federal al que se le reconoció el carácter de demandada en el auto impugnado, pues de no ser así, corresponde analizarla al Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al momento de dictar la resolución definitiva, ya que al no impugnarse las restantes consideraciones jurídicas contenidas en el auto impugnado, éstas deben quedar firmes.

Sirve de fundamento a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 32/96, consultable en la página trescientos ochenta y seis, T.I., junio de mil novecientos noventa y seis, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES. Al Ministro instructor, de acuerdo a lo que preceptúan los artículos 24, 25 y 36 de la ley reglamentaria, le corresponde examinar, ante todo, el escrito respectivo de la demanda a fin de cerciorarse acerca de la eventual existencia de motivos manifiestos e indudables de improcedencia que generarían el rehusamiento categórico de la demanda; le compete también llevar a cabo el trámite de la instrucción del juicio hasta ponerlo en estado de resolución; le concierne, asimismo, elaborar el proyecto de resolución que deberá someter a la consideración del Tribunal en Pleno. Sin embargo, por ser las controversias constitucionales juicios con características y peculiaridades propias, si frente al motivo de improcedencia hubiere alguna duda para el Ministro instructor, entonces no podría decretarse el desechamiento de la demanda y, en consecuencia, las causas de improcedencia que se invocaran por los demandados sólo podrían ser analizadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia al pronunciar la sentencia definitiva. La característica de los motivos manifiestos e indudables de improcedencia de la demanda sobre controversia constitucional, estriba en que su naturaleza ostensible y contundente autoriza al desechamiento de plano de la demanda; en cambio, las causas diversas de improcedencia que las partes interesadas puedan invocar durante la secuela del procedimiento, o que de oficio se adviertan, sólo significa que se decretan después de haberse abierto el juicio y con apoyo en las pruebas allegadas por las partes durante la etapa respectiva."

Ahora bien, a efecto de analizar si los agravios que aduce el recurrente son motivo manifiesto e indudable por el cual debió desecharse la reconvención, debe atenderse a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, que dispone:

"Artículo 25. El Ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano."

De este numeral se desprende que el Ministro instructor podrá desechar la demanda de controversia constitucional por improcedente, siempre y cuando exista un motivo manifiesto e indudable.

Lo anterior resulta igualmente aplicable al escrito de reconvención, de conformidad con lo previsto por el artículo 26, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, que dispone:

"Artículo 26. Admitida la demanda, el Ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga.

"Al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales."

Ahora bien, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado en la tesis de jurisprudencia P./J. 9/98, consultable en la página ochocientos noventa y ocho, T.V., enero de mil novecientos noventa y ocho, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que para desechar de plano la demanda de controversia constitucional, las causas de improcedencia deben ser manifiestas e indudables. Dicha tesis es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA EL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE. Conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia de la controversia constitucional que permita desechar de plano la demanda presentada, debe ser manifiesta e indudable; es decir, debe advertirse del escrito de demanda y de las pruebas que, en su caso, se hayan adjuntado, sin requerir otros elementos de juicio, de tal manera que no exista duda alguna en cuanto a la actualización de la causal invocada que evidencie en forma clara y fehaciente la improcedencia de la pretensión intentada, de tal forma que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido."

Luego, si un motivo de improcedencia no está plenamente demostrado, entonces se debe admitir la demanda a trámite, pues de lo contrario se estaría privando al actor de su derecho a instar la acción de controversia y probar en el juicio.

Al efecto, cabe destacar que por manifiesto se entiende lo que se advierte en forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos, así como de los escritos aclaratorios; y por indudable, que se tiene la certeza y plena seguridad de que la causa de improcedencia efectivamente se actualiza en el caso concreto, sin que se requiera de otros elementos de juicio que lleven a concluir diversa convicción, de modo tal que la fase probatoria se haga innecesaria.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 128/2001, consultable en el Tomo XIV de octubre de dos mil uno, página ochocientos tres, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN ‘MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA’ PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este contexto, por ‘manifiesto’ debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo ‘indudable’ resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa."

Entonces, cuando se actualice un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, el Ministro instructor deberá desechar de plano la demanda de controversia constitucional o la reconvención.

Lo anterior, en virtud de que las causas de improcedencia son de orden público y deben analizarse, incluso, de oficio, por lo que deben quedar probadas de manera fehaciente y no inferirse con base en presunciones. Por tanto, para efectos del desechamiento de una demanda o de su ampliación, debe tenerse la certeza de que se surten los extremos del motivo de improcedencia en forma manifiesta e indudable, pues cualquier motivo de duda obliga a admitirla a trámite, con independencia de que en la sentencia pueda declararse fundada con base en un estudio más detallado y apoyado en los elementos de prueba que se recaben durante el procedimiento.

En efecto, acorde a sus propias características, el auto de admisión esencialmente reviste el carácter de mero trámite, en el que no pueden realizarse estudios exhaustivos por no ser propios de este tipo de acuerdos.

Por tanto, si las características del proveído de inicio que el Ministro instructor debe dictar para admitir o desechar una demanda es de mero trámite, se ve impedido para realizar mayores consideraciones que impliquen esbozar cuestiones del fondo del asunto o que provoquen un estudio más profundo, propio de una resolución y no de un acuerdo, pues de emitir un pronunciamiento de esa naturaleza, ello traería como consecuencia que no se actualizara la hipótesis del artículo 25 de la ley reglamentaria de la materia, ya que no se estaría ante una causa de improcedencia que en forma notoria y manifiesta se actualizara.

En este orden de ideas, procede determinar si los motivos que alega el recurrente hacen improcedente la reconvención de manera manifiesta e indudable y, por ende, debe desecharse.

En su primer agravio el recurrente aduce que la reconvención es notoriamente improcedente, en virtud de que ni el presidente de la República ni los titulares de las secretarías dependientes de éste fueron parte actora en la demanda principal y, por ende, no pueden ser parte demandada en la reconvención, de conformidad con lo que establece el artículo 26, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

El texto del precepto señalado es del tenor siguiente:

"Artículo 26. Admitida la demanda, el Ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga.

"Al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales."

El artículo transcrito expresamente prevé que la parte demandada únicamente podrá reconvenir a la parte actora en la controversia constitucional.

Ahora bien, al respecto, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio plasmado en la tesis de jurisprudencia 1a./J. 59/2002, visible en la página ciento treinta y tres, Tomo XVI, diciembre de dos mil dos, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, aplicada por analogía, la que es del tenor siguiente:

"RECONVENCIÓN. SÓLO PUEDE HACERSE VALER EN CONTRA DEL ACTOR, NO ASÍ DE TERCERAS PERSONAS. La reconvención es la figura procesal que permite a la parte demandada en un juicio presentar, a su vez, una demanda únicamente en contra del actor, mediante la cual reclame a éste diversas prestaciones que pueden formar parte de la controversia; derecho que deberá ejercer precisamente al momento de contestar la demanda por encontrarse sujeto al principio de la preclusión. Además, dada su naturaleza no puede hacerse valer respecto de terceras personas, sino sólo en contra del actor; de ahí que resulta improcedente la reconvención que no sea contra éste."

De lo anterior se desprende que la reconvención es la figura procesal que permite a la parte demandada presentar, a su vez, una demanda únicamente en contra del actor, y que dada su naturaleza no puede hacerse valer respecto de terceras personas, sino sólo en contra del actor.

En efecto, es de explorado derecho que la reconvención es la facultad que la ley concede al demandado para presentar a su vez otra demanda en contra del actor o demandante, teniendo pretensiones distintas que pueden formar parte de la controversia; por ello, a la reconvención también se le reconoce con el término común de contrademanda. En ella se invierten las partes, porque el demandado se convierte en actor y éste en demandado, debiéndose resolver conjuntamente las respectivas acciones de uno y otro.

Por tanto, de lo anterior se concluye que tratándose de controversia constitucional, de conformidad con lo que establece el segundo párrafo del artículo 26 de la ley reglamentaria de la materia, la reconvención únicamente procede en contra del actor en el propio juicio; esto es, que se trata de una contrademanda en la que la autoridad demandada se convierte en actor, y la entidad, poder u órgano actor a su vez en demandado reconvencional.

No obstante lo anterior, es importante destacar que dada la naturaleza de la controversia constitucional en la que las partes pueden ser entidades federativas, poderes u órganos, si como en el caso, la actora es un Estado, es procedente la reconvención contra éste a través de los poderes que integran el Gobierno del Estado.

Por lo anterior, resulta fundado el agravio hecho valer por el Poder Ejecutivo Federal, debido a que, en efecto, dicho poder no es el actor en la controversia constitucional, por lo que no podía ser demandado en la reconvención, lo que la hace improcedente respecto de dicha autoridad.

Al resultar fundado el presente agravio hecho valer por el recurrente, lo procedente es modificar el auto de veinticinco de noviembre de dos mil cuatro, en la parte que se combate y, en consecuencia, desechar de plano, por improcedente, la reconvención planteada en contra del Poder Ejecutivo Federal, por ser notoria la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 26, segundo párrafo, de la ley de la materia.

Al haber alcanzado la conclusión anterior, resulta innecesario ocuparse de los restantes agravios hechos valer por el recurrente. Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis de jurisprudencia número P./J. 100/99, consultable en la página setecientos cinco del Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo tenor es:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.-Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente y fundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.-En la materia del recurso, se modifica el auto recurrido de veinticinco de noviembre de dos mil cuatro, dictado en la controversia constitucional 91/2004, en la parte en la que reconoce el carácter de demandada al Poder Ejecutivo Federal.

TERCERO.-Se desecha la reconvención hecha valer por el Municipio de B.J., Estado de Q.R., en la controversia constitucional 91/2004, en lo correspondiente al Poder Ejecutivo Federal.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R. (ponente), G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R..