Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 712/2003. BEATRIZ DE LA ROSA CASTRO.

CONSIDERANDO:

QUINTO. Con el objeto de facilitar la solución de las cuestiones efectivamente planteadas y con fundamento en el artículo 79 de la Ley de Amparo, se procede a resumir el contenido del capítulo de conceptos de violación, destacando que en dicho apartado se hacen valer argumentos tanto de legalidad (que posteriormente serán materia de reserva de jurisdicción) como de inconstitucionalidad de leyes, y son los siguientes:

I. En el primer concepto de violación referido a temas de legalidad, la quejosa se duele de violaciones a los artículos 14 y 16 constitucionales, porque -según la impetrante- el acta de comparecencia de E.V.R. fue levantada por autoridad incompetente conforme al Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria.

II. En el segundo concepto de violación, también referido a temas de legalidad, la quejosa se duele de la falta de fundamentación en lo relativo a la competencia territorial de la autoridad que dictó el oficio 325-SAT-V-A-11857 de veinticuatro de mayo de dos mil dos. Al efecto invoca la tesis de rubro: "ORDEN DE VISITA. FALTA DE FUNDAMENTACIÓN POR NO CONTENER LA FRACCIÓN DEL PRECEPTO LEGAL QUE OTORGA LA COMPETENCIA TERRITORIAL PARA EXPEDIRLA.", sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito, asimismo se invoca la tesis de la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de rubro: "COMPETENCIA DE LAS UNIDADES REGIONALES DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA."

III. En el tercer concepto de violación, igualmente referido a temas de legalidad, la quejosa se duele de la falta de fundamentación y motivación de la medida cautelar suspensiva por la que se suspendió en sus funciones, en virtud que la considera dogmática e insuficiente pues, a su juicio, no es correcto que baste una declaración como la de E.V.R. para generar las graves consecuencias que ahora resiente, y con copiosos argumentos pretende evidenciar una ilegalidad en dicho acto.

IV. En el cuarto concepto de violación, también de legalidad, se pretende evidenciar una falta de fundamentación y motivación del oficio suspensivo reclamado, desde diverso aspecto que el punto anterior, quejándose ahora de una insuficiencia de pruebas para acreditar los hechos contenidos en el acto impugnado, para lo cual hace detalles de los hechos, de argumentos con los que pretende demostrar la ineficiencia del acto, y de diversas cuestiones de índole probatorio.

V. En el quinto concepto de violación, se hace valer la inconstitucionalidad de los artículos 164, fracción IV y 165, fracción III, de la Ley Aduanera vigente en dos mil dos, bajo el argumento de que el contenido de tales preceptos viola la garantía de audiencia contenida en el artículo 14 constitucional, porque de dichos preceptos deriva que basta con que se inicie un procedimiento de cancelación de patente de agente aduanal para que exista la posibilidad legal de suspender indefinidamente a un funcionario, y hasta que se dicte la resolución definitiva, sin la audiencia del afectado y sin oportunidad de que éste ofrezca pruebas. Que en todo caso, la suspensión de funciones de un agente aduanal sólo es jurídicamente posible en los casos determinados por el Alto Tribunal que, -según la quejosa- cuando se altere el orden público, se afecten intereses patrimoniales de la hacienda pública o se afecte el interés de la sociedad, y las hipótesis a que se refieren los artículos impugnados no se relacionan con dichos supuestos. Asimismo, y en referencia directa al artículo 165, fracción III, de la Ley Aduanera, este precepto es inconstitucional porque permite la cancelación de una patente aduanal basada en una simple manifestación de un ciudadano en el sentido de que no se encomendó una operación aduanal, cuando la propia ley es omisa en regular la forma para comprobar la "encomienda o mandato mercantil" (sic), máxime si se pondera, por otro lado, los artículos 40 y 41 de la Ley Aduanera conforme a los cuales, el agente aduanal es un mandatario o representante de los importadores por el solo hecho de tramitar un pedimento, sin que se exija por la norma más al respecto, razón por la que una simple manifestación en contrario de una persona no puede desvirtuar el mandato otorgado por disposición de la ley, y sin que la propia legislación aduanera instituya la forma de comprobar ese extremo y sus requisitos, aspecto por el cual, también es inconstitucional la ley en cuanto es omisa a este respecto.

VI. En otro argumento de inconstitucionalidad de leyes, la quejosa también alega que la conducta del legislador es inconstitucional al momento que el primero de enero de dos mil dos modificó el texto del artículo 164, fracción IV, de la ley en comentario, para establecer que la suspensión de las funciones de un agente aduanal durará hasta que se dicte resolución definitiva, excepto en los casos de las fracciones III y IV del artículo 165, razón por la que, al haberse imputado a la quejosa la causal de cancelación del artículo 165, fracción III, es improcedente dicha suspensión.

VII. En el mismo quinto concepto de violación, al final, la quejosa hace valer como argumento de inconstitucionalidad, un razonamiento de mera legalidad, el que está referido a la aplicación retroactiva de normas en beneficio de los gobernados. Este argumento, por sus características no resulta conveniente resumirlo, motivo por el cual, con apoyo en el artículo 79 de la Ley de Amparo a continuación se transcribe, pero solamente en lo conducente: "La ilegalidad de ese mismo artículo (sic) se demuestra plenamente con la propia conducta del legislador, quien con fecha primero de enero de dos mil dos, modificó el texto de la fracción IV del artículo 164 de la Ley Aduanera, para establecer que la suspensión de los agentes aduanales cuando inicie un expediente de cancelación de patente, durará hasta que se dicte resolución en el mismo, excepto en los casos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 165 de esta ley, razón por la que, al haberme imputado las autoridades responsables la causal de cancelación de patente prevista ... por el artículo 165, fracción III ... hace improcedente (sic) que se me hubiera suspendido en mis funciones de agente aduanal en el acto reclamado, toda vez que, si bien es cierto conforme a los artículos transitorios de ese acuerdo a la fecha (sic) todavía (sic) no entra en vigor la reforma (sic), también lo es que conforme al artículo 14 constitucional toda vez las leyes (sic) se pueden aplicar retroactivamente a favor de los contribuyentes (sic) siempre y cuando lo beneficie (sic), hipótesis que se surte plenamente en este caso, razón por la que las supuestas tesis (sic) la autoridades (sic) para la negativa de la solicitud solicitada (sic) prueban plenamente la ilegalidad del acto reclamado por indebida motivación y fundamentación del mismo (sic), en contravención a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, y hace procedente ... se declare que la quejosa probó su acción (sic), y en consecuencia se me conceda el amparo ..." (página 27 de la demanda de amparo).

SEXTO. De la relación anterior, se desprende que sólo la primera parte del quinto concepto de violación (punto V del considerando anterior) se refiere a temas de la competencia exclusiva del Alto Tribunal conforme a los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a) y 92 de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, razones por las cuales sólo se procederá en esta sentencia al estudio de dichos planteamientos para reservar posteriormente jurisdicción de los temas de legalidad al Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente.

SÉPTIMO. El concepto de violación referido a inconstitucionalidad de leyes es infundado y, por ello, se debe negar la protección respecto de los artículos 164, fracción IV y 165, fracción III, de la Ley Aduanera vigente en dos mil dos, por la pretendida violación a las garantías de audiencia y legalidad contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales.

Es conveniente poner de manifiesto que en la demanda de amparo existen algunas partes donde la quejosa señala que reclama la Ley Aduanera vigente en dos mil uno (ver capítulo de actos reclamados), sin embargo, no es la legislación vigente en aquel año la que debe tomarse en consideración para efectos de esta sentencia, sino la vigente en dos mil dos en atención a que el acto de aplicación se contiene en la resolución administrativa 325-SAT-V-A-11857 de fecha veinticuatro de mayo de dos mil dos.

Por razón de método, se abordará en primer lugar el planteamiento en el que se propugna una violación a la garantía de previa audiencia en los artículos reclamados.

El artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustancialmente establece que nadie puede ser privado de la vida, la libertad, papeles, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos. Juicio en el cual se deberán observar las formalidades esenciales del procedimiento, mismas que deberán ajustarse a las leyes procedimentales previamente emitidas.

La garantía de audiencia previa es el principal instrumento de defensa del gobernado frente a actos de cualquier autoridad que pretendan privarlo definitivamente de sus derechos más preciados, como son la vida, la libertad y sus propiedades.

Para poder comprender el alcance de tal garantía es necesario definir qué se entiende por "acto privativo", el cual es aquel que constituye un fin por sí mismo, con existencia independiente y no el que únicamente es un medio para la consecución de otro acto.

Entonces, sólo aquellos actos cuyo sentido es definitivo se encuentran regidos por la norma constitucional de referencia, pues atendiendo a su naturaleza, se garantiza al gobernado que no debe llevarse a cabo la privación definitiva sin que se le brinde la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses con la debida amplitud, en atención a la evidente gravedad que el acto reviste por sus fatales y definitivas características.

Por el contrario, si el acto no es privativo sino que sólo produce afectación de naturaleza provisional, esto es, cuando la afectación transitoria no es la razón de ser del acto, resulta innecesario otorgar al afectado la oportunidad de defensa en virtud de la accesoriedad de la materia.

Por tanto, si esa afectación tiene como propósito privar al gobernado de sus bienes, entonces se actualiza el supuesto previsto en la norma constitucional y se genera su consecuencia; a saber, la obligación de la autoridad de otorgar al sujeto, en forma previa al acto, la garantía de audiencia; mientras que cuando el fin del acto no estriba en esa privación definitiva, sino que constituye una medida accesoria, preventiva o de duración transitoria, se estará entonces frente a un acto provisional, es decir, frente a un acto de molestia respecto del cual no es indispensable que, previamente a él, se brinde al sujeto la referida garantía.

La distinción entre actos de privación y actos de molestia deriva de lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, que erigen las garantías de audiencia y de legalidad, respectivamente, en contra de los actos de la autoridad; y esa diferenciación deriva de la naturaleza del acto, de su razón teleológica y no de los efectos que produce.

Esto último, se pone de manifiesto si se considera que tanto los actos a que se refiere el artículo 14 de la Constitución Federal, como aquellos a que se contrae el numeral 16 de la propia Constitución, pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente, una "privación" en la esfera jurídica del gobernado causándole una afectación, sea por la indisponibilidad de sus bienes, por la disminución de su patrimonio, por la imposición de una carga u obligación que de no existir el acto no tendría que soportar o cumplir, etcétera; de tal manera que si se atendiera solamente a los efectos del acto, resultaría carente de sentido la distinción entre actos de privación y actos de molestia, supuesto que ambos pueden generar esa "privación" y, en esa medida, todo acto de autoridad que afectara la esfera jurídica de un gobernado no podría realizarse sin la previa garantía de audiencia.

Por ello es que se afirma que la distinción establecida por los numerales 14 y 16 de la Constitución Federal, deriva de la naturaleza del acto y no, en primera instancia, de los efectos "privativos" a que puede dar lugar.

Sirven de apoyo a lo anterior las tesis que a continuación se transcriben, pronunciadas respectivamente por el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal y la Segunda Sala, cuyo criterio esta Primera Sala comparte, que dicen:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: IV, julio de 1996

"Tesis: P./J. 40/96

"Página: 5

"ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCIÓN. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional".

"Séptima Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación

"Volumen: 81, Tercera Parte

"Página: 15

"AUDIENCIA Y SEGURIDAD JURÍDICA, GARANTÍAS DE. ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA DE BIENES O DERECHOS. DISTINCIÓN. ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES. En los términos del artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, la audiencia previa a la emisión del acto de autoridad y el debido proceso legal, como garantías del gobernado, son de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, sea de la vida, de la libertad, de propiedades, posesiones o derechos de los particulares, más no así cuando se trata de actos de molestia que no tengan la finalidad de privar al afectado de alguno de sus bienes o derechos, pues tales actos se rigen solamente por la garantía de seguridad jurídica (fundamentación y motivación) que establece el artículo 16 constitucional.

"Amparo en revisión 1389/71. La Libertad, Compañía General de Seguros, S.A. y acumulado. 4 de septiembre de 1975. Cinco votos. Ponente: C.d.R.R.."

Entonces, si la inconstitucionalidad de un artículo deviene de su contradicción con algún precepto constitucional, y el artículo 14 de nuestra Carta Magna no prescribe que dentro de la instrucción de un procedimiento administrativo sea necesario otorgar garantía de audiencia previa a un acto de molestia -como lo es la suspensión de funciones de un agente aduanal que es sujeto a un procedimiento disciplinario especial para cancelar su patente-, no se puede estimar violada dicha garantía, en atención a los siguientes razonamientos:

La quejosa impugna el artículo 164, fracción IV, de la Ley Aduanera que prevé lo siguiente:

"Artículo 164. El agente aduanal será suspendido en el ejercicio de sus funciones hasta por noventa días, o por el plazo que resulte en los términos de la fracciones I, IV, V y VIII de este artículo, por las siguientes causas:

"...

(Reformada, D.O.F. 1 de enero de 2002)

"IV. Estar sujeto a un procedimiento de cancelación. La suspensión durará hasta que se dicte resolución, excepto en los casos a que se refieren las fracciones III y IV del artículo 165 de esta Ley."

También combate el artículo 165, fracción III, que establece lo siguiente:

"Artículo 165. Será cancelada la patente de agente aduanal, independientemente de las sanciones que procedan por las infracciones cometidas, por las siguientes causas:

"...

(Reformada, D.O.F. 30 de diciembre de 1996)

"III. Señalar en el pedimento el nombre, domicilio fiscal o la clave del registro federal de contribuyentes de alguna persona que no hubiere solicitado la operación al agente aduanal, o cuando estos datos resulten falsos o inexistentes. ..."

Antes de proseguir con el estudio de constitucionalidad, es menester poner de relieve que las características del artículo 164, fracción III, podrían conducir a la idea de que dicho precepto en el caso no se ha aplicado, porque en este asunto no se controvierte la resolución definitiva del procedimiento de cancelación de patente, y el contenido del referido numeral pareciera estar referido a esa etapa final del procedimiento exclusivamente; tal situación, prima facie, debería orillar a estimar que no es viable el análisis de dicho precepto en amparo por falta de acto concreto de aplicación. Sin embargo, no es así, y ante la falta de precisión de este aspecto en la secuela procedimental, se estima indispensable hacer las precisiones correspondientes.

Una apreciación global del panorama normativo aplicable, permite descubrir que en este caso lo que ocurre es que cuando se inicia un procedimiento de investigación en materia administrativa, como acontece, por ejemplo, en las visitas domiciliarias o en las investigaciones de la Comisión Federal de Competencia Económica, los actos de indagación no pueden emitirse in genere, sino que siempre deben ir encaminados a la búsqueda de una situación de derecho sancionable, específica y concreta para guardar congruencia con el artículo 16 constitucional, en cuanto establece que esta clase de actos debe respetar las formalidades de los cateos, idea con la cual el Constituyente pretendió representar una concepción de una objeto específico de la diligencia relativa, de ahí que en la orden de visita deba detallarse exhaustivamente el objeto de la visita, o en el procedimiento de investigación en materia de competencia económica deba precisarse desde el inicio de la investigación, el tipo de infracción que se estudia e indaga.

Esa misma situación guarda analogía con lo que en la especie se presenta; el procedimiento administrativo de cancelación de patente aduanal no puede ser una "pesquisa" o búsqueda general sin objeto determinado en la que, sin acotamiento de especificidad, la autoridad inicie el mecanismo sancionador y, sobre su marcha, aplique las sanciones o enfoque las directrices del proceso, con base en lo que vaya encontrando. No, el objeto de la investigación disciplinaria debe ser preciso y determinado desde el inicio para que la litis del procedimiento no se desborde de manera que al final se resuelva sobre aspectos novedosos o supervenientes y, para que en su caso, el probable responsable se defienda de imputaciones concretas que guarden relación con la aparición de la acción sancionable que se le impute. Así es como, al inicio del procedimiento disciplinario sancionador especial aduanero, se aplican provisionalmente los fundamentos de la ulterior sanción, tal como en el caso ha acontecido.

Hechas las precisiones anteriores, y regresando al estudio de inconstitucionalidad, como puede advertirse del contenido de las transcripciones de los preceptos reclamados, dichos artículos se refieren a una suspensión provisional o transitoria, no definitiva, en las funciones del servidor público agente aduanal y hasta en tanto se pronuncie la resolución definitiva en el procedimiento sancionador disciplinario, medida que guarda naturaleza análoga y correspondencia, con la misma medida suspensional regulada en la diversa Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos en el diverso artículo 21, fracción V, que entró en vigor el catorce de marzo de dos mil dos, fecha coetánea a los hechos que se analizan y al acto de aplicación reclamado.

Incluso hasta debe considerarse a ambos preceptos como complementarios por efectos de la visión integradora del marco normativo aplicable al caso concreto. Dicho precepto dispone:

"Artículo 21. La secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"...

"V. Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.

"La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.

"En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"En caso de que la secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia secretaría."

De ello se sigue que la suspensión del agente aduanal es, en principio, una medida temporal, de carácter preventivo, facilitadora de la conducción e ininterrupción de la indagación sobre la posible infracción administrativa a sancionar, despliegue procedimental que por su naturaleza es de orden público, siendo este último factor el que la cohonesta. Medida que además, por su naturaleza, no prejuzga sobre la responsabilidad del servidor público y cuya duración se extingue con el dictado de la resolución que ponga fin al procedimiento administrativo relativo. Se trata de un acto administrativo caracterizado por su provisionalidad cuya duración persiste entre su decretamiento y la resolución.

En el orden expuesto, resulta inconcuso que la suspensión funcional de que se trata, constituye una medida provisional que tiene por objeto interrumpir momentáneamente la función pública del agente aduanal sujeto a investigación.

La medida provisional de derecho sancionador administrativo, en el caso concreto que se analiza, tiene como presupuesto la incoación de un procedimiento disciplinario especial aduanero instaurado con motivo de la indagatoria sobre una posible infracción por parte de los agentes aduanales que se caracterice por la utilización de un nombre, domicilio fiscal y/o clave de registro federal de contribuyentes de una persona física o moral que no hubiera solicitado concretamente la operación del agente aduanal, o cuando dicho servidor público utilice los datos anteriores y los mismos sean falsos o inexistentes, situación especial en la materia aduanera que guarda relación con el deber a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia a que se refieren los artículos 109, fracción III, constitucional y 7o. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Como en el caso a estudio se demuestra que los artículos impugnados instituyen una medida provisional, la conclusión natural es que la misma no puede, jurídicamente, resultar violatoria de la garantía de previa audiencia para actos privativos definitivos a que se contrae el numeral 14 constitucional.

En relación con las medidas provisionales, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció doctrina judicial específica al resolver el amparo en revisión 609/94, promovido por A.F.R.P., en sesión del siete de agosto de mil novecientos noventa y cinco, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.M.d.C.S.C., J.N.S.M. y presidente J.V.A.A. (ausente el M.J.V.C. y C., al sostener que las características procesales de estas medidas son: "...a) son medidas provisionales en cuanto que sólo duran hasta la conclusión del proceso, b) son accesorias, en cuanto no constituyen un fin en sí mismas, sino que nacen de un proceso principal, c) son sumarias, en cuanto que por su misma finalidad se tramitan en plazos muy breves, y d) son flexibles, en cuanto que pueden ser modificadas o revocadas cuando varíen las circunstancias sobre las que se apoyan ..."

También se sostuvo que las características inherentes a tales medidas provisionales son las que justifican su existencia, y en su carácter de provisionalidad donde radica su constitucionalidad, por no tratarse de actos privativos definitivos.

La suspensión de las funciones de un agente aduanal, está dirigida a garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, verbigracia, en el sentido de la revocación de la patente.

La medida provisional de suspensión tiene de cautelar, el que se adopte como reacción ante ciertos riesgos o perturbaciones aduaneras y supone, por su contenido y fin, cautelas para evitar lesiones al interés público protegido, o para impedir la continuación de los posibles efectos antijurídicos del ejercicio indebido de la patente, así como el quitar obstáculos que militen en el sentido de entorpecer la indagación, dadas las causas consignadas en la resolución en la que se determina el inicio del procedimiento administrativo disciplinario especial aduanero.

Asimismo, la suspensión en análisis, además de garantizar el normal desarrollo del procedimiento de revocación o cancelación que se inicia, tiene la finalidad esencial de las medidas provisionales, esto es: asegurar el cumplimiento de la determinación que pudiera recaer y evitar la comisión de nuevas infracciones por parte del agente que está siendo investigado.

Lo anterior, porque durante la tramitación del procedimiento sancionador que se inicia se puede perjudicar la eficacia de la resolución que le pudiere recaer (la revocación o cancelación). Pero también, incluso sin lo anterior, se puede perjudicar o continuar perjudicando el interés público, un interés que no admite demora para mantenerlo o restaurarlo.

Ese interés público se preservará definitivamente con la resolución final, pero no se podrá negar que durante la tramitación del procedimiento, dicho interés puede verse lesionado.

Así, la suspensión en estudio surge como medida provisional que pretende garantizar el interés público hasta en tanto se resuelve definitivamente el expediente formado para la revocación o cancelación de la patente del agente investigado; dicha suspensión está conectada con esa resolución final que es la revocación de la concesión o cancelación de la autorización otorgada, ya que tiene provisionalmente el mismo fin que ésta, aunque la suple interinamente.

Con la medida suspensional no se persigue garantizar sólo la eficacia de la revocación o cancelación, sino también el buen funcionamiento del comercio exterior y de la función aduanal en general que, no en pocos casos, estaría en peligro si el patentado continuara desempeñando irregularmente sus funciones.

Por ello, la suspensión provisional no pretende garantizar sólo la revocación o cancelación, sino evitar, por lo pronto, los mismos riesgos que evitará aquélla.

Finalmente, la suspensión del agente aduanal, como la mayoría de las medidas provisionales, es una medida preventiva, toda vez que tiende a evitar las probables irregularidades que pudieran repercutir en las operaciones aduanales, para las que se les otorgó la autorización exclusiva correspondiente.

Así, es dable concluir que al ser ésta una medida provisional que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, ya que sólo se suspenden temporalmente las funciones del investigado hasta que se dicte la resolución respectiva, no está regida por lo preceptuado en el artículo 14 constitucional y, por tanto, no puede violar ese precepto.

No pasa inadvertido que las consecuencias de estas medidas, exigen en su adopción por la autoridad encargada de instruir el procedimiento, el cumplimiento de requisitos bastantes y elementos reglados y jurídicos exhaustivos y suficientes, a fin de no provocar una incidencia en exceso negativa en perjuicio del presunto infractor con la consecuente merma en sus derechos, patrimonio, capacidad económica, reconocimiento personal, desarrollo profesional y actividades cotidianas. Por eso, es necesario que el acto que decrete la suspensión de referencia se cimiente en fuertes fundamentos y adecuada motivación que se encuentren en equilibrio entre el interés público sancionador y la protección de valores y derechos constitucionales, así como del adecuado manejo de garantías procedimentales a favor del gobernado; pero, en su caso, esto se significa como una problemática de legalidad, no de constitucionalidad, la cual, cuando se llegue a ese estrato de análisis deberá ser abordada.

Como consecuencia de lo anterior, resulta infundado lo expuesto por la quejosa recurrente en el sentido de considerar inconstitucional los artículos 164, fracción IV y 165, fracción III, de la Ley Aduanera, por violación a la garantía de audiencia; en virtud de que la medida provisional que contempla no es privativa de derechos en definitiva y que, por ende, requiera de observar obligatoriamente la garantía en comento, sino que únicamente es necesario, como acto de molestia que es, que se cumpla con los requisitos de fundamentación y motivación establecidos en el numeral 16 de la Constitución Federal.

Son aplicables a lo anterior, por analogía, las tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno y las tesis de esta Primera Sala, cuyos datos de localización, rubro, texto y precedentes son los siguientes:

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: VI, septiembre de 1997

"Tesis: P./J. 66/97

"Página: 67

"EMBARGO JUDICIAL. ES UNA MEDIDA CAUTELAR QUE NO IMPLICA UNA PRIVACIÓN DEFINITIVA DE DERECHOS POR LO QUE, PARA LA EMISIÓN DEL AUTO RELATIVO, NO RIGE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de previa audiencia prevista en el segundo párrafo del artículo 14 constitucional, únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente, cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. Ahora bien, dado que el embargo judicial constituye una medida provisional encaminada al aseguramiento de bienes del deudor para garantizar, en tanto se resuelve en definitiva sobre la pretensión hecha valer, el pago de un crédito reclamado con base en un documento que lleva aparejada ejecución, debe considerarse que para la emisión del auto relativo -exequendo- no rige la garantía de previa audiencia. Lo anterior se corrobora por el hecho de que los efectos provisionales del citado auto quedan sujetos, en todo caso, a la tramitación normal del juicio de que se trate, en el que el deudor es parte y donde podrá excepcionarse, dictándose en el momento procesal oportuno la resolución correspondiente, la que sí podrá constituir un acto privativo.

"Amparo en revisión 9757/84. M.B. de V.. 10 de septiembre de 1985. Unanimidad de veintiún votos. Ponente: M.C.S. de T.. Secretario: A.I.R..

"Amparo en revisión 1650/94. Pisos y Azulejos Baja California, S.A. de C.V. 25 de enero de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.C. y C.. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.H.P..

"Amparo en revisión 1749/94. A.H.P. y otro. 29 de enero de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.F.S..

"Amparo en revisión 497/96. P., S.A. de C.V. 25 de noviembre de 1996. Unanimidad de diez votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.D.S..

"Amparo en revisión 595/96. G.C., S.A. de C.V. y otra. 11 de febrero de 1997. Once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.E.C.."

"Novena Época

"Instancia: Pleno

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: V, febrero de 1997

"Tesis: P./J. 6/97

"Página: 5

"AGENTE ADUANAL, SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES. EL ARTÍCULO 147, FRACCIÓN X, DE LA LEY ADUANERA QUE LA PREVÉ, RESPETA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA, EN TANTO QUE DICHA MEDIDA ES DE CARÁCTER PROVISIONAL Y, POR ENDE, NO CONSTITUYE UN ACTO PRIVATIVO (LEGISLACIÓN VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y TRES). Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 constitucional únicamente rige respecto de los actos privativos, entendiéndose por éstos aquellos que en sí mismos constituyen un fin, con existencia independiente, cuyos efectos de privación son definitivos y no provisionales o accesorios. De ahí que la suspensión en el ejercicio de las funciones de un agente aduanal, prevista en la fracción X del artículo 147 de la Ley Aduanera, que cobra vigencia en el caso de que se sujete a aquél a un procedimiento de cancelación de la patente y cuyos efectos perviven hasta que se dicte la resolución correspondiente, constituye una medida provisional, para la cual no rige el artículo 14 constitucional, que se caracteriza por ser accesoria y sumaria; lo primero, en tanto no constituye un fin en sí misma; y lo segundo, debido a que por su finalidad se tramita en plazos breves; y cuyo fin es, previendo el peligro en la dilación, suplir interinamente la falta de una resolución asegurando su eficacia, por lo que la medida en comento, al encontrarse dirigida a garantizar la eficacia de la cancelación que pudiera determinarse, evitando la continuidad de trámites aduanales irregulares por parte del agente, constituye un instrumento no sólo de otra resolución, sino también del interés público, pues aunado a que garantiza el desarrollo normal del procedimiento aduanero sancionador que se inicia, busca restablecer el ordenamiento jurídico conculcado desapareciendo, provisionalmente, una situación que se reputa ilegal. En abono a lo anterior, el carácter provisional y temporal de esta medida se pone de manifiesto al advertir que la suspensión de la patente durará hasta en tanto se dicte la resolución correspondiente en el procedimiento administrativo relativo, por lo que aquélla no implica su privación definitiva, situación que estará condicionada a la resolución final que se dicte en dicho procedimiento, donde se decidirá si se le cancela en forma definitiva o no.

"Amparo en revisión 322/94. E.C.A.. 9 de julio de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: J.C.C.R..

"Amparo en revisión 666/94. O.R.L.G.. 9 de julio de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: M.A. de León González.

"Amparo en revisión 1151/94. R.M.O.S.. 9 de julio de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: M.A. de León González.

"Amparo en revisión 1152/94. Mayo J.O.C.. 9 de julio de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretario: R.L.H..

"Amparo en revisión 1299/94. F.G.O.P.. 9 de julio de 1996. Unanimidad de once votos. Ponente: S.S.A.A.. Secretaria: A.E.C.."

"Novena Época

"Instancia: Primera Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, agosto de 2001

"Tesis: 1a. LXXVIII/2001

"Página: 165

"AGENTE ADUANAL. LA SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES PREVISTA EN EL ARTÍCULO 164, FRACCIÓN IV, DE LA LEY ADUANERA NO REQUIERE EL OTORGAMIENTO DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PREVIA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la garantía de audiencia previa consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, entendiéndose por éstos, aquellos que constituyen un fin por sí mismos, con existencia independiente. En congruencia con tal criterio y tomando en consideración que existe jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal en la que se estableció la constitucionalidad de la fracción X del artículo 147 de la Ley Aduanera abrogada, cuyo texto es idéntico al del numeral 164, fracción IV, de la ley vigente, resulta inconcuso que la suspensión en el ejercicio de las funciones de un agente aduanal prevista en el precepto últimamente citado, para el caso de que aquél se encuentre sujeto a un procedimiento de cancelación de la patente, no requiere el otorgamiento de la garantía constitucional de referencia. Lo anterior es así, porque la mencionada suspensión constituye una medida provisional accesoria y sumaria que pretende garantizar no sólo la eficacia de la cancelación, sino también el interés público y fiscal, y que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo, en virtud de que sólo durará hasta en tanto se dicte la resolución respectiva. Además, la referida medida tiene el carácter de cautelar, pues se adopta como reacción ante ciertos riesgos o perturbaciones aduaneras y supone, por su contenido y fin, cautelas para evitar lesiones al interés público protegido, o para impedir la continuación de sus efectos antijurídicos, dadas las infracciones consignadas en el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera.

"Amparo en revisión 153/2000. S.A.M.H.. 17 de abril de 2001. Cinco votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: A.N.F.d.C.."

Tesis aislada de la Primera Sala XII/2004 pendiente de publicación:

"CONCESIONES O AUTORIZACIONES OTORGADAS POR LA AUTORIDAD ADUANAL. EL ARTÍCULO 144-A DE LA LEY ADUANERA QUE ESTABLECE LA SUSPENSIÓN DE OPERACIONES DEL CONCESIONARIO O DE LA PERSONA AUTORIZADA, ORDENADA AL DETERMINAR EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN O CANCELACIÓN DE AQUÉLLAS, NO VIOLA LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que la garantía de audiencia previa consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de observancia obligatoria únicamente tratándose de actos privativos, entendiéndose por éstos aquellos que constituyen un fin en sí mismos, con existencia independiente, y no el que sólo es un medio para la consecución de otro acto. En congruencia con lo anterior, el artículo 144-A de la Ley Aduanera que establece la suspensión de operaciones del concesionario o de la persona autorizada para el caso de que se le sujete a un procedimiento de revocación de la concesión o cancelación de la autorización otorgada, no viola la mencionada garantía constitucional ya que se trata de una medida provisional que no entraña propiamente un acto privativo de carácter definitivo. En efecto, dicha medida está dirigida a garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer: la revocación de la concesión o la cancelación de la autorización; y su característica de cautelar radica en que se adopta como reacción ante ciertos riesgos o perturbaciones aduaneras y supone, por su contenido y fin, cautelas para evitar lesiones al interés público protegido, o para impedir la continuación de sus efectos antijurídicos, en virtud de las causas consignadas en la resolución en la que se determina el inicio del procedimiento administrativo respectivo; además garantiza el normal desarrollo del procedimiento aduanero de revocación o cancelación que se inicia, pues tiene la finalidad esencial inherente a las medidas provisionales, es decir, asegurar el cumplimiento de la determinación que pudiera recaer respecto a la concesión o autorización otorgada, así como garantizar el interés público y fiscal mientras se resuelve definitivamente sobre ella.

"Amparo en revisión 579/2003. Almacenadora Industrial, Agrícola y Comercial, S.A. de C.V. 12 de noviembre de 2003. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: H.R.P.. Ponente: J.N.S.M.. Secretaria: G.R.D..

En el orden de ideas antes expuesto, resulta infundado lo argumentado por la quejosa en el sentido de que a todo gobernado se le debe respetar la garantía de previa audiencia en absolutamente la totalidad de los actos de autoridad, pues, como es evidente, en la estructuración de dicho razonamiento, la impetrante parte de premisas inexactas que paulatinamente lo conducen a conclusiones de la misma naturaleza pues esa afirmación es incorrecta. Conforme a lo antes apuntado, sí existen actos donde no resulta aplicable la garantía de previa audiencia del gobernado, y justamente se trata del caso a estudio: los actos de molestia regulados a nivel constitucional por el numeral 16 del Pacto Federal.

Corresponde ahora emprender el estudio de la posible violación al artículo 16 constitucional respecto de los preceptos tildados de inconstitucionalidad.

La quejosa estima que dicha garantía se contraviene porque, de sus características y redacción, pareciera que bastaría con que una autoridad competente, inicie la instrucción de un procedimiento cancelatorio de patente aduanal para concretar la suspensión, con todas las consecuencias que ello implica y hasta que se pronuncie la resolución definitiva en el procedimiento relativo; y que basta para la concreción de la medida una "simple manifestación de una persona en el sentido de que no encomendó una operación aduanal ...", desconociéndose la representatividad de los agentes aduanales en los procedimientos importatorios y el contenido de los artículos 40 y 41 de la Ley Aduanera.

Este argumento es infundado, porque si se hace estudio detallado de los elementos lógico estructurales del razonamiento de que se trata, se llegará a la conclusión de que, a manera de sofisma, se están introduciendo factores de juicio que, más que controvertir la constitucionalidad de la norma en sí misma considerada, en realidad se encaminan a evidenciar una inconstitucionalidad artificial que no radica en la norma, sino en posibles abusos en la aplicación del acto legislativo por parte de las autoridades que los utilicen como fundamentos de sus actos, los cuales, en todo caso, no tornan a la norma contraria al Pacto Federal y, más bien, importarían un planteamiento que de concretizarse casuísticamente, serían objeto de análisis a nivel de legalidad.

A propósito de que la inconstitucionalidad de una norma no puede depender de los posibles abusos que pudieran surgir con motivo de su aplicación, es aplicable el criterio sustentado por la Segunda Sala del Alto Tribunal de la República en la siguiente tesis aislada, que desde luego, esta Primera Sala comparte:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIII, mayo de 2001

"Tesis: 2a. LXIV/2001

"Página: 457

"LEYES. EL ANÁLISIS DE SU CONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE REALIZARSE ATENDIENDO A LOS ABUSOS QUE PUEDAN HACERSE DE ELLAS. Para determinar si una ley o disposición de carácter general es violatoria o no de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos debe hacerse su confrontación con los preceptos de la misma que resulten aplicables, acudiendo, asimismo, a los elementos que permitan desentrañar su verdadero sentido, conforme a la voluntad del Constituyente y, en su caso, del Poder Reformador de la Constitución, sin que pueda admitirse como uno de ellos, la conducta abusiva que pueda presentarse en la realidad, al aplicar incorrectamente los preceptos constitucionales, o al asumir conductas completamente contrarias a su contenido expreso y a su auténtico sentido. Ello es así, porque los referidos abusos, que tendrán que combatirse por otros procedimientos, resultan ajenos a las normas respectivas.

"Amparo directo en revisión 1124/2000. A.H.R. y otros. 17 de abril de 2001. Cinco votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: L.M.C.B.."

Asimismo, como el supuesto argumento de inconstitucionalidad que se está estudiando, también envuelve aspectos ligados a la situación particular de la propia quejosa, hay que estimar que en esas partes el razonamiento es infundado conforme a la siguiente tesis de la Segunda Sala, que esta Primera Sala comparte:

"Novena Época

"Instancia: Segunda Sala

"Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

"Tomo: XIV, julio de 2001

"Tesis: 2a. CIII/2001

"Página: 511

"NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN CONTRA DE AQUÉLLAS SI SE HACE DEPENDER LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE APLICAN. Si se toma en consideración que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general deriva de sus propias características, en razón de todos sus destinatarios y no de que uno de ellos pueda tener determinados atributos, es inconcuso que los argumentos que se hagan valer, en vía de conceptos de violación o agravios, en contra de las disposiciones generales y que hagan depender su inconstitucionalidad de situaciones o circunstancias individuales, propias del quejoso, independientemente del conjunto de destinatarios de la norma, deben ser declarados inoperantes porque no podrían cumplir con su finalidad, que no es otra que demostrar la violación constitucional que se le atribuye y que por la naturaleza de la ley debe referirse a todos los destinatarios de la norma y no sólo a uno de ellos.

"Amparo directo en revisión 44/2001. R.S.M.. 18 de mayo de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: J.V.A.A.. Ponente: M.A.G.. Secretario: E.M.A..

"Amparo directo en revisión 1346/2000. J.S.H.. 12 de enero de 2001. Cinco votos. Ponente: J.D.R.. Secretario: J.L.R.C.M..

"Amparo directo en revisión 1108/2000. C.F.C.. 26 de enero de 2001. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: S.S.A.A.. Ponente: J.V.A.A.. Secretario: A.R.T.."

En otro argumento la quejosa se duele de la omisión del legislador de regular expresamente la forma y términos para comprobar la "encomienda del trámite aduanero", estimando que por ello las normas impugnadas se tornan ilegales y violatorias de los principios de seguridad jurídica contenidos en el artículo 16 constitucional, pues ello incide en la fundamentación y motivación del acto de suspensión de funciones.

El argumento relativo es infundado, sin embargo, para llegar a esa conclusión, es necesario efectuar una serie de precisiones en torno a dicho razonamiento:

1. En primer término, no debe olvidarse que la quejosa combate los artículos 164, fracción IV y 165, fracción III, de la Ley Aduanera, que son fundamentos para decretar la suspensión de funciones de un agente aduanal sujeto a un procedimiento disciplinario por la comisión de una posible infracción administrativa.

2. Como ya se vio, de dichos preceptos se desprende que cuando a un agente aduanal se le impute la infracción de señalar en un pedimento aduanero el nombre, domicilio fiscal o la clave del registro federal de contribuyentes de alguna persona que no hubiere solicitado un trámite aduanero o, cuando los datos resulten falsos o inexistentes, podrá ser suspendido de sus funciones por la investigación de dicha infracción.

3. Asimismo, para combatir dichos preceptos, la quejosa expone que la norma es contraria al principio de seguridad jurídica porque la Ley Aduanera es omisa en regular la forma y términos para comprobar la encomienda o mandato mercantil; es decir, lo que en realidad plantea la solicitante del amparo es que las normas impugnadas son contrarias al Pacto Federal, porque si se va a sancionar la elaboración de un pedimento aduanal donde se asienten datos de una persona que no solicitó el despacho aduanero, entonces la propia Ley Aduanera debe regular la forma mediante la cual se haga por los particulares la solicitud del trámite aduanero a los agentes aduanales; y que la falta de esa regulación torna inconstitucional la ley. Al parecer, el argumento lleva implícita otra idea más: si la Ley Aduanera regulara este aspecto, entonces los agentes aduanales tendrían medios de prueba para desvirtuar la hipótesis normativa.

A este respecto debe insistirse que la suspensión de funciones de un agente aduanal es un acto de autoridad regido a nivel constitucional por el artículo 16 del Pacto Federal, conforme al cual para que el acto de molestia sea apegado a la Constitución, basta con que conste por escrito, sea emitido por autoridad competente y esté debidamente fundado y motivado.

Ahora bien, el hecho de que la norma no regule específicamente ciertos detalles en el ejercicio de la atribución o en el trámite del despacho aduanero e incluso los omita, no significa que la ley sea violatoria del artículo 16 constitucional, pues ello equivaldría a exigir en el texto legal la precisión de detalles casuísticos, que más bien están referidos a un aspecto de legalidad, como lo es la fundamentación y motivación de los actos de molestia, los cuales varían de un supuesto a otro y, por ello, deben ser valorados de acuerdo a las circunstancias particulares de cada caso. De cualquier forma, aun cuando la norma no prevea estos aspectos, las autoridades deben fundar y motivar correctamente sus actos por disposición expresa del mandato constitucional de referencia que rige para todos los gobernados sin excepción; es decir, la omisión del legislador no exime a la autoridad de los requerimientos constitucionales, pues aun ante la ausencia de disposición expresa a propósito de la forma correcta de fundar y motivar el acto, existe la obligación constitucional para las autoridades de proceder correctamente a ello, pues de lo contrario el acto específico será conculcatorio de la garantía en comentario pero a nivel de legalidad; es decir, si el artículo 16 constitucional establece que el acto de molestia debe estar fundado y motivado, no existe la obligación para el legislador de que la ley secundaria repita esos requisitos y mucho menos que los desarrolle a detalle, ya que los mismos son cambiantes y constituyen elementos que varían de un caso a otro.

A propósito de lo apuntado, resulta aplicable el razonamiento lógico inmerso en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consultable en la página 139 de los Volúmenes 199-204, Primera Parte, de la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, que es del tenor siguiente:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, CONTENIDAS EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. NO NECESITAN REPETIRSE EN LA LEY SECUNDARIA (ARTÍCULO 151 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN). Un precepto no viola el artículo 16 constitucional por el hecho de no establecer que los actos de molestia deben constar en mandamiento escrito de autoridad competente y de que deben estar fundados y motivados. Estos requisitos están contenidos en el artículo 16 constitucional y no necesitan repetirse en la ley secundaria para que ésta sea constitucional. La conclusión anterior es lógica puesto que la circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de fundar y motivar su mandamiento de que éste debe ser por escrito, no exime a la autoridad del cumplimiento de esos requisitos, en atención a que, en ausencia de norma específica contenida en la ley del acto, se halla el mandato imperativo del artículo 16 de la Constitución Política, que protege dicha garantía, sin excepción, a favor de todos los gobernados. En estas condiciones, el artículo 151 del Código Fiscal de la Federación, que faculta a las autoridades hacendarias para emitir mandamientos de ejecución y requerimientos de pago en contra de los particulares, no resulta violatorio de la Constitución por el hecho de no reproducir los requisitos constitucionales de motivación y fundamentación.

"Volúmenes 193-198, página 100. Amparo en revisión 5044/84. F.S.O.. 14 de mayo de 1985. Unanimidad de quince votos. Ponente: F.C.T..

"Volúmenes 193-198, página 100. Amparo en revisión 7103/84. A.M., S.A. 28 de mayo de 1985. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: C.d.R.R..

"Volúmenes 199-204, página 49. Amparo en revisión 748/85. Italmod, S.A. 3 de julio de 1985. Unanimidad de diecisiete votos. Ponente: L.F.D..

"Volúmenes 199-204, página 49. Amparo en revisión 4322/84. El Pichel, S.A. 20 de agosto de 1985. Unanimidad de diecinueve votos. Ponente: E.D.I..

"Volúmenes 199-204, página 49. Amparo en revisión 8584/84. Restaurante El 77, S.A. 17 de septiembre de 1985. Unanimidad de quince votos. Ponente: F.M.F.."

Y en abono a lo anterior, conviene agregar que el lenguaje jurídico, al igual que el común, no escapa de la indeterminación que es propia y natural de ciertos conceptos cuya definición abstracta adquiere un sentido específico sólo cuando es posible aplicarla en un caso concreto; sirva de ejemplo la cita de numerosos conceptos jurídicos -que por algún sector de la doctrina califica como conceptos jurídicos indeterminados- de uso frecuente en los textos legales o inclusive en la jurisprudencia de este Alto Tribunal, tales como "orden público", "interés social", "extrema necesidad" "ruinosidad", "utilidad pública", "apariencia del buen derecho", "importancia y trascendencia" y "bien común", los cuales adquieren un significado preciso y concreto sólo en presencia de las circunstancias específicas de cada caso particular.

En estos casos, el legislador, por no ser omnisciente, es decir, por no poder conocer de antemano todas las posibles combinaciones de circunstancias futuras, se ve precisado a emplear conceptos jurídicos indeterminados cuyas condiciones de aplicación no pueden estar previstas en todas las direcciones posibles, porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que a él concurran, lo cual de ninguna manera significa que la norma se torne insegura o que se deje en manos de la autoridad administrativa la facultad de dictar libremente o incluso arbitrariamente la resolución que corresponda, pues en todos estos casos el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas o discrecionales, sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio.

En la especie, el planteamiento de la quejosa guarda relación con estos aspectos de conceptuación indeterminada y en tales casos, debe estimarse infundado el argumento relativo porque tratándose de un aspecto casuístico, no es posible exigir del legislador que detalle dichos elementos que son variables de un supuesto a otro; es decir, los artículos 164, fracción IV y 165, fracción III, de la Ley Aduanera no son inconstitucionales por el hecho de que en el texto de la norma se omita detallar cuál es la prueba que sirve para demostrar que una persona solicitó un servicio de despacho aduanal o cuál es el medio demostrativo para desvirtuar una imputación de esa índole.

En el orden de ideas anterior, y siendo infundados los conceptos de violación referidos a inconstitucionalidad de leyes, debe negarse el amparo respecto de los artículos 164, fracción IV y 165, fracción III, de la Ley Aduanera, actos atribuidos al Congreso de la Unión, presidente de la República y director del Diario Oficial de la Federación.

OCTAVO. En el considerando quinto de esta sentencia se sintetizaron los conceptos de violación.

De ahí se desprende que, en la demanda, se hicieron valer planteamientos tanto de legalidad como de inconstitucionalidad de leyes.

En aquella síntesis se precisó que los argumentos contenidos en los puntos I, II, III, IV y VII, tratan temas de legalidad.

Asimismo, se destaca la existencia de otro tema de legalidad que, hasta este punto, no se ha resuelto.

Ese tema de legalidad descubierto consiste en determinar el pronunciamiento que deberá recaer al hecho de que, por una parte, en el capítulo de actos reclamados, además de los artículos aquí estudiados, combatieron los diversos numerales 161, 163, fracción III, 167 y "demás aplicables" (sic) de la Ley Aduanera vigente en dos mil dos, mientras que, por otra parte, ni en el capítulo de conceptos de violación, ni en la totalidad del escrito inicial, e incluso, ni siquiera en los escritos aclaratorios existen razonamientos para controvertir dichos actos legislativos; es decir, debe determinarse por Tribunal Colegiado de Circuito cuál será el pronunciamiento de legalidad que deberá emitirse respecto de los artículos reclamados contra los cuales no se expresaron conceptos de violación.

En el orden expuesto, con fundamento en el artículo 92 de la Ley de Amparo, se debe reservar jurisdicción a un Tribunal Colegiado de Circuito, para que tome conocimiento de los conceptos de violación en materia de legalidad, que por ello se refieren a temas de su competencia.

Ahora bien, considerando que el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ya tomó conocimiento de este asunto, abriendo incluso la jurisdicción de segunda instancia, y que de dicho órgano jurisdiccional proviene el mismo, a dicho tribunal deberá retornar el expediente para efectos de resolución de los temas de legalidad pendientes, sirviendo como fundamento de ello el Acuerdo General del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2/1997 relativo a la determinación del envío de asuntos competencia del Tribunal Pleno y de la Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a los Tribunales Colegiados de Circuito, publicado en el Diario Oficial de la Federación correspondiente al once de junio de mil novecientos noventa y siete, también publicado en la página 789 del Tomo V, mayo de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, en vigor a partir del día siguiente a la publicación oficial mencionada, particularmente el punto sexto, segundo párrafo de dicho acuerdo plenario, que instituye: "SEXTO. El asunto se remitirá, según sea el caso, al Tribunal Colegiado de Circuito que resulte competente de acuerdo con las disposiciones aplicables, o a la Oficialía de Partes Común respectiva para que ésta aplique las reglas que rigen los turnos.-Si el asunto llegado a la Suprema Corte provino de un determinado Tribunal Colegiado de Circuito, a éste se le regresará."

En adición a lo anterior, es menester poner de relieve que el Acuerdo 2/1997 arriba invocado, además de ser el único fundamento para devolver al tribunal de origen los autos, a la fecha se encuentra vigente, según se desprende de la totalidad de los acuerdos posteriores del Pleno del Alto Tribunal y de sus artículos transitorios y, particularmente, según se advierte de los puntos cuarto y transitorio segundo del hoy derogado acuerdo 6/1999 (publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de junio de mil novecientos noventa y nueve); y transitorios segundo y tercero del diverso Acuerdo 5/2001 (publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintinueve de junio de dos mil uno).

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 77, 78 y 91 de la Ley de Amparo, se resuelve:

PRIMERO.-En lo que es materia de la competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Justicia de la Unión no ampara ni protege a B. de la Rosa C., respecto de los actos que reclamó de las autoridades responsables, Congreso de la Unión, presidente de la República y director del Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO.-Se reserva jurisdicción al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para que tome conocimientos de los aspectos de su incumbencia conforme a lo precisado en el último considerando de esta sentencia.

N. personalmente a la quejosa en el domicilio señalado en autos, por oficio a las autoridades responsables; por lista al Ministerio Público de la Federación y demás interesados; remítase testimonio autorizado de esta ejecutoria al Juzgado de Distrito de origen; con testimonio autorizado de esta ejecutoria envíense los autos al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; cúmplase y, en su oportunidad, archívese.

Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: H.R.P., J.N.S.M., J.R.C.D. (ponente) y presidenta O.S.C. de G.V.. Ausente el señor M.J. de J.G.P..

Nota: La tesis 1a. XII/2004 citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XIX, febrero de 2004, página 84.