Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 608/2005. C.M. LEÓN BARRERA.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente legalmente para conocer de los amparos en revisión, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos tercero, fracción II, y cuarto, del Acuerdo General Plenario 5/2001 de veintiuno de junio de dos mil uno, publicado el veintinueve siguiente en el Diario Oficial de la Federación; en virtud de haberse interpuesto en contra de una sentencia dictada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se impugnaron diversos artículos de la Ley Federal de Protección al Consumidor, vigente para el ejercicio fiscal dos mil cuatro, y si bien subsiste en esta instancia el problema de inconstitucionalidad del artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo de dos mil cuatro, habrán de desestimarse los argumentos del quejoso.

SEGUNDO. La autoridad recurrente expresó el siguiente agravio:

"Único. Violación a lo dispuesto por los artículos 77, fracciones I y II y 78 de la Ley de Amparo, por falta de aplicación.

"Irroga el agravio, el considerando quinto, en relación con el resolutivo único de la sentencia impugnada, en virtud de que el a quo determina que el artículo 144 de la Ley General de Bienes Nacionales, vulnera al diverso 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por virtud de que establece una excepción tácita a los corredores públicos para efecto de llevar a cabo valuaciones, indicando el a quo que dicha violación se da porque la figura del corredor público se recoge y se encuentra reconocida por diversas legislaciones como es el artículo 6o. de la Ley de Correduría Pública y el diverso 1252 del Código de Comercio.

"Lo anterior es así, toda vez que la inconstitucionalidad de un precepto jurídico no se da por la excepción tácita como lo refiere el a quo, o porque exista una omisión en el precepto impugnado.

"En efecto, para que exista una inconstitucionalidad de un precepto legal es necesario que el artículo legal impugnado se contraponga con algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, situación que no sucede con el artículo 144 de la Ley General de Bienes Nacionales, esto es así, pues como lo indica el propio a quo dicho precepto omite señalar a los corredores públicos, lo cual no implica una contraposición con el diverso 5o. constitucional, como infundadamente lo refiere el juzgador.

"No es óbice a lo antes argumento (sic) lo señalado por el a quo en la sentencia impugnada, en el sentido de que el artículo 144 cuestionado, vulnera al diverso 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por virtud de la excepción tácita a los corredores públicos a efecto de poder llevar a cabo valuaciones, pues tal razonamiento se aparta de la legalidad, dado que con ello el juzgador elude resolver la cuestión de inconstitucionalidad que le fue planteada, misma que entre otras cosas es infundada por las razones ya expuestas en el párrafo anterior, y sí en cambio refiere a contrario sensu que el artículo 144 impugnado, es una disposición tácita que restringe la actividad de los corredores públicos para fungir como peritos valuadores.

"Al respecto cabe señalar que el artículo 5o. constitucional prohíbe que se limite a las personas, en forma absoluta, el ejercicio de la profesión, industria, comercio o trabajo que les acomode, situación que no sucede con el artículo 144 de la Ley General de Bienes Nacionales, toda vez que al no contemplar dicho precepto expresamente a los corredores públicos, esto no implica que se prohíbe al impetrante de garantías de su derecho de libertad de trabajo, ya que en el ámbito particular puede seguir ejerciendo su función como perito valuador, tal y como lo establece el artículo 6o. de la Ley Federal de Correduría Pública.

"Sirve de apoyo a lo anterior por analogía, la tesis número P. LXXIX/2000, visible en la página 35 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, junio de 2000, de la Novena Época, que establece:

"‘RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 56, FRACCIÓN V, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE ESTABLECE LA INHABILITACIÓN COMO SANCIÓN ADMINISTRATIVA, NO VIOLA LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO, CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 5o. CONSTITUCIONAL.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"Así las cosas, el criterio jurídico formula (sic) por el a quo, se aparta de la técnica jurídica, pues como se apuntó, la omisión no entraña inconstitucionalidad y el razonamiento de que se vulnera el artículo 5o. constitucional en perjuicio del quejoso por virtud de una omisión, ya que los corredores públicos como lo es el impetrante de garantías, están autorizados por diversas normas para fungir como peritos en el ámbito particular, dicho criterio se aparta totalmente de la lógica jurídica, ya que con ello el a quo pretende que el legislador antes de emitir la ley, que contempla el artículo 144 impugnado, hiciera un examen exhaustivo de los corredores públicos para que por virtud de sus autorizaciones contenidas en otras leyes debiera incluirlos para el mismo efecto.

"En este sentido, la omisión tácita de la ley que refiere el a quo, llevaría a que el legislador fuese casuístico en cuanto que debiera hacer un listado de los profesionistas que pudieran fungir para efectos de la ley como peritos valuadores; sin embargo, debe entenderse que para ser corredor público la Ley Federal de Correduría Pública exige a los interesados contar con cédula profesional.

"Así las cosas, no puede decirse o estimarse que la omisión que refiere el juzgador contenida en el artículo impugnado, es inconstitucional, toda vez que al exigir la Ley de Correduría Pública cédula profesional para tener la calidad de corredor público, es incuestionable que la exigencia del artículo 144 de la Ley General de Bienes Nacionales, en el sentido de que ‘... previamente a la celebración de los actos jurídicos a que se refiere el presente artículo en los que intervengan dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades, éstas podrán solicitar a la secretaría, a las instituciones de crédito o a los especialistas en materia de valuación con cédula profesional expedida por autoridad competente ...’ (sic), se está acorde con la Ley General de Correduría Pública; luego entonces, no se advierte contradicción ni omisión alguna en lo que dispone el artículo 144 cuestionado de inconstitucional y el diverso 5o. de la Carta Magna, pues no hay que olvidar que tratándose de interpretación de leyes, ésta debe de hacerse, de tal manera que no se contradigan entre sí.

"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia visible en la página 446 del Semanario Judicial de la Federación, T.X., octubre de 1993, de la Octava Época, que establece:

"‘LEYES. INTERPRETACIÓN JURÍDICA DE LAS.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"Asimismo, cabe destacar que el a quo, desvía la cuestión de inconstitucionalidad planteada, y alude a una violación del artículo 5o. constitucional, por una supuesta omisión legislativa, cuando que en estricto derecho debió pronunciarse sobre la cuestión de inconstitucionalidad, y no amparar al quejoso como si se tratara de una violación al precepto constitucional citado, por virtud de un acto de aplicación de alguna ley ordinaria.

"Sirve de apoyo a lo anterior la tesis número 2a. LXIV/2002, visible en la página 160 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2000, de la Novena Época que establece:

"‘LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"Aunado a lo anterior, cabe señalar que si bien es cierto que diversas leyes recogen la figura de corredores públicos, y los consideran ‘peritos valuador’, también lo es que la propia Ley Federal de Correduría Pública, en su artículo 6o. regula claramente las actuaciones de los corredores públicos, señalando en su fracción II:

"‘II. Fungir como perito valuador para estimar, cuantificar y valorar los bienes, servicios, derechos y obligaciones que se sometan a su consideración, por nombramiento privado o por mandato de autoridad competente.’ (sic).

"De lo anterior, se advierte que la Ley Federal de Correduría Pública, establece que los corredores públicos podrán fungir como perito valuador, siempre y cuando lo nombren los particulares o por un mandato de autoridad competente; sin olvidar que la actuación de los corredores públicos corresponde en materia mercantil, y que además, de que en el último párrafo del precepto referido, claramente prevé que las funciones que enumera no se consideran exclusivas de los corredores públicos.

"Sirve de apoyo a lo anterior la tesis jurisprudencial número 1a./J. 15/2002, visible en la página 98 del Semanario Judicial de la Federación, T.X., abril de 2002, de la Novena Época, que establece:

"‘CORREDORES PÚBLICOS. CARECEN DE FACULTADES PARA CERTIFICAR TESTIMONIOS NOTARIALES EN LOS QUE SE OTORGAN PODERES.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"En otro aspecto no hay que pasar por alto que el precepto impugnado en ninguna de sus partes, desconoce la calidad de corredor público, lo que desde luego no implica violación al artículo 5o. constitucional, además, tampoco debe pasar desapercibido que el corredor público tiene libertad de contratación, dicho de otra manera, no está en el supuesto de una prohibición absoluta al libre ejercicio de su profesión, que es lo que prohíbe el artículo 5o. constitucional, de tal manera que suponiendo sin conceder, que no pudiera fungir como perito (lo que no es dable por las razones jurídicas expuestas con anterioridad), en los términos del artículo 144 de la Ley General de Bienes, ello tampoco entraña violación al artículo 5o. constitucional, por lo cual la sentencia que se impugna causa agravio a esta responsable.

"Al establecer el artículo 144, del título sexto correspondiente al avalúo de bienes nacionales, de la Ley General de Bienes Nacionales, que previamente a la celebración de los actos jurídicos a que se refiere el presente artículo en los que intervengan dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades, éstas podrán solicitar a la secretaría, a las instituciones de crédito o a los especialistas en materia de valuación con cédula profesional, expedida por autoridad competente; sin mencionar a los corredores públicos, tal excepción no implica una violación al artículo 5o. constitucional en perjuicio del impetrante de garantías, como lo determinó el a quo en la sentencia recurrida.

"Ahora bien, es de puntualizarse que los corredores públicos sólo tienen facultades para intervenir en actos de comercio, atendiendo a lo dispuesto por el artículo sexto de la Ley Federal de Correduría Pública, que regula su actuación, además de que fungir como perito implica dar una opinión con cierto valor; esto es, con su opinión certifican en la especie, el valor de los bienes que fuesen sometidos a su opinión, no debiendo pasarse por alto, que ellos sólo pueden intervenir en la materia de comercio y no pueden certificar actos civiles; en esa media es incuestionable que no existe la violación al artículo 5o. constitucional que refiere el a quo, por la omisión de la ley, ya que si no tiene la capacidad jurídica y material para actuar en la materia que refiere el artículo 144 impugnado, es incuestionable que dicho precepto no tenía porqué referir expresamente a los corredores públicos, para fungir como perito valuador."

TERCERO. Son fundados los argumentos de la autoridad recurrente, habida cuenta que el J. de Distrito de manera incorrecta declaró inconstitucional el artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales.

A propósito de lo anterior, cabe reseñar los siguientes aspectos del asunto:

a) El quejoso reclamó la disposición antes señalada porque en su opinión, vulnera sus garantías de libertad de ocupación, de ejercicio profesional y de audiencia, plasmadas en los artículos 5o. y 14 constitucionales, así como la regulada por el artículo 28 de la Ley Fundamental.

b) El J. Federal, al momento de resolver el juicio promovido por el solicitante de garantías, después de estudiar las causas de improcedencia, estimó que el referido numeral infringe su libertad ocupacional que desarrolla como corredor público, dejando de estudiar, en consecuencia, los restantes conceptos de violación.

c) En contra de tal decisión, la autoridad recurrente esgrime, de manera fundamental, que el J. de Distrito violenta los artículos 77, fracciones I y II y 78 de la Ley de Amparo, en virtud de que:

• La inconstitucionalidad de un precepto no se da por excepción tácita o porque exista omisión del legislador, sino por la contraposición del artículo reclamado con algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Tal situación no sucede en el caso, pues lo previsto en el artículo 144 de la Ley General de Bienes Nacionales no implica una contraposición con el artículo 5o. constitucional, de aquí que el razonamiento del juzgador de que se está en presencia de una excepción tácita se aparta de la legalidad, pues elude resolver lo efectivamente planteado.

• El artículo 5o. constitucional prohíbe la limitación absoluta de la libertad ocupacional, lo que no ocurre con el numeral combatido, ya que al no contemplar expresamente a los corredores públicos no significa que se afecte dicha garantía en su perjuicio, pues en el ámbito particular puede continuar ejerciendo su función como perito valuador.

• El criterio del J. se aparta de la técnica jurídica, ya que la omisión no entraña inconstitucionalidad alguna, pretendiendo que el legislador sea casuístico haciendo un listado de los profesionistas que pudieran fungir como peritos valuadores.

• La omisión no es inconstitucional, ya que al exigir la Ley Federal de Correduría Pública cédula profesional para tener el carácter de corredor público, no puede darse la contradicción ni omisión alguna respecto de la garantía prevista en el artículo 5o. constitucional.

• Si bien la Ley Federal de Correduría Pública, en su artículo 6o., fracción II, regula las actuaciones de los corredores públicos, no debe olvidarse que esto corresponde a la materia mercantil y no pueden certificar actos civiles, de tal modo que si el quejoso no tiene la capacidad jurídica y material para actuar en la materia del artículo cuestionado, es claro que no tenía porqué referir expresamente a los corredores públicos como perito valuador.

• No debe pasarse por alto que el precepto impugnado no desconoce la calidad de corredor público, sin que tampoco deba pasar por desapercibido que tiene libertad de contratación, de tal manera que no se está en el supuesto de una prohibición absoluta al libre ejercicio de la profesión; luego, suponiendo que no pudiera fungir como perito, ello no entrañaría violación al artículo 5o. constitucional.

Como se indicó al principio de esta consideración, son fundados los agravios esgrimidos por la autoridad recurrente, tanto en lo que concierne a la forma en que se propuso y analizó el problema de inconstitucionalidad de leyes, como respecto al tratamiento del asunto de fondo.

En cuanto al primer aspecto, es importante recordar que la inconstitucionalidad de una ley debe reunir elementos mínimos que propongan la causa suficiente de pedir, como son la referencia de la norma constitucional que se estima infringida, el texto expreso de la disposición secundaria, y las razones o motivos que contengan la causa de pedir necesaria. Lo anterior es así, dada la carga que tiene el quejoso de demostrar que la ley combatida contraría algún precepto de la Constitución Federal. Éstas constituyen reglas básicas para examinar la constitucionalidad de una norma general o ley.

Ahora, por lo que respecta al contenido de la ley que pretende combatirse, su inconstitucionalidad no puede depender de la forma como esté redactada, es decir, bien sea porque no se definan los vocablos o locuciones utilizados por el legislador, o debido a que el texto refiera conceptos indeterminados o que tengan que ver con el género de sujetos o gobernados a quienes esté destinada la norma. La inconstitucionalidad de leyes tampoco puede derivar de omisiones en que incurra el legislador, ya que este problema surge, por regla general, cuando el texto expreso de la norma general entra en contradicción con un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Así, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por omisiones o excepciones tácitas del legislador, como resolvió el J. de Distrito en la especie. Esto es, la inconstitucionalidad se declaró en el presente asunto porque, en opinión del juzgador, el artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales no incluye a los corredores públicos en su texto, en tanto dice:

"Artículo 144. Previamente a la celebración de los actos jurídicos a que se refiere el presente artículo en los que intervengan las dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades, éstas podrán solicitar a la secretaría, a las instituciones de crédito o a los especialistas en materia de valuación con cédula profesional expedida por autoridad competente, que determinen ..."

El problema planteado así, tiene que ver con lo que en opinión del quejoso, no incluyó el legislador, pues se refirió de manera general a "los especialistas en materia de valuación". Luego, según sostuvo el J. Federal y argumentó el quejoso en sus conceptos de violación primero y segundo, la norma es inconstitucional por no incluir a "los corredores públicos", a pesar de que tienen como función la de ser peritos valuadores en operaciones con inmuebles.

Es claro para esta Segunda Sala que la inconstitucionalidad de una norma, como la referida, no puede derivar o resultar de que su texto sea amplio o porque se refiera a la categoría general de especialistas en materia de valuación, siendo aquí de mencionarse que la referencia del legislador al género y no a sus especies, en modo alguno puede traer como consecuencia que una ley se tache de inconstitucional, máxime si como sucede en el caso, la conclusión jurisdiccional no se sustentó en algún otro elemento del que pudiera apreciarse que el autor de la norma tuvo la intención de discriminar a los corredores públicos a pesar de referirse en lo general a los peritos valuadores.

Además, es importante señalar que los argumentos planteados por el quejoso, en el sentido de que el legislador no lo incluyó en el párrafo primero del artículo 144 de la Ley General de Bienes Nacionales, no pueden conducir a considerar ese precepto inconstitucional, toda vez que está contraponiendo las circunstancias generales de la norma en razón de todos sus destinatarios, con su situación particular de corredor público y su función de perito valuador, o sea, hace depender la cuestión de inconstitucionalidad de su situación particular y no de las circunstancias generales de la norma.

Son de citarse, como mera ilustración, los siguientes criterios de este Alto Tribunal, que tienen en común la idea de que la inconstitucionalidad de leyes no puede resultar de la forma en que está redactado el texto de la norma, bien sea por imprecisión, indefinición, o generalidad:

"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR. Es cierto que la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su vaguedad, ambigüedad, confusión y contradicción; sin embargo, de un análisis integral de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se llega a la conclusión de que ninguno de los artículos que la componen establece, como requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios -considerando también a los de la materia penal- defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Lo anterior es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia de un requisito así, tornaría imposible la función legislativa, pues la redacción de las leyes en general se traduciría en una labor interminable y nada práctica, teniendo como consecuencia que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función. De ahí, que resulte incorrecto y, por tanto, inoperante, el argumento que afirme que una norma se aparta del texto de la Ley Fundamental, porque no defina los vocablos o locuciones utilizados, pues la contravención a ésta se debe basar en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados y ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en los términos que emplean." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, octubre de 2004, tesis 1a./J. 83/2004, página 170).

"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE QUE ESTABLEZCAN CONCEPTOS INDETERMINADOS. Los conceptos jurídicos no escapan a la indeterminación que es propia y natural del lenguaje, cuya abstracción adquiere un sentido preciso cuando se contextualizan en las circunstancias específicas de los casos concretos. En estos casos el legislador, por no ser omnisciente y desconocer de antemano todas las combinaciones y circunstancias futuras de aplicación, se ve en la necesidad de emplear conceptos jurídicos indeterminados cuyas condiciones de aplicación no pueden preverse en todo su alcance posible porque la solución de un asunto concreto depende justamente de la apreciación particular de las circunstancias que en él concurran, lo cual no significa que necesariamente la norma se torne insegura o inconstitucional, ni que la autoridad tenga la facultad de dictar arbitrariamente la resolución que corresponda pues, en todo caso, el ejercicio de la función administrativa está sometida al control de las garantías de fundamentación y motivación que presiden el desarrollo no sólo de las facultades regladas sino también de aquellas en que ha de hacerse uso del arbitrio." (Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2004, tesis 1a. LXVII/2004, página 236).

"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ninguno de los artículos constitucionales exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en las leyes, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional sólo por incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., junio de 2002, tesis 2a. LXIV/2002, página 160).

"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD DEPENDE DE CIRCUNSTANCIAS GENERALES Y NO DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE APLICAN. Los argumentos planteados por quien estima inconstitucional una ley, en el sentido de que no tiene las características que tomó en consideración el legislador para establecer que una conducta debía ser sancionada, no pueden conducir a considerar a la ley de esa manera, en virtud de que tal determinación depende de las características propias de la norma y de circunstancias generales, en razón de todos sus destinatarios, y no así de la situación particular de un solo sujeto, ni de que pueda tener o no determinados atributos." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis 2a. XL/2001, página 500).

"LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, de una lectura integral de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en regular y armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2000, tesis P. CIV/2000, página 145).

Los criterios expuestos revelan, por una parte, en qué radica la argumentación de un problema de constitucionalidad y, por otra, lo que no puede significar una cuestión de esta índole. Así, no hay duda de que en la especie, el J. de Distrito incorrectamente declaró contrario a la Ley Fundamental al artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales, ya que lo hizo a partir de su redacción amplia y genérica, esto es, por no incluir en su texto una situación particular, como la del quejoso, cuando que no existe norma o técnica que aconseje u obligue al legislador a proceder en tales términos.

Consecuencia forzosa y necesaria de lo anterior, es también estimar fundado lo dicho por la autoridad recurrente en el segundo aspecto de su único agravio, esto es, que el artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales no infringe el artículo 5o. constitucional.

En efecto, como puede verse con claridad del numeral reproducido anteriormente, no existe en él restricción, impedimento o limitación alguna para los corredores públicos; lo que sí dispone es que previamente a la celebración de los actos jurídicos a que se refiere la norma, en los que intervengan las dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades, éstas podrán solicitar a: 1) la secretaría, 2) las instituciones de crédito o 3) los especialistas en materia de valuación con cédula profesional expedida por autoridad competente, que determinen los valores a que se refieren las fracciones I a XIII del artículo 144, que disponen:

"I. El valor de los inmuebles respecto de los que las entidades pretendan adquirir derechos de propiedad, posesión o cualquier otro derecho real, mediante contratos de compraventa, permuta, arrendamiento financiero o cualquier otro de derecho común cuando se requiera el avalúo;

"II. El valor de los inmuebles respecto de los que las entidades pretendan transmitir derechos de propiedad, posesión o cualquier otro derecho real, mediante contratos de compraventa, permuta, aportación, afectación o cualquier otro autorizado por esta ley;

"III. El valor del patrimonio de las unidades económicas agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios que por cualquier concepto adquieran o enajenen las entidades;

"IV. El valor de los bienes objeto de dación en pago de créditos fiscales, de cuotas obrero-patronales y de adeudos de carácter mercantil o civil, así como de los bienes que las dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades pretendan enajenar para cobrar dichos créditos;

"V. El valor de los inmuebles que sean objeto de aseguramiento contra daños por parte de las dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades;

"VI. El valor de los bienes inmuebles y demás activos de las entidades, cuando éstas lo soliciten para efectos de actualización de valores de sus inventarios con fines contables o para la reexpresión de sus estados financieros;

"VII. El valor de los bienes que sean objeto de aseguramiento o decomiso por haber sido instrumento, medio, objeto o producto de un delito, cuando se vayan a enajenar;

"VIII. El valor de los bienes muebles usados que las dependencias, la Procuraduría General de la República, las unidades administrativas de la presidencia de la República y las entidades pretendan adquirir mediante el procedimiento de invitación a cuando menos tres proveedores o de adjudicación directa;

"IX. El valor de los bienes muebles de propiedad federal al servicio de las dependencias, la Procuraduría General de la República y las unidades administrativas de la presidencia de la República, así como de los muebles que formen parte de los activos o se encuentren al servicio de las entidades, cuando se pretendan enajenar, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 132, párrafo quinto, de esta ley;

"X. El valor de los bienes muebles faltantes en el inventario, a fin de tomarlo como base para la cuantificación de los pliegos preventivos de responsabilidades calificados como definitivos por la autoridad competente;

"XI. El monto de la indemnización por concepto de reparación del daño cuando en un procedimiento administrativo disciplinario se haya determinado la responsabilidad de un servidor público y su falta administrativa haya causado daños y perjuicios a particulares;

"XII. El monto de la indemnización que se deba cubrir en concepto de daños y perjuicios a las personas afectadas en sus bienes, propiedades, posesiones y derechos por actos de autoridad, cuando medie resolución que ordene la restitución en su favor y ésta sea física o jurídicamente imposible, y

"XIII. Los demás valores cuya determinación no esté encomendada exclusivamente a la secretaría por esta ley u otros ordenamientos jurídicos."

Tal normatividad, inserta en el título sexto, D. avalúo de bienes nacionales, capítulo único, de la Ley General de Bienes Nacionales, si bien refiere la valoración de los bienes y conceptos previstos en las fracciones reproducidas, también señala que la determinación correspondiente puede solicitarse a la secretaría competente, a las instituciones de crédito o a los especialistas en materia de valuación con cédula profesional expedida por autoridad competente, lo cual no resulta restrictivo para los corredores públicos, ni les impide el ejercicio de su función de peritos valuadores.

Por lo contrario, dado el texto amplio y general de la norma combatida, bien pudiera concluirse -sin que esto signifique pronunciamiento que favorezca al quejoso por no ser este punto materia de discusión- que si el corredor público tiene, entre otras funciones, la de fungir como perito valuador, como deriva de la Ley Federal de Correduría Pública, para lo cual cuenta con la cédula profesional expedida por autoridad competente, que tal clase de especialistas quedan dentro de los destinatarios a que se refiere la norma en lo general.

Así, no podría decirse que el artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales contradice la garantía de libre ocupación o libre ejercicio profesional de los corredores públicos, pues no está marcando para éstos limitación alguna, en todo caso, si existiera una condicionante, sería en general para todos los "especialistas en valuación", consistente en que tengan cédula profesional emitida por autoridad competente, que tampoco es tema de la litis constitucional.

Luego, por no estar referida la norma a los corredores públicos, no puede desprenderse de ello que afecte al quejoso en la garantía de que se duele, máxime que, aun en la hipótesis de que pudiera estimarse que restringe la función pericial de valuación de esta clase de especialistas, ello en modo alguno podría traer como consecuencia la violación del artículo 5o. constitucional, puesto que no se impide a los corredores públicos que ejerzan su trabajo o profesión.

En tales condiciones, lo procedente es revocar la sentencia recurrida, que sólo se ocupó de examinar los conceptos de violación primero y segundo del solicitante de garantías, en los que adujo precisamente la infracción de la libertad ocupacional y profesional, protegida por el artículo 5o. de la Constitución Federal; y con fundamento en la fracción I del artículo 91 de la Ley de Amparo, a continuación se hará el examen de los demás conceptos que omitió el J. de Distrito.

CUARTO. Como se advierte del resultando tercero de esta resolución, el quejoso, en los conceptos de violación tercero y cuarto aduce, medularmente, violación a la garantía de previa audiencia preservada por el artículo 14 constitucional y al artículo 28 de la propia Ley Fundamental, respectivamente.

Son ineficaces tales planteamientos, toda vez que como se desprende de su lectura, el quejoso insiste en su premisa de que el artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales no incluye a los corredores públicos.

Así las cosas, si como ya se resolvió en el considerando precedente, el hecho de que el legislador no haya mencionado expresamente a tales profesionistas, sino que se haya referido al género de "especialistas en valuación con cédula profesional emitida por autoridad competente", no puede servir de base para proponer la inconstitucionalidad del precepto, además de que llevado al hipotético caso de que dentro de tal expresión general quedara incluido el corredor público por tener, entre otras funciones, la de perito valuador, la norma en sí misma considerada, no le perjudica en modo alguno.

Así, tampoco sería ortodoxo plantear la violación de la garantía de audiencia previa, esto es, para que el quejoso, en su calidad de corredor público, fuera oído y vencido antes de la discusión, aprobación, promulgación y publicación del artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales, en virtud de que tal disposición, como se ha venido señalando, sólo concierne al género de "especialistas de valuación con cédula profesional emitida por autoridad competente", y no a especie alguna de tales expertos, como podría ser el caso del corredor público.

Además, el interés de asistir al proceso legislativo para ser escuchado y ofrecer pruebas, es inadmisible, constitucional y legalmente, ya que como se desprende del artículo 14 de la Ley Fundamental, la garantía de previa audiencia no está dada en relación con el Poder Legislativo, de lo cual se sigue que tratándose de la expedición de leyes no existe tal derecho fundamental, como se desprende del texto constitucional, que dice:

"Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.

"Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.

"En los juicios del orden criminal queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley exactamente aplicable al delito de que se trata.

"En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales del derecho."

Son de citarse al respecto los siguientes criterios de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señalan:

"AUDIENCIA, GARANTÍA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La Suprema Corte ha resuelto que la garantía de audiencia debe constituir un derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino también frente a la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe a señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde exclusivamente a órganos público." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 157-162, Primera Parte, página 305).

"LEYES, NO RIGE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA TRATÁNDOSE DE LA EXPEDICIÓN DE. El Poder Legislativo no está obligado a oír y dar oportunidad de defensa a todas las personas que se encuentren en los supuestos de las normas jurídicas que elabore, porque el objeto de la legislación es la creación de situaciones jurídicas generales, y si se obligara al Poder Legislativo a respetar la garantía de audiencia, se haría imposible o ineficaz la actividad legislativa. Por esta razón, el Constituyente no pretendió que la garantía de audiencia rigiera también el proceso legislativo. D. texto del artículo 14 constitucional se deduce que el mismo no se refiere al Poder Legislativo, sino a los actos de los otros dos poderes (excepto el de emitir reglamentos para proveer a la exacta observancia de las leyes emanadas del Congreso, por su carácter materialmente legislativo), quienes no pueden ejecutar sus actos sin previa audiencia. Lo anterior, sin perjuicio de que los particulares utilicen los procedimientos adecuados para impugnar las disposiciones que consideren violatorias de sus derechos como gobernados." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 18, Primera Parte, página 74).

"AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA LEGISLATIVA.-La garantía de audiencia debe constituir un derecho para los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y judiciales, sino frente a la autoridad legislativa, que queda obligada a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los interesados y se les dé oportunidad de defensa, en aquellos casos en que resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe a señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán afectadas por la ley, y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde a órganos públicos." (Séptima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 21, Primera Parte, página 31).

El cuarto concepto de violación, en el que se alega infracción al artículo 28 constitucional, porque en opinión del quejoso, la limitación que hace el artículo 144, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales "implica una práctica monopólica en perjuicio de los corredores públicos", porque los especialistas en materia de valuación con cédula profesional expedida por autoridad competente "serán los únicos que podrán realizar los avalúos correspondientes", es del todo infundado.

En principio, cabe reiterar que por no contener la norma reclamada una clara y expresa limitación o restricción a los corredores públicos, el planteamiento, de suyo, sería inatendible, habida cuenta que como también ya se indicó, la inconstitucionalidad de una ley no puede derivar o depender de la redacción de la norma general, de aquí que, si como sucede en la especie, la premisa del problema de constitucionalidad parte de una expresión general tocante a los destinatarios de la disposición, como son los especialistas en valuación, ello no puede entenderse como contradictorio de la Constitución Federal.

Por otra parte, el hecho de que el precepto cuestionado haga referencia a los especialistas en valuación con cédula profesional emitida por autoridad competente, no quiere decir que el legislador esté autorizando o creando un monopolio de esta clase de profesionales, ya que la norma no es excluyente sino incluyente, es decir, comprende a todos los peritos valuadores que reúnan las condiciones de ley para emitir sus dictámenes o determinaciones de valor respecto de bienes nacionales.

Así, no es verdad que el establecimiento en ley ordinaria de una categoría general de profesionales de la valuación constituya un monopolio, de aquellos que prohíbe el artículo 28 constitucional, más aún porque este precepto fundamental concierne a supuestos en los que no cabe un género profesional prestador de servicios, como se deriva de su texto, que dice:

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a ls (sic) prohibiciones a título de protección a la industria.

"En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí y obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social.

"Las leyes fijarán bases para que se señalen precios máximos a los artículos, materias o productos que se consideren necesarios para la economía nacional o el consumo popular, así como para imponer modalidades a la organización de la distribución de esos artículos, materias o productos, a fin de evitar que intermediaciones innecesarias o excesivas provoquen insuficiencia en el abasto, así como el alza de precios. La ley protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor cuidado de sus intereses.

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

"El Estado contará con los organismos y empresas que requiera para el eficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en las actividades de carácter prioritario donde, de acuerdo con las leyes, participe por sí o con los sectores social y privado.

"El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento.

"No constituyen monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a través del banco central en las áreas estratégicas de acuñación de moneda y emisión de billetes. El banco central, en los términos que establezcan las leyes y con la intervención que corresponda a las autoridades competentes, regulará los cambios, así como la intermediación y los servicios financieros, contando con las atribuciones de autoridad necesarias para llevar a cabo dicha regulación y proveer a su observancia. La conducción del banco estará a cargo de personas cuya designación será hecha por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente, en su caso; desempeñarán su encargo por periodos cuya duración y escalonamiento provean al ejercicio autónomo de sus funciones; sólo podrán ser removidas por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del banco y de los no remunerados en asociaciones docentes, científicas, culturales o de beneficiencia (sic). Las personas encargadas de la conducción del banco central, podrán ser sujetos de juicio político conforme a lo dispuesto por el artículo 110 de esta Constitución.

"No constituyen monopolios las asociaciones de trabajadores formadas para proteger sus propios intereses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores para que, en defensa de sus intereses o del interés general, vendan directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales o industriales que sean la principal fuente de riqueza de la región en que se produzcan o que no sean artículos de primera necesidad, siempre que dichas asociaciones estén bajo vigilancia o amparo del Gobierno Federal o de los Estados, y previa autorización que al efecto se obtenga de las legislaturas respectivas en cada caso. Las mismas legislaturas, por sí o a propuesta del Ejecutivo podrán derogar, cuando así lo exijan las necesidades públicas, las autorizaciones concedidas para la formación de las asociaciones de que se trata.

"Tampoco constituyen monopolios los privilegios que por determinado tiempo se concedan a los autores y artistas para la producción de sus obras y los que para el uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y perfeccionadores de alguna mejora.

"El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

"La sujeción a regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley.

"Se podrán otorgar subsidios a actividades prioritarias, cuando sean generales, de carácter temporal y no afecten sustancialmente las finanzas de la nación. El Estado vigilará su aplicación y evaluará los resultados de ésta."

El texto constitucional ciertamente establece la prohibición de los monopolios y de prácticas monopólicas, entre otros supuestos; sin embargo, su lectura pone de manifiesto que la referencia del Constituyente es toda situación de competencia de mercado, sea industrial o comercial, que tenga como intención y resultados la eliminación de la competencia y el control exclusivo de la oferta.

La disposición, como se ve, ninguna relación tiene con la prestación de servicios profesionales por parte de algún gremio o agrupación, como pretende inducir el quejoso con su argumentación dada fuera del contexto de la norma constitucional de que se trata, de lo cual se sigue que erróneamente concluye que al caso es aplicable el tema de monopolios o prácticas monopólicas.

Luego, es claro que el tema de "especialistas en materia de valuación" no puede examinarse a la luz de los principios plasmados en el artículo 28 de la Ley Fundamental, a modo tal que los planteamientos en este aspecto formulados por el solicitante de garantías en el cuarto concepto de violación de su demanda de amparo devienen inatendibles, razón por la que deben desestimarse sin mayores consideraciones.

Por lo expuesto y fundado, es de resolverse:

PRIMERO.-En la materia de la revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a C.M.L.B., respecto de los actos y autoridades precisadas en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores M.M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes mencionados.