Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 339/2002. INVERSORA BURSÁTIL, S.A. DE C.V., CASA DE BOLSA, GRUPO FINANCIERO INBURSA.

CONSIDERANDO:

TERCERO. Es parcialmente fundado el primer agravio expuesto por la parte recurrente.

En su primer concepto de agravio la recurrente afirma que el Juez de Distrito vulneró en su perjuicio el contenido de los artículos 77 de la Ley de Amparo y 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles, por haber aplicado incorrectamente el artículo 73, fracción VI, de la Ley de Amparo, ya que, afirma, no tomó en consideración que en el caso sí existe un acto de aplicación del artículo 94, fracción VIII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, ya que del texto del oficio número VPT-319/01 se aprecia que este precepto le fue aplicado de manera genérica; luego, es evidente que se le aplicó en su totalidad.

Se estima parcialmente fundado el agravio en comento, porque si bien la recurrente tiene razón en lo relativo a que el oficio VPT-319/01 sí constituye el primer acto de aplicación de los numerales que tilda de inconstitucionales, ya que del texto del oficio mencionado se advierte que en el mismo se invocaron los artículos 12, 50 bis, 53 y 94, fracción II, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, lo que revela la existencia del primer acto de aplicación de los numerales en cita; sin embargo, esta circunstancia no es bastante para revocar el sobreseimiento respecto de las consecuencias de dicho oficio, consistentes en la instauración del procedimiento administrativo tendiente a sancionar a la quejosa, en virtud de que, en primer lugar, basta la simple lectura del contenido del oficio mencionado, de fecha diez de abril de dos mil uno, a través del cual se requiere a la recurrente para que proporcione a la comisión nacional los datos relativos al establecimiento de la unidad especializada destinada a atender y resolver las consultas y quejas que presenten los usuarios de los servicios financieros, otorgándole para tal efecto el término de diez días hábiles a la recepción de dicho oficio para constatar que ese requerimiento se apoyó en lo dispuesto en el artículo 94, fracción II, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, es decir, en un supuesto diferente e independiente del que se refiere la fracción VIII de ese mismo numeral.

En efecto, el oficio de mérito dice textualmente:

"10 de abril de 2001. Vicepresidencia Técnica. Oficio VPT-319/01. L.. E.V.A.. Director general. Inversora Bursátil, S.A. de C.V. Presente. En relación con lo dispuesto en la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, en sus artículos 12, 50 bis y 53, me dirijo a usted para solicitarle sea tan amable de proporcionar a esta comisión nacional los siguientes datos: Nombre y dirección del titular de la unidad especializada y dirección de correo electrónico; ejemplo de los avisos utilizados para informar a los usuarios la ubicación, horario de atención y responsable o responsables de la unidad especializada; dirección de las oficinas de cada entidad federativa, y los informes trimestrales de consultas y reclamaciones correspondientes al tercer y cuarto trimestre del año pasado, diferenciado por producto y servicio, así como el motivo de atención a su usuario. Cabe señalar que de acuerdo con el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 2000, y con el objeto de atender consultas y reclamaciones de los usuarios, las instituciones financieras deberán constituir las unidades especializadas dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de dicho decreto, por lo que agradeceré su atención a esta comunicación. La información solicitada deberá ser remitida a esta comisión nacional dentro de los 10 días hábiles siguientes a la recepción del presente, de lo contrario se impondrá la sanción a que hace referencia el artículo 94, fracción II, del citado cuerpo normativo."

Así pues, la lectura del oficio transcrito evidencia que si bien éste constituye el primer acto de aplicación de los numerales que ahí se invocaron, empero no lo es respecto de la instauración del procedimiento administrativo, a efecto de imponerle alguna sanción a la parte quejosa, dado que el oficio no establece esa circunstancia en ninguna de sus partes.

Por lo anterior, lo conducente es levantar el sobreseimiento decretado respecto al oficio VPT-319/01, pero no así en relación con el sobreseimiento relativo a las consecuencias del mismo, consistentes en la iniciación del procedimiento administrativo tendiente a sancionar a la quejosa.

CUARTO. Resulta infundado el segundo concepto de agravio hecho valer por la recurrente.

En su segundo agravio la recurrente afirma que como del texto del oficio VTP-319/01 se aprecia que se le aplicó en forma genérica el artículo 94 de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, entonces debe concluirse que sí tiene interés jurídico para promover el juicio de amparo del que deriva este recurso, ya que la aplicación genérica del artículo 94 en mención, le origina una afectación a su esfera jurídica por imponerle la obligación de crear e instalar en sus oficinas y sucursales una "unidad especializada". Además, el artículo impugnado es aquel que si se cumplen los supuestos que prevé, su materialización es inminente, por lo que puede ser atacado por vía de amparo aunque no se cite textualmente.

Ha de sostenerse que la juzgadora estuvo en lo correcto al afirmar que la parte quejosa no posee interés jurídico para impugnar la constitucionalidad del artículo 94, fracción VIII, de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, ya que en el oficio señalado como acto de aplicación de tal norma no aparece que efectivamente se hubiera aplicado al quejoso el numeral impugnado pues, se insiste, en ninguna de las partes del texto del oficio VPT-319/01 se anota que el requerimiento ahí establecido se hubiera apoyado en el impugnado artículo 94, fracción VIII, de la citada Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, sino en una fracción distinta de aquélla, por tanto, debe afirmarse que la quejosa, ahora recurrente, no posee interés jurídico para acudir al juicio constitucional, merced a que el precepto que tilda de inconstitucional, al no habérsele aplicado, no le genera ningún menoscabo en su esfera jurídica.

En otras palabras, como la aplicación de la fracción II del artículo en comento prevé la imposición de una multa diferente y por un supuesto diverso al de la fracción VIII de ese numeral, ya que la fracción II establece una multa de 200 a 1000 salarios mínimos si no se proporcionan diversos datos relativos al objeto de la empresa correspondiente, mientras que la fracción VIII contempla una multa de 500 a 2000 días de salario si no se remite la información concerniente a la formación de las "unidades especializadas"; por tanto, con independencia de lo correcto o incorrecto de que en el oficio señalado como acto de aplicación se hubiera aplicado la fracción II del artículo 94 de la ley citada, no es posible considerar que la anotación de la fracción II implique necesariamente la aplicación de la fracción VIII, pues ésta no sería una conclusión obligada, debiendo entender que la autoridad responsable pretende, en caso de que la recurrente no cumpliera con lo solicitado, hacer efectivas las sanciones previstas en la fracción II y no en la VIII, lo que, incluso, dicho sea de paso, podría beneficiar a la quejosa. Por tanto, debe concluirse que no existe el acto de aplicación genérico que aduce la recurrente.

Además, la Juez de Distrito estuvo en lo cierto al afirmar que la aplicación del artículo 94, fracción II, de la ley de referencia, no conlleva una ejecución inminente, puesto que se trata de un acto preventivo que sólo busca requerir a la parte quejosa para que cumpla lo que ahí se le pide, pero en realidad no se ha materializado la imposición de una multa que incida en su esfera jurídica pues, por su naturaleza, los apercibimientos no ocasionan por sí mismos una afectación concreta, sino que ella depende del cumplimiento o incumplimiento por parte de la quejosa recurrente.

Por lo anterior, lo conducente es confirmar el sobreseimiento que la Juez de Distrito decretó en el juicio de amparo de origen, respecto del artículo 94, fracción VIII, de la ley en comento.

QUINTO. Son infundados los restantes conceptos de agravio.

La recurrente aduce, en su tercer concepto de agravio, que en la resolución impugnada se viola el artículo 77 de la Ley de Amparo y el artículo 222 del Código Federal de Procedimientos Civiles, al haber realizado un incorrecto análisis de la constitucionalidad de los artículos 12, 50 bis, 94 y cuarto transitorio de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales los organismos descentralizados no pueden desplegar actos de autoridad, y como la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef) es un organismo perteneciente a dicha categoría, las atribuciones autoritarias previstas en los citados preceptos que se impugnan son inconstitucionales por contravenir el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional, ya que no es válido que un organismo descentralizado (Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros) sea dotado por una ley con facultades típicas de autoridad.

Ahora bien, para resolver la cuestión controvertida en el agravio sintetizado en el inciso b), debe establecerse, primeramente, si los organismos públicos descentralizados para los efectos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, como la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de Usuarios de Servicios Financieros, pueden ser dotados por ley de atribuciones propias de una autoridad con el objeto de hacer cumplir sus objetivos para los cuales fueron creados, o bien, si estas prerrogativas de imperio están exclusivamente reservadas a los órganos de la administración pública centralizada, sin que sea posible transferirlas a cualquier otra autoridad de distinta naturaleza.

Como a continuación se demostrará, es infundado sostener que las facultades de autoridad correspondan, exclusivamente, a la administración pública centralizada y, además, no sólo es correcto, sino conveniente, que un organismo público descentralizado como la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de Usuarios de Servicios Financieros, sea dotada por ley de atribuciones de imperio para la consecución de sus objetivos, máxime cuando se trata de la protección y defensa de los usuarios de productos y servicios financieros.

Para arribar a la anterior conclusión, en principio, debe partirse por analizar el contexto constitucional que rige la existencia y las actividades propias de los organismos descentralizados integrantes de la administración pública paraestatal.

Al respecto, el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala:

"La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

"Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las secretarías de Estado y departamentos administrativos."

Esta Segunda Sala considera que del artículo transcrito se desprende que la administración pública federal presenta dos formas de existencia: la centralizada y la paraestatal, es decir, el Estado Federal mexicano no es de aquellos conocidos como "centralizadores", sino, por el contrario, su "descentralización" o "desdoblamiento" está permitido constitucionalmente; asimismo, se instituye que el Congreso de la Unión debe expedir la ley correspondiente que regule todo lo concerniente a estas dos formas de administración. En dicha normatividad el órgano legislativo debe ocuparse de la distribución y reparto de los negocios administrativos federales entre las secretarías de Estado y los departamentos administrativos y, asimismo, debe definir las bases necesarias para crear las entidades que comprendan la administración paraestatal y definir las medidas de intervención del Poder Ejecutivo Federal en su operación. Así, "centralizar", desde el punto de vista del derecho administrativo, implica: reunir todas las atribuciones estatales en un único órgano supremo central; mientras que "descentralizar" o "paraestatalizar" se traduce en: conferir esas mismas atribuciones estatales con todas sus características de derecho público a órganos separados jerárquicamente del poder central (pero pertenecientes a la administración pública); sobre esas bases habrá un régimen de Estado central siempre que esté prohibida la descentralización, y viceversa, estará permitida la descentralización cuando se encuentre prevista, tal como acontece en México a través del artículo 90 constitucional. De ahí que aquí se afirme la existencia de un Estado descentralizador, en la medida que esto se encuentre normativa y constitucionalmente justificado.

En la práctica, la disposición reglamentaria del artículo 90 constitucional es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. En esta ley se reitera que el Estado Federal mexicano es descentralizador en contraposición con el sistema centralizador, lo que ocurre al momento que se reconoce que la administración pública federal se divide en "centralizada" y "paraestatal", y en lo relativo a esta última se establece que comprende a organismos descentralizados, instituciones nacionales de crédito, organizaciones nacionales auxiliares de crédito, empresas de participación estatal, fideicomisos públicos, instituciones nacionales de seguros y fianzas. Lo anterior con fundamento en el artículo 1o. de la ley en comento, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración publica federal, centralizada y paraestatal.

"La presidencia de la República, las secretarías de Estado, los departamentos administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la administración publica centralizada.

"Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."

Paralelamente a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, existe una ley especial que desarrolla la estructura de la administración paraestatal, la Ley Federal de Entidades Paraestatales. En esta norma se establecen los requisitos de creación, existencia, objeto y funciones, así como las facultades y atribuciones de los organismos descentralizados; especie integrante de la paraestatalidad. A este respecto destacan los siguientes artículos de ese cuerpo normativo:

"Artículo 1o. La presente ley, reglamentaria en lo conducente del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por objeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la administración pública federal.

"Las relaciones del Ejecutivo Federal, o de sus dependencias, con las entidades paraestatales, en cuanto unidades auxiliares de la administración pública federal, se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta ley y sus disposiciones reglamentarias y, sólo en lo no previsto, a otras disposiciones según la materia que corresponda."

"Artículo 2o. Son entidades paraestatales las que con tal carácter determina la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal."

"Artículo 8o. Corresponderá a los titulares de las secretarías de Estado o departamentos administrativos encargados de la coordinación de los sectores, establecer políticas de desarrollo para las entidades del sector correspondiente, coordinar la programación y presupuestación de conformidad, en su caso, con las asignaciones sectoriales de gasto y financiamiento previamente establecidas y autorizadas, conocer la operación y evaluar los resultados de las entidades paraestatales y las demás atribuciones que les conceda la ley."

"Capítulo II

"De los organismos descentralizados

"Sección A

"Constitución, organización y funcionamiento

"Artículo 14. Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea:

"I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias;

"II. La prestación de un servicio público o social; o

"III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social."

"Artículo 15. En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unión o por el Ejecutivo Federal para la creación de un organismo descentralizado se establecerán, entre otros elementos:

"I. La denominación del organismo;

"II. El domicilio legal;

"III. El objeto del organismo conforme a lo señalado en el artículo 14 de esta ley;

"IV. Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio así como aquellas que se determinen para su incremento;

"V. La manera de integrar el órgano de gobierno y de designar al director general así como a los servidores públicos en las dos jerarquías inferiores a éste;

"VI. Las facultades y obligaciones del órgano de gobierno señalando cuáles de dichas facultades son indelegables;

"VII. Las facultades y obligaciones del director general, quien tendrá la representación legal del organismo;

"VIII. Sus órganos de vigilancia así como sus facultades; y

"IX. El régimen laboral a que se sujetarán las relaciones de trabajo.

"El órgano de gobierno deberá expedir el estatuto orgánico en el que se establezcan las bases de organización así como las facultades y funciones que correspondan a las distintas áreas que integren el organismo.

"El estatuto orgánico deberá inscribirse en el Registro Público de Organismos Descentralizados.

"En la extinción de los organismos deberán observarse las mismas formalidades establecidas para su creación, debiendo la ley o decreto respectivo fijar la forma y términos de su extinción y liquidación."

"Artículo 16. Cuando algún organismo descentralizado creado por el Ejecutivo deje de cumplir sus fines u objeto o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista de la economía nacional o del interés público, la Secretaría de Programación y Presupuesto, atendiendo la opinión de la dependencia coordinadora del sector que corresponda, propondrá al Ejecutivo Federal la disolución, liquidación o extinción de aquél. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y productividad."

"Artículo 17. La administración de los organismos descentralizados estará a cargo de un órgano de gobierno que podrá ser una junta de gobierno o su equivalente y un director general."

"Artículo 18. El órgano de gobierno estará integrado por no menos de cinco ni más de quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Será presidido por el titular de la coordinadora de sector o por la persona que éste designe.

"El cargo de miembro del órgano de gobierno será estrictamente personal y no podrá desempeñarse por medio de representantes."

"Artículo 20. El órgano de gobierno se reunirá con la periodicidad que se señale en el estatuto orgánico sin que pueda ser menor de 4 veces al año.

"El propio órgano de gobierno sesionará válidamente con la asistencia de por lo menos la mitad más uno de sus miembros y siempre que la mayoría de los asistentes sean representantes de la administración pública federal. Las resoluciones se tomarán por mayoría de los miembros presentes teniendo el presidente voto de calidad para el caso de empate."

"Artículo 21. El director general será designado por el presidente de la República, o a indicación de éste a través del coordinador de sector por el órgano de gobierno, debiendo recaer tal nombramiento en persona que reúna los siguientes requisitos:

"I. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos;

"II. Haber desempeñado cargos de alto nivel decisorio, cuyo ejercicio requiera conocimientos y experiencia en materia administrativa; y,

"III. No encontrarse en alguno de los impedimentos que para ser miembro del órgano de gobierno señalan las fracciones II, III, IV y V del artículo 19 de esta ley."

"Artículo 22. Los directores generales de los organismos descentralizados, en lo tocante a su representación legal, sin perjuicio de las facultades que se les otorguen en otras leyes, ordenamientos o estatutos, estarán facultados expresamente para:

"I.C. y otorgar toda clase de actos y documentos inherentes a su objeto;

"II. Ejercer las más amplias facultades de dominio, administración, y pleitos y cobranzas, aun de aquellas que requieran de autorización especial según otras disposiciones legales o reglamentarias con apego a esta ley, la ley o decreto de creación y el estatuto orgánico;

"III. Emitir, avalar y negociar títulos de crédito;

"IV. Formular querellas y otorgar perdón;

".E. y desistirse de acciones judiciales inclusive del juicio de amparo;

"VI. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones;

"VII. Otorgar poderes generales y especiales con las facultades que les competan, entre ellas las que requieran autorización o cláusula especial. Para el otorgamiento y validez de estos poderes, bastará la comunicación oficial que se expida al mandatario por el director general. Los poderes generales para surtir efectos frente a terceros deberán inscribirse en el Registro Público de Organismos Públicos Descentralizados; y

"VIII. Sustituir y revocar poderes generales o especiales.

"Los directores generales ejercerán las facultades a que se refieren las fracciones II, III, VI y VII bajo su responsabilidad y dentro de las limitaciones que señale el estatuto orgánico que autorice el órgano o junta de gobierno."

"Artículo 23. Para acreditar la personalidad y facultades según el caso, de los miembros del órgano de gobierno, del secretario y prosecretario de éste, del director general y de los apoderados generales de los organismos descentralizados, bastará con exhibir una certificación de la inscripción de su nombramiento o mandato en el Registro Público de Organismos Descentralizados."

De los artículos transcritos destaca lo siguiente:

La administración pública federal es centralizada y paraestatal, por tanto, esta última forma parte integrante de ella aun cuando goce de personalidad jurídica y patrimonio propio. "Descentralizar" es una técnica de organización jurídica a través de la cual se confían o encomiendan actividades estatales de naturaleza delegable a órganos estructuralmente separados del aparato central de la administración pública, destacando que este concepto no significa "independizar" o "fragmentar el aparato administrativo del Estado", sino atenuar la jerarquía administrativa, lográndose así un descargo de las funciones propiamente estatales a través de un reparto de competencias públicas y de atribuciones propias de una autoridad perteneciente al poder central, confiriéndolas a órganos separados de éste. De ahí que se diga que los organismos descentralizados actúan "al lado" de la administración centralizada, integrando junto con ella el concepto total e íntegro de administración pública.

Las encomiendas o descargas referidas anteriormente, provocan que sea conveniente dotar, en ciertos casos, a los organismos descentralizados, de facultades de consulta, decisión, ejecución e imperio de la misma calidad que las atribuciones de la administración central; lo anterior obedece a que el concepto "descentralización" debe tomarse en sentido amplio, es decir, de una manera tal que indique la posibilidad de toda una transferencia de actividades o funciones de un órgano a otro, con todas sus características, de tal modo que pueda considerarse a un órgano autárquico como un centro de imputación de las funciones estatales. Es decir, los organismos públicos descentralizados pertenecen a la administración pública paraestatal y, por ello, son integrantes de la administración pública federal; de ahí que pueden funcionar exactamente igual que como lo hace la administración pública, si esto es necesario dentro de sus fines y objetivos. No debe estimarse que el aspecto que distingue a la administración centralizada de la paraestatal, lo es que esta última goza de autonomía, por efectos de la personalidad jurídica y patrimonio propios, pues aun cuando es cierto que esas dos características no se presentan en la administración central, también lo es que puede darse el caso que la administración centralizada tenga organismos internos con personalidad jurídica y patrimonio propios que no por ese hecho dejarán de pertenecer a ella, como ocurrió en su momento con el Departamento del Distrito Federal. Lo que en realidad distingue a la administración centralizada de la paraestatal es la relación jerárquica con el titular del Ejecutivo, pues mientras en la centralizada la línea de jerarquía es directa e inmediata, en la paraestatal, y especialmente entre los organismos descentralizados, es indirecta y mediata, pero por lo demás debe estimarse que son órganos de la misma calidad, por provenir ambos del Estado; unos actuando directamente (administración central) y los otros desarrollando una encomienda de gestión pública (organismos autárquicos o descentralizados).

La circunstancia de que un organismo descentralizado cuente con personalidad jurídica propia no significa que su actuación sea libre y esté exenta de control. El funcionamiento de los organismos descentralizados, y especialmente las facultades de autoridad que por desdoblamiento estatal éstos desempeñan, están garantizadas y controladas en favor de los gobernados y de la administración pública, ello es así, porque la toma de decisiones de esta clase de entidades está identificada con las finalidades de la administración central y del Poder Ejecutivo, al momento que se establece en ley que su control se ejerce por el propio Poder Ejecutivo, y que sus órganos directivos deben integrarse con personas ligadas a la administración central, a fin de lograr una "orientación de Estado" en el rumbo del organismo. Con ello, la actuación de los descentralizados está evaluada y vigilada por la secretaría de Estado del ramo que se identifique más directamente con el objeto del organismo, es decir, los organismos descentralizados aun cuando sean autónomos, continúan subordinados a la administración centralizada de una manera indirecta, existiendo reemplazo de la "relación de jerarquía" por un "control administrativo" en los términos antes apuntados.

Lo asentado en el punto que precede conduce a estimar que los organismos descentralizados pueden ostentar facultades de autoridad, por ser controlados por el aparato central del Estado y por ser reconocidos como integrantes de la administración pública, la que, de ordinario, posee facultades de imperio, y correlativamente no se advierte que exista ninguna disposición que prohíba a los organismos descentralizados el ejercicio de actos de imperio propios de las autoridades, ni tampoco existe fundamento legal, expreso o interpretado, que lleve a la conclusión del quejoso, en el sentido de que los actos de autoridad de la administración pública sólo pueden ser desplegados por la centralizada y no por la paraestatal.

La paraestatalidad consiste en confiar a órganos distintos de la administración central una serie de facultades y atribuciones que, por sus características, deben ser ágiles y no sometidas a complicados y elaborados procesos de burocratización y, por ello, sería irrecomendable que se desplegaran exclusivamente por la administración central.

Así, atendiendo al texto de la ley, es evidente que la única diferencia existente entre los organismos descentralizados y la administración central es la existencia de una relación diversa de la de jerarquía entre ellos pues, fuera de esto, son exactamente iguales, ya que de lo contrario se rompería con el principio generalmente aceptado de "unidad de poder", conforme al cual toda actuación estatal debe considerarse del mismo origen.

Además, de la interpretación de los artículos que han sido transcritos, y especialmente de los artículos 14, 15, 16 y 22, párrafo primero, se debe llegar a la conclusión de que los organismos públicos descentralizados pueden y hasta deben contar con facultades de imperio.

En efecto, ya se ha visto que los objetivos de un organismo descentralizado necesariamente deben estar referidos a la realización de una actividad prioritaria o estratégica, a la prestación de un servicio público o social y/o a la obtención o aplicación de recursos públicos para fines de asistencia o seguridad sociales; es decir, las finalidades de estos organismos los convierten en centros de intereses socialmente protegidos, en ejecutores de objetivos que deben reputarse como fines propios del Estado o como fines públicos, y en zonas de imputación y responsabilidad oficial.

Sobre esas bases, es obvio que si a un organismo descentralizado se le confiere el desarrollo de un fin público, como lo es el desarrollo de una actividad prioritaria o estratégica, o bien, la aplicación de recursos públicos para fines de asistencia o seguridad sociales, necesariamente debe dotársele de atribuciones y facultades en ley para que ello sea posible, y éstas desde luego que pueden ser de naturaleza análoga a las de una autoridad perteneciente a la administración central, situación que debe ser así estimada, pues constitucionalmente la administración pública federal es única y se compone por el aparato central y el paraestatal que incluye a los organismos descentralizados.

Además, si no se dotara a estos organismos de las atribuciones autoritarias, podrían verse comprometidos los objetivos que los colocan como centro de intereses socialmente protegidos en los términos antes expuestos.

Por todo ello, es válido que los organismos descentralizados gocen de atribuciones de autoridad, pero, además, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros debe contar con tales atribuciones dado su objeto.

En efecto, como ya se precisó anteriormente, el objeto de los organismos descentralizados puede identificarse con alguna actividad estratégica y/o prioritaria. Por las primeras deben entenderse aquellas que han sido así consideradas en la Constitución, especialmente en el párrafo cuarto del artículo 28 y, por las segundas, además de las comunicaciones vía satélite y los ferrocarriles así mencionadas en el propio texto constitucional, las que resultan de la planeación del Estado y que en cada periodo gubernamental van variando de acuerdo con las bases instituidas en los artículos 25 y 26 del propio Pacto Federal, y que significan los principales objetivos de la administración pública reflejados en el Plan Nacional de Desarrollo que al efecto se elabore por el Ejecutivo Federal.

A este respecto, conviene traer al caso el criterio sustentado por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P.X., que se publicó en la página 21 del Tomo X, diciembre de 1999, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y contenido son los siguientes:

"ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS. FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. El artículo 90 constitucional consigna las bases de la administración pública federal, al señalar que ésta será centralizada y paraestatal remitiendo a la ley orgánica que expida el Congreso, la cual distribuirá los negocios del orden administrativo entre las secretarías de Estado y departamentos administrativos y sentará los principios generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. Este dispositivo constitucional y, entre otros, los artículos 1o., 3o., 45, 48, 49 y 50 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, reglamentaria de este dispositivo constitucional, y 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, dan sustento jurídico a los organismos descentralizados que forman parte de la administración pública paraestatal. Efectivamente, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el tiempo. De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades, tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, en la década de los ochenta se advierten profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría económica del Estado en materia económica. Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal formada, entre otros entes, por los organismos descentralizados. Con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza de dos formas: la centralizada y la paraestatal. La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por un jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República y, en el local, en los gobernadores de los Estados. La administración pública paraestatal y, concretamente, los organismos descentralizados, se encuentran desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo en tanto que son componentes de la administración pública, cuyo objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo, pero que tienen objetos específicos diversos, a saber los que refiere el artículo 14 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales."

Ahora bien, en el caso concreto, es incontrovertible que la función de asesoría, información y defensa de los usuarios de servicios financieros, dado el momento histórico presente, es una decisión prioritaria del Gobierno Federal; la realidad actual es que los servicios bancarios, mercantiles por antonomasia, son contratados por el público en general y no exclusivamente por comerciantes, como originalmente se concibió en esta especializada rama jurídica (derecho mercantil), la que inicialmente no comprendió a los consumidores. Así, para evitar que las presunciones del especializado derecho financiero privado lleguen a afectar a los ciudadanos comunes, profanos a los usos bancarios, como en últimos años ocurrió en este país, el Gobierno Federal emprendió la tarea de crear un órgano de asistencia, asesoría y protección contra abusos e imprevisiones derivadas de la impericia en el ramo legal financiero privado.

Todo ello permite afirmar, objetivamente, que la protección y defensa de usuarios de servicios financieros, hoy día, es un área prioritaria y ello es suficiente para justificar la naturaleza de organismo descentralizado de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, y también es bastante para dotarlo de facultades de autoridad propias de estos órganos que les servirán para cumplir sus importantes y públicos objetivos de interés colectivo y prioritarios en los términos antes apuntados.

También conviene agregar que, en otra faceta, la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros presta servicios públicos de asesoría, procuración, conciliación y heterocomposición arbitral convenida, y aplica recursos públicos para fines de asistencia social; situación que también justifica su naturaleza como organismo descentralizado.

Asimismo, debe destacarse que no debe confundirse el concepto de "persona jurídica pública" con el diverso de "persona estatal", pues mientras la primera simplemente guarda un vínculo con el Estado, la segunda, además, comparte las facultades y las funciones de éste y, especialmente, los fines de interés general.

También vale agregar que la descentralización favorece: I. El desarrollo de servicios públicos especiales; II. Libera de las influencias políticas y atiende mejor al desarrollo económico-financiero, facilita y estimula el control público; y III. Impide la concentración perniciosa del poder, y ello es una justificación más que conduce a fomentar su existencia.

De todo lo hasta aquí expuesto se concluye, en relación con la litis constitucional, que los organismos descentralizados, por razones constitucionales, sí pueden ejercer actos de autoridad de naturaleza no sólo análoga, sino idéntica a la que ejercen los órganos de la administración pública, pues, según lo detallado, son verdaderos desdoblamientos del Estado que gozan de las mismas características de éste, y especialmente en el caso de la Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, su naturaleza de organismo público descentralizado de la administración pública federal paraestatal se justifica plenamente por la sola razón de que sus actividades públicas y objetivos estatales se centran en el desarrollo de actividades íntegramente identificadas con un área prioritaria y, además, con el desarrollo de servicios públicos y sociales que son desempeñados por este aparato estatal como orientador, informador, conciliador, procurador y árbitro convencional impuesto por el Estado.

Lo anterior encuentra apoyo en la tesis aislada de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, diciembre de 2001, página 366, que a la letra dice:

"COMISIÓN NACIONAL PARA LA PROTECCIÓN Y DEFENSA DE LOS USUARIOS DE SERVICIOS FINANCIEROS (CONDUSEF). EL HECHO DE QUE POR LEY ESTÉ DOTADA DE FACULTADES DE AUTORIDAD, NO CONTRAVIENE EL ARTÍCULO 90 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Si se toma en consideración que de la interpretación conjunta de lo dispuesto en los artículos 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 1o., 2o., 14, 16, 17, 18, 20, 21 y 22 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, se desprende que los organismos públicos descentralizados pueden ser dotados de facultades de autoridad, siempre y cuando esté justificada su asignación y ejercicio a la consumación del objeto para el cual fueron creados, se concluye que el hecho de que por ley se confiera al órgano descentralizado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (Condusef) atribuciones de imperio, no transgrede el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues debe tenerse presente que sus objetivos de asesoría, información, defensa a los usuarios de servicios financieros, conciliación y heterocomposición arbitral convenida, se identifican plenamente con áreas prioritarias o estratégicas del Gobierno Federal, prestación de servicios públicos o sociales y obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social."

Cabe agregar que al contrario de lo sostenido por la quejosa recurrente, los organismos descentralizados no cuentan con una personalidad distinta a la del Estado mexicano, pues si bien no integran al Poder Ejecutivo, ello no obsta para desconocer que forman parte de la administración pública y, por ende, necesariamente integran la entidad política a la que pertenecen, en el caso concreto a la Federación, tal como deriva de lo dispuesto en los artículos 73, fracción XXIV y 79, fracción I, preceptos constitucionales cuyo texto actual tiene su origen en la reforma publicada el treinta de julio de mil novecientos noventa y nueve en el Diario Oficial de la Federación, y en los cuales se reconoce que la Federación se integra tanto por los poderes respectivos, como por los entes públicos federales, entre los que se ubican, necesariamente, los organismos públicos descentralizados. Los referidos numerales disponen:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIV. Para expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales."

"Artículo 79. La entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, tendrá autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que disponga la ley.

"Esta entidad de fiscalización superior de la Federación tendrá a su cargo:

"I.F. en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los Poderes de la Unión y de los entes públicos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley. ..."

En ese tenor, no obstante lo aducido por la recurrente, el organismo descentralizado de carácter federal denominado Comisión Nacional para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros, no tiene una personalidad diversa a la del Estado, pues forma parte de éste, en específico a la entidad política denominada Federación, sin que ello obste para desconocer que en cuanto a las relaciones jurídicas que entabla al seno del orden jurídico nacional, posee una personalidad y un patrimonio propios que lo distinguen de los restantes poderes y organismos paraestatales o autónomos del Estado, así como una esfera competencial propia.

Idéntico criterio sostuvo esta misma Sala al resolver los amparos en revisión números 198/2001, de fecha diecisiete de octubre de dos mil uno y 358/2001, de catorce de noviembre del mismo año.

En otro orden de ideas, la recurrente igualmente afirma que el Juez de Distrito incurre en severas incongruencias porque, por una parte, reconoce que el artículo 5o. constitucional establece la libertad para que toda persona se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, con la única limitación de que dichas actividades sean lícitas, que el ejercicio de esa libertad no ataque los derechos de tercero, ni se ofendan los derechos de la sociedad y, por otra, no toma en cuenta que en el caso la actividad a la que se dedica la quejosa no incurre en esas circunstancias.

Así pues, el artículo mencionado transgrede la libertad de trabajo, en razón de que los servicios que se le imponen a la recurrente no están dentro de su objeto social, no se le retribuyen con una remuneración justa ni se trata de los trabajos gratuitos y obligatorios a que se refiere el artículo 5o. constitucional, a las obligaciones de los individuos frente al Estado para cooperar con el personal fiscal en la revisión de libros y documentos que faciliten la inspección fiscal o a las obligaciones del patrón de sostener escuelas en los centros de trabajo; luego, no hay razón para estimar que el Poder Legislativo pueda dictar leyes sin control constitucional alguno.

Los argumentos antes referidos son también infundados, pues contrario a lo que aduce la inconforme, las normas contenidas en los artículos 50 bis y cuarto transitorio de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros no contravienen la libertad de trabajo consagrada en el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Federal.

Los artículos impugnados son del tenor literal siguiente:

"Artículo 50 bis. Cada institución financiera deberá contar con una unidad especializada que tendrá por objeto atender consultas y reclamaciones de los usuarios. Dicha unidad se sujetará a lo siguiente: I. El titular de la unidad deberá tener facultades para representar y obligar a la institución financiera al cumplimiento de los acuerdos derivados de la atención que se dé a la reclamación; II. Contará con personal en cada entidad federativa en que la institución financiera tenga sucursales y oficinas; III. Los gastos derivados de su funcionamiento, operación y organización correrán a cargo de las instituciones financieras; IV. Deberá responder por escrito al usuario dentro de un plazo que no exceda de treinta días hábiles, contado a partir de la fecha de recepción de las consultas o reclamaciones, y V. El titular de la unidad especializada deberá presentar un informe trimestral a la comisión nacional diferenciado por producto o servicio, identificando las operaciones o áreas que registren el mayor número de consultas o reclamaciones, con el alcance que la comisión nacional estime procedente. Dicho informe deberá realizarse en el formato que al efecto autorice, o en su caso proponga la propia comisión nacional. La presentación de reclamaciones ante la unidad especializada suspenderá la prescripción de las acciones a que pudieren dar lugar. Las instituciones financieras deberán informar mediante avisos colocados en lugares visibles en todas sus sucursales la ubicación, horario de atención y responsable o responsables de la unidad especializada. Los usuarios podrán a su elección presentar su consulta o reclamación ante la unidad especializada de la institución financiera de que se trate o ante la comisión nacional."

"Transitorios: ... Cuarto. Las instituciones financieras deberán constituir las unidades especializadas a que se refiere el artículo 50 bis de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del presente decreto."

Del contenido de los artículos transcritos se desprende lo siguiente:

Se establece la obligación a cargo de las instituciones financieras de contar con una unidad especializada, cuyo objeto es atender las consultas y reclamaciones que presenten los usuarios de los servicios que tales instituciones prestan, para lo cual deberán contar con personal en cada entidad federativa en que tengan sucursales y oficinas, informando mediante avisos colocados en lugares visibles en todas sus sucursales la ubicación, horario de atención y responsable o responsables de la unidad.

Dicha unidad estará a cargo de un titular que deberá tener facultades para representar y obligar a la institución al cumplimiento de los acuerdos derivados de la atención que dé a la reclamación. Asimismo, tendrá la obligación de dar respuesta, por escrito, a las consultas o reclamaciones que se le presenten, dentro de un plazo que no exceda de treinta días hábiles, contados a partir de la fecha de recepción del escrito correspondiente, y rendir informe trimestralmente a la comisión nacional en el que se diferencien los productos y servicios, precisando las operaciones o áreas que registren el mayor número de consultas o reclamaciones.

Por otro lado, también se precisa que los gastos derivados del funcionamiento, operación y organización de la referida unidad corren a cargo de las instituciones financieras y que las unidades especializadas deberán quedar constituidas dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del decreto correspondiente.

Ahora bien, el artículo 5o. de la Constitución Federal, que consagra la libertad de trabajo, señala en su primer párrafo lo siguiente:

"Artículo 5o. A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad. ..."

La norma constitucional transcrita garantiza la libertad de trabajo, conforme a los siguientes lineamientos:

a) A ninguna persona podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos.

b) El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial cuando se ataquen derechos de terceros.

c) También podrá vedarse por resolución gubernativa dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad.

Tales lineamientos que garantizan la llamada libertad de trabajo, en términos del primer párrafo del artículo 5o. de la Carta Magna, se sustentan a su vez en principios fundamentales que constituyen requisitos necesarios que deben darse para que se haga exigible la garantía constitucional.

Esto es así, ya que la libertad de trabajo no se prevé de manera irrestricta e ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacción de determinados presupuestos fundamentales: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros, y c) que no se afecten derechos de la sociedad en general.

En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra real vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. Dicho de otra manera, la garantía no podrá exigirse cuando sea ilícita, es decir, que esté prohibida por ley o que, aun cuando no esté prohibida expresamente, de alguna manera pueda significar transgresión al derecho positivo mexicano.

Por cuanto hace al segundo presupuesto normativo, éste implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación a derechos de terceros, esto es, que estando permitida por ley, exista un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro u otros que se ubiquen en una situación jurídica determinada, que puedan verse afectados por el desarrollo de la actividad de aquél.

Finalmente, el tercer presupuesto normativo implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, que es el derecho de la sociedad en general.

Esto último se entiende en tanto que existe un valor que pondera y asegura el derecho positivo mexicano, que se traduce en la convivencia y bienestar social en todos sus aspectos, por ello, se protege el interés de la sociedad por encima del interés particular, por lo que cuando este último puede lesionar el del primero afectando dichos valores, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectar aquél en una proporción mayor del beneficio que en lo particular obtendría un solo individuo.

Ahora bien, una vez establecidas las condiciones para que la citada garantía de libertad de trabajo cobre efectividad, es necesario precisar que la misma debe entenderse sin perjuicio de sujetarse a las disposiciones de interés público que, no contraviniendo su ejercicio, dicten las autoridades para reglamentar su realización.

Esto, porque la libertad de comercio, como ya se mencionó, no es irrestricta y su ejercicio debe darse sin perjuicio de la sujeción a las diversas disposiciones que dicten las autoridades legislativas para reglamentar su realización y proteger el interés público.

En el caso concreto, la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros, específicamente las disposiciones contenidas en los artículos 50 bis y cuarto transitorio, tienen por objeto, además de establecer la normatividad relativa a la atención de consultas y reclamaciones de los usuarios de servicios financieros, atento lo manifestado en la exposición de motivos del decreto de reforma, proteger y defender los derechos e intereses de los usuarios de servicios financieros, y de uniformar la legislación y los procedimientos previstos en esta materia para poner a disposición de la población que hace uso de los diversos servicios financieros, procedimientos ágiles y expeditos para resolver sus controversias con las instituciones financieras, brindándoles un marco legal que proporcione mayor seguridad y certidumbre en sus relaciones con tales instituciones.

Como su fin es procurar una mejor atención al usuario de servicios y productos financieros, las unidades especializadas se encuentran constituidas como una vía expedita para la canalización de dudas o aclaraciones que eventualmente surjan entre el público usuario, sin excluir la posibilidad de que, de darse el caso, posteriormente la comisión nacional intervenga en la resolución del conflicto, acotando quizás los lapsos de solución de las problemáticas planteadas, señalándose que, incluso, será decisión de las propias instituciones financieras el tamaño que deban tener estas unidades, en función de sus necesidades específicas, dando un servicio más directo y personalizado a sus clientes.

Así las cosas, estamos en presencia de disposiciones legales que tienden a regular uno de los aspectos de la prestación de servicios financieros, como lo es la solución a las consultas y reclamaciones que, en su caso, se presenten ante las instituciones financieras, mismas que de manera alguna impiden o limitan a dichas instituciones el libre ejercicio de su actividad comercial, por lo que las normas impugnadas, contrario a lo alegado por la quejosa, no afectan su libertad de comercio, pues las mismas, como ya se precisó, únicamente establecen las reglas, con base en las cuales deberá prestar servicios la unidad especializada encargada de atender las consultas y reclamaciones de los usuarios de servicios financieros.

Sirve de apoyo a lo antedicho la tesis número XLV/2001 de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2001, página 452, del tenor literal siguiente:

"INSTITUCIONES FINANCIERAS. LOS ARTÍCULOS 50 BIS Y CUARTO TRANSITORIO DE LA LEY DE PROTECCIÓN Y DEFENSA AL USUARIO DE SERVICIOS FINANCIEROS, QUE LAS OBLIGA A CONSTITUIR UNIDADES ESPECIALIZADAS PARA LA ATENCIÓN DE CONSULTAS Y RECLAMACIONES, NO CONTRAVIENE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO CONSAGRADA EN EL ARTÍCULO 5o., PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Este precepto garantiza la libertad de trabajo al establecer que a ninguna persona podrá impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, y la condiciona a la satisfacción de determinados presupuestos fundamentales, a saber: a) que no se trate de una actividad ilícita, esto es, que esté prohibida por la ley o que pueda significar transgresión al derecho positivo mexicano; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se vulneren derechos de la sociedad. Ahora bien, la circunstancia de que los artículos 50 bis y cuarto transitorio de la Ley de Protección y Defensa al Usuario de Servicios Financieros establezcan la obligación, a cargo de las instituciones financieras, de tener una unidad especializada, cuyo objeto es atender las consultas y reclamaciones que presenten los usuarios del servicio financiero, las cuales deberán quedar constituidas dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor del decreto correspondiente, no transgrede la referida garantía constitucional. Lo anterior es así, porque los mencionados artículos 50 bis y cuarto transitorio tienden a regular uno de los aspectos de la prestación de servicios financieros, como lo es la solución a las consultas y reclamaciones que, en su caso, tales usuarios presenten ante las instituciones financieras, así como proteger y defender sus derechos e intereses, y uniformar la legislación y los procedimientos previstos en esta materia para poner a disposición de la población que hace uso de los mencionados servicios procedimientos ágiles y expeditos para resolver sus controversias con las instituciones financieras, brindándoles un marco legal que proporcione mayor seguridad y certidumbre en sus relaciones con dichas instituciones, lo que de manera alguna impide o limita a dichas instituciones el libre ejercicio de su libertad de trabajo y de comercio, máxime que se trata de la regulación de un servicio público cuya prestación requiere de una autorización por parte del Estado, lo que legitima a éste para establecer los términos y condiciones en que el mismo debe desarrollarse. Además, las señaladas unidades especializadas se constituyen como una vía expedita para la canalización de dudas o aclaraciones que eventualmente surjan entre el público usuario, y el tamaño que deban tener dichas unidades en función de sus necesidades específicas será decisión de las propias instituciones financieras."

Por último, resulta infundado el argumento relativo a que las disposiciones impugnadas vulneran también las garantías contenidas en los artículos 14 y 16 constitucionales, al imponer a la recurrente la obligación de erogar gastos para la creación, instalación, funcionamiento, operación y organización de esas "unidades especializadas", y para la prestación de los trabajos concernientes a la atención de consulta y reclamación de los usuarios, lo que, en todo caso, le correspondería a la comisión responsable.

Sobre el particular, debe decirse que esta Segunda Sala al resolver los amparos en revisión 752/2000 y 314/2000, promovidos por Zurich, Compañía de Seguros, Sociedad Anónima, en sesiones de diecisiete de abril de dos mil y quince de agosto de dos mil uno, respectivamente, siendo ponente en ambos casos el M.O.M., consideró que el propósito de la legislación en la materia y específicamente del artículo 50 bis, es el de proteger y defender los derechos de los usuarios de servicios financieros, uniformando los procedimientos existentes para resolver las controversias con las instituciones financieras, procurando una mejor atención al usuario, en donde las unidades especializadas constituyen una vía más expedita para la canalización de dudas de los usuarios, reduciendo los plazos de resolución de los conflictos y haciéndose notar que será decisión de las propias instituciones financieras el tamaño que deban tener en función de sus necesidades específicas, proporcionando un servicio más directo y personalizado a sus clientes.

Es decir, cada institución financiera, de acuerdo con su capacidad económica y tamaño, así como atendiendo a la cobertura que tenga dentro del territorio nacional, estará en condiciones de establecer una unidad especializada de consulta y reclamaciones que resulte acorde con su disponibilidad de recursos materiales y humanos, sin que el precepto reclamado, al regular las funciones y características de estas entidades, obligue a los sujetos de la norma a crear dichas oficinas con una determinada o específica estructura que pudiera resultar excesiva para algunos, respetándose con ello la garantía de igualdad ante la ley de todas las instituciones financieras.

En otras palabras, las instituciones financieras serán las que determinen, en función del tipo y volumen de transacciones que llevan a cabo, las estructuras orgánicas y número de sus unidades especializadas para la atención de consultas y reclamaciones, pues éstas, a su vez, estarán determinadas justamente por el tamaño mismo de la institución financiera, esto es, por el número de usuarios a los que presta sus servicios y que constituyen el conjunto de personas que pueden requerir que se atiendan sus consultas y reclamaciones.

Por lo antes expuesto, ante lo infundado de los agravios hechos valer, lo procedente es confirmar, en sus términos, la sentencia recurrida .

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se modifica la sentencia recurrida, en los términos señalados en el considerando tercero de esta sentencia.

SEGUNDO.-Se sobresee en el presente juicio, respecto de los actos y autoridades que se precisaron en el considerando cuarto de la presente resolución.

TERCERO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Inversora Bursátil, Sociedad Anónima de Capital Variable, Casa de Bolsa, Grupo Financiero Inbursa, en contra de las autoridades y por los actos señalados en el considerando quinto de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos al Juzgado de Distrito de origen y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros J.D.R., M.A.G., G.I.O.M. y presidente J.V.A.A.. Ausente el señor M.S.S.A.A., previo aviso dado a la Presidencia, e hizo suyo el asunto el señor M.M.A.G..