Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 3263/98. ESTAFETA MEXICANA, S.A. DE C.V.

CONSIDERANDO:

TERCERO. Los agravios hechos valer por la quejosa resultan fundados y suficientes para revocar la sentencia recurrida.

En efecto, el Juez de Distrito en la sentencia recurrida, esencialmente sostiene que son inoperantes los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa, en virtud de que no expone razonamiento alguno por el cual se trate de demostrar la transgresión constitucional que aduce en su demanda, razón por la cual procedía negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitados.

En contra de esos argumentos, la recurrente sostiene que la sentencia impugnada le causa perjuicio en virtud de que viola los artículos 76, 77 y 78 de la Ley de Amparo, ya que contrariamente a lo que esgrime el Juez de Distrito, de manera clara se señalaron los conceptos de violación, los preceptos constitucionales que se consideraron violados con motivo de la expedición del Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a la Ley del Seguro Social y sus Reglamentos, tal como se puede apreciar en el escrito de demanda.

Pues bien, los argumentos sintetizados se estiman fundados por las siguientes razones:

En principio, es menester puntualizar que la Ley de Amparo no exige en su artículo 116, que la expresión de los conceptos de violación se haga con determinadas formalidades solemnes o indispensables y que además, la demanda de amparo es un todo que debe considerarse en su conjunto por lo que debe entenderse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo, por lo cual es suficiente que en alguna parte del escrito inicial se exprese un argumento que tienda a demostrar la ilegalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, para que deba ser estudiado como concepto de violación, ya que el fallo debe ocuparse de todos los que la parte quejosa exprese, siendo eficaz por tanto, que se señale con claridad la causa de pedir, mencionándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa la resolución o ley impugnada y los motivos que originan ese agravio, de conformidad con la tesis de jurisprudencia 63/98 de esta Segunda Sala, consultable en la página 323, del T.V.II, septiembre de 1998, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta que a la letra dice:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE PEDIR. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, abandona el criterio formalista sustentado por la anterior Tercera Sala de este Alto Tribunal, contenido en la tesis de jurisprudencia número 3a./J. 6/94, que en la compilación de 1995, T.V., se localiza en la página 116, bajo el número 172, cuyo rubro es ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. REQUISITOS LÓGICO JURÍDICOS QUE DEBEN REUNIR.’, en la que, en lo fundamental, se exigía que el concepto de violación, para ser tal, debía presentarse como un verdadero silogismo, siendo la premisa mayor el precepto constitucional violado, la premisa menor los actos autoritarios reclamados y la conclusión la contraposición entre aquéllas, demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad de los actos reclamados. Las razones de la separación radican en que, por una parte, la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales no exige, en sus artículos 116 y 166, como requisito esencial e imprescindible, que la expresión de los conceptos de violación se haga con formalidades tan rígidas y solemnes como las que establecía la aludida jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de amparo no debe examinarse por sus partes aisladas, sino considerarse en su conjunto, es razonable que deban tenerse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte del escrito se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el acto, resolución o ley impugnada y los motivos que originaron ese agravio, para que el Juez de amparo deba estudiarlo."

La parte quejosa, en su demanda de garantías sostiene en su primer concepto de violación: que el reglamento impugnado infringe el principio de legalidad tributaria, previsto en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución General de la República, en virtud de que siendo las multas establecidas en el ordenamiento reclamado de naturaleza fiscal, las conductas infractoras deben constar necesariamente con una ley en sentido formal y material y no en un ordenamiento expedido por el presidente de la República.

En el segundo concepto de violación afirma que el Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a las Disposiciones de la Ley del Seguro Social viola lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República porque rebasa el texto legal, ya que el artículo 304 de la Ley del Seguro Social no señala como infracción ningún acto u omisión y menos el rango de la sanción aplicable.

En el tercer concepto de violación se sostiene que el reglamento impugnado infringe el principio de reserva de la ley que deriva del artículo 73, fracción VII, de la Constitución, puesto que conforme a dicho principio las multas fiscales, como las establecidas en el reglamento en pugna, sólo pueden considerarse constitucionales cuando las establece una ley, siguiendo como ejemplo las que prevé el Código Fiscal de la Federación, y asimilando la hipótesis al principio penal de que no existe pena sin ley o infracción que específicamente no se encuentre establecida en la ley.

También señala en su cuarto concepto de violación que el reglamento impugnado es inconstitucional, debido a que compete a la administración pública centralizada la facultad para imponer cargas y contribuciones a los particulares y que el Instituto Mexicano del Seguro Social, a pesar de que no forma parte de la administración pública centralizada, indebidamente está investido de la potestad del Estado para hacer cumplir sus determinaciones aun en contra de la voluntad de los obligados.

En el quinto motivo de inconformidad señala la parte inconforme que el reglamento reclamado es violatorio del artículo 14 constitucional, debido a que afecta los derechos y libertades individuales, por cuanto es evidente que su esfera jurídica en particular, se restringe en la medida en que debe atender las exigencias de la norma que tipifica una conducta determinada y establece una sanción concreta, que tal limitación debe operar necesariamente por la vía de la ley como expresión de la voluntad general y no de un reglamento, dada la naturaleza del bien jurídico protegido.

Argumentos los anteriores que, como puede apreciarse, constituyen expresiones que tienden a evidenciar la inconstitucionalidad del reglamento reclamado, pues de ellos se advierte con claridad la causa de pedir, cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa el reglamento impugnado, así como los motivos que originaron ese agravio, es decir, contrariamente a lo que aduce el Juez de Distrito, la parte quejosa sí expresó verdaderos conceptos de violación, ya que señaló que con el apercibimiento de multa que le hizo el subdelegado del Instituto Mexicano del Seguro Social en Toluca, Estado de México, se le aplicó el reglamento reclamado, que ese acto le causa agravio en virtud de que el ordenamiento jurídico es violatorio de los artículos 14, 31, fracción IV, 73, fracción VII y 89, fracción I de la Constitución General de la República, además externó las razones por las que a su juicio el reglamento se contrapone a lo dispuesto en los preceptos constitucionales invocados.

Por tanto, procede revocar la sentencia recurrida y con fundamento en el artículo 91, fracción III, de la Ley de Amparo procede analizar los motivos de sobreseimiento cuyo estudio omitió el juzgador.

CUARTO. De las diversas constancias de autos se advierte que el secretario de Hacienda y Crédito Público al rendir su informe justificado, señaló que procede sobreseer en el juicio, de conformidad por lo dispuesto en el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el 116, fracción V, de la Ley de Amparo, en virtud de que la quejosa no expresa conceptos de violación en relación con el acto de refrendo que se le reclama.

El anterior motivo de improcedencia resulta infundado, pues si bien es cierto que de la lectura de la demanda de garantías se advierte que la quejosa no expresa concepto de violación específico respecto al refrendo del reglamento que reclama del secretario de Hacienda y Crédito Público, también es verdad que cuando no se combate por vicios propios, independientemente de la inconstitucionalidad de la ley o reglamento refrendados, es suficiente expresar conceptos de violación contra éstos para que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda al acto de refrendo.

Es aplicable al respecto la tesis de jurisprudencia 284, visible en la página 265, del Tomo I, Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, A. al Semanario Judicial de la Federación 1995, Tribunal Pleno, Sexta Época, que a la letra dice:

"REFRENDO DE UNA LEY, CONSTITUCIONALIDAD DEL. Por lo que ve al argumento de que no se invocaron conceptos de violación contra el refrendo de una ley, debe estimarse que es suficiente expresar conceptos de violación contra ésta, para que la eficacia o falta de fundamento de ellos trascienda al acto del refrendo. Por lo mismo, sólo habría existido necesidad de invocar conceptos de violación contra el refrendo de la ley, en el caso de que tal refrendo fuera combatido por vicios propios, independientemente de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley refrendada."

Por otra parte, también es infundado lo que argumenta el titular de la subdelegación Toluca del Instituto Mexicano del Seguro Social, en el sentido de que se acredita la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XIII, de la Ley de Amparo, en virtud de que en contra del formato PIM-02, el artículo 10 del Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a las Disposiciones de la Ley del Seguro Social y sus Reglamentos, establece que el patrón dispondrá de diez días hábiles para que, por escrito, manifieste ante la autoridad emisora del acto lo que a su derecho convenga y ofrezca pruebas, con lo cual el acto de molestia podría haber sido nulificado o revocado.

En efecto, no se acredita la causa de improcedencia que invoca la responsable, porque la quejosa no tenía la carga de agotar recurso o medio de defensa alguno antes de la promoción del presente juicio de garantías, toda vez que se encuentra dentro de la excepción que señala el propio artículo 73, fracción XII, de la Ley de Amparo, la cual se surte atendiendo a que se reclama la inconstitucionalidad del Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a las Disposiciones de la Ley del Seguro Social, del que se desprende que contra el primer acto de aplicación será optativo para el interesado, agotar el recurso, o bien, impugnar desde luego el ordenamiento fundatorio en el juicio de amparo.

Sirve de apoyo a lo anterior el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 910 de la Primera Parte del Informe de 1987, que a la letra dice:

"LEY. CUANDO SE RECLAMA SU INCONSTITUCIONALIDAD CON MOTIVO DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN ES OPTATIVO AGOTAR LOS RECURSOS O ACUDIR AL AMPARO. Si una persona pretende combatir el primer acto de aplicación de una ley, por considerar que éste es inconstitucional puede optar por agotar los recursos ordinarios o acudir al juicio de amparo, con fundamento en la fracción XII, del artículo 73 de la Ley de Amparo, por lo que si hace esto último no cabe sobreseer por no haberse agotado previamente aquellos medios ordinarios de defensa."

Asimismo, el agente del Ministerio Público Federal en su pedimento 226/98, solicita que se modifique la sentencia recurrida en atención a que la ausencia de conceptos de violación produce el sobreseimiento del juicio de garantías y no la negativa del amparo como lo determinó el Juez de Distrito.

El argumento anterior aunque resulta fundado, es inoperante para revocar la sentencia recurrida, pues le asiste razón al señalar que la ausencia de conceptos de violación produce el sobreseimiento del juicio, sin embargo, como se estableció en párrafos anteriores, la parte quejosa en su demanda de garantías sí formuló conceptos de violación.

Es aplicable al caso la tesis de jurisprudencia 169, visible en la página 114, Octava Época, Tercera Sala, A. de 1995, T.V., Parte Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor siguiente:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDAS DE AMPARO INDIRECTO, CUANDO NO EXISTEN DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO Y NO NEGAR EL AMPARO. Si se omite en la demanda de amparo expresar los conceptos de violación, o sólo se combate el acto reclamado diciendo que es incorrecto, infundado, inmotivado, o utilizando otras expresiones semejantes, pero sin razonar por qué se considera así, tales afirmaciones tan generales e imprecisas, no constituyen la expresión de conceptos de violación requerida por la fracción V del artículo 116 de la Ley de Amparo, y el Juez de Distrito, salvo el caso de suplencia de la queja deficiente, no puede juzgar sobre la constitucionalidad de los actos reclamados sin la existencia de conceptos de violación, lo cual determina la improcedencia del juicio, de conformidad con la fracción XVIII del artículo 73, en relación al artículo 116, fracción V, de la Ley de Amparo, y con apoyo en el artículo 74, fracción III, de dicha ley, debiéndose sobreseer en el juicio y no negar el amparo."

En estas condiciones, no advirtiendo de oficio alguna otra causal de improcedencia, lo que procede es entrar al estudio de los conceptos de violación hechos valer por la quejosa en la demanda de garantías.

QUINTO. En la parte fundamental del primer concepto de violación, así como en el tercero, que se examinarán conjuntamente por la íntima relación que guardan entre sí, la quejosa sostiene que el reglamento impugnado viola la fracción IV del artículo 31 constitucional, específicamente el principio de legalidad tributaria, en virtud de que siendo las multas establecidas en el ordenamiento reclamado de naturaleza fiscal, las conductas infractoras deben constar, necesariamente, en una ley en sentidos formal y material, mas no en un ordenamiento general expedido por el presidente de la República; insiste también en que conforme al principio de reserva de la ley que deriva del artículo 73, fracción VII, de la Constitución, las multas fiscales como las establecidas en el cuerpo reglamentario que combate, sólo pueden considerarse constitucionales cuando las impone una ley, siguiendo como ejemplo las que previene el Código Fiscal de la Federación, y asimilando la hipótesis al principio penal de nulla poena sine lege.

Las argumentaciones acabadas de sintetizar son jurídicamente ineficaces si se toma en consideración, por una parte, que cuando la fracción IV del artículo 31 constitucional establece que los mexicanos están obligados a "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.", la exigencia de que tales obligaciones consten en disposiciones formal y materialmente legislativas se predica de los tributos o contribuciones, más específicamente, de los elementos de éstas, pero no de las multas.

En la tesis jurisprudencial 162 (compilación de 1995, Tomo I), esta Suprema Corte ha establecido:

"IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos ‘contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, esté establecido por ley; segundo, sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida."

Si por una parte, de acuerdo con la tesis transcrita, el principio de legalidad tributaria derivado de la fracción IV del artículo 31 constitucional, se aplica a los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, y si por otra parte, el artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación enumera como contribuciones, limitativamente, los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, ha de concluirse que el principio de legalidad tributaria de referencia es inaplicable a las multas que establece el reglamento impugnado, que son sanciones económicas de carácter personal que se imponen por acciones u omisiones violatorias de disposiciones generales.

Una característica que esta Segunda Sala atribuyó a las multas, es que se trata de uno de los aprovechamientos a los que alude el artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación.

En efecto, al resolver esta Sala la contradicción de tesis número 100/95, por unanimidad de cinco votos el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y siete, en la parte conducente se explicó lo siguiente que, aunque referido a multas no fiscales también es aplicable, en lo esencial, a las fiscales:

"... De acuerdo con lo anterior, el problema a dilucidar en la especie, consiste en determinar si es procedente o no el juicio de garantías, cuando el acto reclamado en él, deriva de la imposición de una multa por parte de la Procuraduría Federal del Consumidor, dirimiendo si es o no necesario agotar, previamente a la promoción del juicio de amparo, el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Fiscal de la Federación, agregando a lo anterior, que conforme a las disposiciones relativas del Código Fiscal de la Federación, los efectos de la resolución en que se impone una multa de esa naturaleza, son susceptibles de suspenderse cuando se garantiza el interés fiscal. Para resolver esta cuestión, es conveniente transcribir los artículos 2o. y 3o. del Código Fiscal de la Federación, que en lo que interesa señalan: ‘2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos ...’. ‘3o. Son aprovechamientos los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal. Los recargos, las sanciones, los gastos de ejecución y la indemnización a que se refiere el antepenúltimo párrafo del artículo 21 de este código, que se apliquen en relación con aprovechamientos, son accesorios de éstos y participan de su naturaleza ...’. De conformidad con los dispositivos legales transcritos, las multas decretadas por la mencionada procuraduría pertenecen al concepto de aprovechamientos, definidos en el artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación, como los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que obtiene por contribuciones o ingresos derivados de financiamientos y de los que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal; inclusive, la afirmación de que las multas administrativas constituyen aprovechamientos, se ve corroborada por el hecho de que el artículo segundo de ese código, clasifica a las contribuciones en impuestos, aportaciones de seguridad social y contribuciones de mejoras y derechos, siendo evidente que aquellas multas no están comprendidas en esta clasificación.-Ahora bien, el artículo 4o. del Código Fiscal de la Federación dispone: ‘4o. Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servidores públicos o de los particulares así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.’.-Acorde con este artículo, los créditos fiscales, que el Estado o sus organismos descentralizados tengan derecho a percibir, pueden provenir, entre otros rubros, de los aprovechamientos; por tanto, si las multas impuestas por la Procuraduría Federal del Consumidor tienen carácter de aprovechamientos, es incuestionable que una vez determinada la cantidad líquida que corresponda al crédito fiscal constituido por dichas multas, el Estado está facultado a proceder a su cobro, inclusive a través del procedimiento económico coactivo previsto en el capítulo tercero del título quinto del Código Fiscal de la Federación, en virtud de que en su artículo 145 establece lo siguiente: ‘145. Las autoridades fiscales exigirán el pago de los créditos fiscales que no hubieran sido cubiertos o garantizados dentro de los plazos señalados por la ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución ...’."

De la resolución antes copiada derivó la tesis 2a. XVII/97, Segunda Sala, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, marzo de 1997, página 489, con el rubro y texto siguiente:

"MULTAS NO FISCALES, SON TODAS LAS ESTABLECIDAS POR LA COMISIÓN DE INFRACCIONES NO RELACIONADAS CON LA MATERIA TRIBUTARIA.-De conformidad con el artículo 21, párrafo noveno, última parte, del Código Fiscal de la Federación, no causarán recargos las multas no fiscales. Sin desconocer que todas las multas se catalogan dentro de los cobros fiscales, en razón de que se sigue el procedimiento administrativo de ejecución (antes llamado económico-coactivo) para hacerlas efectivas, la naturaleza jurídica del crédito varía según la materia del ordenamiento legal que establece las infracciones, las sanciones y la autoridad que las aplica (multas fiscales, administrativas, judiciales, penales, etcétera); por ello, únicamente podrá entenderse por multas fiscales las sanciones económicas establecidas por la comisión de infracciones relacionadas con la materia tributaria y, en consecuencia, serán no fiscales todas las demás."

Tampoco asiste razón a la quejosa al sostener que el poder sancionador del Estado, específicamente el de imponer multas, deba ser ejercitado, necesariamente a través de leyes expedidas por el Poder Legislativo, derivando esta pretensión del artículo 73, fracción VII, de la Constitución.

Efectivamente, si bien es cierto que esta disposición establece que el Congreso de la Unión tiene facultad "para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto", igualmente cierto resulta que, como ya se demostró en párrafos anteriores, las multas, aunque constituyen créditos fiscales no son contribuciones, y, por tanto, para tener existencia válida las multas que se analizan pueden constar en leyes o en reglamentos.

No es obstáculo para esta conclusión la circunstancia de que el último párrafo del artículo 2o., del Código Fiscal de la Federación, disponga que las sanciones que establece -entre otros accesorios-, participan de la naturaleza de las contribuciones, porque esto sólo significa que el régimen a que están sujetas es, precisamente el fiscal, pero esto no puede llevar a que se les confunda con las contribuciones, máxime si se tiene en cuenta que el mismo último párrafo advierte que siempre que en ese código "se haga referencia únicamente a contribuciones, no se entenderán incluidos los accesorios ...".

La proposición de que las multas que establece el reglamento impugnado se asimilen -en cuanto a la exigencia de que consten en ley-, a los principios del orden penal, no puede, válidamente, ser aceptada porque este tipo de multas no son penas, en virtud de que las infracciones que sancionan no son delitos. La distinción, en lo que esencialmente resulta aplicable, ya ha sido establecida por esta Suprema Corte en la tesis aislada visible en las páginas 485-486 de la compilación de 1988, Primera Parte, que dice:

"ARTÍCULOS DE CONSUMO NECESARIO. MULTAS IMPUESTAS POR VENTA DE, A PRECIOS QUE EXCEDAN DE LOS FIJADOS. NO TIENEN NATURALEZA DE PENAS (ARTÍCULO 22 DE LA LEY ORGÁNICA DEL ARTÍCULO 28 CONSTITUCIONAL).-El artículo 22 de la Ley Orgánica del Artículo 28 Constitucional no contraviene la disposición contenida en el artículo 21 de la Ley Suprema, ya que las sanciones pecuniarias consistentes en multas que, para castigar ‘la venta de artículos de consumo necesario a precios que excedan los máximos fijados’, establece el precepto legal combatido, no puede considerarse en manera alguna que tengan la naturaleza propia de penas que exclusivamente compete aplicar, previa la sustentación del proceso penal respectivo, a las autoridades judiciales del orden penal, ya que las infracciones que tienden a sancionarse con tales medidas pecuniarias (multa) tampoco tienen la condición propia de ‘delitos’, que se hallen tipificados con tal carácter por el Código Penal Federal ni por la citada ley orgánica, sino que más bien revisten las características peculiares de infracciones administrativas derivadas de ciertos comportamientos realizados por comerciantes, que, por sí mismas, no constituyen la violación de un bien jurídico específico que esté penalmente tutelado por la ley, sino meras contravenciones a disposiciones prohibitivas, de naturaleza administrativa, dictadas en la esfera de la intervención estatal en materia económica; disposiciones estas que, en tal sentido, caen perfectamente dentro de una connotación amplia del término ‘reglamentos gubernativos’ a que se refiere el artículo 21 constitucional y cuyo alcance en manera alguna puede restringirse al significado técnico-jurídico que la expresión ‘reglamento’ tiene como una manifestación propia de la actividad del Ejecutivo Federal en el ámbito del desarrollo y aplicación de las disposiciones generales expedidas por el Poder Legislativo."

SEXTO.-En otro aspecto la quejosa señala en su segundo concepto de violación que el Reglamento para la Imposición de Multas por Infracción a las Disposiciones de la Ley del Seguro Social viola lo dispuesto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República porque rebasa el texto legal, ya que el artículo 304 de la Ley del Seguro Social no señala como infracción ningún acto u omisión y menos el rango de la sanción aplicable.

El anterior argumento resulta también infundado, pues las infracciones que se prevén en el reglamento que se tilda de inconstitucional tienen su fundamento en el artículo 304 de la Ley del Seguro Social, y contrariamente a lo aseverado por la quejosa, no introduce conductas que la Ley del Seguro Social no establezca porque, entre otras cosas, indica que se impondrán multas por los demás actos u omisiones que perjudiquen a los trabajadores o al instituto, las cuales serán dispuestas de conformidad con el reglamento de la materia; por consiguiente, las conductas que se precisan como infracciones son, precisamente, esos actos u omisiones que previene la ley, las que tienen relación con el cumplimiento de las obligaciones a las que están sujetos los patrones, como se advierte de la lectura del artículo sexto del reglamento cuestionado.

Por tanto, si la Ley del Seguro Social es la que remite al Reglamento para la Imposición de Multas por Infracciones a las Disposiciones de la Ley del Seguro Social y sus Reglamentos, y dicho reglamento se limita a pormenorizar el texto legal, cabe concluir que no resulta violatorio de la facultad reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I, de la Constitución General de la República.

Apoya las anteriores consideraciones la tesis de jurisprudencia 47/95, visible en la página 293 del Tomo II, septiembre de 1995 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.

"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES.-Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación."

SÉPTIMO.-Por otro lado, argumenta la ahora inconforme en su cuarto concepto de violación, que el reglamento impugnado es inconstitucional debido a que compete a la administración pública centralizada, la facultad para imponer cargas y contribuciones a los particulares y que, sin embargo, el Instituto Mexicano del Seguro Social, a pesar de que no forma parte de la administración pública centralizada, indebidamente está investido de la potestad del Estado para hacer cumplir sus determinaciones aun en contra de la voluntad de los obligados, es decir, al instituto se le otorga la facultad como organismo fiscal autónomo para determinar los créditos relativos a las aportaciones en materia de seguridad social, no obstante que en la Constitución no se desprende que se le haya otorgado la facultad sancionadora, facultad que sólo compete a la administración pública centralizada.

Resulta infundado el anterior concepto de violación por las siguientes razones:

En primer término es necesario establecer que el artículo 5o. de la Ley del Seguro Social, dispone:

"Art. 5o. La organización y administración del Seguro Social, en los términos consignados en esta ley, están a cargo del organismo público descentralizado con personalidad y patrimonio propios, denominado Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual tiene el carácter de organismo fiscal autónomo, cuando así lo prevea la presente ley."

Dicho precepto reconoce como fundamento el artículo 90 de la Constitución Política, que establece lo siguiente:

"Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación."

Como puede observarse, el Instituto Mexicano del Seguro Social constituye un organismo público descentralizado con personalidad, patrimonio propio y con carácter de organismo fiscal autónomo en términos del artículo 5o. de la Ley del Seguro Social.

En otro aspecto, en términos de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el Instituto Mexicano del Seguro Social pertenece a la esfera descentralizada del Poder Ejecutivo, lo cual fue determinado por el Poder Legislativo al concederle facultades para llevar a cabo el procedimiento administrativo de ejecución, que específicamente se contiene en el artículo 291 de la Ley del Seguro Social.

Finalmente debe ponerse de manifiesto que si el propio artículo 304 de esta ley, otorga facultades al Instituto Mexicano del Seguro Social para imponer multas, el reglamento reclamado, en este aspecto, se apega a la ley y, por tanto, no es inconstitucional.

OCTAVO.-En el quinto concepto de violación la quejosa argumenta que el reglamento reclamado es violatorio del artículo 14 constitucional debido a que afecta los derechos y libertades individuales, por cuanto es evidente que su esfera jurídica en particular, se restringe en la medida en que debe atender las exigencias de la norma que tipifica una conducta determinada y establece una sanción concreta, que tal limitación debe operar necesariamente por la vía de la ley como expresión de la voluntad general y no de un reglamento, dada la naturaleza del bien jurídico protegido.

El anterior argumento resulta infundado, debido a que el reglamento en estudio no afecta los derechos ni libertades de la quejosa, ya que los patrones están sujetos a las disposiciones previstas en la Ley del Seguro Social que son obligatorias, lo previsto en ella debe ser acatado, pues es la que determina la conducta a seguir, en el aspecto de seguridad social, por lo que en caso de incumplimiento se deberá atender al procedimiento que indica el reglamento siguiendo el artículo 304 de esa misma ley, que establece las sanciones a que se harán acreedores en caso de no cumplir, procedimiento que se encuentra regulado en el reglamento que se impugna, esto es, las conductas ilícitas se encuentran tipificadas en la ley y en el reglamento se pormenorizan éstas y se señalan las sanciones que deban imponerse con apego al ordenamiento legal, como ya se dijo.

En estas condiciones, al resultar fundados los agravios hechos valer por la quejosa e infundados los conceptos de violación, y al no existir deficiencia de la queja que deba ser suplida por esta Sala, en términos de lo previsto por el artículo 76 bis de la Ley de Amparo, lo que procede es revocar la sentencia recurrida y negar a la quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal.

Por lo antes expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Estafeta Mexicana, S.A. de C.V. en contra de los actos de las autoridades que se precisan en el resultando primero de esta ejecutoria.

N., y en su oportunidad devuélvanse los autos al juzgado de origen.

Por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., G.I.O.M. y presidente en funciones J.V.A.A., que en su calidad de decano suple al M.S.S.A.A., quien no asistió a la sesión por atender una comisión oficial. Fue ponente el M.G.I.O.M..