Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

JuezJosé de Jesús Gudiño Pelayo,Juventino Castro y Castro,Humberto Román Palacios,Juan N. Silva Meza
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo VI, Agosto de 1997, 46
Fecha de publicación01 Agosto 1997
Fecha01 Agosto 1997
Número de resolución1a./J. 33/97
Número de registro4377
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorPrimera Sala

AMPARO EN REVISIÓN 881/97. IMPULSORA DEPORTIVA DEL VALLE DE TEPIC, S.A. DE C.V.


CONSIDERANDO:


TERCERO.- Son infundados los agravios que expresa la recurrente por conducto de su profesional autorizado, por las siguientes razones:


En relación con la Ley de Ingresos reclamada, en particular por lo que se refiere al contenido de sus artículos 12 a 16, la recurrente insiste en la parte inicial de sus agravios, en que se trata de disposiciones de naturaleza autoaplicativa, porque desde que inició su vigencia la obligaban a solicitar una licencia o permiso para la instalación y uso de anuncios y obras de carácter publicitario; así como a cumplir con el Reglamento de Ornato de la ciudad de Tepic, Nayarit y demás Municipios, para lo que tendrá que pagar los derechos que correspondan conforme a la tarifa establecida en tales preceptos, sin requerir acto posterior de autoridad para que se genere la obligatoriedad, lo que considera la inconforme se infiere de la expresión "deberán" que utilizan los dispositivos legales reclamados.


Resulta necesario transcribir el contenido de los artículos 12 a 16 de la Ley de Ingresos reclamada, para determinar de manera inicial su naturaleza jurídica y advertir si puede o no considerarse como autoaplicativa.


Las referidas disposiciones textualmente dicen:


"Artículo 12. Las personas físicas o morales que pretendan instalar anuncios, carteles o realizar obras con carácter publicitario, deberán solicitar licencia o permiso para la instalación, y uso conforme a lo que dispone el Reglamento de: Ornato para la ciudad de Tepic y demás cabeceras municipales, según Decreto Núm. 4885 publicado en el Periódico Oficial del Estado."


"Artículo 13. Serán responsables solidarios los propietarios de predios, fincas o construcciones en donde se fijen los anuncios, carteles y obras publicitarias."


"Artículo 14. Para la obtención de las licencias o permisos para la instalación de anuncios, carteles y obras de carácter publicitario, deberán de cumplirse con todos los requisitos y condiciones que se establecen en el Reglamento de Ornato para la ciudad de Tepic y demás cabeceras municipales."


"Artículo 15. Las licencias y permisos a que se refiere esta sección deberán ser refrendadas anualmente dentro del primer trimestre de cada año."


"Artículo 16. La base para el cobro de los derechos será tomando en cuenta lo previsto en el reglamento respectivo de acuerdo y conforme en las diferentes tasas:


"La tarifa será anual; para los anuncios o carteles de pared o adosados al piso o azotea pagarán por m2; cuando se trate de difusión fonética por unidad de sonido, y por anuncio en los casos de vehículos de servicio público. Todos causarán y se pagarán en base a la siguiente:


Ver tarifa

La parte recurrente invoca como aplicable la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en las páginas 135 y 136 del Anexo al Informe de labores rendido en el año de 1996, que dice:


"LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA.- Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que para distinguir las leyes autoaplicativas y heteroaplicativas, conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, generan perjuicio al gobernado desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho. El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o jurisdiccional, e incluso, comprende el acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio, de un acto diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."


Ahora bien, el contexto de las disposiciones reclamadas y el criterio sustentado en la tesis transcrita, permiten advertir que no se trata de normas de individualización incondicionada, sino que requieren que el particular sea afectado necesariamente por un acto de autoridad que aplique en su perjuicio la ley, para que se actualice la legitimación para reclamarla en el juicio de amparo.


Se afirma lo anterior, porque tratándose de contribuciones como son los derechos, no se está en presencia de normas que los crean, que generen desde su vigencia, imperativamente al gobernado, un perjuicio, porque no crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho, como lo requiere la transcrita tesis.


La expresión "deberán" que utiliza el legislador local nayarita, no es el factor imperativo automático de obligación que le otorgue a las disposiciones la calidad de autoaplicativas.


Ello es así, porque olvida la parte recurrente que el deber surge cuando, previo a ello, se reúnan las condiciones primarias que prevé el artículo 12 de la ley reclamada, esto es:


a) Existencia de una persona física o moral; y


b) Que pretenda instalar anuncios, carteles o realizar obras con carácter publicitario.


Respecto a este segundo punto, cabe hacer mención de que "pretender" para efectos de la procedencia de afectación por una disposición legal, significa un acto voluntario exteriorizado ante la autoridad a quien compete otorgar la licencia. De otra suerte, se estará en presencia de una cuestión subjetiva que quede sólo en la mente del particular, la que evidentemente no podrá ser motivo de análisis por la autoridad.


Una vez satisfecho lo anterior, para el caso de que en expresión exteriorizada, el gobernado quiera la licencia o autorización, surgirá entonces el "deber" de materializar la solicitud.


Como puede advertirse, se trata de una cuestión potestativa la de pretender la expedición de la licencia o permiso, sin que baste la simple manifestación en la demanda de que se estará dentro de los supuestos de obligación de pago de la tarifa por derechos de dicha expedición, porque ello simplemente significa una situación en expectativa y no la regulación legal de situaciones de derecho concretas y actuales.


El cumplimiento de requisitos reglamentarios y el pago de la tarifa constituyen actos de iniciativa necesaria del particular, que previamente haya formulado la solicitud de expedición de la licencia o permiso. Esto presupone la existencia de un acto de aplicación de la ley, lo que permite advertir que no irroga perjuicios ni afecta derechos a la quejosa, desde su vigencia, puesto que no le crean obligación automática, necesaria o ineludible.


En relación con los requisitos que menciona la quejosa, de hacer, consistentes en la obtención de la licencia o permiso, el acatamiento de las condiciones del Reglamento de Ornato y el pago de derechos, sí se regulan en tales normas reclamadas y presuponen su cumplimiento para propiciar la aplicación necesaria de la ley por autoridad, esto es, el acto que le da características de heteroaplicativa a la norma.


No debe confundirse el vocablo "deberán" que menciona la quejosa, con la obligación desde la vigencia de la ley reclamada que esté necesariamente a cargo de la inconforme, pues es opción el llegar o no a tener la pretensión de instalar anuncios publicitarios, y el externarlo a la autoridad, mediante la formulación de una solicitud, con pago de la tarifa respectiva, para que surja hasta entonces la afectación por la ley, toda vez que ésta no regula situaciones expectantes no exteriorizadas.


Por lo tanto, las disposiciones legales reclamadas, de ninguna manera pueden considerarse autoaplicativas y sí se advierte su clara característica de ser heteroaplicativas.


No es obstáculo a lo anterior, la tesis que sobre el reglamento del Municipio de Puebla invoca la quejosa, pues no trata el caso de disposiciones que regulen contribuciones como las que establecen el pago de derechos por expedición de licencias o permisos.


Tampoco son de aplicación al caso, las tesis que se relacionan con impuestos, porque las leyes que los establecen regulan situaciones diversas a los derechos, en los cuales la obligación de pago, generalmente, requiere la existencia de una contraprestación por parte del Estado a quienes soliciten un servicio.


Debe decirse que la demostración de la calidad de autoaplicativa de una ley, no es situación de carga de prueba sino de examen de su naturaleza, lo cual no significa que a la quejosa se imponga la carga de demostrar hechos negativos como la no existencia de un acto de autoridad que pretenda aplicar tal ley.


Se afirma lo anterior, porque no es la denominación que la parte quejosa le dé a una ley lo que establece su naturaleza intrínseca, sino que es acorde a su calidad de individualización incondicionada o no, la que la hace encuadrar dentro del supuesto en que le corresponde.


Así entonces, como se trata de contribuciones que establecen derechos por expedición de licencias o permisos, es de reiterarse la exigencia de que la afectación al particular sólo pueda surgir mediante la formulación de la solicitud y el pago de la tarifa, lo que propicia el acto aplicación. De otra suerte, se estaría en presencia de situaciones de expectativa de hipótesis futuras de realización incierta, que no deben ser motivo de impugnación en el juicio de garantías, atento lo que establecen los artículos 1o., 4o., 73, fracción VI y 114, fracción I, de la Ley de Amparo.


No debe pasar inadvertido para esta Primera Sala, que la parte recurrente entra en una situación de ambivalencia inaceptable, pues por una parte dice que las disposiciones legales reclamadas son autoaplicativas y por otra, acude a una situación de heteroaplicación, como lo fue el haber presentado ante las autoridades del Ayuntamiento del Municipio de Tepic, Nayarit, una solicitud para expedición de licencia, e inclusive, la recurrente cita tesis que se refieren a derechos por expedición de licencias, que se regulan por leyes de naturaleza heteroaplicativa.


Esto debe considerarse como el reconocimiento de que se trata de una ley que establece su característica propia que la hace diferir de las leyes autoaplicativas.


Al respecto, cabe advertir que las tesis que cita la quejosa son en gran parte de similitud de razón, de aplicación al caso, porque se refieren a contribuciones basadas en derechos por expedición de licencias o permisos, que se basan en leyes heteroaplicativas y, en este orden de ideas, no se advierte diferencia medular en relación con las normas legales impugnadas, en el entendido de que la expresión "deberán" que utiliza el legislador nayarita, se refiere al caso de voluntad exteriorizada por un particular al formular solicitud de expedición de licencia, de pagar la tarifa por la contraprestación del Estado, y no es el caso de una obligación de surgimiento automático desde la vigencia de la ley, pues es potestativo el supuesto de que un particular llegue a solicitar la expedición de la licencia.


En cuanto al segundo enfoque, cabe decir que la exhibición de la solicitud de expedición de la licencia no es causa eficiente para dar procedencia al juicio de amparo respecto de ley heteroaplicativa.


Lo anterior es así, porque la impugnación de una ley con esa característica, debe ser a partir del primer acto de aplicación en perjuicio del particular, lo que se advierte de lo que disponen los artículos 1o., 4o., 73, fracción VI y 114, fracción I, de la Ley de Amparo.


No es eficiente que se promueva la demanda y se reclame la ley, sino que debe haber, previo a ello, el acto de aplicación perjudicial al gobernado.


Tampoco basta con que se demuestre la existencia de la ley reclamada, para establecer su aplicabilidad al quejoso, sino que se requiere que se acredite estar dentro de los supuestos de obligación o de afectación. Por tal razón, sí cobró aplicación la tesis que al respecto invocó el a quo federal en la sentencia recurrida, sobre todo si se toma en cuenta que la ley es heteroaplicativa y no autoaplicativa; y acorde a su naturaleza, la acción constitucional se condiciona a la existencia previa del acto de aplicación de la ley, perjudicial a los intereses del quejoso.


No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que la quejosa hubiera aportado la copia sellada de la solicitud de expedición de licencia, ante la autoridad municipal, porque su exhibición denota que fue de formulación posterior a la presentación de la demanda, puesto que esto se hizo el veintinueve de enero de mil novecientos noventa y siete, en tanto que la solicitud se presentó el doce de febrero del mismo año (foja 62).


El criterio anterior tiene su razón en que la promoción de la demanda de garantías se basa en la búsqueda de protección por leyes que violen esos derechos públicos y no de los que puedan en lo futuro hacerlo, como lo puede ser para el caso en que el perjuicio no existe en el momento del inicio de la acción y que se trate de surgimiento ulterior, como en la especie.


De no estimarse así, se daría el caso de permitir el ejercicio de una acción sin bases, apoyada en expectativas y no en situaciones actualizadas y concretas, básicamente porque debe haber la causación previa del perjuicio y no la mera posibilidad futura e incierta de que ello puede surgir con posterioridad.


En tal consideración, no se priva al quejoso de la oportunidad de aportar pruebas, de que le sean recibidas y desahogadas, ni de que se dejen de valorar en sentencia.


En todo caso, el interés jurídico puede acreditarse en función de la afectación previa o coetánea a la presentación de la demanda, a través de la aportación de pruebas que en esa medida y relación se aporten por la parte quejosa, lo que no pugna con el criterio sustentado en las tesis que al respecto invoca al final de sus agravios; pues es de reiterarse que el juicio de amparo tutela derechos públicos subjetivos, con base en interés jurídico y perjuicio actualizado y no en relación con el que pueda surgir con posterioridad, como se pretendió en la especie.


Además, no debe pasar inadvertido que al haberse planteado la demanda bajo la hipótesis de ley autoaplicativa y así haberse dado a conocer a las autoridades responsables, otorgándoles intervención como parte, no es aceptable la variación que pretende la recurrente, pues ello constituiría una modificación improcedente de la litis constitucional, con el consecuente estado de indefensión para tales autoridades.


Al respecto, tiene aplicación, por analogía, la jurisprudencia número 332, publicada en la página 222 del Tomo VI, Materia Común, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que a la letra dice:


"LITIS CONSTITUCIONAL, MATERIA DE LA.- Si una cuestión no ha sido materia del debate ante las autoridades de instancia, no puede serlo de la litis constitucional, ya que ello sería contrario a la técnica del amparo, conforme a la cual la sentencia que en éste se pronuncie sólo tomará en consideración las cuestiones planteadas en el debate ante la potestad común."


En virtud de las anteriores consideraciones, deberá confirmarse la sentencia recurrida, al haber sido puntualmente aplicable la causa de improcedencia en que se apoyó para sobreseer en el juicio.


Por lo expuesto, fundado y con apoyo además en el artículo 91 de la Ley de Amparo, se resuelve:


PRIMERO.- Se confirma la sentencia recurrida.


SEGUNDO.- Se sobresee en el juicio de amparo promovido por Impulsora Deportiva del Valle de Tepic, S.A. de C.V. contra las autoridades y por los actos precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.


N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese este toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros presidente J.V.C. y C., H.R.P. (ponente), J. de J.G.P., J.N.S.M. y O.S.C. de G.V..


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