Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 3204/97. A.S.C..

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIA: A.C. GALLEGOS.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-De conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, inciso b), de la Constitución Federal, 84, fracción III, de la Ley de Amparo y 21, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, esta Segunda S. decide ejercer la facultad de atracción para conocer del presente asunto que originariamente corresponde a la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 83, fracción II, de la Ley de Amparo y 37, fracción II, de la ley orgánica antes citada, toda vez que estima que se reúnen el interés y la trascendencia requeridos para el caso, atento las razones expuestas en la tesis jurisprudencial publicada con el número 18/95 en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo I, junio de mil novecientos noventa y cinco, página sesenta y nueve, que dice:

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. DEBE EJERCERLA LA SEGUNDA SALA DE LA SUPREMA CORTE RESPECTO DE REGLAMENTOS EMITIDOS POR LA ASAMBLEA DE REPRESENTANTES DEL DISTRITO FEDERAL.-Si bien es cierto que no hay disposición expresa para considerar que la Suprema Corte sea competente para conocer de un recurso de revisión en contra de una sentencia dictada en la audiencia constitucional por un J. de Distrito, en un juicio en el que se reclamó la inconstitucionalidad de un reglamento expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, pues tratándose de reglamentos sólo se incluyeron expresamente dentro de la competencia de sus S.s la de los emitidos por el presidente de la República y por los gobernadores de los Estados, debe considerarse que en tal supuesto debe ejercerse la facultad de atracción, ya que se dan las características establecidas por los artículos 107, fracción VIII, inciso b), párrafo segundo, de la Constitución General de la República y 24, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación porque lo justifican, a saber, la intención del Poder Revisor de la Constitución, de que la Suprema Corte de Justicia, como tribunal de constitucionalidad, conozca en última instancia de los ordenamientos de carácter general, así como que la asamblea mencionada, en su función reglamentaria, sustituyó al presidente de la República, lo que resulta más claro si en el reglamento emitido por ella se abroga uno emitido por aquél."

Es aplicable, en la especie, esta tesis que se funda en un precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación anterior a la vigente, esencialmente similar al correlativo de la actual, toda vez que en el juicio se reclama el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, con el cual se derogó el reglamento expedido sobre la materia por el presidente de la República.

SEGUNDO.-El quejoso expresa el siguiente agravio:

"Único.-El J. de Distrito considera que carezco de interés jurídico y que se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 73 de la Ley de Amparo, hace extensivo el sobreseimiento a los actos legislativos y sobresee con apoyo en la fracción III del artículo 74 de la misma ley. Sin embargo, pasa por alto que la sanción de clausura está dirigida de manera personal a mí, por lo que si se trata de una sanción, es evidente que tengo interés jurídico y se afectan mis derechos, de otra manera no aparecería como destinatario de esa clausura. No puede considerarse que carezco de interés jurídico y que no me afecta el acto reclamado, porque la clausura es una sanción y para aplicarse tiene como presupuesto que se cometa una falta por el gobernado y si en este caso consistió en la falta de planos y los presenté ante el J. de Distrito, es evidente que no existió la falta y, por consecuencia, la sanción es arbitraria y anticonstitucional, menos aún se puede resolver que carezco de interés jurídico, si se toma en cuenta que la leyenda tomada en cuenta por el juzgador dice que es para efectos del impuesto predial y para pagar este impuesto no se requiere de planos, o bien, son los mismos planos con que se tramita la licencia que con los que se paga el impuesto predial, y no existen unos para un caso y otros para otros casos; por consiguiente, es fácil advertir que la colocación de esa leyenda en los planos obedeció a un abuso de la autoridad, legitimado por el J. de Distrito, ya que es del dominio público que entre ellos mismos, es decir, entre los empleados de la delegación, se protegen y cuando uno acude a presentar los planos ponen muchos pretextos con el objeto de que el gobernado dé más vueltas y en cada una de ellas extorsionarlo, esta razón es más que suficiente para acreditar por válidos los planos y para concluir que no cometí la falta que provocó la sanción de clausura; es más, la arbitrariedad de la leyenda es tan ostentosa que se observa claramente con la sola cita del Reglamento de Construcciones y Servicios Urbanos. Por otra parte, con la documentación certificada es más que suficiente para advertir que cuento con la licencia de construcción y que, por esta razón, tengo interés jurídico para acudir en amparo para reclamar la abusiva clausura, pues basta su examen para llegar a tal conclusión y esto no lo hizo el juzgador, por ello su sentencia es violatoria de los artículos 76, 77 y 78 de la Ley de Amparo, pues no apreció correctamente el acto reclamado ni las pruebas ofrecidas para acreditarlo. A mayor abundamiento, la construcción ya estaba hecha desde hace muchísimos años y lo que en realidad sucedió fue que se estaban remozando algunos materiales deteriorados de la construcción, y esto se prueba con los planos que ya son muy antiguos y la misma sanción de clausura; y en la actualidad esa renovación era indispensable por seguridad y esto es de orden público, por lo que no se debía de sancionarme (sic), ya que al clausurar sólo la parte que estimó la autoridad de manera ilegal construida, no afectó a toda la construcción donde se localizan los locales de zapatería, tienda de abarrotes, bar y venta de agua purificada, porque de haberlo hecho la autoridad, se hubiera exhibido como muy abusiva, pues existen decretos administrativos que eximen de la licencia de construcciones ya hechas y de giros mercantiles que ya estén funcionando, esto con el ánimo de no molestar al gobernado, pero no lo entienden las autoridades y es la tercera o cuarta ocasión que me clausuran para molestarme nada más, inclusive en el acto reclamado se asienta que está clausurado el bar y como no les he dado dinero y todo lo he regularizado conforme a derecho, me han molestado de manera permanente con clausuras; hoy en día estoy en litigio con la delegación para que me expida la licencia de funcionamiento para el bar, pero todo esto no lo toma en cuenta el J. de Distrito y le sigue el juego de corrupción a la autoridad. Finalmente, el Reglamento de Construcciones del Distrito Federal no regula el derecho a la construcción, ya que éste, al ser accesorio de la propiedad, con tenerla se tiene derecho a construir (sic) y lo que se regula es la facultad de la autoridad para vigilar las construcciones que sean (sic) de orden público por su magnitud y pudiera afectar a terceros, pero en mi caso no es edificio, sino simplemente es una construcción modesta ya hecha desde hace años; por ello, ya tengo el derecho de construcción adquirido y sí se me afecta, y actuar con el rigor que lo hizo la autoridad y el J. de Distrito, va a permitir que la delegación clausure las casitas de la gente humilde que no pide licencia de construcción y cada que les pudre (sic) las láminas de cartón las cambian; por todo ello, es claro que tengo interés jurídico y se debe revocar la sentencia, aunque cuando ello ocurra ya no existan los sellos de clausura por deterioro natural del intemperismo (sic) y ya no sea necesario retirarlos por virtud de la sentencia del amparo, pues la construcción ya está terminada y al referirse a un remozamiento en nada afecta el funcionamiento normal de los comercios, pero esto no lo advirtió el J. y también pasó por alto el ánimo de venganza de la autoridad, ya que los he denunciado penalmente y ante la Comisión Nacional de Derechos Humanos por la forma abusiva con que se han conducido al imponerme cada clausura, inclusive esta misma que constituye el acto reclamado, si en realidad fuera ilegal la construcción, pues hubiera clausurado toda la construcción, pero como no es así, es sencillamente el ánimo de molestar de la autoridad; por todo esto pido se revoque la sentencia y se examine la constitucionalidad del reglamento y del acto de aplicación."

TERCERO.-Sostiene el quejoso en su único agravio que el sobreseimiento decretado en la primera instancia del juicio es ilegal, porque acreditó su interés jurídico para impugnar la clausura de que se trata con el documento que anexó a su demanda, en el cual consta que la orden de clausura se encuentra dirigida a él, además de que en su calidad de propietario tiene el derecho accesorio a construir, por lo cual el nacimiento de este derecho no puede ser regulado por el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, cuyo objeto es únicamente regular las facultades de la autoridad para vigilar las construcciones cuando puedan causar daños a terceros, lo que no acontece en el caso, pues el inmueble clausurado es una construcción modesta, concluida años atrás, que sólo está siendo remodelada por razones de seguridad.

Señala además que el J. debió dar valor probatorio pleno a los planos que exhibió durante el juicio, con los cuales demuestra que no incurrió en irregularidad alguna, pues cuenta con la licencia de construcción correspondiente, sin que fueran obstáculo para ello las leyendas asentadas al reverso de dichos documentos, ya que basta su lectura para advertir que carecen totalmente de sentido y que derivan de la actuación arbitraria de la autoridad administrativa que trata de obstaculizar a aquellos particulares que, como el quejoso, se niegan a someterse a su voluntad caprichosa, o que mantienen otros litigios en su contra.

La lectura de los argumentos antes resumidos revela que en el caso se ha cometido en perjuicio del quejoso una violación manifiesta de los principios rectores del juicio de amparo que conduce a esta S. a suplir la deficiencia de su queja con fundamento en el artículo 76 bis, fracción VI, del ordenamiento de la materia.

Como se desprende de resultando primero de esta ejecutoria, el quejoso acudió al juicio constitucional reclamando la orden de clausura del inmueble de su propiedad, dictada con fecha veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis por el subdelegado de Desarrollo Urbano y Obras de la Delegación de Iztapalapa del Departamento del Distrito Federal, así como los artículos 338 al 340 del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal que estimó aplicados en dicha orden.

Entre los conceptos de violación que adujo en contra de esos actos, que aparecen transcritos en el resultando tercero de esta resolución, el quejoso sostuvo que la orden de clausura es ilegal porque tiene la licencia de construcción y ha satisfecho los demás requisitos previstos por la ley aplicable a las construcciones.

De los términos en que se halla la litis planteada, aparece que la procedencia de la acción de amparo no puede quedar subordinada a que el quejoso acredite, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales invocados por el a quo, contar con la licencia de construcción que le concediera el derecho a realizar la obra clausurada, toda vez que, precisamente, la existencia o la inexistencia de esa licencia es una de las cuestiones sujetas a debate, de cuya resolución depende la declaración de constitucionalidad del acto de aplicación reclamado.

En este sentido, aun cuando sea exacto que para acudir al juicio de garantías el quejoso debe probar que le asiste un derecho subjetivo susceptible de ser violado por la autoridad, para dar por satisfecho el requisito de procedibilidad relativo al interés jurídico del reclamante, previsto en los artículos 4o. y 5o. de la Ley de Amparo, y que el criterio de los tribunales ha sido en el sentido de que tratándose de construcciones, ese derecho sólo puede acreditarse con la licencia respectiva, lo cierto es que tal regla no puede regir en el supuesto en que uno de los motivos de queja enderezada en contra del acto se relacione con la existencia de la citada licencia, pues ello significaría que so pretexto de decidir una cuestión de procedencia de la acción intentada, se juzgara sobre un tema de fondo que sólo puede ser materia de la sentencia que llegue a dictarse una vez comprobada la procedencia de la demanda, a la luz de los demás requisitos del caso.

En consecuencia, no es el caso de confirmar el sobreseimiento decretado con apoyo en los razonamientos que han quedado desvirtuados.

Al no aducirse por las partes en el juicio alguna otra causal de sobreseimiento, ni advertirse una diversa por este órgano, lo procedente es entrar al análisis del único concepto de violación orientado en contra de los artículos 338 y 339 del reglamento tantas veces mencionado.

CUARTO.-Afirma el quejoso, en su único concepto de violación, que el reglamento cuestionado vulnera en su perjuicio lo dispuesto por el artículo 21 constitucional, porque al prever a la clausura como sanción administrativa, excede claramente los límites dispuestos por aquel precepto de la Carta Fundamental, que únicamente autoriza a imponer multas o arrestos por infracciones a los reglamentos de naturaleza autónoma, como son los de policía y buen gobierno.

Resulta infundado este concepto, porque se apoya en una interpretación inexacta del artículo 21 constitucional, que en su texto vigente dice:

"Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La investigación y persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público, el cual se auxiliará con una policía que estará bajo su autoridad y mando inmediato. Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

"Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con una multa mayor al importe de su jornal o salario de un día.

"Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

"Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en los términos que establezca la ley.

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.

"La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un sistema nacional de seguridad pública."

La concepción de las garantías individuales que tanto en el orden penal como en el administrativo se consagran en este precepto, es resultado de un largo proceso de elaboración constitucional cuyo propósito fundamental ha sido el de salvaguardar a los gobernados de los excesos y arbitrariedades en que pueden incurrir las autoridades al ejercer sus facultades sancionadoras.

Entre los antecedentes más remotos de esta disposición, pueden citarse el artículo 172 de la Constitución expedida por las Cortes de Cádiz, en vigor en nuestro país en los albores del siglo diecinueve, y el numeral 112 de la Constitución de mil ochocientos veinticuatro, que prevenían los límites del poder del rey, en la primera, y del presidente, en la segunda, en los siguientes términos:

"Artículo 172. Las restricciones de la autoridad del rey son las siguientes:

"...

"XI. No puede el rey privar a ningún individuo de su libertad, ni imponerle por sí pena alguna. El secretario del despacho que firme la orden, y el J. que la ejecute, serán responsables a la nación, y castigados como reos de atentado contra la libertad individual.

"Sólo en el caso de que el bien y seguridad del Estado exijan el arresto de alguna persona, podrá el rey expedir órdenes al efecto; pero con la condición de que dentro de cuarenta y ocho horas deberá hacerla entregar a disposición del tribunal o J. competente."

"Artículo 112. Las restricciones de las facultades del presidente, son las siguientes:

"...

"II. No podrá el presidente privar a ninguno de su libertad, ni imponerle pena alguna; pero cuando lo exija el bien y la seguridad de la Federación, podrá arrestar, debiendo poner a las personas arrestadas, en el término de cuarenta y ocho horas, a disposición del tribunal o J. competente."

En estas leyes fundamentales aparecen asociadas dos nociones que en el desarrollo constitucional posterior han merecido tratamientos diversos: la imposición de penas y la imposición de sanciones por faltas menores, tales como el arresto.

Es en la Constitución del año de mil ochocientos cincuenta y siete, cuyos autores se ocuparon de formular un catálogo de derechos individuales que garantizaran la dignidad y los demás valores de la persona humana, según se declara en el proyecto presentado por la comisión encargada de su elaboración, en donde se localiza el antecedente directo del texto que ha quedado reproducido, según se desprende de la transcripción del artículo relativo:

"Artículo 21. La aplicación de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La política o administrativa sólo podrá imponer, como corrección, hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión, en los casos y modo que expresamente determine la ley."

El precepto en cita establece, en esencia, los principios recogidos por el texto actual del artículo que se examina: el primero, que corresponde en exclusiva a la autoridad judicial la imposición de las penas "propiamente tales" y a la autoridad administrativa la imposición de las "correcciones"; el segundo, que como correcciones pueden imponerse la multa y el arresto; y el tercero, que el monto de la multa y la duración del arresto están sujetos a los límites que el Constituyente establezca.

Estos principios fueron acogidos tanto por el proyecto de Constitución del presidente V.C. como por la comisión encargada de su análisis en el seno del Congreso Constituyente del año de mil novecientos diecisiete. En el mensaje de aquél se asienta, en la parte que interesa:

"El artículo 21 de la Constitución de 1857 dio a la autoridad administrativa la facultad de imponer como corrección hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión en los casos y modos que expresamente determine la ley, reservando a la autoridad judicial la aplicación exclusiva de las penas propiamente tales.

"Este precepto abrió una anchísima puerta al abuso, pues la autoridad administrativa se consideró siempre en posibilidad de imponer sucesivamente y a su voluntad, por cualquier falta imaginaria, un mes de reclusión, mes que no terminaba en mucho tiempo.

"La reforma que sobre este particular se propone, a la vez que confirma a los Jueces la facultad exclusiva de imponer penas, sólo concede a la autoridad administrativa castigar la infracción de los reglamentos de policía, que por regla general sólo da lugar a penas pecuniarias y no a reclusión, la que únicamente se impone cuando el infractor no puede pagar la multa.

"Pero la reforma no se detiene allí, sino que propone una innovación que de seguro revolucionará completamente el sistema procesal que durante tanto tiempo ha regido en el país, no obstante todas sus imperfecciones y deficiencias.

"Las leyes vigentes, tanto en el orden federal como en el común han adoptado la institución del Ministerio Público ..."

Texto propuesto: "Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. Sólo incumbe a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos de policía y la persecución de los delitos, por medio del Ministerio Público y de la Policía Judicial que estará a disposición de éste."

Por su parte, en el dictamen de la comisión se dice, en lo conducente:

"La primera parte del artículo 21 del proyecto de Constitución puede considerarse como una transcripción del segundo párrafo del artículo 14, supuesto que en éste se declara que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de la propiedad, sino mediante juicio seguido ante los tribunales y conforme a leyes expedidas de antemano, declaración que incluye la de que sólo la autoridad judicial puede imponer pena. Sin embargo, en el artículo 21 la declaración parece más circunscrita y terminante y colocada como para deslindar los respectivos campos de acción de las autoridades judicial y administrativa. Tanto por esta circunstancia, como por conservar el enlace histórico, creemos que debe conservarse la primera frase del artículo 21.

"En la Constitución de 1857 se limitan las facultades de la autoridad política o administrativa a la imposición de multa hasta de quinientos pesos y arresto hasta por treinta días; y en el proyecto se ha suprimido este límite. Es innecesario éste, ciertamente, en lo que se refiere al castigo pecuniario, supuesto que cualquier exceso de la autoridad a este respecto quedaría contenido por la prohibición que se establece en el artículo 22, de imponer multas excesivas; pero nos parece juicioso limitar las facultades de la autoridad administrativa, en lo relativo a la imposición de arresto, a lo puramente indispensable. Las infracciones de los bandos de policía son, en tesis general, de tal naturaleza, que no ameritan más castigo que una multa; pero hay casos en los que se hace forzoso detener al infractor cuando menos durante algunas horas. Creemos que a esto debe limitarse la facultad de arresto por mayor tiempo, cuando el infractor no puede o no quiere pagar la multa que se le hubiere impuesto; pero aun en este caso es conveniente también fijar un límite; estimaríamos justo que éste sea de quince días.

"La institución de la Policía Judicial ..."

La presentación del proyecto del presidente C. y del dictamen de la comisión respectiva dio lugar a debates entre los miembros del órgano constituyente; en la sesión del día cinco de enero de mil novecientos diecisiete se discutió por primera vez el texto del artículo y habiéndose retirado para hacerse algunas modificaciones, fue discutido y aprobado en la sesión del día trece de enero siguiente.

De la memoria del debate parlamentario interesa transcribir sólo algunos fragmentos en los que se analiza el tema que aquí se trata:

"El C. Múgica: ... La reforma que contiene el proyecto relativo a las facultades de la autoridad administrativa, es sin duda alguna, muy importante; se desprende de la exposición de motivos que la fundan, así como de la experiencia que todos tenemos con respecto a los procedimientos de las autoridades administrativas para castigar a los individuos que caen bajo su férula. La libertad que el proyecto mismo deja a las autoridades para imponer el arresto o la pena pecuniaria, es, como ya lo expresamos nosotros, consecuencia de las garantías que la misma Constitución establece en otro lugar, para corregir los abusos que pueden dimanarse de los fundamentos de esa facultad, porque efectivamente, a un individuo por ejemplo de nuestra categoría, que ganase los quince pesos que ganamos diariamente, una multa de quinientos pesos sería gravosa, sería excesiva. La Constitución lo prevé en el artículo 20, y desde luego tendríamos derecho de que se nos protegiera contra actos de esa naturaleza, de cualquier autoridad administrativa. En cambio, para algún adinerado que delinquiese, no sería capaz una multa, no digamos de quinientos pesos, sino hasta de mil, para que esa pena produjera algún resultado; es indudable que tienen que ser correlativas a los individuos a quienes se aplican; hay en este respecto un proverbio que dice: ‘según la urraca es la escopeta.’. Efectivamente, señores diputados, para un adinerado no sería absolutamente ninguna pena mil o dos mil pesos de multa, porque por el solo gusto de satisfacer su amor propio no respetando un bando de policía, lo estaría haciendo todos los días, y sería muy curioso que una autoridad municipal no tuviese facultades para imponerle una multa mayor de quinientos pesos, que, repito, para este individuo no sería una pena. En cuanto a la restricción de la pena corporal, la comisión tuvo en cuenta, para reducir el término a un mes, esta circunstancia que se ve en la vida práctica: un individuo de nuestra categoría social, se siente profundamente lastimado cuando se le mete a la cárcel; un momento que esté preso por infracción a algún reglamento de policía, es suficiente castigo para el individuo que tiene vergüenza, para el individuo que tras de tener vergüenza, tiene empeñado su amor propio en no penetrar a una prisión, es indudable que todavía será mayor castigo aunque ese castigo se reduzca sólo a unas cuantas horas de detención.

"Queda el castigo corporal. ¿Qué haríamos algunos de nosotros en el caso de estar en la disyuntiva de pagar una multa que no fuese excesiva o de entrar a la cárcel, aunque fuese por unas cuantas horas? Señores, pagar la multa, hacer el sacrificio. Es proverbio vulgar entre nosotros, decir: ‘yo daría todo lo que tengo, todo lo que poseo, por no sufrir una detención en la cárcel.’. Esto es cierto; es una herencia nuestra que no nos hemos de poder quitar en mucho tiempo. Queda, pues, la pena de prisión y de arresto ¿para quiénes? Para el individuo que no pueda pagar una multa y que en su costumbre ya ancestral de recibir todos los atropellos, no considera como pena la prisión. Pero aquí es precisamente donde surge el deber del legislador y de una manera especial de los constituyentes; porque ese individuo no tiene suficiente delicadeza para recibir un castigo por el acto mismo de la privación de su libertad. ¿Vamos a dejarlo en manos de la autoridad por un tiempo indefinido? La comisión ha creído que no, y esperamos que el Congreso opine que no, y por esa razón hemos restringido el arresto administrativo a sólo quince días. Con quince días de arresto, un individuo pobre que vive de su trabajo, sufre muchos perjuicios y, en cambio, la detención por sí misma constituye ya la pena impuesta por algún reglamento de policía. Éstas son las razones que la comisión ha tenido en cuenta para haber presentado el artículo 21 en la forma en que lo ha presentado."

"El C.M.: El artículo en cuestión supone dos actos enteramente distintos: aquel en que se comete el delito y aquel en que se comete lo que se llama infracción de policía. Los delitos se distinguen de la infracción de policía, en que las infracciones de policía se castigan, sea que se cometan con dolo o con culpa o con negligencia, mientras que los delitos sólo se castigan cuando hay dolo o, por lo menos, falta, culpa o negligencia. Cuando se trata de delitos, el código supone ya un hecho de cierta gravedad, mientras que cuando se trata de infracciones de policía, de infracciones de reglamentos de policía o buen gobierno, lo único que se procura es que todas las cosas vayan en la ciudad en perfecto orden, con objeto de que no se causen molestias a nadie y que sí se eviten todos los males, que los reglamentos tratan de evitar. Por esta circunstancia, en todos los países civilizados de la tierra, los delitos que consisten en hechos violadores de una ley penal, son propios de la autoridad judicial y sólo la autoridad judicial puede castigar, porque entonces ella tiene que averiguar conforme lo establecen ya artículos aprobados; averiguar si se ha cometido ese hecho y si lo ha cometido la persona acusada y si esa persona obró con más o menos discernimiento y conocimiento de causa. Todo esto supone un conocimiento técnico, el conocimiento perfecto de la ley, con objeto de poder aplicar la pena con toda exactitud en el caso de que se trate que es lo que exige la ley que vosotros mismos aprobado; es decir, la ley penal debe ser aplicada con toda exactitud al hecho de que se trata. No pasa lo mismo con los reglamentos de policía, porque en los reglamentos de policía no se va a averiguar si hay o no hay un delincuente, si ha habido el propósito firme y deliberado de causar un mal, de infringir una disposición de la ley penal, y por eso, propiamente en el sistema exacto de los principios, hasta esto debía ser propio de la autoridad judicial; pero como dice muy bien el doctor R., y como ha dicho muy bien la comisión, que tiene en esto entera razón, dejar estas funciones a la autoridad judicial, sería recargar las labores de la autoridad judicial y por eso en todos los países civilizados, queda el castigo de estas infracciones, a cargo de la autoridad administrativa, es decir, del Poder Ejecutivo, y al decir Poder Ejecutivo, se entiende, o el presidente de la República o el gobernador del Estado o los órganos inferiores dependientes de él, porque no es posible que un solo funcionario desempeñe todas estas funciones; tiene diversos órganos, los del poder público son los principales, siguen los secundarios y en estos secundarios todavía hay otra clase inferior, según la separación que el poder público necesite en su ejercicio. Ahora bien; tratándose de estos reglamentos administrativos, se deja siempre el castigo de las infracciones de ellas a la autoridad administrativa. Un reglamento de policía manda, por ejemplo -y esto es lo más común en todas partes-, que todas las mañanas se barra el frente de cada casa y que la persona que no cumpla esta disposición incurrirá en una multa, por ejemplo, de diez pesos, veinte, cincuenta, etcétera, o en su caso sufrirá tantos días de arresto, porque de otra manera, si no se paga la multa, la disposición de la ley es enteramente ineficaz, quedaría burlada, y una regla de buen gobierno es que las disposiciones legales tengan medios coercitivos, necesarios para que sean pronta y debidamente cumplidas, pues un individuo en el caso que ponía, que no barre en las mañanas el frente de su casa, la autoridad no va averiguar si tiene criada, si habita cualquiera en su casa o no, únicamente averigua que no está barrido el frente de la casa y le impone la multa, que no es una pena propiamente dicha; por eso el artículo comienza diciendo cuál es la separación de las penas propiamente dichas; ésta no es una pena, porque no causa ninguno de los perjuicios que causan las penas que así se califican, que son penas propiamente tales. De manera que éste es un castigo que se impone por la infracción al reglamento de policía. Asimismo, que una persona, al exhibirse en público, no vaya a atacar la honestidad pública, pues si un individuo se presenta atacando la honestidad pública en estado de ebriedad, o por lo menos produciéndose en lenguaje que lastime el sentimiento de la pública honestidad, en un lenguaje que no pueda ser oído por las damas, en un lenguaje que no pueda ser oído por los niños, en ese caso, la autoridad no averigua si ese hombre estaba ebrio, o si estaba en su juicio; únicamente el hecho material de la infracción y le impone la pena correspondiente. La comisión tiene razón en una parte; de manera que yo le considero razón para querer modificar en esta parte el proyecto del C.P.J., y si lo hubiera modificado en ese sentido, no hubiera habido lugar a la objeción del señor R.. El C.P.J. dice en su proyecto: ‘A la autoridad administrativa sólo corresponde el castigo de la infracción a los reglamentos de policía.’. El C.P.J. no se extiende a decir hasta qué punto puede aplicarse ese castigo, porque la autoridad que impone esa pena tiene que fijarse en los reglamentos. El Ayuntamiento dispone en su reglamento de policía, que el que no barra todas las mañanas el frente de su casa, incurrirá en una multa de cinco pesos. Ya de antemano no (sic) sabe aquel individuo que está establecido, que si no paga los cinco pesos de multa, sufrirá el arresto correspondiente a esos cinco pesos de multa, que es, por lo general, un día de arresto por cada peso de multa. Ésta es la regla establecida por la ley. Pues bien, el P.J. creyó que con eso bastaba. La comisión cree que en esto puede haber abuso y que en este caso lo más obvio era decir sencillamente: ‘La autoridad administrativa castigará las infracciones al reglamento de policía, y las penas, en ningún caso, podrán exceder de tantos pesos de multa o tantos días de arresto.’, y de esa manera quedaba perfectamente satisfecho el objeto de ese artículo, que no es otro, sino dejar a la autoridad administrativa el castigo de esas infracciones, que no pueden ser del conocimiento de la autoridad judicial, porque entonces sería un trabajo abrumador que se echara sobre ella y se conseguiría lo que la comisión no quiere; que en los reglamentos de policía puedan ponerse multas excesivas, o arrestos excesivos, que es a lo que el C.P.J. ha atendido en este artículo, porque él lo dice claramente en su exposición, que este artículo dio lugar durante toda la época en que ha estado vigente la Constitución de 1857, a que se impongan hasta quinientos pesos de multa o treinta días de arresto por puros caprichos, y se daba con esto el caso de que años enteros estaba un individuo en la cárcel, porque las autoridades administrativas habían adoptado ese sistema de un mes de arresto ‘y sigue’ y ese mes de arresto no terminaba; de manera que si la comisión quiere, como parece que quiere hacerlo, con toda razón, limitar esa facultad, puede decir: ‘La autoridad administrativa puede imponer penas por la infracción a los reglamentos de policía, penas que en ningún caso excederán de tantos pesos de multa o de tantos días de arresto.’, y yo creo que de esta manera todos quedaríamos satisfechos."

"Voto particular del diputado C.: ... Comparando la relación anterior con el texto original del artículo 21, se advierte la incongruencia claramente, pues el precepto establece que incumbe a la autoridad administrativa castigar las faltas de la policía y la persecución de los delitos por medio del Ministerio Público y de la Policía Judicial. Siendo las faltas de policía exclusivamente de la esfera municipal, es claro que la autoridad administrativa a quien se alude es la municipal y, por lo mismo, a esta autoridad municipal es a la que se confía la persecución de los delitos, la que no está conforme con las ideas emitidas en la exposición de motivos ni se aviene tampoco con una buena organización de la Policía Judicial. Ésta debe existir como una rama de la autoridad administrativa, de la cual debe tener cierta independencia, y todas las autoridades de la policía ordinaria no deben utilizarse sino como auxiliares de la Policía Judicial. En el proyecto se establece lo contrario; la autoridad municipal tendrá a su cargo la persecución de los delitos, empleando como instrumentos en esta tarea al Ministerio Público y a la Policía Judicial.

"‘Por otra parte, no sólo los reglamentos de policía ameritan castigo en caso de ser infringidos, sino también los reglamentos gubernativos. Creo que el castigo de estos últimos debe también atribuirse, en términos generales, a la autoridad administrativa; en consecuencia, soy de parecer que debe redactarse el artículo que menciono, en los términos siguientes:

"‘Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de quince días.’."

Nuevo dictamen de la comisión: "Con permiso de esta H. Asamblea fue retirado nuestro dictamen relativo al artículo 21 del proyecto de Constitución, para presentarlo reformado siguiendo el texto original con la adición relativa a la limitación de la autoridad administrativa para imponer castigos por infracciones a los reglamentos de policía, adición que mereció ser aprobada por la Asamblea.

"Cumple la comisión su encargo, sometiendo a la aprobación de ustedes el siguiente:

"‘Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. Incumbe a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones a los reglamentos de policía, el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de quince días. También incumbe a la propia autoridad la persecución de los delitos por medio del Ministerio Público y de la Policía Judicial que estará a disposición de éste.’."

"EL C.M.: Señores diputados:

"La fórmula que propone la comisión para el artículo 21 es menos adecuada que la que propone el voto particular. Y no estoy conforme con el voto particular, pero estoy conforme con la redacción que propone. El error del autor del voto particular está en que tomó por autoridad administrativa únicamente a los presidentes municipales, y esto no es verdad. La autoridad administrativa es todo el departamento ejecutivo, desde el presidente de la República hasta los presidentes municipales. De manera que por autoridad administrativa se entienden todas las autoridades que no son ni el Poder Legislativo ni el Poder Judicial; esto es, pues, el error; pero la forma que propone el C. diputado C. es, a mi juicio, más exacta, corresponde más al objeto que se busca, que la forma que ha tomado la comisión, cosa enteramente explicable desde el momento en que las personas que forman la mayoría de la comisión no son, en general, en su mayor parte abogados. Yo, de acuerdo con las indicaciones de la comisión, vengo a suplicar a ustedes permitan retirar la fórmula que había presentado la misma comisión, para aceptar el voto particular. El objeto es el que persigue el C.P.J. en el artículo 21 de su proyecto, es decir, quitar a la autoridad judicial la persecución y averiguación de los delitos, para que queden única y exclusivamente a cargo del Ministerio Público, que es el que debe tenerlas a su cargo; el Ministerio Público, para este efecto, contaría con el auxilio directo y eficaz de la Policía Judicial y con el auxilio accidental de la policía común, porque puede ser que en muchos lugares la policía común haga las veces de la Policía Judicial. Hechas estas explicaciones, suplico a ustedes permitan que se adopte la fórmula del voto particular, para que quede más concordante con el objeto de la institución del Ministerio Público que se trata de establecer, sin perjuicio de que se hagan las modificaciones propuestas por el C. diputado Á., para hacer que las multas correspondan siempre a la finalidad que llevan y no vayan a servir de medio de oprimir a los trabajadores."

Como resultado de este debate, el texto original del artículo 21 constitucional quedó redactado de la siguiente manera:

"Artículo 21. La imposición de las penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediatos de aquél. Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiere impuesto, se permutará ésta por el arresto correspondiente, que no excederá, en ningún caso, de quince días.

"Si el infractor fuere jornalero u obrero, no podrá ser castigado con multa mayor del importe de su jornada o sueldo en una semana."

Este texto, en la parte que aquí interesa, ha sufrido únicamente una reforma por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres, que introdujo como modificaciones la sustitución de la palabra "castigo" por la expresión "aplicación de las sanciones", la reducción a treinta y seis horas del arresto que se imponga en caso de no pagarse la multa, y el límite máximo de ésta en el caso de trabajadores no asalariados.

La exposición de motivos de la iniciativa presidencial que contiene las razones que motivaron estas modificaciones, las que se acogieron en los mismos términos por las comisiones dictaminadoras de las Cámaras del Congreso de la Unión y por los miembros de éste, sin mayor debate, dice así:

"El advenimiento de una sociedad igualitaria encuentra en la administración de la justicia su manifestación más generosa.

"La norma suprema consagra los principios que rigen y orientan la administración de justicia y que garantizan la igualdad de los ciudadanos en conflicto.

"La justicia junto con la libertad es el valor supremo de la convivencia social y del derecho. No hay sistema social válido que postergue la justicia en aras de la libertad, como tampoco es legítimo cancelar la libertad con miras a extender el ámbito de la justicia.

"La dinámica social ha puesto en entredicho el contenido justiciero del artículo 21 de la Constitución Política que, entre otras garantías, dispone que la sanción administrativa por violaciones a reglamentos gubernativos y de policía sólo podrá consistir en multa o arresto, para así erradicar otras prácticas sancionadoras repugnantes a la dignidad del hombre y a la recta impartición de la justicia y que en caso de incumplimiento de la sanción pecuniaria se sustituirá por arresto hasta de quince días.

"Si bien el propósito del Constituyente fue brindarle al infractor de escasos recursos la posibilidad de optar por el arresto en lugar de cubrir la multa que se le impusiere, para así proteger su patrimonio, la realidad socieconómica del país llevó a que el cumplimiento del arresto impidiera la obtención del salario o jornal.

"El artículo 21, por otra parte, previene que el máximo del arresto será de setenta y dos horas, pero permite su ampliación hasta por quince días, si proviene de multa no pagada, lo que redunda en perjuicio de los infractores de escasos recursos.

"En tal virtud y atendiendo a un reclamo recurrente del pueblo, se propone a esa H. Cámara la reforma del artículo citado para que en todo caso el arresto, cualquiera que sea su origen, sea hasta por treinta y seis horas y en ningún caso la multa a imponer al jornalero y obrero sea mayor a un día de salario.

"Con ese cambio se logrará el equilibrio entre una correcta impartición de justicia por faltas administrativas y las condiciones económicas y sociales de las grandes mayorías nacionales.

"Dentro de los anhelos de mejoramiento de la administración de justicia destaca el perfeccionamiento de la justicia popular administrativa, porque es la que afecta a los ciudadanos en su quehacer cotidiano, para que sea ejemplar y correctiva y, a la vez, proporcional a la magnitud de las infracciones."

Lo hasta aquí narrado sobre los antecedentes constitucionales del artículo 21 en estudio y los motivos que dieron lugar a su redacción actual, pone de manifiesto que la expresión considerada por el quejoso de que compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, "las que únicamente consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas", no traduce la intención del Constituyente de negar al autor de una norma jurídica como la reclamada, la facultad de imponer alguna sanción distinta de la multa o del arresto, como sería la clausura, ni tampoco implica una prohibición para que el legislador local del Distrito Federal o la Asamblea de Representantes establezcan sanciones administrativas por infracción a los reglamentos de policía y buen gobierno, distintas de las meramente pecuniarias o del arresto.

La voluntad del Constituyente fue, básicamente, la de distinguir con toda claridad la competencia de las autoridades judiciales para la imposición de las penas por la comisión de delitos, de las atribuciones de las autoridades administrativas para sancionar las infracciones del mismo orden, a manera de impedir, por una parte, que estas últimas decretaran medidas de restricción de la libertad personal similares, en sus efectos, a la pena de prisión propiamente dicha, y por otra, que sometieran a los gobernados a sanciones económicas, de tal gravedad, que destruyeran prácticamente su patrimonio.

Dicho en otros términos, el Constituyente no se ocupó de examinar la posibilidad de que las infracciones a los reglamentos de policía y buen gobierno pudieran ser sancionadas con medidas de naturaleza obviamente administrativa, pero distintas del arresto o la multa, sino que dirigió toda su atención a impedir que autoridades distintas de la judicial invadieran los campos de actuación reservados a estas últimas, o que impusieran, en los casos concretos de multas y arrestos, sanciones de extremo impacto para el particular.

La atención especial que merecieron la multa y el arresto como sanciones administrativas se explica, además, considerando que tanto una como el otro significan una privación directa de dos bienes fundamentales del hombre, como son su libertad y su patrimonio, efecto que no se alcanza tratándose de sanciones de diferente tipo, como es la clausura de una construcción en el caso en que no va acompañada de la demolición .

De lo anterior se sigue que el artículo 21 constitucional no prohíbe a los órganos legislativos, en materias de policía y buen gobierno, establecer sanciones administrativas diversas del arresto y la multa, como lo es la clausura, pues la imposición de esta última encuentra su fuente directa en la potestad de aquéllos de prever los mecanismos que aseguren el exacto cumplimiento de sus mandatos.

En el caso concreto del ordenamiento impugnado -que no se trata de un reglamento autónomo, como lo califica el quejoso siguiendo una vieja concepción de orden doctrinal, pues no proviene del Ejecutivo sino de un órgano compuesto por representantes populares de origen constitucional-, las facultades de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en la época en que se expidió el reglamento, agosto de mil novecientos noventa y tres, se hallaban consagradas en el artículo 73, fracción VI, base tercera, inciso A), de la Constitución Federal, que decía, en lo conducente:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose a las bases siguientes:

"...

"3a. ...

"Son facultades de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal las siguientes:

"A) Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno que, sin contravenir lo dispuesto por las leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión para el Distrito Federal, tengan por objeto atender las necesidades que se manifiesten entre los habitantes del propio Distrito Federal, en materia de ... construcciones y edificaciones ..."

Una norma de similar contenido material se contiene en la actualidad en el artículo 122, en la parte que dice:

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.

"...

"La distribución de competencias entre los Poderes de la Unión y las autoridades locales del Distrito Federal se sujetará a las siguientes disposiciones:

"...

"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades:

"...

"j) Legislar en materia de planeación del desarrollo; en desarrollo urbano, particularmente en uso del suelo; preservación del medio ambiente y protección ecológica; vivienda; construcciones y edificaciones; vías públicas; tránsito y estacionamientos; adquisiciones y obra pública; y sobre explotación, uso y aprovechamiento de los bienes del patrimonio del Distrito Federal."

Así las cosas, debe estimarse infundado el único concepto de violación aducido en contra de los artículos 338 y 339 del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, toda vez que el establecimiento de la clausura como sanción administrativa no implica una contravención a lo dispuesto en el artículo 21 constitucional y, en consecuencia, debe negarse el amparo solicitado en contra de tales preceptos.

Al arribar a esta conclusión, interesa citar el criterio sentado por el Pleno de este Alto Tribunal, al fallar los asuntos de los cuales derivó la tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo V, junio de mil novecientos noventa y siete, página ciento cuarenta y dos, que dice:

"CLAUSURA PREVISTA COMO SANCIÓN POR INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS A LEYES. NO ES VIOLATORIA DEL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL.-La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 21, limita las sanciones que se impongan por infracción a los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente pueden consistir en multa o arresto; sin embargo, esa limitación no es aplicable tratándose de infracciones administrativas a leyes emanadas del Congreso de la Unión, puesto que son ordenamientos legales de naturaleza jurídica diferente."

QUINTO.-En el segundo concepto de violación sostiene el quejoso que la orden de clausura es ilegal porque la autoridad no es competente para dictarla, o al menos, no citó el fundamento de su competencia.

Resulta ineficaz este concepto, toda vez que en el oficio que contiene la orden de clausura se hace constar, como considerando primero, lo siguiente:

"PRIMERO.-Que esta autoridad es competente para conocer de este asunto, de conformidad por (sic) lo dispuesto en los artículos 1o., 5o. y 44 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 1o., 5o., 87, 91, 104, 117 y 118 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal; 1o., 2o., 5o., 30, 31 y 32, fracciones IV y VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal; 1o., 2o., 3o., 76 y 77, fracción I, del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal; 76, fracciones I, II y IV, 77 y 78, fracciones II, III, IV, VII, VIII y IX, 79, fracciones I, III, incisos a) y b), y IV de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal; 47, 48 y 49 del Reglamento de Zonificación para el Distrito Federal; 1o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 9o., 10, fracción II, 13, 14, 17 y demás relativos de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal."

Igualmente aparece junto a la firma del funcionario que suscribió el oficio respectivo, la siguiente leyenda:

"Por ausencia de este órgano desconcentrado (sic), así lo resolvió y firma el C. subdelegado de Desarrollo Urbano y Obras de la Delegación del Distrito Federal en Iztapalapa, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 31 y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal; así como en el Acuerdo por el que se delegan atribuciones a los subdelegados adscritos a cada una de las delegaciones del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación de fecha doce de febrero de mil novecientos noventa y seis."

De los preceptos citados en estos fragmentos del documento, interesa transcribir a continuación los artículos 31 y 32, fracción VII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, así como los artículos primero a cuarto del Acuerdo por el que se delega en los subdelegados adscritos a cada una de las delegaciones, las atribuciones que se indican, dictado por el jefe del Departamento del Distrito Federal y publicado en el Diario Oficial de la Federación del día doce de febrero de mil novecientos noventa y seis, que dicen:

"Artículo 31. A cargo de cada delegación habrá un delegado, el cual deberá satisfacer los requisitos previstos en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. Serán nombrados y removidos por el jefe del Distrito Federal en los términos establecidos en dicho ordenamiento y se auxiliarán para el despacho de los asuntos de su competencia de subdelegados, directores, subdirectores y jefes de unidad departamental, que establezca el reglamento interior."

"Artículo 32. Corresponde a las delegaciones del Distrito Federal:

"...

"VII. Velar por el cumplimiento de las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas, levantar actas por violaciones a las mismas, calificarlas e imponer las sanciones que corresponda, excepto las de carácter fiscal."

"Artículo Primero. Se delega en los subdelegados adscritos a cada una de las delegaciones del Distrito Federal y dentro del ámbito de competencia que deriva de sus respectivos nombramientos, las atribuciones que los ordenamientos legales y reglamentarios confieren a las delegaciones del Distrito Federal."

"A.S.. Los titulares de las delegaciones en el Distrito Federal resolverán cualquier aparente conflicto de competencias que pudiera surgir respecto de la subdelegación a la que corresponda ejercitar alguna atribución en particular."

"Artículo Tercero. La delegación de facultades a que se contrae el artículo primero del presente acuerdo, es sin perjuicio del ejercicio directo de las mismas, por parte del suscrito o de cada uno de los titulares de las delegaciones en el Distrito Federal."

"Artículo Cuarto. Los subdelegados adscritos a las delegaciones del Distrito Federal informarán a los titulares con la periodicidad que cada uno determine, respecto del ejercicio de las facultades que les son delegadas."

La cita de estos preceptos en el texto de la orden reclamada basta para estimar satisfecha en favor del quejoso la garantía de seguridad jurídica relativa a la competencia legal de la autoridad y a su deber de fundarla debidamente, toda vez que de los mismos se desprende que corresponde a las delegaciones del Departamento del Distrito Federal verificar el cumplimiento de las normas y disposiciones administrativas e imponer las sanciones por su violación, y que el ejercicio de esta facultad se ha transferido en favor de los subdelegados que correspondan a la materia de que se trate, en el caso, la de obras de construcción, por lo cual cabe concluir que el subdelegado de Desarrollo Urbano y Obras de la Delegación de Iztapalapa tenía competencia para ordenar la clausura combatida.

En el tercero y último concepto de violación, arguye el quejoso que el acto reclamado no está debidamente fundado y motivado, porque se violó en su perjuicio lo dispuesto por los artículos 323 y 338 del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, pues antes de decretar la clausura de la construcción, la autoridad estaba obligada a requerirlo para que observara los requisitos legales y a recabar el dictamen pericial correspondiente, de manera que sólo agotando estos requisitos y señalando las órdenes que no habían sido oportunamente acatadas, estaba en condiciones de imponer la sanción.

Agrega que la autoridad no identifica la fracción del artículo 338 del reglamento en que se fundó para decretar la clausura, con lo cual lo coloca en estado de indefensión, además de que "las licencias", la falta de cajones de estacionamiento, la falta de planos autorizados, la falta de alineamiento y de número oficial, no son actos que se sancionen con la clausura, máxime que la autoridad no precisa las medidas de seguridad que debió observar, ni tampoco es exacto que se requiera la autorización de peritos para la ampliación de una barda.

Manifiesta que la autoridad afirma dogmáticamente que para imponer la sanción tomó en cuenta los costos de inversión de las construcciones, pero que no señala cómo los obtuvo y la suma líquida a que ascienden.

Finalmente, afirma el recurrente que la clausura es notoriamente inconstitucional, porque tiene la licencia de construcción que autoriza la obra clausurada y ha satisfecho los demás requisitos exigidos por la autoridad.

Resultan infundados estos argumentos, atento las siguientes razones:

Por lo que se refiere al cumplimiento de la garantía formal de fundamentación y motivación exigida por el artículo 16 constitucional, asiste razón a la quejosa cuando afirma que en el texto de la orden de clausura no se indica con precisión la fracción del artículo 338 del reglamento aplicado, que es uno de los numerosos artículos que la autoridad mencionó en su resolución; sin embargo, esta circunstancia no trascendió en perjuicio del quejoso, con menoscabo de su derecho de defensa, porque la orden de clausura contiene la exposición suficiente de sus motivos y fundamentos legales, lo que colocó al quejoso en aptitud de enderezar su defensa.

La orden de clausura dice, en la parte relativa:

"QUINTO.-Del análisis efectuado a las observaciones contenidas en el acta circunstanciada de verificación con número de folio 0032, practicada el día 28 de octubre de 1996, se advierte que el visitado A.S.C. se encuentra efectuando trabajos de construcción de una ampliación de obra en tercer nivel, con avance de enrase de muros al 70% en una superficie de aproximadamente 150.00 metros cuadrados, sin las licencias respectivas (antecedentes actuales) careciendo de cajones de estacionamiento, sin contar previamente con licencia de construcción, planos autorizados, alineamiento y número oficial, así como antecedentes del inmueble o alguna otra documentación que ampare la legal construcción del inmueble antes citado; por lo consiguiente, se encuentra violando las hipótesis normativas señaladas en el artículo 29 del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, toda vez que no presentó el alineamiento y número oficial, 56 y 56 (sic), toda vez que realizó las construcciones sin contar previamente con la licencia de ampliación de obra como lo prevé el artículo 54 del ordenamiento en cita; además de que las construcciones se encuentran realizándose sin observar las medidas de seguridad a que deben sujetarse todas las construcciones en el Distrito Federal, llevándose a cabo las mismas sin contar previamente con la autorización de un perito responsable o director responsable de la obra, esto referente a que la construcción se trata de trabajos de construcción de una ampliación de obra en tercer nivel, con avance de enrase de muros al 70% en una superficie de aproximadamente 150.00 metros cuadrados, lo que constituye un riesgo grave en las edificaciones por no contar con la supervisión de un responsable de obra; por lo que con fundamento en lo dispuesto en los artículos 29, 30, 30.1, 30.2, 31, 38, 54, 56, 323, 327, 336, 337, 338, 339 y demás relativos del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal; asimismo, en atención a que se trata de la construcción de una ampliación de obra en tercer nivel, con avance de enrase de muros al 70% en una superficie de aproximadamente 150.00 metros cuadrados; de lo que se concluye que quien está edificando tiene los recursos suficientes para gestionar las autorizaciones respectivas y el nivel educativo necesario para entender que previo a una construcción se debe cumplir la reglamentación legal que las rige, así como también se encuentran representados por personas con suficiente preparación educativa a nivel profesional, toda vez que promovió el juicio de amparo número 594/96 ante el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en donde reclamó como actos la orden y acta de verificación que son materia de la presente resolución; en consecuencia, es procedente decretar la clausura definitiva de las construcciones existentes en virtud de que no demostró contar con la documentación requerida en el acta circunstanciada de inspección (licencias respectivas, antecedentes y actuales, careciendo de cajones de estacionamiento, sin contar previamente con licencia de construcción, planos autorizados, alineamiento y número oficial, así como antecedentes del inmueble o alguna otra documentación que ampare la legal construcción del inmueble antes citado); asimismo, porque se trata de la construcción de una ampliación de obra en tercer nivel, con avance de enrase de muros al 70% en una superficie de aproximadamente 150.00 metros cuadrados, y realizar dichas construcciones sin observar las medidas de seguridad previstas en el ordenamiento en cita, ocasionando un riesgo grave e inminente para quienes laboran y en un futuro próximo pretenden habitar, ya que no cuenta con los planos debidamente autorizados y sin la supervisión de un responsable de obra; además de que no cuenta con la licencia de construcción requerida.-SEXTO. Para determinar la imposición de la sanción se tomó en consideración, para su aplicación, la gravedad de las infracciones, el riesgo inminente, los costos de inversión de las construcciones, las condiciones económicas y sociales y las demás circunstancias que sirvieron de base para individualizar la sanción; en tal virtud, al analizar las condiciones que prevalecieron para dictar esta medida, se toma en consideración que el interesado no cuenta con licencias respectivas (antecedentes y actuales), careciendo de cajones de estacionamiento, sin contar previamente con la licencia de construcción, planos autorizados, alineamiento y número oficial, así como antecedentes del inmueble o alguna otra documentación que ampare la legal construcción del inmueble antes citado; asimismo, se deduce que al no contar con la supervisión de un responsable de obra, las estructuras edificadas pueden causar daños de imposible reparación, como lo es la pérdida de vidas humanas, ya que al no contar con los elementos técnicos necesarios para su construcción, la misma no puede ser considerada como viable para el uso que pretenden darle; en tal virtud, se estimó que su conducta es grave por las omisiones antes indicadas y porque se atenta en perjuicio de la sociedad, ya que posiblemente se trate de una ampliación para el bar que se encuentra ubicado en la parte baja del inmueble, mismo que se encuentra clausurado por el área de la Subdirección de Servicios de Gobierno, además de que no cuenta con licencia de construcción; sirven de apoyo, por analogía, las siguientes tesis jurisprudenciales sostenidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que a continuación se transcriben: ‘LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, DEBE ACREDITARSE SU EXISTENCIA PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO CONTRA LA ORDEN DE SUSPENSIÓN DE OBRA Y EJECUCIÓN.’ e ‘INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. NO PUEDE SER PRESUNTIVO.’ (se transcriben). Por lo anteriormente expuesto y fundado y además con apoyo en los artículos 54, 56, 339, fracción VIII, 340, fracción I, del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, se resuelve: Primero. Se ordena la clausura definitiva de las construcciones en el inmueble precisado en los resultandos primero, segundo y tercero; de conformidad con lo expresado en los considerandos tercero, cuarto y quinto de esta resolución."

Del texto de esta orden y de las documentales públicas agregadas a fojas veintinueve a cuarenta y cuatro, y sesenta y dos de autos, las que merecen eficacia probatoria plena conforme al numeral 202 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en el juicio de amparo, se desprende con toda claridad que con fecha veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis la responsable expidió una orden de verificación para el inmueble ubicado en la calzada E.I. número trescientos ochenta y siete, colonia El Santuario; que el día siguiente, veinticinco de octubre, el inspector se constituyó en dicho inmueble y dejó citatorio al propietario o poseedor para que estuviera presente el día veintiocho siguiente, a las doce horas, para la práctica de la diligencia; que en la fecha y hora señaladas se practicó la inspección con quien dijo ser el encargado y se levantó el acta circunstanciada con folio 9032, en donde se hizo constar, en la parte conducente, lo siguiente:

"Durante la visita de verificación se observó que se trata de una ampliación en tercer nivel, con avance de enrase de muros al 70% en una superficie de aproximadamente 150 m² de construcción, sin las licencias respectivas de dicho inmueble (antecedentes y actuales), carece de cajones de estacionamiento. En este mismo acto el suscrito solicitó a la persona con quien se entiende la diligencia, exhiba los documentos de licencia de construcción, planos autorizados, alineamiento y número oficial, así como antecedentes del inmueble. En uso de la palabra el visitado manifestó: el encargado dice que no debe nada. Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 335 del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal en vigor, se hace saber al visitado que cuenta con cinco días hábiles para presentar por escrito su inconformidad ante la Subdelegación de Desarrollo Urbano y Obras, dependiente de la Delegación del Distrito Federal en Iztapalapa, con la finalidad de presentar pruebas documentales pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga, vinculados (sic) con lo hechos (sic) que pretendan desvirtuarse, siempre que no las hubiere presentado durante el desarrollo de la visita. Los hechos con los cuales los visitados no se inconformen dentro del plazo señalado o haciéndolo no los hubieren desvirtuado con las pruebas a que se refiere este párrafo, se tendrán por consentidos."

Igualmente aparece que con fecha once de noviembre de mil novecientos noventa y seis se hizo constar por la autoridad responsable, en el documento que denomina "acta de audiencia de pruebas y alegatos", que en el plazo concedido no se presentó persona alguna para desvirtuar el contenido del acta de inspección y se tomó el siguiente acuerdo:

"Acuerdo. Se tiene por no presentado a A.S.C., en su carácter de propietario del inmueble antes citado, para ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho conviniera."

Por último, aparece que al calificar el acta de inspección la autoridad responsable tuvo por demostrado que en el inmueble de referencia se estaba efectuando una construcción y que el interesado no había acreditado el cumplimiento de las reglas previstas en diversos preceptos del reglamento, relacionadas con la licencia de construcción por ampliación de obra, planos autorizados, alineamiento y número oficial, así como la autorización de un perito responsable o director responsable de la obra, hechos en los cuales se apoyó para decretar la clausura con fundamento en los artículos 339, fracción VIII y 340, fracción I, del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, que dicen:

"Artículo 339. Independientemente de la aplicación de las sanciones pecuniarias a que se refiere el presente capítulo, el Departamento podrá suspender o clausurar las obras en ejecución o yacimientos en explotación, en los siguiente casos:

"...

"VIII. Cuando la obra o la explotación de un yacimiento se ejecute sin licencia."

"Artículo 340. Independientemente de la imposición de las sanciones pecuniarias a que haya lugar, el Departamento podrá clausurar las obras terminadas cuando ocurra alguna de las siguientes circunstancias:

"I. Cuando la obra se haya ejecutado sin licencia."

En estas condiciones, se entiende satisfecha la garantía formal de fundamentación y motivación consagrada en el artículo 16 constitucional, porque los datos y los preceptos citados en la orden permiten conocer con toda claridad que la clausura se impuso con fundamento en el artículo 339, fracción VIII, del Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, como sanción por la falta de licencia de construcción, alineamiento, número oficial y designación ante la autoridad del responsable de los trabajos de construcción, que la autoridad estima constituyen ampliación de un tercer nivel edificado en el predio del quejoso, lo cual basta para estimar satisfecha la exigencia constitucional invocada.

En lo concerniente a la violación de los artículos 323 y 338 del citado ordenamiento, que el quejoso aduce en razón de que la autoridad no lo requirió previamente para que cumpliera con sus órdenes, ni recabó el dictamen pericial técnico, ni mucho menos precisó las medidas de seguridad que debió adoptar antes de sufrir la clausura, la queja resulta infundada, porque en el caso concreto no se actualizaron los supuestos de dichos numerales, que textualmente disponen:

"Artículo 323. Cuando el Departamento tenga conocimiento de que una edificación, estructura, instalación o yacimiento pétreo presente algún peligro para las personas o los bienes, previo dictamen técnico, requerirá a su propietario o poseedor con la urgencia que el caso amerite, para que realice las reparaciones, obras o demoliciones necesarias, de conformidad con la ley.

"Cuando la demolición tenga que hacerse en forma parcial, ésta comprenderá también la parte que resulte afectada por la continuidad estructural."

"Artículo 338. En caso de que el propietario o poseedor de un predio o de una edificación no cumpla con las órdenes giradas con base en este reglamento y las demás disposiciones legales aplicables, el Departamento, previo dictamen que emita u ordene, estará facultado para ejecutar, a costa del propietario o poseedor, las obras, reparaciones o demoliciones que haya ordenado; para clausurar y para tomar las demás medidas que considere necesarias, pudiendo hacer uso de la fuerza pública en los siguientes casos:

"I. Cuando una edificación de un predio se utilice total o parcialmente para algún uso diferente al autorizado, sin haber cumplido con lo previsto en el artículo 56 de este reglamento;

"II. Como medida de seguridad en caso de peligro grave o inminente;

"III. Cuando el propietario o poseedor de una construcción señalada como peligrosa no cumpla con las órdenes giradas con base en los artículos 323 y 325 de este reglamento, dentro del plazo fijado para tal efecto;

"IV. Cuando se invada la vía pública con una construcción, y

"V. Cuando no se respeten las afectaciones y las restricciones físicas y de uso impuestas a los predios en la constancia de uso del suelo, alineamiento y número oficial.

"Si el propietario o poseedor del predio en el que el Departamento se vea obligado a ejecutar obras o trabajos conforme a este artículo, se negare a pagar el costo de dichas obras, el Departamento por conducto de la Tesorería del Distrito Federal efectuará su cobro por medio del procedimiento económico coactivo."

Como puede advertirse con la sola lectura de estos preceptos, el supuesto previsto en ellos, en que la autoridad advierte que una edificación representa peligro para las personas o los bienes y, en consecuencia, toma las providencias necesarias para que el responsable de la edificación realice las obras correspondientes, o bien dicta las medidas de seguridad necesarias, no se actualiza en el presente asunto, toda vez que en el caso se trata simplemente de que la obra se ha realizado sin sujetarse a los requisitos administrativos y técnicos aplicables en general a todas las edificaciones, por lo que no se está frente a una obra peligrosa por sus características particulares que haya ameritado la tramitación del procedimiento dispuesto en tales numerales.

No es obstáculo para esta conclusión, la circunstancia de que la autoridad haya citado estos preceptos en la orden de clausura, porque de la narración de los antecedentes del caso y del contenido del acta de inspección, claramente se desprende que dichos preceptos no se aplicaron al quejoso, por lo que su cita resulta irrelevante en cuanto quedan perfectamente claros los motivos y fundamentos precisos de la sanción.

Por otra parte, antes de decretar la orden de clausura, la autoridad puso en conocimiento del quejoso los requisitos que debía satisfacer para regular la obra y le dio oportunidad de acreditarlos, por lo cual no se advierte la violación al principio de legalidad argumentada, sobre todo si se observa que la falta de licencia, por sí sola, con independencia de otras conductas atribuidas por la autoridad al quejoso, es causa suficiente para decretar la clausura de la obra conforme al artículo 339, fracción VIII, ya transcrito.

A este respecto, tampoco asiste razón al quejoso cuando afirma que durante el juicio de amparo acreditó contar con la licencia de construcción respectiva, pues las únicas pruebas que ofreció, según consta a fojas tres y cincuenta y tres de autos, se hicieron consistir en copia simple de la constancia de zonificación de uso del suelo expedida el catorce de marzo de mil novecientos noventa y seis, en donde consta que el destino del inmueble para su uso como vídeo-bar está permitido y copia certificada de un plano en cuyo anverso aparece la siguiente leyenda:

"Registro de construcción, restaurante-bar, purificadora de agua, locales comerciales y bodega. Ubicación: C.. E.I. (ilegible). Propiedad: Dr. J.E.V.. E.. 1:95, acotación mts. fecha (en blanco). No. de plano A-1."

Precede a la leyenda la siguiente anotación:

"Datos del predio.-Superficie del terreno: 533.86 m².-Superficie construida en p. baja: 245.00 (sic).-Superficie construida en p. alta: 478.00 (sic).-Superficie construida en azotea: 39.00 m².-Superficie total construida: 742.00 m².-Superficie libre: 444.00 m².-Superficie por locales: Restaurante-bar 184.00 m².-Purificadora de Agua: 73.10 m².-Bodega: 220.86 m².-Loc. comerciales: 225.04 m².-Servicios: 39.00 m²."

Al reverso del plano dice así:

"Sólo se expide para los efectos de pago del impuesto predial, quedando la autoridad en libertad de exigir por los medios legales respectivos, el que se ajuste a las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas vigentes. ‘La edificación a que se refiere estos planos, fue hecha infringiendo el reglamento de las construcciones de los servicios urbanos, pues no se obtuvieron previamente a ella la aprobación de los planos, ni la licencia de construcción, por lo que el Departamento del D.F. queda liberado de la obligación de indemnizar al propietario por el valor de las construcciones que fuere necesario demoler, si se hubiese construido fuera del alineamiento en vigor. (Art. 34). Ley de Planificación del D.F.’. Sello oficial. Departamento del Distrito Federal. Dirección General de Obras Públicas. Oficina de Vía Pública, despachado según registro número 5/2846/72 de (ilegible) 1972. El Ing. revisor de licencias.-Rúbrica."

Las únicas pruebas aportadas por el quejoso para desvirtuar los motivos de la clausura son insuficientes para acreditar los extremos que pretende, toda vez que con ellas, aun analizadas en conjunto, no se comprueba que previamente a la construcción de la obra la autoridad haya expedido en su favor la licencia de construcción, alineamiento y número oficial, ni se haya designado al responsable de la obra, pues tales documentos sólo muestran, por una parte, que el uso del inmueble está permitido y, por otra, que está registrado ante la administración, aparentemente desde el año de mil novecientos setenta y dos, un plano de las obras construidas en el inmueble destinadas a diversos usos, hecho ninguno de ellos que implica que los trabajos ahora clausurados por la autoridad hayan sido previamente autorizados con arreglo al ordenamiento aplicable, máxime que la autoridad afirma que se trata de la ampliación de una construcción preexistente y el quejoso no rinde prueba alguna en contrario para desvirtuar esta afirmación, razón por la cual esta S. no está en condiciones de estimar ilegal la clausura.

Por último, en lo atinente a las apreciaciones aducidas por la autoridad para calificar la gravedad de la infracción, específicamente en relación con los costos de la obra y con la objeción del quejoso de que la autoridad no cuantifica tales costos en una suma líquida, basta señalar que la falta de precisión de la suma de dinerario respectiva de ninguna manera conduce a dejar insubsistente la sanción, pues en términos del reglamento impugnado, la procedencia de la clausura no depende de que el monto de la obra ascienda a una cantidad determinada, sino únicamente de que existan signos de solvencia económica suficiente para estimar que el infractor no pertenece a un grupo marginado de aquellos que no tienen acceso suficiente a la normatividad existente en la materia, ni a los mecanismos dispuestos en favor de los gobernados para regularizar su situación jurídica.

Sobre la individualización de las sanciones, establece el reglamento aplicado al caso, lo siguiente:

"Artículo 337. El Departamento para fijar la sanción deberá tomar en cuenta las condiciones personales del infractor, la gravedad de la infracción, y las modalidades y demás circunstancias en que la misma se haya cometido."

Al resultar infundados los conceptos de violación, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y negar el amparo solicitado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a A.S.C. en contra de las autoridades y por los actos precisados en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos al juzgado de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros J.D.R., M.A.G., G.I.O.M., G.D.G.P. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el M.J.D.R..