Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 549/2007. INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIO: A.M.R.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de octubre de dos mil siete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el ocho de junio de dos mil seis, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, el Instituto Federal Electoral, por conducto de su apoderado legal, R.W. de L.C., demandó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se transcriben:

"III. Autoridad responsable. (sic). Se señalan con tal carácter en el presente juicio: 1. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. 2. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. 3. Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. 4. Secretario de Gobernación. 5. Director general adjunto del Diario Oficial de la Federación. 6. Director general del Patrimonio Inmobiliario Federal. IV. Acto reclamado. (sic). 1. De la Cámara de Diputados se reclama: La discusión, aprobación y expedición del decreto por el que se promulga la Ley General de Bienes Nacionales vigente a partir del veintiuno (21) de mayo de dos mil cuatro, específicamente el artículo séptimo transitorio, en su segundo párrafo. 2. De la Cámara de Senadores, se reclama: La discusión, aprobación y expedición del decreto por el que se promulga la Ley General de Bienes Nacionales vigente a partir del veintiuno (21) de mayo de dos mil cuatro, específicamente el artículo séptimo transitorio, en su segundo párrafo. 2. (sic) Del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama la abstención de vetar la expedición, promulgación y orden de publicación del decreto por el que se modifica la Ley General de Bienes Nacionales vigente a partir del veintiuno (21) de mayo de dos mil cuatro, específicamente el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio. 3. Del secretario de Gobernación, se reclama el refrendo del decreto por el que se modifica la Ley General de Bienes Nacionales publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de mayo de 2004, y vigente a partir del veintiuno (21) de mayo del mismo año, específicamente el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio. 4. Del director (sic) del Diario Oficial de la Federación, se reclama la publicación en el Diario Oficial de la Federación del decreto por el que se modifica la Ley General de Bienes Nacionales vigente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 20 de mayo de 2004 y vigente a partir del veintiuno (21) de mayo del mismo año, específicamente el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio. 5. Del director general del Patrimonio Inmobiliario Federal se reclama la aplicación y ejecución del decreto reclamado de las demás autoridades anteriormente precisadas, a través de la emisión del oficio número DGPIF/D.ASEC.2079/2006, de fecha diecisiete (17) de mayo de dos mil seis, por medio del cual, se niega la procedencia del trámite de elaboración del proyecto de acuerdo secretarial de desincorporación y donación a favor de mi representado, del bien inmueble ubicado en la calle de F.Z. número 409 Sur en la ciudad de Durango, Durango. De todas las autoridades anteriormente señaladas como responsables, reclamo todos los efectos y consecuencias, tanto de hecho como de derecho, que se deriven de los actos reclamados que específicamente se les imputan, mismos que se atribuyen a cada una de dichas autoridades dentro del ámbito de sus respectivas competencias."

SEGUNDO. La parte quejosa consideró violadas en su perjuicio las garantías consagradas en los artículos 1o., 14, 16 y 41, base III, de la Constitución Federal, narró los antecedentes del caso y expresó los conceptos de violación que estimó pertinentes.

TERCERO. Por razón de turno tocó conocer de la demanda de garantías de mérito al Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien mediante acuerdo de doce de junio de dos mil seis, la admitió a trámite y la registró con el número 576/2006.

Mediante escrito recibido en el juzgado del conocimiento, el veintisiete de julio de dos mil seis, el instituto quejoso, amplió su demanda en los siguientes términos:

"III. Autoridades responsables: Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. IV. Acto reclamado: La omisión del titular del Ejecutivo Federal para expedir el decreto de desincorporación del bien inmueble ubicado en la calle F.Z., Número 409 Sur, en la ciudad de Durango, Durango, para que a nombre y representación del Gobierno Federal, lo enajene, a título gratuito, a favor del Instituto Federal Electoral, en términos de lo dispuesto en los artículos 17, fracción III, 28, 59, 64, 65 y 70 de la ley General de Bienes Nacionales de 1982, vigente en la fecha de la solicitud efectuada por mi representado, así como atento a lo dispuesto en los artículos 69, 79 y tercero transitorio del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales."

Por oficio de veintiocho de julio de dos mil seis, la secretaria del Juzgado Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, encargada del despacho por vacaciones de la titular, acordó que no es procedente tener por ampliada la demanda, ya que la razón por la cual fue solicitada no se encuentra dentro de ninguno de los supuestos que señala la tesis 2a. XLV/99, de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 209, cuyo rubro es: "DEMANDA DE AMPARO. PROCEDENCIA DE SU AMPLIACIÓN.", lo que obliga a negar la ampliación de la demanda solicitada.

Contra la determinación anterior, la parte quejosa interpuso recurso de queja del cual correspondió conocer al Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, órgano colegiado que mediante acuerdo correspondiente a la sesión del día siete de septiembre del dos mil seis, resolvió declarar procedente y fundado el recurso de queja interpuesto por la parte quejosa; en consecuencia, el Juzgado de Distrito ordenó por auto de dieciocho de septiembre del mismo año, la admisión de la ampliación de la demanda de garantías.

Posteriormente, el juzgado del conocimiento, tramitado el juicio, pronunció sentencia el dieciséis de noviembre de dos mil seis, la cual autorizó el catorce de febrero de dos mil siete, cuyo punto resolutivo es el siguiente:

"ÚNICO. Se sobresee en el presente juicio de garantías 576/2006 promovido por R.W. de L.C., en su carácter de apoderado legal de la persona moral oficial Instituto Federal Electoral."

Las consideraciones en que se apoyó la Juez de Distrito para emitir dicho fallo, no se transcriben porque las mismas ya fueron objeto de análisis por parte del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 100/2007, tal como se pondrá de manifiesto en el considerando siguiente.

CUARTO. Inconforme con la sentencia que antecede la parte quejosa, interpuso recurso de revisión.

Del recurso de mérito, por razón de turno, tocó conocer al Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien lo registró bajo el toca 100/2007, dicho órgano colegiado en sesión celebrada el quince de agosto de dos mil siete, dictó resolución cuyos puntos resolutivos son:

"PRIMERO. Se modifica la sentencia recurrida en lo que fue materia de la competencia de este tribunal y objeto de la revisión. SEGUNDO. Se sobresee en el juicio de amparo promovido por el Instituto Federal Electoral, por conducto de su apoderado legal, respecto del acto que reclamó en ampliación de demanda al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la omisión de expedir el decreto de desincorporación del inmueble objeto de la controversia, para que a nombre y representación del Gobierno Federal, lo enajene a título gratuito en favor de dicho instituto quejoso. TERCERO. Remítase los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como el diskette (sic) que contenga este fallo, para lo que a bien tenga determinar en relación con el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio del decreto de la Ley General de Bienes Nacionales, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo de dos mil cuatro."

Las consideraciones en que se apoyó el Tribunal Colegiado del conocimiento para emitir dicho fallo, no se transcriben por ser innecesarias para resolver la litis constitucional competencia de esta Segunda S..

QUINTO. Recibidos los autos en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, su presidente, por auto de veintitrés de agosto de dos mil siete, admitió el recurso de revisión que se ha precisado con antelación, registrándolo con el número 549/2007; asimismo, ordenó hacerlo del conocimiento al procurador general de la República y posteriormente turnar los autos al Ministro ponente para formular proyecto de resolución.

El agente del Ministerio Público de la Federación, designado por el procurador general de la República para intervenir en el presente asunto, formuló pedimento en el sentido de tenerlo por presentado en tiempo y forma con el pedimento que en derecho le corresponde, en la materia de la revisión negar el amparo y protección de la Justicia Federal y expedirle copia de la resolución que se pronuncie.

Previo dictamen del Ministro ponente, se ordenó la radicación del asunto a la S. de su adscripción.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 84, fracción I, inciso a), 86 y 90 de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), y 14, fracción II, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos tercero, fracción II y primero transitorio del Acuerdo General Plenario 5/2001, en virtud de que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de garantías, en el que se reclamó la inconstitucionalidad del artículo séptimo transitorio, párrafo segundo, de la Ley General de Bienes Nacionales, vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro y aun cuando subsiste el problema de constitucionalidad planteado, resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, porque existen criterios temáticos para resolverlo.

SEGUNDO. Resulta innecesario analizar la oportunidad en la presentación del recurso de revisión en virtud de que el Tribunal Colegiado del conocimiento se ocupó de dicho punto en el considerando segundo de la sentencia dictada en el toca 100/2007 (visible en la foja 36 vuelta de dicho toca) estimando que dicho medio de defensa se interpuso dentro del término de diez días hábiles previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo.

TERCERO. En el primero de los conceptos de violación, que se estudia en términos de la fracción I del artículo 91 de la Ley de Amparo se esgrime, esencialmente, que el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio, de la Ley General de Bienes Nacionales, a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro, es violatorio del principio de irretroactividad de la ley consagrado en el precepto 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud que de acuerdo a sus disposiciones los trámites iniciados antes de la vigencia de dicha ley se resolverán de conformidad con la misma, esto es, el transitorio cuestionado obliga a que supuestos surgidos con anterioridad al inicio de su vigencia sean regulados por la ley ordinaria en cita, sin tomar en cuenta que en acatamiento al principio de mérito las situaciones consumadas antes de la entrada en vigor del ordenamiento en cuestión no podrán modificarse bajo sus nuevas disposiciones.

La aplicación del artículo séptimo transitorio de la nueva Ley General de Bienes Nacionales retroactivo en perjuicio del quejoso, se materializó el dieciocho de mayo de dos mil seis, con la emisión del oficio DGPIF/D.ASEC.2079/2006 de diecisiete del mismo mes y año, en el cual con fundamento en el numeral 84 de la ley citada se resolvió negativamente la solicitud de trámite de titulación a favor del hoy recurrente del bien inmueble respectivo, no obstante de que dicha solicitud se presentó el cinco de junio de dos mil tres, con fundamento en la anterior Ley General de Bienes Nacionales.

El quejoso agrega que la consecuencia de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada (determinación sobre la procedencia de la enajenación a título gratuito) que no se produjo durante su vigencia, ya no depende de la realización de los supuestos previstos en la misma, ocurridos después de que la nueva Ley General de Bienes Nacionales entrara en vigor, pues tal realización estaba diferida en el tiempo hasta el momento en el cual se resolviera sobre la procedencia o improcedencia de la solicitud respectiva, porque la realización de esa consecuencia era continuada al no existir ningún procedimiento intermedio o etapa que necesariamente debía desahogarse a efecto de dar respuesta a la solicitud en cuestión.

Por tanto, en el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la nueva Ley General de Bienes Nacionales vigente no pueden suprimirse, modificarse o condicionarse las consecuencias no realizadas de actos que se verificaron de conformidad con la anterior ley por la razón de que las mismas no están supeditadas a la ley de la materia en vigor.

CUARTO. Previamente al estudio del concepto de violación preinserto se hacen las precisiones siguientes:

En principio se precisa que el derecho surge, en gran medida, para eliminar la violencia y la arbitrariedad en las relaciones sociales; como una respuesta a la "vindicta privada", en la cual prevalecía la ley del más fuerte. En tales condiciones, las normas jurídicas, de carácter general, que pueden aplicarse a un sinnúmero de situaciones particulares, constituyen un marco de referencia que permite a los gobernados conocer cuáles son los efectos de su conducta; por lo cual, sería contrario al espíritu del orden jurídico que los derechos y obligaciones creados bajo el amparo de ciertas normas sean desconocidos por disposiciones posteriores. Al respecto, resultan ilustrativas las ideas de L.L. y L., quien expresa en torno al tema en cuestión:

"La retroactividad de la ley sería aquella cualidad de las leyes por la cual éstas someterían a nuevo examen las condiciones de validez de un acto jurídico regulado por la legislación anterior, modificando o suprimiendo sus consecuencias jurídicas: se trataría pues, de una verdadera vuelta atrás de la ley." (Filosofía del Derecho, Ed. B., Barcelona, 3a. ed., p. 645).

Por su parte, B.C. se refirió a la retroactividad de la ley en los términos siguientes:

"La retroactividad de las leyes es el mayor atentado que la ley puede cometer; es el desgarramiento del pacto social, la anulación de las condiciones en virtud de las cuales la sociedad tiene derecho a exigir obediencia al individuo; por ella le roba las garantías que le asegura en cambio de esa obediencia, que es un sacrificio. La retroactividad arrebata a la ley su carácter; la ley que tiene efectos retroactivos no es una ley." (citado por L.L. y L., op. cit.).

En el derecho constitucional mexicano, la garantía de irretroactividad de la ley tiene su antecedente inmediato en el artículo 14 de la Constitución de 1857 que establecía:

"14. No se podrá expedir ninguna ley retroactiva ..."

Por su parte, la Constitución de 1917, respecto a la garantía de la irretroactividad de la ley, establece en su artículo 14, primer párrafo, lo siguiente:

"14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna."

El artículo 14 constitucional, vigente a partir de 1917, cambió la redacción que tenía el precepto relativo de la Constitución anterior y sustituyó la expresión "no se podrá expedir ninguna ley retroactiva" por "a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna", situación que provocó un problema de interpretación, a saber, si la prohibición contenida en el artículo 14 constitucional incluía al órgano legislativo o solamente a las autoridades que tuvieran a su cargo la aplicación de la ley.

En principio, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que la garantía de irretroactividad de la ley no limitaba al Poder Constituyente, que sí se encuentra facultado para expedir leyes retroactivas, siempre que existan razones políticas y sociales, de interés general, que exijan dicha forma de regulación. El criterio anterior se encuentra expuesto en la siguiente tesis de jurisprudencia:

"RETROACTIVIDAD DE LA LEY, PRECEPTOS CONSTITUCIONALES NO SON IMPUGNABLES POR. Las leyes retroactivas, o las dicta el legislador común o las expide el Constituyente al establecer los preceptos del Código Político. En el primer caso, no se les podrá dar efecto retroactivo, en perjuicio de alguien, porque lo prohíbe la Constitución; en el segundo, deberán aplicarse retroactivamente, a pesar del artículo 14 constitucional, y sin que ello importe violación de garantía individual alguna. En la aplicación de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos, y si resultan unos en oposición con otros, hay que considerar los especiales como excepción de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constituyente, en uso de sus facultades amplísimas, pudo, por altas razones políticas, sociales o de interés general, establecer casos de excepción al principio de no retroactividad, y cuando así haya procedido, tales preceptos deberán aplicarse retroactivamente. Para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial." (Tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos noventa y cinco, Tomo I, Materia Constitucional, páginas doscientos ochenta y dos y doscientos ochenta y tres).

Dicho criterio, que reconoce la potestad del Poder Constituyente de expedir leyes retroactivas, cuando así lo exijan las circunstancias de interés general, se explica en tanto que dicho órgano legislativo, al reformar un precepto de la propia Constitución no podría incurrir en violación de ésta, ya que todos los preceptos de la Carta Magna son de la misma jerarquía. Lo anterior encuentra apoyo en la tesis siguiente:

"CONSTITUCIÓN, TODAS SUS NORMAS TIENEN LA MISMA JERARQUÍA Y NINGUNA DE ELLAS PUEDE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución de la República todos sus preceptos son de igual jerarquía y ninguno de ellos prevalece sobre los demás, por lo que no puede aceptarse que algunas de sus normas no deban observarse por ser contrarias a lo dispuesto por otras. De ahí que ninguna de sus disposiciones pueda ser considerada inconstitucional. Por otro lado, la Constitución únicamente puede ser modificada o adicionada de acuerdo con los procedimientos que ella misma establece." (Tesis aislada del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo V, Primera Parte, página diecisiete).

Una vez excluido el Poder Constituyente del ámbito de obligatoriedad del artículo 14 constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que, dada la nueva redacción que la Constitución de 1917 le dio a tal precepto, sustituyendo la frase "no se podrá expedir ninguna ley retroactiva" por "a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna", la llamada garantía de irretroactividad de la ley tampoco vinculaba al legislador ordinario, constriñendo únicamente a las autoridades que tuvieran la encomienda de aplicar las leyes. La tesis que resultó con motivo de dicha interpretación es la siguiente:

"RETROACTIVIDAD. La Constitución de 1857 establecía que no se podía expedir ninguna ley retroactiva, en tanto que la de 1917, en su artículo 14, se limita a expresar que a ninguna ley se dará efecto retroactivo, en perjuicio de persona alguna, lo cual viene a significar que la Constitución anterior, prohibía al legislador dictar disposiciones que rigieran actos ya sometidos al imperio de leyes anteriores y la Constitución de 1917, en cambio, no desconoce la facultad del legislador para dictar leyes que en sí mismas lleven efectos retroactivos, cuando así lo exija el bien social, y tiende únicamente a impedir que las autoridades apliquen las leyes con efecto retroactivo." (Tesis aislada de la anterior Segunda S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXVII, página mil quince).

El criterio anterior, que circunscribía la obligatoriedad del artículo 14 constitucional a las autoridades que llevaran a cabo la aplicación de la ley, excluyendo expresamente al órgano legislativo, fue modificado por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, para establecer que la garantía de irretroactividad de la ley protegía a los gobernados tanto en contra de las autoridades legislativas como de aquellas que debían aplicar la ley, sustentando el siguiente criterio:

"RETROACTIVIDAD. La jurisprudencia adoptada por la Corte, poco después de promulgada la Constitución, sobre que el artículo 14 de ésta, no reza con el legislador, sino que se dirige a los Jueces y a las autoridades encargadas de aplicar las leyes o de su ejecución, ha sido sustituida por la de que la verdadera interpretación de ese artículo, es la de que procede el amparo no sólo contra los actos de las autoridades que violen las garantías individuales, sino también contra las leyes, cuando son violatorias de las mismas garantías tienen el carácter de aplicación inmediata y lesionan derechos adquiridos; pues las palabras del Constituyente no pueden dar lugar a distingos que no están en el texto del artículo 14 citado, que previene de una manera absoluta, que a ninguna ley se le dará efecto retroactivo, sin atender a si dicho efecto nace de la aplicación de la ley por las autoridades, o a si la ley por sí misma, produce dicho efecto, desde el momento de su promulgación, pues resultaría ilógico admitir que el amparo procede contra las leyes y negarlo cuando se demuestra que los preceptos de ésta, automáticamente vuelven sobre el pasado, lesionando derechos adquiridos." (Tesis aislada de la anterior Tercera S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XXVI, página quinientos cuarenta y tres).

De conformidad con los criterios expuestos, actualmente se reconoce que la garantía de irretroactividad, consagrada en el artículo 14 constitucional, protege al gobernado tanto de la ley misma, a partir de que inicia su vigencia, como de su aplicación, es decir, constriñe al órgano legislativo a que no expida leyes que, en sí mismas, resulten retroactivas, y a las demás autoridades a que no apliquen las leyes en forma retroactiva.

Precisado lo anterior, debe tenerse presente que este Alto Tribunal ha establecido, en relación con el tema en cuestión, la jurisprudencia localizable en el Semanario Judicial de la Federación, compilación 1917-1988, relacionada en sexto lugar con aquélla, publicada con el número 1654, en las páginas 2683 y 2684, que dice:

"RETROACTIVIDAD. TEORÍAS SOBRE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: ‘Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial’. ‘La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos’. ‘Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye’."

En este contexto, en términos muy amplios se puede afirmar que un ordenamiento o su aplicación, tienen carácter o efectos retroactivos cuando afectan situaciones o derechos que están estrechamente vinculados con su fuente y no pueden apreciarse de manera independiente. Sin embargo, la propia jurisprudencia ha establecido dos excepciones a dicha prohibición, es decir, tratándose de disposiciones de carácter constitucional o las de naturaleza procesal. En el primer supuesto de manera ilimitada, y en el último siempre que no menoscaben derechos adquiridos o etapas del procedimiento que se han consumado por la preclusión. Consecuentemente, al establecer el precepto en cita (artículo 14 constitucional) como garantía del individuo, que a ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, debe entenderse que la prohibición se refiere tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que hace aplicación de ellas a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente.

Lo anterior es ilustrado con la tesis aislada, que fue sustentada por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, localizable en la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, Tomo LV, página 40, que dice:

"RETROACTIVIDAD. Para que la ley sea retroactiva, se necesita que vuelva sobre el pasado y ataque los derechos adquiridos, es decir, derechos que han entrado al patrimonio del individuo."

Como se ha observado, la retroactividad de una ley guarda íntima relación con derechos adquiridos, por lo que conviene hacer algunas reflexiones al respecto. Sobre el particular no se puede dar una fórmula matemática, pues en realidad se trata de un problema jurídico complejo y que en cada caso particular el juzgador, por una parte, debe examinar y aquilatar los motivos de utilidad social que contribuyan a la aplicación inmediata de la ley nueva y, por la otra, el valor de los intereses particulares que aspiran a protegerse en las normas de la antigua ley, tomando en consideración que derecho adquirido es el que por razón de la misma ley se encuentra irrevocable y definitivamente incorporado al patrimonio de una persona o a su haber jurídico el que necesariamente debe ser protegido por el poder público. No pasa inadvertido que la doctrina y la legislación referentes a los derechos adquiridos representan una conservación y una victoria de los derechos subjetivos de sus titulares respectivos frente al derecho objetivo, a fin de impedir cómodas e impunes violaciones de aquéllos por una legislación reformadora.

Con base en lo anterior, se puede determinar como derecho adquirido, aquel que pertenece a una persona en virtud de un título propio, creado en provecho de su titular, exclusivamente. Esto es, en contraposición se encuentran las facultades consistentes en la autorización que se tiene para obrar, al amparo de un título general, que no puede ni debe ser invocado exclusivamente por nadie, sino que ha sido y se tiene como dictado a favor de todos, siendo prudente distinguir las esperanzas o expectativas de derecho, que no son otras que aquellos derechos que se pueden obtener con la realización de determinados actos contemplados por la ley, pero que todavía no se obtienen.

Lo anterior es ilustrado con el criterio sustentado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 145-150, Primera Parte, página 53, que dice:

"DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. El derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; la expectativa del derecho es una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado."

En torno a lo anterior, se debe concluir que derechos adquiridos serán aquellos que han entrado al patrimonio del individuo o a su dominio o a su haber jurídico y los cuales no se le pueden ya arrebatar. En otras palabras, son aquellos que implican que se introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio la expectativa de derecho es una pretensión de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho, es decir, mientras que el derecho adquirido constituye un presente, la expectativa de derecho corresponde a un futuro, el cual todavía no se concreta.

Similares consideraciones a las precedentes sustentó esta S. al resolver el AR. 607/2000, bajo la ponencia del M.M.A.G..

En el caso a estudio es útil precisar que esta Segunda S. ha establecido la manera de cómo ha de proceder el órgano de control constitucional cuando se someten a su potestad planteamientos sobre retroactividad de la ley o su aplicación retroactiva. En el primer caso (retroactividad de la ley) el juzgador de amparo se debe pronunciar sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo situaciones jurídicas definidas al amparo de una ley anterior o sobre los derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, lo cual implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. En cambio, el análisis respecto a la aplicación retroactiva de una ley implica verificar si el acto concreto se llevó a cabo dentro de su ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a la vigencia de la ley cuestionada.

El criterio anterior está contenido en la jurisprudencia 2a./J. 87/2004, cuyos rubro, texto y datos de localización son:

"RETROACTIVIDAD DE LA LEY. ES DIFERENTE A SU APLICACIÓN RETROACTIVA. El análisis de la retroactividad de las leyes requiere el estudio de los efectos que una norma tiene sobre situaciones jurídicas definidas al amparo de una ley anterior o sobre los derechos adquiridos por los gobernados con anterioridad a su entrada en vigor, verificando si la nueva norma los desconoce, es decir, ante un planteamiento de esa naturaleza, el órgano de control de la constitucionalidad se pronuncia sobre si una determinada disposición de observancia general obra sobre el pasado, desconociendo tales situaciones o derechos, lo que implica juzgar sobre el apego de un acto materialmente legislativo a lo dispuesto por el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto a que las leyes no deben ser retroactivas. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley implica verificar si el acto concreto se lleva a cabo dentro de su ámbito temporal de validez sin afectar situaciones jurídicas definidas o derechos adquiridos por el gobernado con anterioridad a su entrada en vigor." (Jurisprudencia. Materia(s): Común. Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2004, tesis 2a./J. 87/2004, página 415).

Por otra parte, para una mejor comprensión de esta ejecutoria se precisan los antecedentes inmediatos del acto de aplicación del segundo párrafo del artículo séptimo transitorio, de la Ley General de Bienes Nacionales en vigor y son los siguientes.

1. El Instituto Federal Electoral, por conducto de su representante legal, mediante oficio No. SE-1658-2003, de cinco de junio de dos mil tres, solicitó al director general del Patrimonio Inmobiliario Federal lo siguiente:

"En virtud de lo expuesto anteriormente, me permito solicitar atentamente a usted que de no existir inconveniente legal alguno, se lleven a cabo los trámites necesarios ante esa Dirección General a su digno cargo, para obtener del Ejecutivo Federal el decreto de desincorporación del inmueble en cuestión, o en su caso, se informe cuáles son los trámites previos que este instituto debe realizar para tal fin."

El razonamiento toral en el cual se apoyó la solicitud citada es el siguiente:

"El artículo tercero transitorio del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de agosto de 1990, establece que ‘los archivos, bienes y recursos de la Comisión Electoral y de sus órganos técnicos, el Registro Nacional de Electores y la Comisión de Radiodifusión, pasarán al Instituto Federal Electoral’. Asimismo, el artículo 70 del multicitado código que señala que el Instituto Federal es un organismo público autónomo de carácter permanente, independiente en sus decisiones y funcionamiento, con personalidad jurídica y patrimonio propios, determina que el patrimonio del instituto se integra con los bienes muebles e inmuebles que se destinen al cumplimiento de su objeto, así como a las partidas que anualmente se señalen en el presupuesto de egresos de la Federación."

Cabe advertir que la solicitud de referencia se refiere al inmueble ubicado en calle F.Z. número 409 Sur en Durango, Durango, inscrito en el Registro Público de la Propiedad de la citada entidad bajo el número de registro 247, del libro primero de bienes nacionales, de cinco de julio de mil novecientos noventa y seis a nombre de la Federación, y destinado a la Secretaría de Gobernación, con una superficie de 327.40 m2. La mencionada secretaría instaló en dicho inmueble una delegación del Registro Nacional de Electores.

2. El director general de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Gobernación, mediante oficio No. D.G.R.M.S.G./307/2003 de primero de agosto de dos mil tres, dirigido al director general de Patrimonio Inmobiliario Federal, manifestó lo siguiente:

"Me refiero al inmueble de propiedad federal ubicado en la calle F.Z.N.4.S. en la ciudad de Durango, Durango, en administración de la Secretaría de Gobernación, con clave operativa DGC 000012, con título de propiedad de fecha 10 de octubre de 1984, tirado ante la fe de la Lic. M.d.C.T.D., donde se encuentra la Vocalía del Registro Federal de Electores de la Junta Local en la citada entidad. Al respecto y en virtud de que con el oficio No. DJ/2106/2003 de fecha 16 de julio del año en curso, signado por el Instituto Federal Electoral y considerando que el uso y aprovechamiento lo tiene tal organismo a través de la vocalía de referencia, por el presente medio me permito comunicar a usted, que esta secretaría no tiene interés respecto del inmueble que nos trata, por los argumentos y razones expuestas, por lo que se pone a disposición de esa Dirección General a su digno cargo, agradeciendo gire sus apreciables instrucciones a quien corresponda, a fin de que se instrumente el ordenamiento (sic) jurídico por medio del cual se destine al Servicio del Registro Nacional de Electores."

3. El director jurídico del Instituto Federal Electoral, mediante oficio No. D.J./1697/05 de once de octubre de dos mil cinco dirigido al director general del Patrimonio Inmobiliario Federal, solicitó a éste le informara el estado que guardaba el trámite de la solicitud precisada en el punto uno precedente.

4. El director de Titulación, Acuerdos Secretariales y Contratos de la Secretaría de la Función Pública, mediante oficio D.ASEC.6189/2005 REG.205010032 de cuatro de noviembre de dos mil cinco, dio respuesta a la solicitud precisada en el punto anterior, en los términos siguientes:

"Me refiero a su atento oficio No. D.J/1697/05 recibido el 17 de octubre del presente año, por el que solicita información respecto del trámite de enajenación a título gratuito a favor de ese instituto del inmueble de propiedad federal con superficie de 327.40 m2, ubicado en la calle F.Z.N.4.S., en Durango, Durango, a efecto de continuar utilizándolo con oficinas administrativas. Por instrucciones del V. (sic) Anaya Cadena, director general del Patrimonio Inmobiliario Federal, hago de su apreciable conocimiento que la donación que pretende ese instituto, no se encuentra en los supuestos del artículo 84 de la Ley General de Bienes Nacionales. Asimismo, le informo que la Unidad de Asuntos Jurídicos de esta Secretaría y la Dirección General Jurídica de este instituto, teniendo esta última la facultad para interpretar administrativamente la referida ley, han definido el criterio que se expone, por lo que en consecuencia esta Dirección General se encuentra imposibilitada legalmente para continuar con el trámite en el presente asunto. En atención a lo expuesto y en caso de ser de interés de ese instituto de seguir aprovechando el inmueble, sería mediante la figura jurídica de destino, para lo cual es necesario e indispensable solicitarlo por escrito a esta unidad administrativa."

5. Inconforme con la respuesta anterior, el Instituto Federal Electoral, por conducto de su apoderado, el seis de diciembre de dos mil cinco interpuso recurso de revisión (fojas 83 a 84 del juicio de amparo).

El director general del Patrimonio Inmobiliario Federal del Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales, en su calidad de superior jerárquico del director de titulación, acuerdos secretariales y contratos, el diecisiete de marzo de dos mil seis, resolvió el recurso de mérito y lo declaró fundado, tal como consta en los puntos resolutivos siguientes:

"TERCERO. Se anula el acto recurrido consistente en el oficio número D.A.SEC 6189/2005 REG.205010032, de fecha 4 de noviembre de 2005, atento a lo expresado en el numeral III de la parte considerativa de la presente resolución. CUARTO. Lo procedente es que el suscrito, en mi carácter de titular de esta Dirección General del Patrimonio Inmobiliario Federal expida un nuevo acto debidamente fundado y motivado que sustituya al anulado, para lo cual se deberán observar los argumentos y razonamientos vertidos en el considerando III de la presente resolución."

6. En cumplimiento de la resolución de mérito, el director general del Patrimonio Inmobiliario Federal, el diecisiete de mayo de dos mil seis, emitió el oficio DGPIF/D.ASEC.2079/2006, que constituye el acto reclamado en el juicio de garantías, cuyo texto, en lo interesante, es del tenor siguiente:

"Al efecto manifiesto a usted, que acorde a los criterios emitidos por la Unidad de Asuntos Jurídicos de esta secretaría y la Dirección General Jurídica de este instituto, esta última facultada por el artículo 10 fracción I, del Reglamento del Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales para interpretar administrativamente la Ley General de Bienes Nacionales y demás disposiciones legales en la administración de inmuebles federales, definieron que con base en el artículo séptimo transitorio segundo párrafo de la Ley General de Bienes Nacionales que entró en vigor el 21 de mayo de 2004 y que a la letra dice: ‘Los trámites pendientes sobre la desincorporación del régimen de dominio público de la Federación y la autorización para la enajenación de inmuebles federales o propiedad de organismos descentralizados, se resolverán conforme a lo dispuesto por la presente ley.’. No obstante como lo manifiesta en su oficio de referencia, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que establece en su artículo 70 en relación con el tercero transitorio, que el patrimonio de ese instituto se integra con los bienes muebles e inmuebles que se destinen al cumplimiento de su objeto, el procedimiento de desincorporación se encontraba en trámite en la fecha de inicio de vigencia de la actual Ley General de Bienes Nacionales (21 de mayo de 2004), por lo que acorde con el artículo séptimo transitorio de esta ley, el presente asunto tenía que resolverse de acuerdo a lo dispuesto por la misma. En atención a lo expuesto y con fundamento en los artículos 26 y 37 fracciones XX, XXII y XXIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; 72 del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública; 4o., inciso C, 6o., fracciones XIV y XXIII y 8o. del Reglamento del Instituto de Administración de Avalúos de Bienes Nacionales y en especial el artículo 84 en relación con el séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales, que establecen respectivamente, de forma limitativa el 84, los actos de administración y disposición a que deben sujetarse los inmuebles propiedad de la Federación, artículo que en ninguna de sus fracciones contempla la donación de estos bienes a favor de organismos públicos constitucionales autónomos, en este caso de carácter federal, como lo es el Instituto Federal Electoral y el transitorio séptimo que establece, que los trámites pendientes sobre la desincorporación del régimen de dominio público de la Federación y la autorización para la enajenación de inmuebles federales o propiedad de organismos descentralizados, se resolverán conforme a lo dispuesto por la citada ley y a efecto de dar cumplimiento a lo ordenado por el resolutivo cuarto del recurso de revisión de 17 de marzo de 2006, contenido en el oficio No. DGPIF/1006/2006, el suscrito, en su carácter de director general del Patrimonio Inmobiliario Federal, por este conducto notifica a ese Instituto Federal Electoral, que no es procedente continuar con el trámite de elaboración del proyecto de acuerdo secretarial de desincorporación y donación a favor de ese instituto del inmueble con superficie de 327.10 M2, ubicado en la calle F.Z.N.4.S. en la ciudad de Durango, Dgo. En caso de ser de interés de ese instituto de regularizar el uso y aprovechamiento del referido inmueble, sería mediante la figura jurídica de destino, para lo cual es necesario e indispensable solicitarlo por escrito a esta unidad administrativa."

De acuerdo a lo establecido en los artículos 17, fracción III, y 28, párrafo primero, de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, el Ejecutivo Federal estaba facultado para desincorporar del dominio público, en los casos legalmente permitidos los bienes pertenecientes a ese dominio, tal como se advierte de la inserción siguiente:

"Artículo 17. Corresponde al Ejecutivo Federal:

"...

"III. Desincorporar del dominio público, en los casos en que la ley lo permita, y asimismo mediante decreto, un bien que haya dejado de ser útil para fines de servicio público;"

"Artículo 28. Los bienes de dominio público que lo sean por disposición de la autoridad, podrán ser enajenados, previo decreto de desincorporación, cuando dejen de ser útiles para la prestación de servicios públicos."

La transmisión de dominio a título gratuito u oneroso de los inmuebles del Gobierno Federal estaba regulada en el artículo 59, párrafo primero, de la Ley General de Bienes Nacionales, publicada el ocho de enero de mil novecientos ochenta y dos en el Diario Oficial de la Federación y vigente hasta el veinte de mayo de dos mil cuatro, en los términos siguientes:

"Artículo 59. La transmisión de dominio a título gratuito u oneroso de los bienes inmuebles propiedad del Gobierno Federal o de los que integren el patrimonio de los organismos descentralizados federales, sólo podrá autorizarse mediante decreto del Ejecutivo Federal, expedido por conducto de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas."

El precepto de mérito fue reformado mediante decreto publicado, el siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, en el Diario Oficial de la Federación y quedó en los términos siguientes:

"Artículo 59. La transmisión de dominio a título gratuito u oneroso, de los bienes inmuebles propiedad del Gobierno Federal o aquellos que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados federales, que tengan a su servicio directo, sólo podrá autorizarse mediante decreto del Ejecutivo Federal."

El artículo 59, párrafo primero, de la Ley General de Bienes Nacionales citada, nuevamente se reformó mediante decreto publicado, el veinticinco de mayo de mil novecientos ochenta y siete, en el Diario Oficial de la Federación para quedar en los términos siguientes:

"Artículo 59. La transmisión de dominio a título gratuito u oneroso, de los bienes inmuebles propiedad del Gobierno Federal o aquéllos que formen parte del patrimonio de los organismos descentralizados que sean de dominio público, sólo podrá autorizarse mediante decreto del Ejecutivo Federal."

De la lectura de las inserciones precedentes, se advierte que conforme al régimen establecido en los artículos 17, fracción III, 28, primera parte y 59, primer párrafo, de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, la transmisión de dominio a título gratuito u oneroso de los bienes inmuebles propiedad del Gobierno Federal o de los que integren el patrimonio de los organismos descentralizados federales sólo podrá autorizarse mediante decreto del Ejecutivo Federal previa desincorporación del dominio al cual pertenecían, ya sea público o privado.

Cabe advertir que, en principio, el decreto respectivo, lo expedía el Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, pero a partir de la reforma de siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, ya no fue así, pues el decreto relativo lo expedía directamente dicho Ejecutivo.

En esta tesitura, es importante resaltar que durante la vigencia de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, la transmisión de dominio a título gratuito u oneroso de los bienes de mérito únicamente podía autorizarse mediante decreto del Ejecutivo Federal.

Así de acuerdo a lo anterior, la transmisión de los bienes de dominio público o privado en comento, ya sea en forma onerosa o gratuita, se perfeccionaba cuando el Ejecutivo Federal la autorizaba mediante decreto.

En el caso a estudio es útil acudir a lo dispuesto en los artículos 2332, 2334, 2336, 2340, 2341 y 2342 del Código Civil Federal, cuyos textos son:

"Artículo 2332. Donación es un contrato por el que una persona transfiere a otra, gratuitamente, una parte o la totalidad de sus bienes presentes."

"Artículo 2334. La donación puede ser pura, condicional, onerosa o remuneratoria."

"Artículo 2336. Es onerosa la donación que se hace imponiendo algunos gravámenes, y remuneratoria la que se hace en atención a servicios recibidos por el donante y que éste no tenga obligación de pagar."

"Artículo 2340. La donación es perfecta desde que el donatario la acepta y hace saber la aceptación al donador."

"Artículo 2341. La donación puede hacerse verbalmente o por escrito."

"Artículo 2342. No puede hacerse donación verbal más que de bienes muebles."

De la lectura de los preceptos transcritos se advierte lo siguiente:

a) Que a través del contrato de donación una persona puede transferir a otra, gratuitamente una parte o la totalidad de sus bienes presentes.

b) La donación es onerosa cuando se hace imponiendo algunos gravámenes y es remuneratoria la que se hace en atención a servicios recibidos por el donante y que éste no tenga obligación de pagar.

c) La donación se perfecciona cuando el donatario la acepta y esto lo hace saber al donador.

d) La donación de inmuebles debe hacerse siempre por escrito.

Ahora, se retoma el estudio del concepto de violación inserto en el considerando anterior, el cual con vista a los razonamientos precedentes se declara infundado, pues contrariamente a lo argumentado por el quejoso se considera que el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales, vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro, no es violatorio de la garantía de irretroactividad de la ley, prevista en el precepto 14, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo a las consideraciones que se expondrán posteriormente.

El segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales, vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro cuestionado, es del tenor siguiente:

"Los trámites pendientes sobre la desincorporación del régimen de dominio público de la Federación y la autorización para la enajenación de inmuebles federales o propiedad de organismos descentralizados, se resolverán conforme a lo dispuesto por la presente ley."

Del análisis del precepto transcrito se obtiene la convicción que no afectó derecho alguno de las dependencias, entidades e instituciones públicas de la administración pública federal o de los sujetos que al amparo de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada hayan adquirido derechos de propiedad o de dominio sobre los bienes inmuebles de la Federación.

En efecto, en el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro, no se indica o dispone que las dependencias, entidades e instituciones públicas de la administración pública federal que hubieren adquirido el dominio de un bien público de la Federación a título oneroso o gratuito, como puede ser a través de la donación, ya no podrán seguir ejerciendo el dominio sobre el bien respectivo o que pierden ese derecho, pues en el párrafo cuestionado únicamente se establece que los trámites pendientes sobre la desincorporación del régimen respectivo y la autorización para la enajenación de inmuebles federales o propiedad de organismos descentralizados, se resolverán conforme a las disposiciones de la ley indicada.

En otras palabras, en el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio cuestionado de inconstitucional, no se determina que los decretos a través de los cuales el Ejecutivo Federal autorizó la transmisión de dominio a título gratuito u oneroso de los bienes inmuebles federales propiedad de organismos descentralizados quedan derogados o nulos, y que, por ende, las dependencias, entidades o instituciones públicas de la administración pública federal pierden el derecho de dominio de los bienes inmuebles adquiridos por cualquiera de los títulos citados y reconocido en el decreto respectivo, pues no debe soslayarse que el derecho en cuestión de acuerdo a lo establecido en el artículo 59 de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, únicamente ingresaba al patrimonio del interesado por medio del decreto que al respecto emitía el Ejecutivo Federal, es decir, antes legalmente no era posible considerar tal ingreso.

En este orden de ideas, conforme a la teoría de los derechos adquiridos y las expectativas de derecho a que se ha hecho referencia y también reconocida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el derecho adquirido se puede definir como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, el cual no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto ni por disposición legal en contrario, a diferencia de la expectativa de derecho que se traduce en una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, conforme a la legislación vigente en un momento determinado. En el presente caso, el precepto impugnado no afecta derecho alguno de las dependencias, entidades e instituciones públicas de la administración pública federal que mediante decreto del Ejecutivo Federal se les haya reconocido el derecho de dominio o propiedad sobre los bienes inmuebles de la Federación, puesto que sus disposiciones a partir de la fecha en la cual entraron en vigor no atentan contra los derechos de dominio y propiedad indicados adquiridos bajo el amparo de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, pues se reitera que el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio impugnado solamente se refiere a que los trámites y autorizaciones respectivos, se resolverán conforme a lo dispuesto en la Ley General de Bienes Nacionales vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro, sin desconocer ningún derecho de dominio o propiedad adquirido conforme a la ley abrogada citada y tampoco nulifica los decretos a través de los cuales se hubieren adquirido tales derechos, esto es, los derechos citados nacidos bajo el imperio de la ley derogada quedan firmes e intocados.

Además, las disposiciones del segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales en vigor son de naturaleza procesal pues en esencia se refieren a que los trámites pendientes sobre la desincorporación del régimen de dominio público de la Federación y la autorización para la enajenación de inmuebles federales o propiedad de organismos descentralizados, se resolverán conforme a lo dispuesto por la ley citada, lo cual significa que la aplicación de las disposiciones de procedimiento contenidas en la nueva ley se limitará a lograr la conclusión de los procedimientos administrativos, que bajo la vigencia de la ley abrogada, se hubieren iniciado para desincorporar los inmuebles respectivos del régimen citado o para obtener la autorización para la enajenación de los inmuebles correspondientes, sin menoscabar los derechos ejercidos para incoar tales procedimientos.

Por tanto, si partimos de la base de que las normas procesales son todas aquellas vinculadas de una u otra manera con el desarrollo del proceso, que van desde su inicio, tramitación y conclusión, es lógico establecer que las normas contenidas en el precepto de mérito son de carácter procesal; por ello podemos concluir válidamente que no son retroactivas, pues sólo se refieren a que se debe acudir a las normas de la Ley General de Bienes Nacionales en vigor en las cuales se establece el modo y la forma de tramitar y resolver la desincorporación y autorización multicitadas, sin afectar derechos sustantivos adquiridos e inclusive procesales obtenidos en forma definitiva e inmutable.

Este criterio tiene apoyo en las tesis siguientes:

"RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES PROCESALES. NO EXISTE POR REGLA GENERAL. Una ley procesal está formada, entre otras cosas, por normas que otorgan facultades que dan la posibilidad jurídica a una persona de participar en cada una de las etapas que conforman el procedimiento y al estar regidas esas etapas por las disposiciones vigentes en la época en que van naciendo, no puede existir retroactividad mientras no se prive de alguna facultad con que ya se contaba; por tanto, si antes de que se actualice una etapa del procedimiento el legislador modifica la tramitación de éste, suprime un recurso, amplía un término, modifica la valoración de las pruebas, etc., no existe retroactividad de la ley, ya que la serie de facultades que dan la posibilidad de participar en esa etapa, al no haberse actualizado ésta, no se ven afectadas." (No. Registro: 206,064. Tesis aislada. Materia(s): Común, Constitucional. Octava Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo I, Primera Parte-1, enero a junio de 1988, página 110).

"NORMAS PROCESALES. TIENEN ESE CARÁCTER CUANDO SU OBJETO SEA EL MISMO QUE EL DEL PROCESO. Las normas procesales son todas aquellas relacionadas con el desarrollo del proceso que van desde la iniciación, tramitación y la terminación de un proceso jurisdiccional, definiendo tanto los conceptos procesales más importantes, como lo son la acción legal, el interés, la relación jurídica, la jurisdicción, la competencia y la constitución de los órganos jurisdiccionales, como los distintos elementos que constituyen los procedimientos y formalidades tales como las notificaciones y actuaciones judiciales." (No. Registro: 239,653. Tesis aislada. Materia(s): Común. Séptima Época. Instancia: Tercera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 217-228, Cuarta Parte, página 205).

Por otra parte, debe tenerse presente que esta Suprema Corte de Justicia ha establecido, en relación con el tema en cuestión, la siguiente tesis de jurisprudencia:

"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan." (Tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., noviembre de mil novecientos noventa y siete, página siete).

A la luz de la teoría de los componentes de la norma jurídica, adoptada por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, pueden acaecer diversas hipótesis que son:

1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella, ninguna disposición legal posterior podrá modificarlos o suprimirlos, so pena de violar la garantía de irretroactividad de la ley, consagrada en el artículo 14 constitucional.

2. Si durante la vigencia de una norma jurídica se realizaron el supuesto y algunas consecuencias establecidas en aquélla, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. Además, tampoco podrá afectar las consecuencias pendientes de producirse, derivadas de los supuestos regidos por la norma anterior pues de ser así también se vulneraría el principio de irretroactividad de la ley.

3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia, en este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero cuando el resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva.

En el caso a estudio y a la luz de la teoría de los componentes de la norma jurídica precitada, el problema de la irretroactividad radica en determinar si el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales resulta retroactivo desfavorablemente para las dependencias, entidades e instituciones públicas de la administración pública federal o de los entes que al amparo de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada hayan adquirido derechos de propiedad o de dominio sobre los bienes inmuebles de la Federación, al referirse el precepto cuestionado que:

"Los trámites pendientes sobre la desincorporación del régimen de dominio público de la Federación y la autorización para la enajenación de inmuebles federales o propiedad de organismos descentralizados, se resolverán conforme a lo dispuesto por la presente ley."

Para dilucidar el problema de mérito es necesario recordar que de acuerdo a lo establecido en el artículo 59 de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, transcrito con antelación, la transmisión de dominio a título gratuito u oneroso de los bienes inmuebles propiedad del Gobierno Federal o de los organismos descentralizados se perfeccionaba cuando el Ejecutivo Federal la autorizaba mediante el decreto respectivo.

En la especie debe tenerse en cuenta que conforme a lo dispuesto en el artículo 28, parte final, de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada para que procediera desincorporar un bien del dominio público previamente debían cumplirse las condiciones y seguirse el procedimiento establecido en esa ley y en sus disposiciones reglamentarias, como se advierte de la inserción siguiente:

"Artículo 28. ...

"... Para proceder a la desincorporación de un bien del dominio público previamente deberán cumplirse las condiciones y seguirse el procedimiento establecido en esta ley y en sus disposiciones reglamentarias."

En este orden de ideas, de acuerdo a lo establecido en los artículos 28 y 59 de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada para desincorporar un bien del dominio público y para transmitir su dominio a título gratuito u oneroso, debía seguirse un procedimiento, es decir, realizar una serie de actos de carácter procesal para obtener el derecho de dominio respecto del inmueble respectivo, el cual únicamente se autorizaba mediante decreto emitido por el Ejecutivo Federal.

En el caso concreto, el Instituto Federal Electoral, por conducto de su representante legal, mediante oficio No. SE-1658-2003, de cinco de junio de dos mil tres, solicitó al director general de Patrimonio Inmobiliario Federal el inicio de los trámites necesarios para obtener del Ejecutivo Federal el decreto de desincorporación del inmueble ubicado en calle F.Z. número 409 Sur en Durango, Durango, el cual es propiedad del Gobierno Federal y durante la tramitación del procedimiento respectivo el director general de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Gobernación, mediante oficio No. D.G.R.M.S.G./307/2003 de primero de agosto del año citado manifestó que no tiene interés respecto a dicho inmueble y pidió que se giraran las órdenes correspondientes a fin de instrumentar el ordenamiento (sic) jurídico por medio del cual tal inmueble se destine al servicio del Registro Nacional de Electores.

En relación con lo resaltado al final del párrafo precedente, es conveniente señalar que el destinar un inmueble a un servicio público, únicamente significaba que el propio bien debía utilizarse para el fin al cual está dirigido el servicio público respectivo, sin que esto implicara la transmisión de la propiedad y el dominio directo del bien inmueble relativo, pues el Ejecutivo Federal conservaba el derecho o facultad de cambiar el destino del mismo mediante la emisión del decreto respectivo, tal como consta en los artículos 37 y 39 de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada, que a la letra dicen:

"Artículo 37. El destino de inmuebles al servicio de las distintas dependencias o entidades de la administración pública federal, o de los Gobiernos Estatales o Municipales, se hará mediante decreto del Ejecutivo Federal, que será refrendado únicamente por la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.

"La Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas para la formulación del proyecto de decreto de destino, deberá atender las características y vocación de aprovechamientos del inmueble, la compatibilidad entre el uso para el que se requiere el bien y las disposiciones vigentes en materia de desarrollo urbano; y tratándose de inmuebles que tengan un valor arqueológico, artístico o histórico, el dictamen de la Secretaría de Educación Pública, por conducto del Instituto Nacional de Antropología e Historia o del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, según corresponda.

"El destino de los inmuebles federales no transmite la propiedad de los mismos, ni otorga derecho real alguno sobre ellos.

"Para cambiar el uso o aprovechamiento de los inmuebles destinados en los términos de esta ley, las destinatarias deberán solicitarlo a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la que podrá autorizarlo considerando las razones que para ello se le expongan; así como los aspectos señalados en el segundo párrafo de este artículo."

"Artículo 39. Si no se diere cumplimiento a los dispuestos en el artículo anterior, o se deja de utilizar o de necesitar el inmueble o se le da un uso distinto al aprobado conforme a esta ley y sus reglamentos, las destinatarias deberán entregarlo con todas sus mejoras y accesiones a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, sin que tengan derecho a compensación alguna. En el caso que las destinatarias incurran en omisión la propia secretaría podrá proceder a requerir la entrega del bien y en su defecto a tomar posesión de él en forma administrativa para destinarlo a los usos que de acuerdo a la política inmobiliaria del Gobierno Federal resulten más convenientes.

"Las destinatarias deberán utilizar los inmuebles de una manera óptima, atendiendo para ello los lineamientos que para ese efecto apruebe la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas.

"En caso de que las propias destinatarias no requieran usar la totalidad del inmueble, lo deberán hacer del conocimiento de la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas y poner a su disposición las áreas libres."

Los preceptos transcritos fueron reformados mediante decreto publicado, el siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, en el Diario Oficial de la Federación, para sustituir la denominación de Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas por la de Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, tal como consta en el artículo segundo de dicho decreto.

El veinticinco de mayo de mil novecientos ochenta y siete se publicó en el Diario Oficial de la Federación otra reforma al artículo 37 de la Ley General de Bienes Nacionales, ahora abrogada, a virtud de la cual quedó en los términos siguientes:

"Artículo 37. El destino de inmuebles federales para el servicio de las distintas dependencias o entidades de la administración pública federal o de los Gobiernos Estatales o Municipales, se formalizará mediante acuerdo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

"La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología para la formulación del acuerdo de destino, deberá atender las características y vocación de aprovechamiento del inmueble, la compatibilidad entre el uso para el que se requiere el bien y las disposiciones vigentes en materia de desarrollo urbano; y tratándose de inmuebles que tengan un valor arqueológico, artístico o histórico, el dictamen de la Secretaría de Educación Pública, por conducto del Instituto Nacional de Antropología e Historia o del Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, según corresponda.

"El destino de los inmuebles federales no transmite la propiedad de los mismos, ni otorga derecho real alguno sobre ellos.

"Para cambiar el uso o aprovechamiento de los inmuebles destinados en los términos de esta ley, las destinatarias deberán solicitarlo a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, la que podrá autorizarlo considerando las razones que para ello se le expongan, así como los aspectos señalados en el segundo párrafo de este artículo."

En estas circunstancias, las dependencias, entidades e instituciones públicas de la administración pública federal que al amparo de la Ley General de Bienes Nacionales abrogada hayan solicitado la desincorporación de un bien inmueble del Gobierno Federal, adquirieron el derecho a que una vez iniciado el trámite correspondiente su solicitud se resuelva como en derecho corresponda, lo cual puede ser en forma favorable o desfavorable a sus pretensiones, pero ello de ninguna manera implica que hubiere adquirido el derecho de propiedad o el dominio directo del bien inmueble cuya desincorporación se pretende, pues ello únicamente ocurre cuando el Ejecutivo Federal emite el decreto en el cual transmite esos derechos; luego, la situación del quejoso no se afecta con el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales, que entró en vigor el veintiuno de mayo de dos mil cuatro, porque en él no se dispone que los procedimientos de desincorporación de inmuebles (para adquirir su propiedad o dominio directo) iniciados bajo la vigencia de la ley de la materia abrogada queden insubsistentes o que no deban resolverse como en derecho corresponda, pues sólo prevé que deberán continuar tramitándose conforme a las disposiciones de la nueva ley.

Además de que en los artículos 11, fracción I, 20, 29, fracción II, V y VI, 42, fracción XVII, 84, 95 y 99 de la Ley General de Bienes Nacionales en vigor, se prevén los actos de enajenación de los inmuebles F.; que éstos los puede realizar la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; quien también puede emitir los acuerdos de desincorporación del régimen de dominio público de los inmuebles respectivos para su enajenación ya sea en forma gratuita u onerosa e incluso tales acuerdos se deben inscribir en el Registro Público de la Propiedad Federal.

Por tanto, es obvio que la Ley General de Bienes Nacionales en vigor no proscribe la donación como una forma de transmitir el dominio directo de los inmuebles federales, por el contrario la misma queda comprendida dentro de los actos onerosos o gratuitos por medio de los cuales se pueden enajenar los inmuebles federales como lo disponen los artículos 2332, 2334 y 2336 del Código Civil Federal, de aplicación supletoria a la ley de referencia, como se prevé en el numeral 5o. de la misma; luego, es válido considerar que existe un trámite para hacer efectiva cualquier donación en el ámbito de la ley en comento, trámite al cual se deben sujetar las solicitudes como la formulada por el quejoso.

En corolario de todo lo anterior, se colige que el segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales, vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro no es violatorio del principio de irretroactividad de la ley, razón por la cual se declara infundado el concepto de violación analizado.

En consecuencia, en la materia competencia de esta S. se niega al quejoso el amparo solicitado respecto del precepto precisado en el párrafo anterior.

QUINTO.-Con fundamento en el artículo 92 de la Ley de Amparo se reserva jurisdicción al Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito que previno en el conocimiento del asunto para que aborde el estudio de los conceptos de violación segundo, tercero y cuarto de la demanda de garantías en los cuales se plantean cuestiones de legalidad propias de su competencia.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-En la materia competencia de esta Segunda S. se niega el amparo solicitado al Instituto Federal Electoral, en contra del segundo párrafo del artículo séptimo transitorio de la Ley General de Bienes Nacionales, vigente a partir del veintiuno de mayo de dos mil cuatro.

SEGUNDO.-En términos del último considerando de esta ejecutoria, se reserva jurisdicción al Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

N.; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., J.F.F.G.S. y la señora Ministra presidenta M.B.L.R.. Fue ponente el señor M.S.S.A.A..