Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezMariano Azuela Güitrón,José Fernando Franco González Salas,Margarita Beatriz Luna Ramos,Salvador Aguirre Anguiano,Genaro Góngora Pimentel
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXVIII, Septiembre de 2008, 422
Fecha de publicación01 Septiembre 2008
Fecha01 Septiembre 2008
Número de resolución2a./J. 107/2008
Número de registro21133
EmisorSegunda Sala

AMPARO EN REVISIÓN 188/2008. **********


MINISTRA PONENTE: M.B. LUNA RAMOS.

SECRETARIA: P.M.G.V.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver el presente amparo en revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83, fracción IV y 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en los puntos tercero, fracción II, y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001; en virtud de que se trata de un recurso de revisión interpuesto en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo en el que se reclamó el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno para la resolución del presente asunto, pues el precepto impugnado corresponde a una legislación propia de la competencia de esta S. y existen precedentes que orientan su resolución.


SEGUNDO. El recurso de revisión se interpuso por parte legítima, pues lo hizo valer la autorizada de la quejosa.


El presente recurso fue interpuesto oportunamente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de Amparo, al desprenderse, de las constancias existentes, que la sentencia recurrida se notificó a la quejosa el diecinueve de junio de dos mil siete, por lo que el término para su interposición corrió del veintiuno de junio al cuatro de julio de dos mil siete, excluyéndose los días veintitrés, veinticuatro y treinta de junio, así como primero de julio, todos ellos de dos mil siete, por ser inhábiles, de conformidad con los artículos 23 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


En esas condiciones, al haber sido presentado el recurso de revisión el tres de julio de dos mil siete, resulta incuestionable que fue interpuesto dentro del término legal previsto en el artículo 86 de la Ley de Amparo.


Además, fue motivo de análisis en el segundo considerando de la sentencia recurrida, por el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento, quien determinó que fue interpuesto en tiempo.


TERCERO. La parte quejosa expresó como agravios, los que a continuación se resumen:


1. La sentencia recurrida le causa agravio, en virtud de que la Juez de Distrito no se pronunció respecto de todos los argumentos hechos valer en relación con la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; que esto es así, porque en los conceptos de violación señaló que esa norma viola tres de las garantías contempladas en el artículo 17 de la Constitución Federal, que son la de acceso a la justicia, justicia expedita y justicia pronta; sin embargo, la juzgadora omitió externar razonamientos respecto de los argumentos relativos a las garantías de expeditez y prontitud en la impartición de justicia, pues se limitó a formular consideraciones en relación con la garantía de acceso a la justicia, lo que provocó que no atendiera al principio de exhaustividad que rige en la emisión de las sentencias y la consecuente violación al artículo 79 de la Ley de Amparo.


2. También señala que no asiste la razón a la Juez de Distrito al considerar que la norma reclamada no conculca la garantía de acceso a la justicia, bajo el argumento de que la garantía de acceso a la justicia consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y promover la actividad jurisdiccional, pues esa afirmación es limitada, toda vez que la garantía de acceso a la justicia es un concepto más amplio, no se trata sólo de que el gobernado sea escuchado en un proceso jurisdiccional y se le dé una respuesta, sino que obtenga del juzgador lo que realmente le corresponde en derecho, sin traba ni obstáculo alguno, como es que tenga que acudir ante otra autoridad antes de hacerlo ante la autoridad jurisdiccional.


3. Tampoco asiste la razón a la Juez cuando considera que la norma reclamada no impide al gobernado el acceso a la justicia, pues el hecho de que en el precepto reclamado se establezcan una serie de requisitos para que se otorgue la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, no implica que con ello se haga efectivo el acceso a la justicia, ya que en todo caso se debe analizar cada uno de dichos requisitos para establecer si impiden al juzgador el que se pronuncie sobre la pretensión del gobernado y que, en el caso, la condicionante prevista en el artículo 28 de la ley reclamada resulta violatoria del artículo 17 constitucional, porque condiciona el otorgamiento de la suspensión a que la autoridad demandada conteste respecto de la diversa petición de suspensión del acto administrativo, lo que significa que si no existe pronunciamiento por parte de la autoridad, el Magistrado instructor no puede pronunciarse en el juicio de nulidad en relación con la medida, lo que resulta un verdadero obstáculo para acceder a los procesos que tramita el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.


4. La condición que establece la norma reclamada hace nugatoria la garantía de acceso a la justicia pues, en el caso, presentó una solicitud de suspensión del acto administrativo ante la autoridad responsable el tres de octubre de dos mil seis y han pasado más de seis meses en que la gobernada no ha tenido el derecho de la suspensión del acto reclamado, todo por la condición del artículo 28 reclamado de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, lo que ha provocado que se le haya negado el derecho a la suspensión del acto reclamado, en virtud de que se le exige para ello que acredite que la autoridad ejecutora le negó la suspensión solicitada, lo que resulta inconstitucional porque el gobernado, a fin de obtener el beneficio de la ley, tiene que esperar la actuación de la autoridad demandada para que el Magistrado instructor se pronuncie sobre la suspensión, es decir, está supeditado el actuar de una autoridad jurisdiccional a la voluntad de una de las partes y con ello condicionando y limitando a la otra su derecho de acceder a la justicia.


5. Contrario a lo resuelto por la Juez a quo, el hecho de que existan recursos administrativos optativos, como el recurso de revisión o medios de defensa extraordinarios como el juicio de amparo, no le resta la inconstitucionalidad al artículo 28 de la ley reclamada, porque esperarse a que opere la negativa ficta implica una transgresión al principio de inmediatez y esperarse a que se resuelva el juicio de amparo por violación al artículo 8o. constitucional, implica una espera adicional de ocho meses o más y, por lo que hace al recurso de revisión, contemplado en la misma ley reclamada, es opcional, por lo tanto, no se puede obligar al gobernado a agotarlo.


6. Finalmente, señala que no se discute el que existan otros mecanismos por los cuales se pueda lograr la suspensión o medidas cautelares, amparos y otro juicio fiscal (que resuelva lo relativo a la negativa ficta), pues estos medios no implican que el artículo reclamado cumpla con la garantía de acceso a la justicia, pues ésta implica que se trate de posibilidades reales y materiales para que el gobernado pueda obtener del juzgador una determinación favorable o no a sus pretensiones, es decir, que el juzgador esté en condiciones de resolver.


CUARTO. Los agravios referidos son infundados e inoperantes, de conformidad con las consideraciones siguientes.


En efecto, es infundado el agravio en el que la quejosa recurrente señala que la Juez de Distrito transgredió el principio de exhaustividad que rige en la emisión de las sentencias, porque omitió pronunciarse en relación con las garantías de justicia expedita y pronta.


Lo anterior es así, porque de la lectura a la sentencia recurrida se advierte que la a quo realizó un estudio global de los conceptos de violación, en los que la quejosa argumentó, esencialmente, que el artículo reclamado viola la garantía de acceso a la justicia prevista en el artículo 17 de la Constitución Federal, porque condiciona el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado al hecho de que se acredite que la autoridad demandada se ha negado a pronunciarse sobre la suspensión del acto; y si bien en los conceptos de violación se hizo referencia al alcance del término expedito y a la pronta impartición de justicia, también lo es que esas argumentaciones se relacionaron con el obstáculo que, en opinión de la quejosa, contiene la norma reclamada, aspectos de los cuales la Juez de Distrito formuló las consideraciones que le llevaron a concluir que la norma reclamada no es violatoria de la garantía referida.


En efecto, de la lectura de la sentencia recurrida se advierte que la Juez a quo, al hacer alusión a las garantías de expeditez y prontitud en la impartición de justicia, señaló que: "... Sin embargo, la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha determinado que no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden ser tachados de inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de este derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos. ... Así, la prevención del artículo 17 constitucional ha de interpretarse en el sentido de que se otorga al legislador la facultad para establecer límites racionales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa. ... La Constitución prevé esta circunstancia y, ante la multiplicidad de hipótesis que pueden acaecer, delega el legislador la facultad de establecer, según la materia, límites temporales para los derechos de acción y defensa, como lo es el caso del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Así, el legislador, en leyes sustantivas o procesales, establece periodos determinados de tiempo para el ejercicio de alguna acción, la oposición de alguna defensa, el ofrecimiento de medios probatorios, la interposición de recursos, etcétera y sanciona con la prescripción, la caducidad o la preclusión la inactividad de las partes litigantes. También cobra aplicación la siguiente tesis aislada de la extinta Tercera S., publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLVIII, página 1014: ‘ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, EXPEDICIÓN DE LA.’ (se transcribe). De lo que se puede concluir que, el artículo 17 constitucional previene que la impartición de justicia se hará dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, de entrada, la regla establecida en el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo de que se podrá solicitar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución; es acorde con el mandato constitucional, porque es en la misma ley en donde se fijan los plazos y términos en que podrá solicitar la suspensión. ..."


Además, tal y como se demostrará posteriormente, y como lo señaló la Juez a quo, los principios de justicia pronta y expedita forman parte de lo que en términos generales se conoce como garantía de acceso a la justicia, pues ésta se define como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso se decida sobre la pretensión y las defensas aducidas por las partes; en consecuencia, aun en el supuesto y extremo de que la a quo no hubiera formulado un pronunciamiento expreso en relación con los principios que menciona la recurrente, no le provoca agravio alguno pues, como se dijo, los principios de justicia pronta y expedita forman parte de lo que en términos generales se define como garantía de acceso a la justicia.


Por ende, si se atiende al concepto global de garantía de acceso a la justicia y a la circunstancia de que la quejosa, en la demanda de amparo, se dolió principalmente del hecho de que la norma reclamada condiciona el otorgamiento de la suspensión del acto impugnado, al pronunciamiento previo que en un momento dado formule la autoridad demandada, cuestión ésta de la que desde luego se pronunció la a quo, es de concluirse que no se incurrió en violación alguna al principio de exhaustividad que rige en la emisión de las sentencias.


Por otra parte, son infundados los agravios en los que la quejosa señala que es ilegal la sentencia recurrida, porque en ella se concluye que la norma reclamada no es violatoria del artículo 17 constitucional y que el artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo es inconstitucional, porque impide al gobernado obtener un beneficio procesal como lo es el de la suspensión de los actos de autoridad, pues la norma reclamada obliga a que el Magistrado instructor otorgue la medida siempre y cuando se demuestre que la autoridad demandada ha negado la suspensión.


Sobre el particular, debe decirse que las consideraciones sustentadas por la Juez de Distrito son correctas pues, como se verá a continuación, esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que la norma reclamada no es inconstitucional, porque no coarta de manera injustificada el acceso a la justicia a que todo individuo tiene derecho.


Al respecto, el artículo 17 de la Constitución General de la República es del tenor siguiente:


"Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.


"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales."


Tal como lo señaló la Juez a quo, del citado precepto constitucional se desprenden cinco garantías, a saber:


1) La prohibición de la autotutela o "hacerse justicia por propia mano";


2) El derecho a la tutela jurisdiccional o acceso a la justicia;


3) La abolición de costas judiciales;


4) La independencia judicial; y,


5) La prohibición de la prisión por deudas del orden civil.


Como garantías individuales, dichos derechos constituyen limitaciones al poder público en cualquiera de sus tres manifestaciones tradicionales: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tal como se desprende de la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, de esta Segunda S., en la que sostuvo que la garantía individual o el derecho público subjetivo de acceso a la impartición de justicia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. Justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición, de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto se establezcan en las leyes; 2. Justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos, cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. Justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución no sólo apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no dé lugar a que pueda considerarse que existió favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y 4. Justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público.


Asimismo, en dicha tesis se determinó que si dicha garantía está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, con independencia de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales.


La tesis de referencia se encuentra publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de dos mil siete, página doscientos nueve, que es del tenor siguiente:


"ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La garantía individual de acceso a la impartición de justicia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes; 2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la prestación de ese servicio público. Ahora bien, si la citada garantía constitucional está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, independientemente de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales."


Ahora, en cuanto al segundo de los derechos referidos, es decir, el derecho a la tutela jurisdiccional o acceso a la justicia, bien puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.


Y, como correctamente lo resolvió la Juez a quo, en virtud de lo anterior, debe concluirse que la prevención de que los órganos jurisdiccionales deben estar expeditos para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público no puede, en principio, supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales; sin embargo, cabe subrayar que ello no quiere decir que el legislador bajo ninguna circunstancia pueda establecer límites u obstaculizadores al derecho a la tutela judicial, pues ello nos llevaría al absurdo de limitar el propio derecho a la tutela jurisdiccional junto con otras garantías constitucionales.


En este sentido, es necesario subrayar que este Alto Tribunal ya ha determinado que el derecho a la tutela judicial puede verse conculcado por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.


Así, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que resultan inconstitucionales las normas que establecen, por ejemplo, que para comparecer ante un tribunal necesariamente debe contarse con el asesoramiento o representación de un perito en derecho o la necesidad de agotar un sistema de arbitraje o conciliación obligatorio, previo al acceso a los tribunales, o el impedir que el escrito inicial de impugnación sea presentado ante la oficina de correos cuando el domicilio del demandante sea distinto al lugar de residencia de la autoridad administrativa competente, tal como se observa de la tesis aislada 1a. CLXXXVI/2006, emitida por la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se comparte, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, diciembre de dos mil seis, página ciento ochenta y uno, que dice:


"PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 42 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL OBLIGAR AL GOBERNADO A PRESENTAR EL ESCRITO INICIAL DE IMPUGNACIÓN EN LA OFICINA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA COMPETENTE, VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La garantía de acceso a la justicia contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implica, entre otros aspectos, el derecho a la tutela jurisdiccional del cual deriva la facultad de los gobernados para acceder de manera expedita -esto es, sin obstáculos- a tribunales independientes e imparciales para plantear una pretensión o defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa resolución. De ahí que el respeto a dicha garantía se traduce también en que el legislador no establezca requisitos impeditivos u obstáculos innecesarios que dificulten o imposibiliten el ejercicio de tal derecho público subjetivo. En ese sentido, resulta inconcuso que el primer párrafo del artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al obligar de manera general a los gobernados a presentar su escrito inicial de impugnación en la oficina de la autoridad administrativa competente, sin dar oportunidad a que lo presenten en una oficina de correos, viola la referida garantía constitucional, toda vez que se impone una traba innecesaria que dificulta a los gobernados acceder a un medio de defensa legal, obligando a los que se ubican en una entidad distinta a la de la autoridad administrativa competente, a trasladarse para presentar el escrito respectivo en la sede de dicha autoridad."


Cabe apuntar que no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden ser tachados de inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de este derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos.


En este orden de ideas, la reserva de ley establecida en el artículo 17 constitucional, por la que se previene que la impartición de justicia debe darse en los "plazos y términos que fijen las leyes", responde a una exigencia razonable consistente en la necesidad de ejercitar la acción en un lapso y forma determinada, de manera que de no ser respetados podría entenderse caducada, prescrita o precluida o que no existe interés en ejercitar la facultad de excitar la actuación de los tribunales, es decir, se trata de un legítimo presupuesto procesal y de forma que no lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva.


Así, la prevención del artículo 17 constitucional ha de interpretarse en el sentido de que se otorga al legislador la facultad para establecer límites racionales para el ejercicio de los derechos de acción y defensa.


En esa regulación que se encomienda al legislador, evidentemente, no pueden imponerse condiciones tales que impliquen, en verdad, la negación del derecho a la tutela jurisdiccional, por constituir estorbos entre los justiciables y la acción de los tribunales, por ejemplo, al establecer plazos notoriamente breves que hagan impracticable el ejercicio de las acciones o al contemplar plazos indeterminados o requisitos excesivos, sujetos a la discreción de la autoridad judicial, que dificulten el ejercicio de las acciones.


Del propio artículo 17 constitucional se desprende la facultad que el Constituyente otorgó al legislador para establecer en las leyes los términos y los plazos en los que la función jurisdiccional se debe realizar; en esa tesitura, el propio Constituyente estableció un límite claramente marcado al utilizar la frase "en los plazos y términos que fijen las leyes", misma que no sólo implica las temporalidades en que se debe hacer la solicitud de jurisdicción, sino que incluye, además, todas las formalidades, requisitos y mecanismos que el legislador prevea para cada clase de procedimiento.


Lo anterior significa que al expedirse las disposiciones reglamentarias de las funciones jurisdiccionales pueden fijarse las normas que regulan la actividad de las partes en el proceso y la de los Jueces cuya intervención se pide, para que decidan las cuestiones surgidas entre los particulares.


Esa facultad del legislador tampoco es absoluta, pues los límites que imponga deben encontrar justificación constitucional, de tal forma que sólo pueden imponerse cuando mediante ellos se tienda al logro de un objetivo que el legislador considere de mayor jerarquía constitucional.


Lo anterior encuentra sustento en la jurisprudencia P./J. 113/2001, emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, que se encuentra publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, página cinco, que a continuación se reproduce:


"JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL. De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y términos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitución General de la República; por ende, para determinar si en un caso concreto la condición o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da."


De igual forma, procede citar la tesis 1a. LV/2004, pronunciada por la Primera S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se comparte, y que puede consultarse en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de dos mil cuatro, página quinientos once, de rubro y contenido siguientes:


"ACCESO A LA JUSTICIA. SÓLO EL LEGISLADOR PUEDE IMPONER PLAZOS Y TÉRMINOS PARA EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS DE ACCIÓN Y DEFENSA ANTE LOS TRIBUNALES. La reserva de ley establecida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por la que se previene que la impartición de justicia debe darse en los ‘plazos y términos que fijen las leyes’, responde a la exigencia razonable de ejercer la acción en lapsos determinados, de manera que de no ser respetados podría entenderse caducada, prescrita o precluida la facultad de excitar la actuación de los tribunales. Esto es, la indicada prevención otorga al legislador la facultad para establecer plazos y términos razonables para el ejercicio de los derechos de acción y defensa, pero sólo a él y no a alguna otra autoridad."


En este mismo tenor se encuentra la jurisprudencia 1a./J. 42/2007, emitida por la Primera S. de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, abril de dos mil siete, página ciento veinticuatro, del título y texto siguientes:


"GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES. La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Ahora bien, si se atiende a que la prevención de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos -desembarazados, libres de todo estorbo- para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público -en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador. Sin embargo, no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos."


También debe decirse que no sólo los órganos jurisdiccionales tienen el deber de ajustarse a los mecanismos jurídicos establecidos por el legislador para el ejercicio de la función jurisdiccional, sino que también los gobernados deben acatar esos mecanismos al momento de pretender ejercer su derecho a la jurisdicción; en otras palabras, cuando los gobernados quieren hacer uso del derecho de acceso a la justicia deben someterse, necesariamente, a las formas y mecanismos que el legislador previó, siempre y cuando éstas tengan sustento constitucional.


La existencia de determinadas formas y de plazos concretos para acceder a la justicia no tiene su origen en una intención caprichosa del Constituyente de dotar al legislador ordinario con un poder arbitrario. Por el contrario, responde a la intención de aquél de facultar a éste para que pueda establecer mecanismos que garanticen el respeto a las garantías de seguridad jurídica y dentro de éstas, la de legalidad e igualdad en los procedimientos.


Esas garantías de seguridad jurídica se manifiestan como la posibilidad de que los gobernados tengan certeza de que su situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares, establecidos previamente, es decir, bajo los términos y plazos que determinen las leyes, como lo establece el precitado artículo 17 constitucional. De esta forma, se dota al legislador ordinario con la facultad de emitir leyes procesales mediante las cuales se regulen los modos y condiciones para la actuación de los sujetos de la relación jurídica procesal que nace con éste.


A manera de ejemplo de las condiciones antes mencionadas, cabe citar, entre otras, el órgano que debe conocer del procedimiento (competencia); los plazos y la forma en que se deben realizar las actuaciones; los medios permitidos para que se acrediten las pretensiones de las partes (pruebas); cuáles son las personas que pueden demandar y cuáles pueden ser demandadas (legitimación); el procedimiento que el legislador previó para el caso concreto (vía), etcétera.


Entonces, esas condiciones que se establecen previniendo los posibles conflictos que puedan darse son mecanismos que sirven para preservar la seguridad jurídica de los implicados en la tutela jurisdiccional; así, el solicitante sabrá exactamente cuándo y ante quién debe ejercer su derecho, los requisitos que debe reunir para hacerlo, los plazos para ofrecer y desahogar sus pruebas, etcétera. De la misma manera, la parte demandada sabrá cuándo y cómo contestar la demanda, ofrecer y desahogar sus pruebas, etcétera, ya que esas condiciones pueden variar dependiendo de cada uno de los procedimientos establecidos por las leyes procesales.


Ahora bien, precisamente porque esas condiciones y plazos encuentran un fundamento constitucional (garantía de seguridad jurídica), deben ser acatados, como ya se dijo, tanto por el órgano encargado de la función jurisdiccional como por las partes que solicitan el funcionamiento de dicho órgano. Dentro de esas condiciones se encuentra la forma de presentación de los medios de acceso a la justicia, la cual, como se ha referido, compete al legislador establecer en cada una de las leyes que regulen la sustanciación de algún medio de defensa legal.


Dichas formas deberán atender al contenido del propio artículo 17 constitucional, al procurar que para la administración de justicia se respeten aspectos como la prontitud, imparcialidad, completitud y gratuidad pero, además, procurando que en todo caso se eviten obstáculos que dificulten el acceso a los medios de impartición de justicia, ya que el que se pongan trabas que dificulten la efectividad del derecho contenido en el artículo 17 de referencia llevarían a hacer nugatorio el mismo.


Luego, el legislador no podrá establecer requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador.


Con lo hasta aquí expuesto se puede concluir que, en este caso, el derecho a la garantía jurisdiccional reside en la prohibición del legislativo para restringir el derecho a la justicia si los requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción resultan innecesarios, excesivos y carecen de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador como lo es la protección de la garantía jurisdiccional o la salvaguarda de los demás derechos constitucionalmente protegidos.


En el caso que nos ocupa, la quejosa se duele del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y aun cuando sus argumentos van dirigidos a atacar esencialmente su primer párrafo, el cual establece que: "El demandante, podrá solicitar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución, cumpliendo con los siguientes requisitos."


Precisado lo anterior, debe decirse que es infundado lo argumentado por la quejosa recurrente, ya que si bien la norma reclamada establece que los gobernados podrán solicitar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución, también lo es que con ello no se coarta de manera injustificada el acceso a la justicia a que todo individuo tiene derecho, toda vez que con independencia de lo que se decida sobre la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, eso no impide u obstaculiza el procedimiento jurisdiccional y el que se resuelva sobre la legalidad de dicho acto en el juicio de nulidad, dado que la figura de la suspensión es accesoria al juicio principal, pues por lo que en ella se decida no prejuzga sobre lo que se determine en aquél.


Asimismo, lo establecido por el artículo impugnado no está supeditando la referida suspensión al actuar de la autoridad demandada, como la quejosa recurrente aduce, sino que por el contrario, tal figura se establece con el objeto de que la parte interesada en obtener la suspensión de la ejecución del acto administrativo que por alguna razón haya sido negada por la autoridad demandada, pueda solicitarla ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa cuando impugne en el juicio de nulidad la resolución que le perjudica.


Por tanto, el que la norma prevea que el actor podrá solicitar ante ese tribunal la suspensión de la ejecución del acto administrativo, cuando la autoridad ejecutora niegue la suspensión, rechace la garantía ofrecida o reinicie la ejecución, no está condicionada tal suspensión a un accionar de la autoridad demandada, sino que por el contrario, la norma impugnada simplemente está estructurada sobre la presunción de un requisito razonable para que un órgano jurisdiccional pueda decidir sobre la paralización de un acto que ha sido negado por la autoridad demandada, cumpliendo además con los otros requisitos que para su concesión establece el propio artículo, es decir, el que la parte demandante interesada en suspender la ejecución del acto administrativo haya exteriorizado tal intención, mediante la presentación de una solicitud al respecto ante la autoridad ejecutora y que esta última se haya negado a conceder dicho derecho, es una condición razonable, ya que de no haberse exteriorizado tal pretensión de suspender la ejecución del acto administrativo, no podría haber resistencia o negativa de la contraparte (autoridad ejecutora) y, por ende, no podría haber materia que resolver por parte de la S. Fiscal, en cuanto a la referida suspensión.


Más aún, el primer párrafo del referido artículo 28 no niega el acceso a la justicia, sino que establece una oportunidad adicional para que se revise la negativa a la suspensión de la ejecución del acto administrativo, siempre que tal pretensión haya sido exteriorizada por la parte actora, de ahí que en lugar de contrariar el artículo 17 constitucional lo cumple cabalmente, ya que el numeral reclamado al prever la suspensión de la ejecución del acto administrativo, cuando la autoridad ejecutora la haya negado, está presuponiendo un actuar indispensable de la parte interesada en obtener la suspensión de dicho acto, como lo es el que haya solicitado la suspensión de la ejecución del acto impugnado en nulidad ante la autoridad ejecutora, lo cual es presupuesto indispensable para que en el juicio contencioso administrativo el Magistrado se pueda pronunciar, toda vez que no resultaría razonable pensar que aquél pueda decidir sobre una cuestión que no ha sido ni siquiera planteada por la interesada.


En esta tesitura, es incuestionable que para no romper con la esencia de un proceso jurisdiccional efectivo entre las partes la redacción del referido artículo 28 encuentra su lógica, pues en todo proceso litigioso en principio se requiere que el demandante o parte interesada exteriorice su pretensión ante la autoridad competente (en este caso solicitar la suspensión de la ejecución del acto reclamado ante la autoridad ejecutora) y que ante ese accionar la contraparte (autoridad ejecutora) se niegue a satisfacer tal exigencia, ya que un razonamiento contrario nos podría llevar al absurdo de considerar que el acceso a la justicia implica que las pretensiones de la parte actora no tengan que respetar las formas y/o plazos establecidos para dar una respuesta jurisdiccional a dichas pretensiones, lo que podría obligar al órgano jurisdiccional a pronunciarse sobre un litigio inexistente.


Por consiguiente, para que un órgano jurisdiccional esté en aptitud de pronunciarse en cuanto a lo solicitado, es menester que el interesado (demandante) lleve a cabo las actividades mínimas necesarias para asegurar la activación del mecanismo de protección, lo que implica en muchas circunstancias cumplir con determinados requisitos; en el caso, el haber externado su voluntad en el sentido de impulsar la actividad de la autoridad competente.


Debe decirse que el resto de agravios son inoperantes, toda vez que la quejosa recurrente hace depender la inconstitucionalidad del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, de su situación particular.


Al respecto, es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 71/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de dos mil seis, página doscientos quince, de rubro y texto siguientes:


"NORMAS GENERALES. SON INOPERANTES LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS EN SU CONTRA SI SU INCONSTITUCIONALIDAD SE HACE DEPENDER DE LA SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO A QUIEN SE LE APLICAN.-Si se toma en consideración que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general deriva de sus propias características, en razón de todos sus destinatarios y no de que uno de ellos pueda tener determinados atributos, es inconcuso que los argumentos que se hagan valer, en vía de conceptos de violación o agravios, en contra de disposiciones generales, y que hagan depender su inconstitucionalidad de situaciones o circunstancias individuales, propias del quejoso, independientemente del conjunto de destinatarios de la norma, deben ser declarados inoperantes porque no podrían cumplir con su finalidad de demostrar la violación constitucional que se le atribuye y que por la naturaleza de la ley debe referirse a todos los destinatarios de la norma y no sólo a uno de ellos."


De igual forma, resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 88/2003, emitida por esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se localiza en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de dos mil tres, página cuarenta y tres, que es del tenor siguiente:


"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA.-Los argumentos que se hagan valer como conceptos de violación o agravios en contra de algún precepto, cuya inconstitucionalidad se haga depender de situaciones o circunstancias individuales o hipotéticas, deben ser declarados inoperantes, en atención a que no sería posible cumplir la finalidad de dichos argumentos consistente en demostrar la violación constitucional, dado el carácter general, abstracto e impersonal de la ley."


Cabe agregar que las consideraciones que anteceden fueron sustentadas por esta Segunda S., al resolver los amparos en revisión 522/2007, 938/2007, 75/2008 y 90/2008 en sesiones de diecinueve de septiembre y treinta y uno de octubre de dos mil siete, veinte de febrero de dos mil ocho y doce de marzo de dos mil ocho.


Finalmente, en relación con los argumentos de la quejosa-recurrente, en el sentido de que contrario a lo resuelto por la Juez a quo no está en tela de juicio de si existen medios de defensa ordinarios optativos, como el recurso de revisión, la negativa ficta ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o extraordinarios, como el juicio de amparo, que se pueden ejercitar en contra de la omisión de la autoridad de proveer sobre la suspensión, sino lo que se reclamó fue la transgresión a la garantía de acceso a la justicia, esta S. estima que los argumentos que vertió la Juez a quo, al respecto, fueron únicamente para robustecer la parte toral de la sentencia en el sentido de que el numeral reclamado no transgrede el artículo 17 constitucional, pero de ninguna manera sus consideraciones giraron en torno a que porque existían esos medios de defensa, entonces no se transgredía el numeral constitucional citado, sino que se insiste como consideraciones complementarias, por lo tanto, en este sentido, son infundados los agravios de la parte quejosa.


De conformidad con todo lo razonado, resulta procedente confirmar la sentencia recurrida y negar la protección constitucional a la quejosa en contra del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, determinación que se hace extensiva al acto de aplicación de la norma reclamada, consistente en el acuerdo emitido por el Magistrado instructor de la Tercera S. Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el catorce de marzo de dos mil siete, en el expediente del juicio de nulidad número 453/06-07-03-1, porque no se hizo valer agravio alguno al respecto.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Se confirma la sentencia recurrida.


SEGUNDO.-La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********** en contra del artículo 28 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y su acto de aplicación consistente en el acuerdo emitido por el Magistrado instructor de la Tercera S. Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el ********** en el expediente del juicio de nulidad número **********.


N.; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.A.G., G.D.G.P., S.S.A.A., M.B.L.R. y presidente J.F.F.G.S..


En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3o., fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.





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