Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 169/2006-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO Y SEGUNDO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: R.J.G.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República; 197-A de la Ley de Amparo; 21, fracción VIII y 25, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo y cuarto del Acuerdo Plenario número 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de una contradicción de criterios en materia administrativa, cuya especialidad corresponde a esta Sala.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues la hicieron los Magistrados integrantes del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, de conformidad con el artículo 197-A, párrafo primero, de la Ley de Amparo.

TERCERO. A fin de estar en posibilidad de resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, es conveniente conocer las consideraciones sostenidas por los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias respectivas.

I. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el dieciséis de mayo de dos mil uno el juicio de amparo directo 128/2001-II, sostuvo, en la parte que interesa conocer, lo siguiente:

"SEXTO. Son infundados los conceptos de violación.

"En efecto, la empresa ahora quejosa promovió juicio contencioso administrativo en contra del Ayuntamiento de San Pedro Garza García, Nuevo León, con motivo de la negativa ficta que recayó a la solicitud respecto al pago de la indemnización a que se refieren los artículos 10 y 19 de la Ley Estatal de Expropiación por Causa de Utilidad Pública, como consecuencia de la ejecución de obras del proyecto ‘Integración Urbana San Agustín -Valle Oriente- Monterrey Sur’, presentado el doce de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

"Por acuerdo de diez de febrero del año próximo pasado, la Segunda Sala Ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado desechó la demanda por ser extemporánea, de conformidad con los artículos 46, primero y tercer párrafos y 56, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa vigente en el Estado.

"Contra lo anterior se interpuso el recurso de revisión, el que fue resuelto por la Magistrada de la Sala Superior y presidenta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el Estado, mediante la resolución de diez de marzo del año dos mil, en donde se confirma el auto recurrido y, en consecuencia, se desecha la demanda interpuesta por el recurrente. Determinación la anterior que constituye el acto reclamado en esta instancia constitucional.

"Aduce el inconforme en su primer agravio la indebida aplicación del artículo 56, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, en relación con el artículo 46 del mencionado ordenamiento legal, en virtud de que la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, confirma la opinión de la Segunda Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que los treinta días hábiles que establece el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa, para la promoción del juicio contencioso administrativo, opera cuando se impugna una negativa ficta a partir de los cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, sin que de la lectura del propio numeral se pueda concluir que el mencionado término fatal comience a correr una vez que nace el derecho a demandar para el caso de negativa ficta, ya que al interpretar el contenido del citado artículo 46, a la luz del artículo 8o. constitucional, se tiene que la naturaleza jurídica de la demanda en contra de una negativa ficta conlleva el respeto al derecho de petición consagrado por nuestra Carta Magna.

"Para una mejor comprensión, resulta conveniente transcribir los siguientes artículos de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León (se transcriben).

"Antes de continuar es menester precisar lo siguiente:

"La disposición legal transcrita establece que en el caso de la negativa ficta, el derecho a demandar nace al transcurrir los cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, y si bien es cierto el precepto no dice expresamente cuando concluye el término para impugnar una negativa ficta, de la interpretación integral del contenido que nos brinda el referido artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, se advierte que el término para presentar una demanda es de treinta días hábiles, así que de la disposición legal en comento se puede establecer que el plazo para impugnar la negativa ficta nace cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición y no obtuvo respuesta de la autoridad, y concluye al transcurrir los treinta días hábiles para la presentación de la demanda, por lo que si en la especie se encuentra probado que transcurrieron los cuarenta y cinco días y los treinta días hábiles para presentar la demanda es claro que ésta es extemporánea.

"(se transcriben los artículos 50 y 56).

"Ahora bien, los conceptos de violación vertidos por la quejosa son infundados, pues contrariamente a lo que afirma el inconforme y como correctamente lo estableció la autoridad responsable en su resolución, es inexacto que haya habido una indebida aplicación del artículo 56, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, toda vez que, como ha quedado establecido, en la especie se actualiza la causa de improcedencia prevista en el precepto legal antes indicado.

"Esto es así, porque la propia quejosa reconoce que el doce de agosto de mil novecientos noventa y nueve, presentó una solicitud ante el secretario del Ayuntamiento del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, a fin de solicitar el pago de la indemnización que establecen los artículos 10 y 19 de la Ley Estatal de Expropiación por Causa de Utilidad Pública como consecuencia de la ejecución de obras del proyecto ‘Integración Urbana San Agustín -Valle Oriente- Monterrey Sur’, con motivo de la negativa ficta que recayó a su solicitud, mencionado bajo protesta de decir verdad que a la fecha no ha sido notificada la empresa de respuesta alguna a su petición, habiendo transcurrido en exceso el término de cuarenta y cinco días para considerar que la autoridad resolvió negativamente, conforme a lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado.

"Entonces, al haberse presentado la demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el siete de febrero del año próximo pasado, es evidente que transcurrieron los cuarenta y cinco días que establece el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa, así como los treinta días hábiles que establece el artículo 50 de la ley en consulta, de donde se deviene que la demanda es extemporánea y, en consecuencia, opera la causa de improcedencia prevista por el artículo 56, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa. Por lo que la resolución emitida por la responsable que confirma el auto del diez de febrero del año próximo pasado que desecha la demanda interpuesta por la demandante, se encuentra ajustada a derecho.

"Aduce la recurrente que en la foja 5 de su resolución, la autoridad manifiesta que han transcurrido en exceso los términos del artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa, no mencionando cuales términos, solamente que se da el supuesto.

"El anterior argumento es insuficiente por sí solo para conceder la protección de la Justicia Federal, sobre todo cuando en el sumario se encuentra probado que la demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo fue presentada en forma extemporánea, pues el propio inconforme reconoce que su solicitud cuya negativa ficta reclama fue hecha el doce de agosto de mil novecientos noventa y nueve, por lo que conforme al artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa, el derecho a demandar nace al transcurrir cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, salvo que haya términos más reducidos en la ley de la materia, por lo que los cuarenta y cinco días concluyeron el veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa y nueve, mientras que los treinta días hábiles fenecieron el quince de noviembre del mismo año, de donde resulta claro que si la demanda se presentó ante el Tribunal de lo Contenciosos Administrativo el siete de febrero del año dos mil, es manifiesto que se presentó en forma extemporánea.

"Aduce la inconforme que la autoridad interpreta inexactamente al decir que el término de treinta días hábiles que establece el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa, de que dicho término empieza a correr al día siguiente de que haya tenido conocimiento de ello, circunstancia que en ningún momento se acredita, ya que el término de treinta días hábiles para interponer la demanda aplica únicamente para el caso de que exista una resolución notificada al demandante, ya que el derecho a demandar nace al transcurrir los cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, pero no se establece cuándo concluyó el derecho, y si la ley no expresa término de fenecimiento, es por que se puede hacer valer en cualquier tiempo.

"El anterior argumento es infundado, porque como ha quedado establecido, el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, establece que para presentar una demanda será de treinta días a partir de que se haya notificado la resolución, el procedimiento o acuerdo que se reclama, pero tratándose de negativa ficta, el derecho nace al transcurrir los cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su solicitud, y en tal virtud al haber transcurrido en la especie los cuarenta y cinco días sin que la autoridad haya dado respuesta a la solicitud y posteriormente los treinta días para presentar la demanda, es evidente que ésta es extemporánea, siendo inexacto lo afirmado por la quejosa en el sentido de que la ley no establece término para reclamar la negativa ficta de la autoridad, pues es inconcuso, que el derecho nace al transcurrir los cuarenta y cinco días sin que la autoridad haya dado respuesta a la solicitud y termina al concluir los treinta días hábiles para presentar la demanda.

"Siendo, por tanto, inaplicable al caso la tesis que cita la inconforme en su demanda de garantías, pues con independencia de que por tratarse de un criterio emitido por un diverso órgano colegiado, no implica obligatoriedad para este tribunal, cabe señalar que el código procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, vigente en la época en que se emitió la tesis ha sido abrogado, como se establece en el artículo segundo transitorio de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y siete, en virtud de que la legislación estatal de referencia, sí establece término para impugnar la negativa ficta.

"En el segundo concepto de violación se impugna la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa vigente en el Estado de Nuevo León, ya que al establecer un término fatal para la interposición del juicio contencioso administrativo en contra de una negativa ficta, viola los artículos 8o. y 14 de la Carta Magna, ya que la naturaleza propia del juicio contencioso administrativo en contra de una resolución negativa ficta consiste precisamente en el respeto al derecho de petición, por lo que al aplicarse dicho plazo máximo para la promoción de la demanda, redunda en que a la autoridad se le releve de su obligación constitucional de contestar su petición efectuada de manera pacífica y respetuosa, dejando a la quejosa en notorio estado de indefensión al privársele de sus derechos sin haber sido oído y vencido en juicio.

"El anterior argumento es infundado, pues es inexacto que el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa sea inconstitucional, al establecer un término para la interposición del juicio contencioso administrativo, pues contrariamente a lo que sostiene la inconforme, precisamente el evento de establecer en la ley de la materia un término para impugnar la negativa ficta, protege las garantías de legalidad y exacta aplicación de la ley previstas por los artículos 14 y 16 de la Constitucional General de la República.

"Ahora bien, en la especie no se debe de confundir el derecho de petición con la negativa ficta, toda vez que son dos instituciones diferentes, pues el derecho de petición, consiste en que a toda solicitud formulada por escrito, de manera pacífica y respetuosa, debe recaer una contestación también por escrito de la autoridad, la cual deberá hacerse saber en breve término; por otra parte, la negativa ficta es el sentido de la respuesta que la ley presume ha recaído a una petición, instancia o recurso formulado por escrito por un particular, cuando la autoridad omite resolverlo en el plazo de cuarenta y cinco días, la configuración de la resolución negativa ficta da el derecho a combatirla ante el órgano correspondiente a través del juicio de nulidad, en cambio, el derecho de petición consagrado por el artículo 8o. constitucional se puede hacer valer en cualquier tiempo, a través del juicio de amparo, por referirse a la violación de una garantía individual, así que el evento de que la ley de la materia en el artículo 46, establezca que tratándose de la negativa ficta el derecho a demandar nace al transcurrir cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, y concluye al transcurrir los treinta días hábiles para la presentación de la demanda, de ninguna forma transgrede en perjuicio de la quejosa sus garantías individuales.

"Es aplicable al caso la jurisprudencia que al respecto sostiene el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se comparte por este tribunal, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., octubre de 1997, tesis I.1o.A.J., página 663, que dice:

"‘NEGATIVA FICTA Y DERECHO DE PETICIÓN. SON INSTITUCIONES DIFERENTES.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"Consecuentemente, al advertirse que el acto reclamado no transgrede en perjuicio de la peticionaria del amparo sus garantías de legalidad y exacta aplicación de la ley previstas por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se impone negar el amparo y protección de la Justicia Federal que se solicita."

II. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el diecisiete de agosto de dos mil seis el juicio de amparo directo 104/2006-III, sostuvo, en lo que interesa, lo siguiente:

"QUINTO. El primero de los conceptos de violación que expresa la quejosa, resulta esencialmente fundado y suficiente para concederle la protección federal que demanda, aserto que se sustenta en las siguientes consideraciones.

"Para mayor claridad, es oportuno reseñar los antecedentes del caso, en aquello que resulta conducente.

"Mediante escrito presentado el diez de enero de dos mil seis, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, M.C.E.E., en representación de la persona moral ‘Transporte Urbano del Pilón, Sociedad Civil’, promovió juicio de nulidad en contra de la resolución negativa ficta imputada a la autoridad denominada Agencia para la Racionalización y Modernización del Sistema del Transporte Público de Nuevo León, respecto de su solicitud de regularización de servicio de transporte público en la ruta 4 del Municipio de Montemorelos, Nuevo León.

"Por auto de fecha trece de enero del presente año, la Segunda Sala Ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, resolvió desechar la demanda de nulidad, con base en que la misma se presentó de manera extemporánea, es decir, fuera del término de treinta días previsto en el artículo 46, en relación con el 17, fracción XIII, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León.

"En contra de esa determinación, la ahora quejosa interpuso el recurso de revisión, medio ordinario de defensa que fue resuelto por la Magistrada de la Sala Superior y presidenta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado. Es esta última resolución, la que constituye el acto reclamado en el presente juicio de amparo, y se sustentó en las consideraciones que enseguida se resumen.

"En el considerando quinto, la autoridad responsable sostuvo, en primer lugar, que el primero de los agravios expresados por la recurrente, en cuanto a que el acuerdo impugnado carecía de fundamentación y motivación, resultaba infundado; pues la Sala de primera instancia, a efecto de desechar la demanda, estableció cuál era el acto impugnado en el juicio de nulidad, consistente en la negativa ficta, también precisó que fue el día veintinueve de octubre cuando el actor presentó la solicitud de regularización ante la autoridad administrativa, como lo reconoció la propia demandante y estableció la fecha de presentación de la demanda de nulidad, que fue el diez de enero de dos mil seis, por lo que fue a partir de esas premisas que sostuvo que si la pretensión de la actora era impugnar la negativa ficta en términos de los artículos 17, fracción XIII y 46 de la Ley de Justicia Administrativa, es evidente que la negativa ficta se constituyó cuarenta y cinco días después de que la demandante presentó su solicitud de regularización, por lo que a partir de entonces surgió su derecho para promover el juicio de nulidad en su contra, esto es, a partir del catorce de enero de dos mil cinco, y para promover el juicio de nulidad contaba con treinta días, que fenecieron el veinticinco de febrero del mismo año, de tal forma que al haberse presentado la demanda de nulidad hasta el diez de enero de dos mil seis, ésta es extemporánea conforme a los artículos 17, fracción XIII y 46 de la Ley de Justicia Administrativa. Así, determinó la autoridad responsable, queda claro que es infundado que el acuerdo recurrido carezca de fundamentación y motivación, pues la Sala ordinaria estableció las disposiciones legales en que se fundó y las indicadas circunstancias y hechos que motivaron que la demanda fuera desechada.

"En relación con diverso argumento de la recurrente, aducido en el primer agravio, sostuvo que fue correcta la interpretación que realizó la Sala de primer grado, en relación con los artículos 17, fracción XIII y 46 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León; pues de acuerdo al primero de los indicados preceptos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las resoluciones negativas fictas, configuradas por el silencio de la autoridad para dar respuesta a la instancia de un particular en el plazo que la ley fije, o a falta de término en el plazo de cuarenta y cinco días; mientras que del segundo de los citados artículos, se infiere que el derecho a demandar la negativa ficta nace al transcurrir cuarenta y cinco días, después de que el particular presentó su petición, y el término en que ese derecho concluye es de treinta días hábiles; por tanto, si la actora presentó su solicitud ante la autoridad administrativa, el veintinueve de octubre de dos mil cuatro, la Sala ordinaria estuvo en lo correcto al estimar que el catorce de enero de dos mil cinco nació el derecho para demandar la nulidad de la resolución negativa ficta, y que ese derecho feneció el veinticinco de febrero siguiente, de tal manera que para el diez de enero de dos mil seis, en que se presentó la demanda de nulidad, había fenecido el mencionado término de treinta días. Como apoyo invocó la tesis que lleva por rubro: ‘NEGATIVA FICTA. CÓMPUTO A PARTIR DEL CUAL INICIA Y CONCLUYE EL TÉRMINO PARA IMPUGNARLA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).’

"Procedió al estudio del segundo agravio, en el que se adujo falta de fundamentación y motivación, y al respecto sostuvo que la recurrente debía estarse a lo resuelto al contestarse la primera parte del agravio primero, en cuanto a que el acuerdo no carecía de dichos requisitos.

"Finalmente entró al análisis del tercer agravio, en el que se argumentó que la Sala ordinaria pasó por alto el criterio del tratadista A.J.T., en el sentido de que la negativa ficta es un acto de tracto sucesivo, por lo que al particular no le precluye el derecho para interponer la demanda de nulidad; y que además se ignoraron diversas tesis que citó la recurrente. En relación con ese agravio, determinó que era infundado, porque el punto de vista del mencionado autor es inaplicable al caso particular, en virtud de que se refiere a la interpretación del artículo 21 del abrogado Código Procesal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; mientras que las tesis mencionadas también resultan inaplicables, ya que se relacionan con la interpretación de diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación, pero no con los numerales 17 y 46 de la Ley de Justicia Administrativa.

"En contra de tales consideraciones de la autoridad responsable, la quejosa aduce en el primer concepto de violación, entre otras cosas, que al confirmarse la resolución de desechar la demanda de nulidad, se pretende que las autoridades demandadas actuaron legalmente y que la responsabilidad de no ser procedente el juicio es imputable a la propia actora, al no ejercer oportunamente sus derechos, para lo cual se inventaron conceptos y términos no previstos en la Ley de Justicia Administrativa.

"Añade, que al declararse infundado el primero de los agravios planteados en el recurso de revisión, la autoridad responsable interpretó a su modo muy personal la Ley de Justicia Administrativa y no atendió a otras disposiciones legales, pues la citada ley no señala en su artículo 46, que la negativa ficta, una vez actualizada, deba demandarse en un plazo de treinta días hábiles.

"Lo anterior es sustancialmente fundado.

"Efectivamente, los artículos 17, fracción XIII, 46, 48 y 56, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, disponen: (se transcriben).

"Como se advierte del primero de los indicados preceptos, en la fracción señalada, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León tiene competencia para conocer de los juicios de nulidad que se promuevan en contra de las denegaciones presuntas de las autoridades administrativas, conocidas como ‘resoluciones negativas fictas’, las cuales se configuran con el silencio de la autoridad ante una instancia o petición del gobernado.

"De acuerdo con el mismo numeral, esas resoluciones implícitas de rechazo se integran si la autoridad administrativa omite dar respuesta a la instancia o petición en el plazo que fije la ley de que se trate, o bien, transcurrido el plazo de cuarenta y cinco días posteriores a la promoción, si es que la ley correspondiente no prevé término.

"A propósito de la figura jurídica que nos ocupa, cabe mencionar que el legislador la ha instituido para evitar que quede al arbitrio de la administración resolver o no sobre las instancias y peticiones de los administrados, impidiendo así el desvío de poder de las autoridades administrativas, en aquellos casos en que el ejercicio de su función constituye una obligación jurídica frente al particular y no una mera facultad discrecional.

"Sobre el particular, A.S.R., en su obra titulada ‘Derecho Administrativo’ (primer curso), Editorial Porrúa, vigésima cuarta edición, México, 2003, página 268, señala: (se transcribe).

"Por su parte R.I.M.M., en su libro titulado ‘Derecho Administrativo, Primer y Segundo Cursos’, de Editorial Oxford, quinta edición, México, 2006, comenta al respecto: (se transcribe).

"G.F., en su obra titulada ‘Derecho Administrativo’, Editorial Porrúa, cuadragésima cuarta edición, páginas 272 y 273, señala sobre el tema: (se transcribe).

"Así, de acuerdo con lo que la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León dispone, y tomando en consideración además lo que la doctrina ha señalado al respecto, debe convenirse en que la figura de la negativa ficta que dicho ordenamiento prevé, es la forma que el legislador local ha adoptado para los casos del silencio administrativo de las autoridades.

"Esto es, para impedir que las peticiones e instancias de los administrados queden sin resolver por el arbitrio de las autoridades, el legislador local ha dispuesto que si transcurre el plazo que la ley relativa señale, o en su defecto el de cuarenta y cinco días, para que la autoridad resuelva alguna instancia o petición relacionada con el ejercicio de sus facultades regladas, debe presumirse que ha resuelto en forma adversa a los intereses del promovente. Por tanto, con el establecimiento de esa institución se pretende que las instancias y peticiones del administrado no queden sin resolver, y que las solicitudes, procedimientos y recursos que promuevan sigan su marcha hasta ser dilucidados.

"En ese sentido, la resolución negativa ficta constituye técnicamente una presunción legal, es decir, el legislador ha acudido a una ficción jurídica para entender que ahí donde no existe resolución expresa, sólo existe una resolución implícita de rechazo.

"Sin embargo, no debe perderse de vista que la llamada resolución negativa ficta, en realidad no es una resolución administrativa, puesto que sólo la administración es quien puede emitir actos administrativos, de tal manera que si la resolución de rechazo no proviene de la autoridad administrativa, sino de una presunción prevista en la ley, no puede hablarse de la existencia de una actividad de la administración, ya que de lo contrario se admitiría que el legislador se sustituya en las funciones de aquélla, con violación flagrante del principio de separación de poderes.

"En ese orden de ideas, si tratándose de la resolución negativa ficta no existe en realidad un acto administrativo, mucho menos puede sostenerse que se dé el consentimiento tácito de ese acto, en términos del artículo 56, fracción V, del citado ordenamiento legal, que prevé la improcedencia del juicio contencioso administrativo en contra de actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales, aquellos contra los que no se promovió el juicio en los plazos señalados por la ley; dado que la figura de la negativa ficta se ha instituido solamente para efectos procesales, es decir, se ha establecido por el legislador con el único fin de posibilitar el acceso del gobernado a la fase de impugnación, a efecto de someter al control de legalidad a la administración pública, con base en una ficción jurídica pero sin que haya realmente acto administrativo.

"Consecuentemente, se conviene con lo que en esencia aduce la quejosa, en cuanto a que fue incorrecta la interpretación que la autoridad responsable hizo en relación con el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, al resolver que la demanda de nulidad debió presentarse dentro del término de treinta días hábiles posteriores a aquel en que nació su derecho para demandar la resolución negativa ficta, y que al no haber sido así, resultó extemporánea y se consintió tácitamente el acto.

"Se dice que tal resolución es desacertada, porque además de lo que ya se señaló, si bien el primer párrafo del artículo indicado dispone que el término para interponer la demanda de nulidad será de treinta días hábiles, contados desde el día siguiente al en que se haya notificado al afectado la resolución, el procedimiento o el acuerdo que reclama, o al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que se hubiese ostentado sabedor de los mismos; no menos cierto resulta, que tratándose de la denegación presunta no existe resolución o acuerdo administrativo, ni tampoco la tramitación de procedimiento alguno, sino que lo que se trata de evitar es precisamente la inactividad de la autoridad y sus efectos paralizantes, esto es, el silencio administrativo; de ahí que mucho menos puede hablarse de que el afectado haya sido notificado de una decisión administrativa inexistente, que haya tenido conocimiento de ella o se haya ostentado sabedor de la misma; de tal suerte que no puede aplicársele en estos casos el término de treinta días señalado, habida cuenta que éste sólo opera cuando existe un acto administrativo y el gobernado tiene conocimiento de él o se ostenta sabedor de su contenido, lo que no acontece en la hipótesis de la negativa ficta.

"Por ende, en los casos de la negativa ficta en los que no existe en realidad un acto de la autoridad administrativa, llámese resolución, acuerdo o procedimiento, se debe atender exclusivamente a lo previsto en los párrafos tercero y cuarto del artículo 46 del cuerpo de normas aludido, en los que se dispone que tratándose de ese tipo de presunciones de rechazo, el derecho a demandar nace al transcurrir cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, salvo que haya otros términos en la ley correspondiente; sin que se establezca ningún término para la presentación de la demanda de nulidad en dicho supuesto; lo cual es comprensible, si se toma en cuenta, además, que los efectos de la resolución negativa ficta son de tracto sucesivo y que, mientras el gobernado no la impugne, la autoridad está en posibilidad de emitir una resolución expresa.

"De sostenerse lo contrario, se estaría desvirtuando la finalidad que se persigue con la institución de la negativa ficta, que en todo caso es el de evitar que las peticiones e instancias del gobernado queden sin resolver por parte de las autoridades administrativas.

"Aunado a lo anterior, el Código Fiscal del Estado de Nuevo León, en su artículo 39, establece: (se transcribe).

"El citado numeral viene a confirmar que tratándose de la resolución negativa ficta, que se integra con el silencio de la autoridad, como se ha dicho, los medios de defensa procedentes pueden interponerse por el interesado en cualquier tiempo, es decir, sin sujeción a término alguno; por tanto, siendo el juicio de nulidad uno de los medios de defensa que pueden instarse en contra de ese tipo de resoluciones presuntas, de acuerdo con los artículos 17, fracción XIII y 46 de la Ley de Justicia Administrativa, es inconcuso que la demanda correspondiente puede ser presentada en cualquier tiempo, mientras no se dicte resolución expresa.

"No es óbice que el Código Fiscal del Estado, en el precepto que se invoca, se refiera exclusivamente a las resoluciones negativas fictas que deriven de la inactividad de las autoridades fiscales, lo cual es natural si se pondera que se trata de un ordenamiento que tiene por objeto regular la materia tributaria en el ámbito local; sin embargo, debe establecerse que las denegaciones presuntas emanadas del silencio de los organismos fiscales, también son impugnables ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado.

"El artículo 1o. de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, establece lo siguiente: (se transcribe).

"En relación a la competencia de este órgano materialmente jurisdiccional, el artículo 17 de este ordenamiento, dispone lo siguiente: (se transcribe).

"En este ordenamiento se dotó de competencia al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, para conocer de actos y resoluciones de autoridades fiscales de la localidad, como son las que determinen la existencia de una obligación fiscal, la fijen en cantidad líquida o den las bases para su liquidación; las que nieguen la devolución de un ingreso regulado por las leyes fiscales, indebidamente percibido por el Estado, o las que nieguen la devolución de un saldo a favor del contribuyente; las dictadas en el procedimiento administrativo de ejecución, en los supuestos y bajo las condiciones que se indican; las que causen un agravio en materia fiscal, distinto a los precisados; las que impongan sanciones por infracción a las leyes de carácter fiscal; las dictadas por autoridades fiscales al resolver los recursos establecidos por las leyes y reglamentos respectivos; y, las dictadas por las propias autoridades fiscales a favor de los particulares.

"Por tanto, la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado derivada de la Ley de Justicia Administrativa, comprende las controversias de naturaleza administrativa en sentido lato, dentro de las cuales se incluyen las de índole fiscal.

"En las relatadas condiciones, debe concluirse que la disposición contenida en el artículo 39 del Código Fiscal del Estado, en cuanto a que los medios de defensa procedentes en contra de la resolución negativa ficta pueden interponerse en cualquier tiempo, mientras no se emita resolución expresa de la autoridad sobre la instancia o petición planteada; también resulta aplicable a las resoluciones presuntas de rechazo derivadas del silencio de las autoridades administrativas no fiscales, pues uno y otro tipo de resoluciones son de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

"Esta interpretación se encuentra acorde con la evolución que ha tenido el contencioso administrativo en nuestro país, a la cual no son ajenas las autoridades administrativas no fiscales, cuyas resoluciones negativas fictas han sido impugnadas ante los Tribunales Contenciosos Administrativos, tanto federal como locales.

"Muestra del aserto anterior, es la emisión de la tesis número 2a. CXXXII/98, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 53, T.V., noviembre de 1998, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, con el rubro y texto siguiente:

"‘RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA RESPECTO DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS FEDERALES.’ (se omite la transcripción por innecesaria).

"No pasa inadvertido para este Tribunal Colegiado, que en la exposición de motivos correspondiente a la iniciativa del Poder Ejecutivo planteada al Congreso Local, el nueve de enero de mil novecientos noventa y siete, que dio lugar a la expedición de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, aprobada mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el día veintiuno de febrero del mismo año; se expresó, entre otras cosas: (se transcribe).

"Empero, ni en el texto original del artículo 46 de ese ordenamiento legal propuesto en la iniciativa, ni en el que finalmente quedó aprobado, y tampoco en ningún otro precepto de ese cuerpo de normas, se estableció la limitación temporal indicada. En esas condiciones, aunque en la exposición de motivos se esbozó la idea de que en la ley se estableciera el plazo de quince días para interponer la demanda en contra de resoluciones negativas fictas, lo cierto es que esa intención no se vio finalmente reflejada en la iniciativa de ley presentada al Congreso del Estado, y mucho menos en el ordenamiento aprobado; por lo que en todo caso debe acudirse a una interpretación sistemática y conjunta de las disposiciones analizadas en párrafos precedentes, así como a la naturaleza de la institución en juego y a la finalidad del legislador, que permiten colegir que la presentación de la demanda de nulidad en contra de ese tipo de resoluciones presuntas, puede efectuarse en cualquier tiempo mientras no se emita resolución expresa, a efecto de no desnaturalizar la figura de la negativa ficta que busca evitar el desvío de poder de las autoridades administrativas, procurando que los actos derivados del ejercicio de sus facultades regladas no queden fuera del control de legalidad, e impidiendo que las peticiones e instancias de los administrados queden paralizadas.

"Tal interpretación comulga, además, con la idea de igualdad procesal pregonada en la exposición de motivos, en la que se introdujo la posibilidad de que las autoridades impugnaran las resoluciones favorables a los gobernados en un plazo de cinco años, posteriores a la fecha en que la resolución favorable se hubiera notificado al particular, o sin sujeción a plazo en el supuesto de que el acto benéfico produjera efectos de tracto sucesivo; dado que no se cumpliría ese propósito de trato equitativo a las partes, si a la autoridad se le permite impugnar en cualquier tiempo una resolución favorable al administrado, cuando ésta tenga efectos permanentes, mientras que al particular se le impone la limitante de treinta días para que presente su demanda de nulidad en contra de una denegación presunta que produce el mismo tipo de consecuencias.

"A mayor abundamiento, es importante señalar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 48, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, el tribunal desechará la demanda cuando encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia.

"Ahora bien, por motivo ‘manifiesto’ debe entenderse lo que se advierte en forma patente, notoria y absolutamente clara, y por ‘indudable’, que se tiene la certeza y plena convicción de algún hecho, esto es, que no puede ponerse en duda por lo claro y evidente que es. En ese sentido, se concluye que un motivo manifiesto e indudable de improcedencia es aquel que está plenamente demostrado, toda vez que se ha advertido en forma patente y absolutamente clara de la lectura del escrito de demanda o de los documentos que se anexan a la misma, de manera que aun en el supuesto de admitirse la demanda de nulidad y sustanciarse el procedimiento contencioso administrativo, no sería posible arribar a una convicción diversa, independientemente de los elementos que pudieran allegar las partes.

"Situación que no se actualiza cuando para desechar la demanda no se resalta un motivo manifiesto y claro, es decir, evidente por sí mismo sin necesidad de ulterior demostración; sino que el tribunal responsable tuvo que realizar un razonamiento jurídico complejo, a partir de una interpretación de las normas en juego para confirmar el acuerdo respectivo; por tanto, es inconcuso que no existió en el caso un motivo de improcedencia indudable y manifiesto, de ahí que lo correcto era admitir y tramitar la demanda a fin de estudiar debidamente esas cuestiones, pues de lo contrario se priva a la quejosa de su derecho a instar el juicio contencioso administrativo contra una denegación presunta que le causa perjuicio.

"Como corolario, al resultar esencialmente fundado el primer concepto de violación, se impone conceder el amparo que se demanda, para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dicte otra en la que deberá declarar fundados los agravios de la quejosa en la parte conducente, y ordenar a la Sala ordinaria que proceda a admitir la demanda de nulidad si no advirtiera diverso motivo de improcedencia que resulte manifiesto e indudable.

"Al resultar fundada esa parte de los conceptos de violación y suficiente para conceder el amparo, es innecesario abordar el análisis del resto de las violaciones que se aducen, pues ello en nada variaría el sentido de esta ejecutoria ..."

CUARTO. Como cuestión previa, debe determinarse si la contradicción de tesis reúne o no los requisitos para su existencia, conforme lo dispone la jurisprudencia 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, Novena Época, página 76, que dice en su rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.", en relación con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, a saber: a) que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y, c) que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

I. Examen de las mismas cuestiones jurídicas y adopción de criterios discrepantes.

De las ejecutorias reproducidas en el considerando tercero, se desprenden los siguientes elementos comunes:

1) Las partes interesadas hicieron diversas solicitudes ante autoridades administrativas, una municipal y otra estatal.

2) Frente a la negativa ficta actualizada en ambos casos, las partes afectadas promovieron juicio contencioso administrativo ante la Segunda Sala Ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, la que desechó las demandas al estimar que se presentaron extemporáneamente, es decir, fuera del plazo de treinta días previsto en el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa estatal.

3) Inconformes, las partes interesadas interpusieron recursos de revisión, que fueron resueltos por la Magistrada de la Sala Superior y presidente del mencionado tribunal, en el sentido de confirmar los autos recurridos.

4) En contra de tales resoluciones, las partes interesadas promovieron juicio de amparo directo.

5) El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver el juicio de amparo directo 128/2001-II, negó el amparo solicitado por la quejosa, pues sostuvo, en lo medular:

• Que en el caso de la negativa ficta, el derecho a demandar nace al transcurrir los cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, y si bien es cierto el precepto no dice expresamente cuándo concluye el término para impugnar una negativa ficta, de la interpretación integral del contenido que nos brinda el referido artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, se advierte que el término para presentar una demanda es de treinta días hábiles, así que, de la disposición legal en comento, se puede establecer que el plazo para impugnar la negativa ficta nace cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición y no obtuvo respuesta de la autoridad y, concluye al transcurrir los treinta días hábiles para la presentación de la demanda, por lo que si en la especie, se encuentra probado que transcurrieron los cuarenta y cinco días y los treinta días hábiles para presentar la demanda, es claro que ésta es extemporánea.

• Al haberse presentado la demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el siete de febrero del año próximo pasado, es evidente que transcurrieron los cuarenta y cinco días que establece el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa, así como los treinta días hábiles que establece el artículo 50 de la ley en consulta, de donde se deviene que la demanda es extemporánea y, en consecuencia, opera la causa de improcedencia prevista por el artículo 56, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa. Por lo que la resolución emitida por la responsable que confirma el auto del diez de febrero del año próximo pasado, que desecha la demanda interpuesta por la demandante, se encuentra ajustada a derecho.

• El artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado, establece que para presentar una demanda, será de treinta días a partir de que se haya notificado la resolución, el procedimiento o acuerdo que se reclama, pero tratándose de negativa ficta el derecho nace al transcurrir los cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su solicitud, y en tal virtud al haber transcurrido en la especie los cuarenta y cinco días sin que la autoridad haya dado respuesta a la solicitud y posteriormente los treinta días para presentar la demanda, es evidente que ésta es extemporánea, siendo inexacto lo afirmado por la quejosa en el sentido de que la ley no establece término para reclamar la negativa ficta de la autoridad, pues es inconcuso, que el derecho nace al transcurrir los cuarenta y cinco días sin que la autoridad haya dado respuesta a la solicitud y termina al concluir los treinta días hábiles para presentar la demanda.

• El evento de que la ley de la materia en el artículo 46, establezca que tratándose de la negativa ficta el derecho a demandar nace al transcurrir cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, y concluye al transcurrir los treinta días hábiles para la presentación de la demanda, de ninguna forma transgrede en perjuicio de la quejosa sus garantías individuales.

6) El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, por su parte, al resolver el juicio de amparo directo 104/2006-III, concedió el amparo a la parte quejosa, conforme a los siguientes razonamientos esenciales:

• Si tratándose de la resolución negativa ficta no existe en realidad un acto administrativo, mucho menos puede sostenerse que se dé el consentimiento tácito de ese acto, en términos del artículo 56, fracción V, del citado ordenamiento legal, que prevé la improcedencia del juicio contencioso administrativo en contra de actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquellos contra los que no se promovió el juicio en los plazos señalados por la ley; dado que la figura de la negativa ficta se ha instituido solamente para efectos procesales, es decir, se ha establecido por el legislador con el único fin de posibilitar el acceso del gobernado a la fase de impugnación, a efecto de someter al control de legalidad a la administración pública, con base en una ficción jurídica pero sin que haya realmente acto administrativo.

• Se conviene con lo que aduce la quejosa en cuanto a que fue incorrecta la interpretación que la autoridad responsable hizo en relación con el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, al resolver que la demanda de nulidad debió presentarse dentro del término de treinta días hábiles posteriores a aquel en que nació su derecho para demandar la resolución negativa ficta, y que al no haber sido así, resultó extemporánea y se consintió tácitamente el acto.

• Además, si bien el primer párrafo del artículo indicado dispone que el término para interponer la demanda de nulidad será de treinta días hábiles, contados desde el día siguiente al en que se haya notificado al afectado la resolución, el procedimiento o el acuerdo que reclama, o al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que se hubiese ostentado sabedor de los mismos; no menos cierto resulta, que tratándose de la denegación presunta no existe resolución o acuerdo administrativo, ni tampoco la tramitación de procedimiento alguno, sino que lo que se trata de evitar es precisamente la inactividad de la autoridad y sus efectos paralizantes, esto es, el silencio administrativo; de ahí que mucho menos puede hablarse de que el afectado haya sido notificado de una decisión administrativa inexistente, que haya tenido conocimiento de ella o se haya ostentado sabedor de la misma; de tal suerte que no puede aplicársele en estos casos el término de treinta días señalado, habida cuenta que éste sólo opera cuando existe un acto administrativo y el gobernado tiene conocimiento de él o se ostenta sabedor de su contenido, lo que no acontece en la hipótesis de la negativa ficta.

• Por ende, en los casos de la negativa ficta en los que no existe en realidad un acto de la autoridad administrativa, llámese resolución, acuerdo o procedimiento, se debe atender exclusivamente a lo previsto en los párrafos tercero y cuarto del artículo 46 del cuerpo de normas aludido, en los que se dispone que tratándose de ese tipo de presunciones de rechazo, el derecho a demandar nace al transcurrir cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, salvo que haya otros términos en la ley correspondiente; sin que se establezca ningún término para la presentación de la demanda de nulidad en dicho supuesto; lo cual es comprensible si se toma en cuenta, además, que los efectos de la resolución negativa ficta son de tracto sucesivo, y que mientras el gobernado no la impugne, la autoridad está en posibilidad de emitir una resolución expresa.

• Aunado a lo anterior, el artículo 39 del Código Fiscal del Estado, confirma que la resolución negativa ficta puede interponerse por el interesado en cualquier tiempo, luego, si el juicio de nulidad es uno de los medios de defensa que pueden intentarse en contra de las resoluciones presuntas, es inconcuso que la demanda puede presentarse en cualquier tiempo, mientras no se dicte resolución expresa, sin que sea óbice que la disposición se refiera a la inactividad de las autoridades fiscales.

• No pasa inadvertido lo dicho en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo que dio lugar a la expedición de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, tocante a que en los casos de negativa ficta el plazo para interponer la demanda será de quince días contados al concluir el término de cuarenta y cinco días hábiles después de presentada la solicitud respectiva, puesto que ello no se reflejó en el texto del artículo 46 de dicho ordenamiento, ni en ninguna otra norma.

• Debe, por tanto, acudirse a una interpretación sistemática de las disposiciones analizadas, a la naturaleza de la institución y a la finalidad del legislador, que permite colegir que la presentación de la demanda de nulidad en contra de resoluciones presuntas puede efectuarse en cualquier tiempo mientras no se emita resolución expresa, lo que comulga con la idea de igualdad procesal pregonada en la exposición de motivos.

Lo antes expuesto pone de manifiesto que ambos Tribunales Colegiados de Circuito se pronunciaron respecto a la oportunidad en la presentación de la demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta; empero, uno sostuvo lo que otro negó.

En efecto, mientras que el Primer Tribunal Colegiado sostuvo que la demanda de nulidad en contra de resoluciones presuntas debe presentarse dentro del plazo de treinta días a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León; el Segundo Tribunal Colegiado señaló, después de realizar una interpretación sistemática del citado numeral con otras disposiciones de la misma ley, que puede hacerse en cualquier tiempo, mientras no se emita resolución expresa.

Como se ve, los dos órganos colegiados se pronunciaron respecto de la misma cuestión jurídica, esto es, en cuanto al plazo en que puede presentarse la demanda de nulidad intentada en contra de la resolución negativa ficta, sosteniendo posturas contradictorias.

En tales condiciones, es claro que se surte el primero de los requisitos, pues se examinó la misma cuestión jurídica y se adoptaron criterios discrepantes a partir del análisis de las mismas disposiciones legales.

II. La diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas.

Lo anterior es así, pues la discrepancia de los reseñados criterios se plasmó en las consideraciones o razonamientos jurídicos que sustentan los fallos que originaron esta denuncia de contradicción de tesis, como se aprecia de su transcripción hecha en el considerando tercero de esta resolución.

III. Los criterios divergentes provienen del examen de los mismos elementos.

Ha quedado visto con antelación, que en ambos casos las partes interesadas hicieron diversas solicitudes a autoridades administrativas del Estado de Nuevo León, las que incurrieron en silencio administrativo, razón por la que respecto de las resoluciones negativas fictas actualizadas se presentaron demandas de nulidad que fueron desechadas al estimarse, en primera instancia, que se presentaron de forma extemporánea, esto es, treinta días después de lo que marca el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa.

Tales decisiones se confirmaron por la Magistrada y presidenta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, mediante resoluciones impugnadas en sendos juicios de amparo directo, en los que los órganos colegiados arribaron a conclusiones distintas, pues uno negó el amparo y el otro lo concedió a partir del análisis que hicieron -de manera toral- del artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa estatal.

Lo dicho pone de manifiesto la concurrencia de elementos comunes o semejantes en los casos aludidos, que fueron examinados por los Tribunales Colegiados de Circuito en los fallos que emitieron, a saber: la oportunidad en la presentación de la demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta, bien sea en el plazo de 30 días previsto en el artículo 46 de la ley antes mencionada, o en cualquier tiempo, mientras no se emita la resolución expresa por la autoridad administrativa.

En esas condiciones, es claro que la presente contradicción de tesis reúne los requisitos de existencia mencionados en la precitada jurisprudencia.

QUINTO. Debe prevalecer el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la presente contradicción, cuya materia radica en "determinar si la demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta debe presentarse dentro del plazo de 30 días a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, o en cualquier tiempo, mientras no se emita la resolución expresa".

El problema, como se aprecia, gira alrededor de dos eventos, uno es el momento en que debe presentarse la demanda de nulidad (tiempo), y otro, es la actualización de la resolución negativa ficta por el silencio de las autoridades administrativas (naturaleza de la resolución), motivo por el que, para un mejor entendimiento del asunto, es pertinente hacer algunas reflexiones al respecto.

Por lo que hace al tiempo de la presentación de la demanda de nulidad, tratándose de un acto expreso, la idea o regla general es que debe realizarse dentro del plazo previsto en cada caso para el proceso administrativo en el que hubiera de decidirse. En este aspecto, no hay dificultad para entender el momento en que debe presentarse la demanda, pues es suficiente con remitirse a lo que disponga la ley respectiva.

La cuestión, en el caso, tiene que ver con el momento en que debe presentarse la demanda de nulidad tratándose de uno de los supuestos del silencio administrativo, esto es, la negativa ficta, que como resolución presunta tiene otros matices que conviene comentar.

En primer término, es importante precisar que en los ordenamientos procesales administrativos rige, como regla general, el requisito de la decisión previa. Así, no son admisibles pretensiones frente a la administración pública ante los tribunales sin la existencia de una manifestación de voluntad de la entidad pública en relación a la cual la pretensión se formula.

Tal regla, empero, obliga a ciertas matizaciones en los supuestos de reacción frente a actuaciones materiales o de hecho, según que estén o no legitimadas por un acto administrativo. Si están legitimadas por un acto administrativo, evidentemente la pretensión procesal deberá dirigirse contra el mismo; pero si falta el acto administrativo legitimador, se estará ante una auténtica vía de hecho frente a la que se podrá reaccionar, además de por las demás vías procesales admitidas con carácter general, por la del proceso administrativo.

En este último supuesto, para que el requisito de la decisión previa no pueda utilizarse como medida para evitar o demorar el acceso a la jurisdicción, los distintos ordenamientos jurídicos consagran la presunción de que se entenderá denegada la petición o recurso que se hubiese formulado o presentado ante la autoridad administrativa por el transcurso de los plazos previstos sin haberse notificado resolución expresa alguna.

El silencio administrativo aparece, pues, como una presunción legal, como una ficción que la ley establece a favor del administrado, que puede entender desestimada su petición o recurso, para el solo efecto de poder deducir frente a la denegación presunta la pretensión admisible. El silencio administrativo, así concebido, no tiene otro alcance que el puramente procesal de dejar abierta la posibilidad de acudir a los tribunales, considerándose cumplido el requisito previo, pese a la inactividad de la administración.(1)

A continuación, conviene exponer los requisitos y los efectos del silencio administrativo, destacándose los que se consideran principios esenciales del mismo, para cumplir las finalidades para las que fue instaurado.

Los principios son, básicamente:

a) Que se formule alguna petición ante la administración pública.

Es obvio que para que pueda producirse una denegación presunta, es necesario que se formule una petición, en el más amplio sentido: petición, reclamación o recurso.

b) Transcurso del plazo.

En el ordenamiento mexicano únicamente se exige el transcurso del plazo fijado por las leyes.

c) Inactividad de la administración.

Lo correcto es entender que la denegación presunta se produce siempre que no se produzca notificación, abstracción hecha de que hubiera recaído o no la resolución. Lo único que puede impedir que se presuma denegada la petición es la notificación -al que la formuló- de la resolución expresa.

Los efectos del silencio administrativo son:

a) Posibilidad de deducir el recurso o la pretensión procesal frente a la denegación presunta o negativa ficta.

Si concurren los anteriores requisitos, el que dedujo la petición podrá considerar desestimada la petición al efecto de formular frente a la denegación presunta o negativa ficta, el recurso o la pretensión admisible.

b) No excluye el deber de resolver.

Consecuencia de la configuración del silencio administrativo como una garantía del administrado, no excluye el deber de la administración de dictar resolución sobre la petición o el recurso ante ella formulado. El administrado puede, por tanto, optar por esperar la resolución expresa, en lugar de impugnar la denegación presunta o negativa ficta.

Pese a la consagración de este deber, la gran quiebra de los ordenamientos está en la falta de medios eficaces para hacer cumplir el mismo. De aquí que cuando se fijan unos plazos para impugnar la denegación presunta, es sumamente arriesgado dejar transcurrir los mismos en espera de la resolución expresa, por colocar al administrado en una situación de indefensión. Para remediar estas situaciones únicamente cabe una solución: si existe obligación de resolver expresamente, es lógico que los plazos para deducir los oportunos recursos o pretensiones no caduquen hasta que los mismos transcurran desde la notificación de la resolución expresa. En tanto ésta no se produzca, estarán abiertos los plazos para la impugnación.

Cualquier otra solución supone dejar a merced de la administración el cumplimiento de la norma que la obliga a dictar resolución expresa. De aquí lo correcto de la fórmula del artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, al decir que el interesado podrá interponer los medios de defensa "en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución", o bien, esperar a que ésta se dicte.(2)

c) Podrá impugnarse el acto expreso.

Siempre que la administración cumpla con su deber y dicte resolución expresa, cualquiera que fuere el momento en que se produzca, podrá reaccionarse frente a ella, sin que pueda invocarse la excepción de acto consentido.

A lo hasta aquí dicho cabe agregar que la inclusión de denegación presunta o negativa ficta, entendida como el "sentido de la respuesta que la ley presume ha recaído a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, por persona interesada, cuando la autoridad no contesta ni resuelve en un determinado periodo",(3) obedece a la circunstancia de que el gobernado no se vea afectado en su esfera jurídica ante el silencio de la autoridad que legalmente debe emitir la resolución correspondiente, a fin de que no sea indefinida la conducta de abstención asumida por la autoridad, sino que al transcurrir cierto tiempo desde la fecha de presentación de la solicitud, petición o instancia, la ley establezca medios o instrumentos al administrado o, en todo caso, la norma obligue a la autoridad a contestar o resolver en determinado sentido.

Llegados a este punto, se plantea otra cuestión fundamental, a saber, la determinación del plazo o no para la instauración del juicio de nulidad.

Como antes se dijo, toda petición se entiende denegada una vez transcurrido el tiempo que establece la ley (si bien el interesado puede esperar a que se dicte la resolución expresa); empero, si se entiende computable el lapso a partir de la negativa ficta, resulta que el interesado se encontraría en una situación de peor condición que si hubiera habido resolución expresa, lo que podría traducirse en una recompensa para la administración por su inactividad.

En efecto, el interesado se encontraría ante una situación de inseguridad jurídica patente, pues al transcurso del tiempo para que se actualice la denegación presunta o negativa ficta, se uniría la de un día cierto e inmediato a partir del cual comenzar a contar el lapso para presentar la demanda. En cambio, si se hubiera dictado una resolución expresa y se le hubiese notificado correctamente, tendría perfecto conocimiento del periodo plazo para instaurar el juicio de nulidad.

De mantenerse el criterio de computar el plazo para presentar la demanda en contra de la resolución negativa ficta, resultaría que los efectos de una institución prevista para soslayar un incumplimiento de la administración y, por tanto, establecida a favor del administrado, serían distintos de los pretendidos y contrarios a su esencia misma: evitar al peticionario los perjuicios derivados de un incumplimiento de la administración.(4)

A lo expuesto debe agregarse que del silencio administrativo negativo o negativa ficta no surge un verdadero acto, sino que se trata de una pura ficción. Constituye un instrumento para que, a través de una ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente.

Entonces, al no existir acto alguno, no hay tampoco notificación, pues no es posible notificar un "no acto", una pura ficción. El efecto de la falta de notificación consiste en que no comenzará a contarse el plazo para promover el juicio de nulidad en tanto la notificación no se produzca, ya que hasta entonces el interesado carecerá de la constancia oficial de la existencia del acto; no se puede impugnar lo que se desconoce.(5)

Así las cosas, para que se materialice o configure la denegación presunta o negativa ficta, tienen que darse los siguientes requisitos y efectos:

1) La existencia de una petición de los particulares a la administración pública.

2) La inactividad de la administración.

3) El transcurso del plazo previsto en la ley de la materia.

4) La presunción de una resolución denegatoria.

5) La posibilidad de deducir el recurso o la pretensión procesal frente a la denegación presunta o negativa ficta.

6) No exclusión del deber de resolver por parte de la administración.

7) El derecho del peticionario de impugnar la resolución negativa ficta en cualquier tiempo posterior al vencimiento del plazo dispuesto en la ley para su configuración, mientras no se dicte el acto expreso, o bien, esperar a que éste se dicte y se le notifique en términos de ley.

Establecido lo anterior, es importante ahora reproducir, en primer lugar, el artículo 46 de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, del cual derivaron los pronunciamientos contradictorios de los Tribunales Colegiados, que dice:

"Artículo 46. El término para interponer la demanda será de treinta días hábiles, contados desde el día siguiente al en que se haya notificado al afectado la resolución, el procedimiento o el acuerdo que reclama, o al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que se hubiere ostentado sabedor de los mismos.

"Cuando la autoridad promueva la nulidad de una resolución favorable a un particular, la demanda podrá presentarse dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que haya sido notificada la resolución, salvo que la misma haya originado efectos de tracto sucesivo, caso en el cual la autoridad podrá demandar su nulidad en cualquier tiempo; pero los efectos de la sentencia, en este último caso, si se declaran nulos, sólo se retrotraerán hasta los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.

"Cuando se trate de negativa ficta, el derecho a demandar nace al transcurrir cuarenta y cinco días después de que el particular presentó su petición, salvo que haya términos más reducidos en la ley de la materia, en cuyo caso el plazo iniciará al día siguiente al que haya concluido el plazo legal previsto por la ley de la materia.

"En los casos de negativa ficta, el demandante tendrá el derecho de ampliar la demanda dentro de los treinta días hábiles siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de la contestación de la misma."

Como se ve de tal disposición, el primer párrafo regula la regla general consistente en el plazo para interponer la demanda de nulidad, que es el de treinta días hábiles contados a partir de la notificación al afectado de la resolución, procedimiento o acuerdo que reclama, o al en que haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o al en que se hubiere ostentado sabedor de los mismos. Es decir, la norma previene lo relativo al cómputo de los actos administrativos expresos, que son notificados al interesado, o de los que obtiene conocimiento mediante actuaciones administrativas concretas.

El segundo párrafo previene lo que se denomina juicio de lesividad, que no está a discusión en el caso.

Los párrafos tercero y cuarto conciernen a la negativa ficta, y establecen dos derechos del administrado; uno, el de demandar la denegación presunta al transcurrir cuarenta y cinco días después de que presentada la petición, con la excepción que disponga la ley de la materia; y otro, el de ampliar la demanda dentro de los treinta días hábiles siguientes a cuando surta efectos la notificación de la contestación respectiva.

Es claro que la norma en estudio no establece plazo alguno para demandar la nulidad de la resolución negativa ficta, lo que sí previene, en cambio, para el acto expreso. Tampoco es posible derivar de su texto algún principio que pudiera tornar aplicable a la denegación presunta la regla general de treinta días hábiles dispuesta en el primer párrafo.

En relación con el tema a estudio, debe mencionarse que en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Local, presentada ante el Congreso Local el nueve de enero de mil novecientos noventa y siete, que dio lugar a la expedición de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial del Estado el veintiuno de febrero del mismo año, entre otras razones, se dijo:

"La nueva estructura y competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo obedece, fundamentalmente, a la necesidad de satisfacer con mayor oportunidad el reclamo de justicia administrativa demandada por los mismos particulares, que se refleja con el número cada vez más ascendente de cuestiones planteadas ante ese órgano jurisdiccional; de tal manera que el principio constitucional de impartición de justicia en forma pronta y expedita sea plenamente cumplido.

"Por otro lado, obedece también al principio de igualdad procesal de las partes, en virtud del cual, las autoridades demandadas podrán recurrir también las resoluciones emitidas por los Magistrados de la causa ante la Sala Superior del Tribunal que podrá revocar, modificar o confirmar la sentencia combatida.

"En el título segundo del proyecto de Ley de Justicia Administrativa se regula el procedimiento y las etapas que se deberán agotar en los juicios que se planteen ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

"Se establece como legislación supletoria para la resolución de las controversias, el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Nuevo León.

"En cuanto a las causales de anulación; se agregan a los actualmente regulados por el código procesal vigente, la indebida o inadecuada fundamentación y motivación del acto impugnado y la ausencia de firma del servidor público emisor del mismo; la arbitrariedad, desproporción, desigualdad, injusticia manifiesta o cualquier otra causa similar, tratándose de sanciones o la aplicación de facultades discrecionales.

"Asimismo, para el caso de las autoridades, éstas podrán promover la nulidad de una resolución favorable a un particular, teniendo como plazo para hacerlo dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que haya sido notificada al administrado la resolución, salvo que ésta haya originado efectos de tracto sucesivo, en cuyo caso la autoridad podrá demandar su nulidad en cualquier época.

"En los casos de negativa ficta el plazo para interponer la demanda será de quince días contados al concluir el término de cuarenta y cinco días hábiles después de que el particular presentó su petición, salvo que haya términos más reducidos en la ley de la materia, en cuyo caso el plazo de quince días iniciará al día siguiente al en que haya concluido el plazo legal."

Es el caso que lo razonado acerca de la negativa ficta, en cuanto al plazo de quince días para interponer la demanda de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, contados a partir de que concluyeran los cuarenta y cinco días hábiles después de presentada la petición por el particular, no fue recogido en el texto de la norma, ni siquiera discutido en el proceso legislativo correspondiente.

Así las cosas, no hay duda de que no fue voluntad del legislador local establecer algún lapso para la presentación de la demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta, a modo tal que al respecto, debe imperar el principio de que el administrado puede impugnar la denegación presunta en cualquier tiempo, una vez transcurrido el plazo que marca la ley para que se configure la institución, si bien puede optar por esperar la resolución expresa en lugar de impugnar la negativa ficta.

Ahora bien, en virtud de que los Tribunales Colegiados de Circuito hicieron también referencia a otras disposiciones de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado, es conveniente reproducirlos únicamente para efectos de ilustración, habida cuenta que no son determinantes para resolver el punto de la contradicción de tesis:

"Artículo 17. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los juicios que se promuevan en contra de los actos o resoluciones que se indican a continuación, dictados, ordenados, ejecutados o que se pretenda ejecutar, por autoridades administrativas, fiscales o entidades de la administración pública paraestatal o de los Municipios del Estado de Nuevo León, cuando estas últimas actúen en carácter de autoridad:

"...

"XIII. Los que se promuevan en contra de las resoluciones negativas fictas, configuradas por el silencio de la autoridad para dar respuesta a la instancia de un particular en el plazo que la ley fije o a falta de término de cuarenta y cinco días; ..."

"Artículo 50. El término para contestar la demanda, así como la ampliación de ésta, será de treinta días hábiles y correrá individualmente a partir del día siguiente al de la notificación.

"Los demandados y el tercero perjudicado, en su contestación, se referirán a cada uno de los puntos contenidos en el escrito de demanda, expondrán los fundamentos legales que consideren aplicables al caso y a las pruebas que ofrezcan.

"En los casos de resolución negativa ficta, en la contestación de la demanda se expresarán los hechos y los fundamentos jurídicos que pudieran existir en apoyo de la misma."

"Artículo 56. El juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo es improcedente:

"...

"V. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del actor, que se hayan consumado de un modo irreparable; o que hayan sido consentidos expresa o tácitamente, entendiéndose por éstos aquellos contra los que no se promovió el juicio en los plazos señalados por esta ley; ..."

El primero de los numerales reproducidos establece la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer, entre otros asuntos, de las demandas de nulidad en contra de las resoluciones negativas fictas, configuradas por el silencio de las autoridades administrativas en el plazo que la ley fije, o a falta de término de cuarenta y cinco días. El otro dispone el deber de las autoridades administrativas de exponer los hechos y las consideraciones jurídicas que den sustento a la negativa ficta al dar contestación a la demanda respectiva; y finalmente, la fracción V del artículo 56 previene la improcedencia del juicio de nulidad, entre otros supuestos, contra actos que hayan sido consentidos expresa o tácitamente, entendiéndose por éstos aquellos contra los que no se promovió el juicio en los plazos señalados por dicha ley.

De este conjunto de normas, aunado a lo dicho en torno del artículo 46, se desprende la regulación en la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León de la institución de la denegación presunta o negativa ficta, esto es, el tribunal competente para conocer de la demanda de nulidad relativa, el tiempo que debe transcurrir para que se configure, la obligación de las autoridades administrativas para justificar el silencio administrativo negativo, y los derechos que tiene el particular para demandar la resolución negativa ficta y ampliar su demanda ante la contestación de la autoridad administrativa.

Sin embargo, ha quedado también en claro que nada se reguló por el legislador local tocante al plazo para interponer la demanda de nulidad contados al concluir los cuarenta y cinco días hábiles que dispone la ley de la materia para que se actualice frente a la petición no atendida del particular. Luego, siendo que la denegación presunta o resolución negativa ficta constituye una ficción o presunción legal del silencio administrativo de la autoridad competente, no puede aplicársele los requisitos que operan para el acto administrativo expreso, como es la exigencia de presentar la demanda de nulidad como lo señala el primer párrafo del artículo 46 de la ley de la materia.

Ha de recordarse que el silencio administrativo no tiene otro alcance que el puramente procesal de dejar abierta al administrado la posibilidad de acudir a los tribunales considerándose cumplido el requisito previo, pese a la inactividad de la administración, en cualquier tiempo, siempre que no se haya notificado la resolución expresa. Efectivamente, mientras esto no se produzca, estarán abiertos los plazos para la impugnación de la denegación presunta, como incluso se deriva del artículo 39 del Código Fiscal del Estado, que señala:

"Artículo 39. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de sesenta días; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se notifique la resolución, o bien, esperar a que ésta se notifique."

En este orden de ideas, debe prevalecer en el caso la tesis de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se expresa a continuación:

-Del artículo 46 de la ley mencionada se advierte que en el caso de la negativa ficta, el legislador sólo dispuso los derechos del administrado para demandar la nulidad de la denegada presunción al transcurrir cuarenta y cinco días después de presentada la petición, y de ampliar su demanda al contestar la autoridad administrativa; sin embargo, nada previno en dicho precepto ni en alguna otra disposición, respecto al plazo para impugnar la resolución negativa ficta una vez vencido el citado lapso. En tales condiciones, deben prevalecer en el caso los principios y los efectos que diversas legislaciones y la doctrina han precisado para que se materialice o configure la institución de mérito, a saber: 1) La existencia de una petición de los particulares a la Administración Pública; 2) La inactividad de la Administración; 3) El transcurso del plazo previsto en la ley de la materia; 4) La presunción de una resolución denegatoria; 5) La posibilidad de deducir el recurso o la pretensión procesal frente a la denegación presunta o negativa ficta; 6) La no exclusión del deber de resolver por parte de la Administración; y, 7) El derecho del peticionario de impugnar la resolución negativa ficta en cualquier tiempo posterior al vencimiento del plazo dispuesto en la ley para su configuración, mientras no se dicte el acto expreso, o bien esperar a que éste se dicte y se le notifique en términos de ley.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que aparece en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.

N.; remítanse testimonios de esta resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito que sostuvieron criterios contradictorios y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidenta M.B.L.R.. Fue ponente el segundo de los Ministros antes mencionados.

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1. G.P.J., ‘Derecho Procesal Administrativo Mexicano’, Editorial Porrúa, S.A., Universidad Nacional Autónoma de México, primera edición, 1998, pp. 163-165.

2. Ob. Cit., pp. 166-167.

3. F.Q.A., del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

4. E.G.G., ‘El Silencio Administrativo en el Derecho Español’, Editorial Civitas, S.A., primera edición, 1990, Madrid, España, pp. 253-254.

5. Ob. Cit., pp. 255-256.