Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 210/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS QUINTO Y DÉCIMO PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: MARÍA ESTELA FERRER MAC-GREGOR POISOT.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General Plenario 5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se trata de la denuncia de la posible contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de Circuito en asuntos en materia administrativa, que corresponde a la especialidad de este órgano colegiado.

SEGUNDO. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, pues la formula el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por conducto de su presidente, siendo que ese órgano jurisdiccional sustentó una de las tesis que se denuncian como contradictorias, lo que actualiza el supuesto jurídico previsto en el artículo 197-A de la Ley de Amparo.

TERCERO. Las consideraciones que sustentan la ejecutoria pronunciada por el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo en revisión 90/2005, el veintitrés de junio de dos mil cinco, son las siguientes:

"QUINTO. Es ineficaz el agravio que se hace valer, de conformidad con las consideraciones siguientes. En efecto, es ineficaz lo argumentado por la parte quejosa recurrente, en el sentido de que el Juez de Distrito, en la resolución recurrida, infringe en su perjuicio los artículos 76, 77, 78 y 80 de la Ley de Amparo, toda vez que para estimar inoperantes los conceptos de violación formulados en la demanda de amparo y, por ende, negar el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitados, indebidamente consideró que los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigentes en dos mil cuatro, no establecen un impuesto, sino aprovechamientos, por lo que no gozan de los principios que rigen a las contribuciones, previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, porque en su concepto, si bien las prestaciones económicas que se prevén en dichos preceptos constituyen una manifestación de la ‘autoridad financiera’ del Estado y que están destinadas a un gasto público específico, también lo es que existe una contraprestación por parte del Estado, derivada de las funciones de derecho público, que consiste en realizar acciones necesarias para prevenir, mitigar y compensar las alteraciones o afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, así como los efectos del impacto vial, ‘características que no comparte la citada contribución’; consideración que aduce es ilegal, dado que el a quo ‘no apreció’ la naturaleza jurídica de las prestaciones económicas previstas en los preceptos tildados de inconstitucionales; que ello es así, agrega, en virtud de que en forma contraria a lo considerado en la resolución recurrida, en el caso no existe una contraprestación realizada a favor del contribuyente gobernado por parte del Gobierno del Distrito Federal, derivada de sus funciones de derecho público, porque las ‘pretendidas acciones necesarias’ para prevenir, mitigar y compensar las alteraciones o las afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, no se llevan a cabo en beneficio de ‘la quejosa’, sino que, en el evento de que se realizaran, ‘comprenden a toda la población, múltiple, universal e indeterminada’; por tanto, señala, no existe la contraprestación a que se refiere el a quo, pues la realización de las acciones antes mencionadas, por concepto y esencia, no son una contraprestación concreta, visible, personal y singularizada correspondiente a la actividad del contribuyente, en cuyo caso habría de considerarse como ‘derechos’, ni tampoco, por su amplitud, podrían considerarse como de beneficio a un sector específico y determinado de la población, propio de las contribuciones denominadas ‘contribuciones de mejoras.’. Agrega la parte quejosa recurrente, que las prestaciones previstas en los preceptos controvertidos, deben considerarse, desde el punto de vista jurídico, como un ‘impuesto’, en términos del artículo 31, fracción I, del Código Financiero del Distrito Federal; que en la especie el impuesto no tiene más fundamento que la sujeción del gobernado a la potestad tributaria del Estado, pues como un elemento distintivo de la obligación de su entero, se tiene que la vinculación nace sólo por llevar a cabo la situación jurídica o de hecho prevista por la norma fiscal, al igual que las exacciones patrimoniales a que se refieren los preceptos reclamados; señala, además, que el pago de un impuesto es la consecuencia jurídica de la realización del supuesto legal, que así, por ejemplo, la propiedad de un inmueble, trae consigo el pago del impuesto predial; la adquisición de un inmueble, la obligación de cubrir el impuesto sobre adquisición de inmuebles; la realización de las erogaciones para remunerar el servicio personal subordinado, apareja el nacimiento de la obligación de pagar el impuesto sobre la renta, y la edificación de una construcción, conlleva el pago de los ‘impuestos’ previstos en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal controvertidos. Manifiesta además, la parte quejosa recurrente, que las contribuciones son prestaciones económicas de carácter obligatorio y naturaleza tributaria, establecidas en la ley, que tienen como finalidad la de proporcionar recursos al Estado para la satisfacción de los gastos públicos, cuestión con la que, aduce, coinciden las prestaciones establecidas en tales preceptos legales; agrega, que el destino de los ingresos previstos en éstos, es el propio de un impuesto, ya que la realización de las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, así como los efectos del impacto vial, no tienen una relación directa e inmediata con la actividad del gobernado; que la relación jurídica que se establece entre el Gobierno del Distrito Federal y el contribuyente es de subordinación, porque no existe, por parte del primero, compensación alguna en favor del segundo con motivo de la prestación patrimonial, ni tampoco se está en presencia de una sanción por el incumplimiento de un deber jurídico, sino que la obligación patrimonial que entrañan sólo nace con motivo de la potestad tributaria; que en el caso, manifiesta, el procedimiento de la creación de la obligación de pago de las prestaciones económicas a que se refieren los preceptos reclamados, es el mismo que el de un ‘impuesto’, en tanto que constituyen una manifestación de la potestad tributaria, tal como lo consideró la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia de rubro: ‘CUOTAS COMPENSATORIAS. NO SON CONTRIBUCIONES EN VIRTUD DE QUE RESULTAN DE UN PROCEDIMIENTO EN QUE SE OYE A LOS INTERESADOS Y NO SON UNA EXPRESIÓN DE LA POTESTAD TRIBUTARIA.’; máxime que, manifiesta, las prestaciones patrimoniales que pagó, no constituyen ‘aprovechamientos’ en términos del artículo 32 del Código Financiero del Distrito Federal; ello además, porque de la amplia definición de ‘aprovechamiento’, cualquier persona podría confundirlos con los ‘impuestos’, porque cualquier ingreso en funciones de derecho público, vendría a representar un ‘aprovechamiento’, no obstante que la propia definición exige que se trate de ingresos distintos de las contribuciones. Concluye la parte quejosa recurrente, que en forma contraria a lo considerado por el Juez de Distrito, no se está en presencia de ‘aprovechamientos’, primero, porque las funciones de derecho público a que se refieren los artículos controvertidos, no se realizan en razón de la actividad o conducta del gobernado, ‘sino sólo por realizar una hipótesis de causación’, después, porque no existe uso, aprovechamiento o explotación de bienes de dominio público y, finalmente, porque conforme a lo dispuesto en el Código Financiero del Distrito Federal, ‘el concepto en análisis es de carácter residual’, por lo que en tal sentido sólo puede estimarse que se está en presencia de ‘aprovechamientos’, cuando la naturaleza jurídica de la obligación y el carácter del ingreso sean distintos al de una contribución, lo que, señala, no acontece en la especie. Los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente en dos mil cuatro, establecen: (se transcribe). De los preceptos legales transcritos, se advierte que las personas físicas o morales que construyan desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas, o que realicen obras, instalaciones o aprovechamientos en el Distrito Federal, de más de doscientos metros cuadrados de construcción, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente pueda realizar las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, así como los efectos del impacto vial. Ahora bien, el aprovechamiento lo define el Código Financiero del Distrito Federal en su artículo 32, al establecer: (se transcribe). Al respecto, cabe precisar que el artículo 32 del Código Financiero del Distrito Federal se refiere en principio a todo ingreso percibido por el Distrito Federal en ejercicio de sus funciones de derecho público, y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, sin comprender aquellos que deriven del financiamiento, así como los obtenidos por organismos descentralizados y empresas de participación estatal. Por otra parte, cabe señalar que al establecer el ordenamiento legal citado que el aprovechamiento es el ingreso que percibe el Distrito Federal distinto de las contribuciones, es importante precisar cuáles son éstas. Sobre el particular, el Código Financiero del Distrito Federal, en su artículo 31, señala: (se transcribe). El precepto transcrito prevé que las contribuciones del Distrito Federal se clasifican en impuestos, contribuciones de mejoras y derechos. Ahora bien, el artículo 31, fracción IV, constitucional, establece: (se transcribe). De la transcripción anterior se advierte que los gobernados deben de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Distrito Federal o del Estado y del Municipio en que residan, de manera proporcional y equitativa; y en el ámbito del Distrito Federal, sólo se tiene como contribuciones para sufragar los gastos públicos a los impuestos, contribuciones de mejoras y derechos, pero no así a los aprovechamientos, ya que éstos únicamente constituyen un ingreso que percibe la entidad por funciones de derecho público, y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las referidas contribuciones, por lo que las disposiciones concernientes a los aprovechamientos no deben ser analizadas como si se tratara de contribuciones que deban establecer el sujeto, objeto, base, tasa o tarifa y época de pago, cumpliendo con las garantías de legalidad, proporcionalidad y equidad en materia tributaria, en la medida en que dichos ingresos presentan características sustancialmente diversas debido a las cuales no pueden aplicarse a unos los principios rectores de las otras, ni efectuar el análisis correspondiente a la luz de los principios tributarios consagrados en el artículo 31, fracción IV, constitucional. En esta tesitura, el aprovechamiento a que aluden los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, al constituir un ingreso de tal naturaleza, no goza de los principios que rigen a las contribuciones, previstos en el artículo 31, fracción IV, constitucional, por lo que los argumentos de la parte quejosa recurrente encaminados a demostrar su inconstitucionalidad por contraponerse a esta disposición constitucional, devienen ineficaces, toda vez que aluden a cuestiones propias de las contribuciones, que no son aplicables a los aprovechamientos. Sirve de apoyo a lo anterior, aplicada por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 24/99, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página ciento cincuenta y nueve, Tomo XII, abril de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor literal siguiente: ‘SEGURO SOCIAL. EL REGLAMENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS POR INFRACCIÓN A LA LEY RELATIVA Y SUS REGLAMENTOS, EN CUANTO ESPECIFICA LAS SANCIONES ALUDIDAS EN EL ARTÍCULO 304 DE AQUÉLLA, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA, PREVISTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 31 CONSTITUCIONAL.’ (se transcribe). Por las razones apuntadas, resultan ineficaces los demás argumentos que hace valer la parte quejosa recurrente, en el sentido de que los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente en dos mil cuatro, resultan violatorios de los principios de legalidad, proporcionalidad y equidad tributarias, consagrados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal. En las relacionadas condiciones, al resultar ineficaz el agravio hecho valer, lo que procede es confirmar la resolución recurrida y negar a la parte quejosa el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitados."

CUARTO. El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión 461/2005, el diecisiete de noviembre de dos mil cinco, en lo que al caso interesa, sostuvo lo siguiente:

"QUINTO. La recurrente en el agravio único, fragmentos iniciales, expone diversos razonamientos, todos orientados a demostrar que el Juez de Distrito efectuó un incorrecto examen de ‘la naturaleza jurídica de las prestaciones económicas previstas en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigentes en el año dos mil cinco’, dado que, atribuyó a éstas el carácter de ‘aprovechamientos’, soslayando que en todo ‘caso habría de considerarse como derechos’ (foja seis, párrafo antepenúltimo, línea cuatro, del recurso en análisis), el pago ahí establecido, pero no como ‘aprovechamiento’, pues, reitera, no existe uso, aprovechamiento o explotación de bienes de dominio público (foja siete, líneas iniciales del propio recurso). Planteamiento que se estima fundado. El Juez Federal, en la sentencia recurrida, considerando quinto, en inicio, precisó la esencia de los argumentos vertidos en los conceptos de violación; posteriormente, transcribió los artículos 31 constitucional y 31 del Código Financiero del Distrito Federal, asimismo, indicó lo que de éstos advertía; luego, reprodujo el texto de las normas reclamadas y de igual forma narró lo que de las mismas se desprendía; e, inmediatamente, aludió al concepto ‘aprovechamientos’, en términos de lo establecido en el artículo 32 del código señalado. Con base en estas premisas, concluyó que en las normas reclamadas se establecían ‘aprovechamientos’, pero no impuestos, ello, porque en su concepto, el pago previsto en las mismas, no nacía sólo con motivo de la potestad tributaria como obligación de todos los gobernados a contribuir con los gastos del Distrito Federal, sino que, señaló, en el caso se está frente a ingresos de naturaleza no tributaria, dado que, con motivo de la construcción que realizaría la quejosa, el Estado ejecutaría acciones consistentes en funciones de derecho público a efecto de prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial (fojas dieciocho y siguiente de la sentencia recurrida). Y, añadió, que al tratarse de ‘aprovechamientos’, no de impuestos, los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, no debían respetar los principios contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional. Determinación que se estima incorrecta, pues, como lo afirma la quejosa, el Juez Federal no atendió a la verdadera naturaleza del pago establecido en las normas reclamadas, provocando calificar dicho pago como ‘aprovechamientos’, cuando en realidad, como lo indicó dicha peticionaria de garantías, en todo caso, debe considerarse a ese pago como un ‘derecho.’. En efecto, en el Código Financiero del Distrito Federal, se prevé lo siguiente: (se transcribe). De ese texto se colige que ‘aprovechamiento’, es todo ingreso percibido por el Distrito Federal en ejercicio de sus funciones de derecho público, y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, sin comprender aquellos que deriven del financiamiento y los obtenidos por organismos descentralizados y empresas de participación estatal. En el propio ordenamiento legal, artículo 31, fracción III, se define a los ‘derechos’ como las contraprestaciones que se obtienen por cualquiera de los supuestos siguientes: a) Los derivados del uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Distrito Federal. b) Por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, siempre que no se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados. Entonces, cabe concluir que el derecho se origina por la actividad estatal concreta y singular que despliega el Estado, ordinariamente provocada por un sujeto denominado destinatario o usuario; y su pago se origina por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público o por la recepción de los servicios públicos que señale la ley. Las normas reclamadas son del texto siguiente: (se transcribe). Conforme a tales normas, los particulares que realicen obras, instalaciones o aprovechamientos en el Distrito Federal de más de doscientos metros cuadrados de construcción, deben cubrir el pago por concepto de ‘aprovechamientos’, para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial, de acuerdo con las cuotas que ahí se establecen, que atienden a la ubicación del inmueble, los metros cuadrados de construcción y el uso que se le otorgue. Ahora, al establecerse en dichas normas que la autoridad competente, previo pago, realizará las acciones correspondientes tendentes a prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial, se concluye que el pago ahí previsto, no participa específicamente de la naturaleza jurídica de la institución conocida como ‘aprovechamiento’, dado que constituye un tributo cuyo hecho generador es la prestación del servicio individualizado, concreto y determinado a cargo del Estado que justifica su pago, características estas que no posee el denominado ‘aprovechamiento’, sino la institución reconocida como ‘derecho.’. Luego, es erróneo considerar como ‘aprovechamiento’ al pago establecido en las normas reclamadas, pues, se reitera, las cantidades especificadas en dichas normas poseen la naturaleza jurídica de derechos fiscales cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio público por parte del Estado que, en determinado momento, permiten individualizar e identificar al usuario del servicio, características que tienen las normas reclamadas y de las que participa la institución conocida como ‘derechos.’. De ahí que en la especie, el Juez Federal haya realizado un incorrecto examen de la naturaleza del pago establecido en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigente en dos mil cinco, pues se ha demostrado que el mencionado pago no constituye un ‘aprovechamiento’, sino un ‘derecho’. De ahí lo fundado del agravio examinado. Cabe señalar que este órgano jurisdiccional analizó la naturaleza jurídica del pago establecido en los preceptos reclamados, en términos de lo dispuesto en la jurisprudencia de rubro y texto siguientes: ‘INGRESOS PÚBLICOS. PARA VERIFICAR SU APEGO A LOS PRINCIPIOS QUE CONFORME A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RIGEN SU ESTABLECIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE LES DÉ EL LEGISLADOR ORDINARIO.’ (se transcribe). También, resulta fundado el diverso argumento en el que la recurrente indica que el examen incorrecto que llevó a cabo el Juez Federal, de la naturaleza jurídica de las normas reclamadas, provocó que indebidamente determinara que las mismas quedaban excluidas de la observancia de los principios constitucionales establecidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En efecto, como ya quedó expuesto, las normas reclamadas prevén un ‘derecho’ por servicios, esto es, una contribución que se paga al Estado como contraprestación de los servicios administrativos prestados, entendidos éstos, como las funciones que realiza dicho Estado, organizadas en atención al interés general y al de los particulares. En apoyo a esta consideración se cita el criterio jurídico de rubro y texto siguientes: ‘DERECHOS POR SERVICIOS. SU CONNOTACIÓN.’ (se transcribe). En cuanto a los derechos por servicios, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha emitido el criterio jurídico de rubro y texto siguientes: ‘DERECHOS POR SERVICIOS. SUBSISTE LA CORRELACIÓN ENTRE EL COSTO DEL SERVICIO PÚBLICO PRESTADO Y EL MONTO DE LA CUOTA.’ (se transcribe). En términos de ese criterio, en los derechos establecidos en la ley por los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, subsiste la correlación entre el costo del servicio público prestado y el monto de la cuota, ya que entre ellos continúa existiendo una íntima relación al grado que resultan interdependientes, pues el tributo encuentra su hecho generador en la prestación del servicio. Luego, siendo tales características las que distinguen a ese tributo de las demás contribuciones, debe cumplir con los principios de equidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional, existiendo un razonable equilibrio entre la cuota y la prestación del servicio, debiendo otorgarse el mismo trato fiscal a los que reciben igual servicio. Ahora, en las normas reclamadas se prevé que los particulares que realicen obras, instalaciones o construcciones en el Distrito Federal de más de doscientos metros cuadrados de construcción, deben cubrir una prestación para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial. Además, en tales preceptos se establece el pago de diferentes cuotas dependiendo de elementos ajenos a la prestación del servicio, como el número de metros cuadrados de construcción y el destino que se otorgue al inmueble, así como la zona en que se ubique. En ese orden, en los artículos reclamados se establecen cuotas para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar el impacto ambiental que ocasionan obras de más de doscientos metros cuadrados, y dichas cuotas se fijan con base en elementos relativos al número de metros cuadrados de construcción, al destino del inmueble y a la zona en que se ubique, siendo que igual servicio experimenta el dueño de una construcción habitacional que el propietario de un inmueble que lo destine a un uso distinto al habitacional, ubicado en la misma zona y con el mismo número de metros cuadrados. De todo lo anterior se concluye que los derechos en cuestión son desproporcionales e inequitativos, en tanto que no guardan relación con el servicio que debía originar su pago, y entre el monto a enterar y el costo del servicio prestado tampoco existe un razonable equilibrio, pues aquél no se determina a partir del impacto vial, ni con base en el costo que representa para el Estado la prestación del servicio, sino que en el procedimiento para fijar la base se introducen elementos extraños, por ende, los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, transgreden las garantías individuales previstas en el artículo 31, fracción IV, constitucional. De ahí lo fundado del argumento últimamente analizado, pues, contrario a lo sostenido por el Juez Federal, partiendo de que se está frente a derechos, éstos deben cumplir con los principios de proporcionalidad y equidad establecidos en el referido artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que en el caso no acontece. Similar criterio al ahora adoptado, sostuvo este Tribunal Colegiado al resolver con fecha veintiuno de octubre de dos mil cinco el amparo en revisión RA. 444/2005, siendo ponente el M.U.M.H.. No se desconoce que el Juez de Distrito en la sentencia recurrida puntualizó lo siguiente: ‘cabe destacar que este criterio fue confirmado por el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso en revisión radicado con el número RA. 129/2005, promovido por Desarrolladora Escala, Sociedad Anónima de Capital Variable ...’ (foja veintiséis, párrafo último, de la propia sentencia). Sin embargo, ello no constituye obstáculo a la determinación arribada puesto que por las razones expuestas en este considerando, no se comparte el criterio adoptado por el mencionado Décimo Primer Tribunal, en cambio se coincide con el sostenido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver con fecha veintinueve de agosto de dos mil cinco el amparo en revisión RA. 304/2005-4261, siendo ponente el Magistrado C.R.S.. En ese orden de ideas, al resultar fundados los planteamientos externados por la recurrente, procede revocar la sentencia recurrida y otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal a la quejosa, ahora recurrente."

QUINTO. Este órgano colegiado estima que sí existe la contradicción de tesis denunciada, entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Quinto y Décimo Primero en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Efectivamente, para que se genere una contradicción de tesis se requiere: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Lo anterior deriva del criterio contenido en la jurisprudencia número P./J. 26/2001 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

Ahora bien, el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo en las consideraciones de la ejecutoria que pronunció en el amparo en revisión 90/2005, que los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, al establecer que las personas físicas o morales que construyan desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas, o que realicen obras, instalaciones o aprovechamientos en esa entidad de más de doscientos metros cuadrados de construcción, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al medio ambiente y los recursos naturales, así como los efectos del impacto vial, sí prevén un aprovechamiento, pues éstos, en términos de lo dispuesto en el artículo 32 del propio Código Financiero del Distrito Federal, constituyen un ingreso que percibe el Distrito Federal por sus funciones de derecho público y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público diverso de las contribuciones, que se clasifican en impuestos, contribuciones de mejoras y derechos, conforme a lo previsto en el artículo 31 del mismo código, de lo que se sigue que dichos aprovechamientos no están sujetos a los principios que rigen a las contribuciones, contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional.

Por su parte, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en las consideraciones de la ejecutoria que pronunció en el amparo en revisión 461/2005, sostuvo que al establecerse en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal que la autoridad competente, previo pago, realizará las acciones tendentes a prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial, tal pago no participa de la naturaleza jurídica de la institución conocida como "aprovechamientos", sino que constituye un tributo cuyo hecho generador es la prestación del servicio individualizado, concreto y determinado a cargo del Estado, que en determinado momento permite individualizar e identificar al usuario del servicio, características de la institución reconocida como "derechos", que debe ajustarse a los principios tributarios contenidos en el artículo 31, fracción IV, constitucional.

Así, existe la contradicción de criterios denunciada, en virtud de que los Tribunales Colegiados contendientes examinaron un mismo problema jurídico a la luz de los mismos elementos y normas legales, ya que ambos se pronunciaron en relación con que si el pago previsto en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal constituye un aprovechamiento o un derecho a fin de determinar si debe o no ajustarse a los principios tributarios previstos en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal y, no obstante ello, los tribunales sostienen posturas discrepantes en las consideraciones de sus respectivas ejecutorias, ya que el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito considera que el referido pago constituye un aprovechamiento que no debe sujetarse a los principios tributarios, mientras que el Quinto Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito sostiene que dicho pago es un derecho que debe respetar los aludidos principios.

SEXTO. Este órgano colegiado considera que debe regir con carácter jurisprudencial el criterio que se establece en la presente resolución, mismo que no coincide con el sustentado por los Tribunales Colegiados contendientes, debiendo precisarse al respecto que no existe impedimento legal para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver una denuncia de contradicción de tesis, se aparte del criterio que sostienen los Tribunales Colegiados, ya que si la finalidad perseguida a través de esa denuncia es la de determinar el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial con el fin de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica, este Alto Tribunal no puede quedar obligado, inexorablemente, a sostener un criterio coincidente con el establecido en alguna de las tesis contradictorias, sino que puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema.

Refuerza lo antes señalado, la jurisprudencia 4a./J. 2/94, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Cuarta Sala, Número 74, febrero de 1994, página 19, que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO. La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas o jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la Sala debe decidir ‘... cuál tesis debe prevalecer’, no, cuál de las dos tesis debe prevalecer."

Los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, vigentes en el año dos mil cuatro, establecen lo siguiente:

"Artículo 318. Las personas físicas y morales que construyan desarrollos habitacionales de más de 20 viviendas, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales, a razón de $25.00 por metro cuadrado de construcción.

"Para llevar a cabo el cálculo de los aprovechamientos a que se refiere este artículo, no se considerarán los metros cuadrados destinados a estacionamientos."

"Artículo 319. Las personas físicas o morales que realicen obras, instalaciones o aprovechamientos en el Distrito Federal de más de 200 metros cuadrados de construcción deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial, de acuerdo con lo siguiente:

"I. Zona 1.

"a) Habitacional, por metro cuadrado de construcción $40.00.

"b) Otros usos, por metro cuadrado de construcción $53.00.

"c) Las estaciones de servicio, pagarán a razón de $160,000.00, por cada dispensario.

"II. Zona 2.

"a) Habitacional, por metro cuadrado de construcción $48.00

"b) Otros usos, por metro cuadrado de construcción $64.00

"c) Las estaciones de servicio, pagarán a razón de $160,000.00, por cada dispensario.

"III. Zona 3.

"a) Habitacional, por metro cuadrado de construcción $56.00

"b) Otros usos, por metro cuadrado de construcción $75.00

"c) Las estaciones de servicio, pagarán a razón de $160,000.00, por cada dispensario.

"Para llevar a cabo el cálculo de los aprovechamientos a que se refiere este artículo, no se considerarán los metros cuadrados destinados a estacionamiento."

Como puede advertirse de la anterior transcripción de los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, en ellos se establece que las personas físicas o morales que construyan desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales, a razón de $25.00 por metro cuadrado de construcción, así como que las personas físicas o morales que realicen obras, instalaciones o aprovechamientos en el Distrito Federal de más de 200 metros cuadrados de construcción, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones para prevenir, mitigar o compensar los efectos del impacto vial, conforme a las cantidades que se establecen por metro cuadrado de construcción, según la zona en que se realice la obra y el destino que se le dé.

No basta que en los artículos que se examinan se establezca que la prestación patrimonial de carácter público a que se refieren deben cubrirla las personas físicas y morales en concepto de aprovechamientos para concluir que tienen este carácter, sino que es necesario desentrañar su verdadera naturaleza, a fin de determinar si se sujetan o no a los principios tributarios consagrados en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal, según se explica en la jurisprudencia 2a./J. 19/2003 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2003, página 301, que establece:

"INGRESOS PÚBLICOS. PARA VERIFICAR SU APEGO A LOS PRINCIPIOS QUE CONFORME A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RIGEN SU ESTABLECIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE LES DÉ EL LEGISLADOR ORDINARIO. Si bien es cierto que el legislador ordinario puede definir en cada época cuáles son las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, de acuerdo con las circunstancias sociales y económicas que existan en cada momento, atendiendo a la evolución de la administración pública y a las responsabilidades que el Estado vaya asumiendo en la prestación y mantenimiento de los servicios públicos que aseguren el desarrollo integral de los individuos que componen la sociedad, también lo es que ello no obsta para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar la constitucionalidad de una prestación patrimonial de carácter público, con independencia de que formalmente se le considere como contribución o ingreso no tributario, desentrañe su verdadera naturaleza y, conforme a ésta, verifique si el contexto normativo que rige su establecimiento, liquidación y cobro se sujeta a las prerrogativas y obligaciones que se prevén en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto para los gobernados como para las autoridades constituidas, dependiendo de su naturaleza tributaria o no tributaria."

Ahora bien, para determinar la naturaleza de las prestaciones públicas patrimoniales establecidas en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, resulta pertinente tener presente el contenido de los artículos 31 y 32 de ese código, vigentes en el año dos mil cuatro, los que textualmente disponen:

"Artículo 31. Las contribuciones establecidas en este código, se clasifican en:

"I. Impuestos. Son los que deben pagar las personas físicas y morales, que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista en este código, y que sean distintas a las señaladas en las fracciones II y III de este artículo;

"II. Contribuciones de mejoras. Son aquellas a cargo de personas físicas o morales, privadas o públicas, cuyos inmuebles se beneficien directamente por la realización de obras públicas, y

"III. Derechos. Son las contraprestaciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Distrito Federal, con excepción de las concesiones o los permisos, así como por recibir los servicios que presta la entidad en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas como tales en este código."

"Artículo 32. Son aprovechamientos los ingresos que perciba el Distrito Federal por funciones de derecho público y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento, y de los que obtengan las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados, salvo que en este último supuesto se encuentren previstos como tales en este código."

Como puede advertirse de la anterior transcripción de los artículos 31 y 32 del Código Financiero del Distrito Federal, el legislador clasifica los ingresos tributarios de la entidad en impuestos, contribuciones de mejoras y derechos, definiendo a los primeros como aquellos que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista en la ley y que sean distintos de las contribuciones de mejoras y de los derechos; a las segundas como aquellas a cargo de personas físicas o morales, privadas o públicas, cuyos inmuebles se beneficien directamente por la realización de obras públicas; y a los terceros como las contraprestaciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Distrito Federal, con excepción de las concesiones o los permisos, así como por recibir los servicios que presta la entidad en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas como tales.

En relación con las prestaciones patrimoniales públicas denominadas impuestos, algunos doctrinarios sostienen:

"A. Impuesto.

"Se trata de un presupuesto de hecho en el que interviene el contribuyente como realizador o titular y en cuya definición legal no se hace ninguna referencia a una actividad de la administración pública como presupuesto en virtud del cual ésta tenga derecho al cobro del impuesto. Por supuesto que la administración, con los recursos obtenidos por esos impuestos, acometerá la financiación de necesidades públicas, tal y como ya hicimos referencia en un momento anterior, pero éste no puede suponer nunca que la exacción del tributo vaya condicionada a esta función de la administración (aspecto éste que le diferencia, como vamos a ver, tanto de la tasa como de las contribuciones especiales, en los que la ley vincula su pago a la realización de una actividad o de un gasto por parte de la administración pública; éste en ambos casos, debe ser el presupuesto de hecho al que la ley vincule la obligación de pago). El presupuesto de hecho del impuesto será, entonces, el conjunto de negocios, actos o hechos, de naturaleza jurídica o económica -aun cuando desde el momento en que se definan en un concepto legal, son siempre hechos jurídicos- que ponen de manifiesto la capacidad contributiva de un sujeto pasivo como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de los bienes o la adquisición de una renta." (J.L.P. de A. y M.P. de A.B., Fundamentos de Derecho Tributario, Editorial Edersa, Madrid, 1998, página 48).

"La legislación nacional contrapone los impuestos que comúnmente son considerados como ingresos destinados a financiar los gastos indivisibles." (A.A., E.G.G., C.T., Tratado de Derecho Tributario, tomo segundo, Editorial Themis, Bogotá-Colombia, 2001, página 13).

"Caracterización del impuesto.

"Una segunda cuestión consiste en la búsqueda de la característica esencial del impuesto, que lo diferencie de las otras especies de tributos como las tasas y las contribuciones especiales. Algunos autores, especialmente juristas, han sostenido que el impuesto nace puramente del poder de imperio y sin criterio inspirador determinado, salvo la exclusión de la contraprestación y del beneficio diferencial que caracterizan a la tasa y a la contribución especial, respectivamente. Así lo dijo el jurista O.M. y se adhieren a su tesis muchos otros juristas." (D.J., Finanzas Públicas y Derecho Tributario, Edición Abeledo-Perrot, Buenos Aires, página 254).

De las anteriores explicaciones doctrinarias se obtienen los siguientes atributos de los impuestos:

1. Son prestaciones públicas patrimoniales impuestas por el Estado de forma unilateral y coactiva.

2. El hecho imponible lo realiza directamente el particular, sin ninguna referencia a la realización de un acto o actividad a cargo de la administración pública. Sin soslayar que su finalidad es cubrir los gastos públicos, pero no constituye un presupuesto para que se actualice el hecho imponible.

3. Por tanto, el hecho imponible se constituye normalmente por el conjunto de negocios, actos o hechos de naturaleza jurídica o económica que reflejan una disponibilidad económica real de los particulares, como consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación de bienes o la adquisición de un ingreso.

4. Dichos ingresos públicos se destinan a financiar los gastos públicos indivisibles, de tal suerte que los particulares no reciben un beneficio directo, sino indeterminado o no individualmente.

Ahora bien, de la transcripción que en párrafos precedentes se hizo de los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, se desprende lo siguiente:

I.S. obligados al pago: Personas físicas o morales.

II. Acto o actividad gravada: La construcción de desarrollos habitacionales de más de veinte viviendas, y la realización de obras, instalaciones o aprovechamientos de más de doscientos metros cuadrados de construcción.

III. Destino del ingreso público: realizar acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales, y los efectos de impacto vial.

De los anteriores elementos deriva que las prestaciones públicas patrimoniales previstas en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal, tienen la naturaleza de impuestos, por los motivos siguientes:

- Constituyen una prestación pública patrimonial impuesta por la entidad llamada Distrito Federal, de forma unilateral y coactiva.

- El hecho imponible lo realiza directamente el particular (que es la referida construcción o realización de obras, instalaciones o aprovechamientos) y se constituye sobre actos que reflejan una disponibilidad económica real como consecuencia de la propiedad o posesión inmobiliaria.

- El hecho imponible no está vinculado a la realización de un acto o actividad a cargo de la administración pública local, ya que si ésta no realiza las acciones de prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales y los efectos del impacto vial, de todas formas nace la obligación tributaria si el particular construye o realiza obras en los términos descritos por las normas.

- Las acciones de prevenir, mitigar o compensar, referidas en los artículos analizados, en realidad se tratan de gastos públicos indivisibles e indeterminados individualmente, porque con ellas los particulares no reciben un beneficio directo, pues en ninguna parte de las disposiciones se prevé que las acciones se apliquen en las zonas o áreas de construcción o realización de las obras, sino que son generales.

Por tanto, si las prestaciones públicas patrimoniales establecidas por los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal tienen el carácter de impuestos, quedan sujetas al cumplimiento de los principios tributarios consagrados en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal.

Las referidas prestaciones públicas patrimoniales no tienen el carácter de derechos, como inexactamente lo sostiene el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, pues esas contribuciones, según lo previsto por la fracción III del artículo 31 del Código Financiero del Distrito Federal, son "las contraprestaciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Distrito Federal, con excepción de las concesiones o los permisos, así como por recibir los servicios que presta la entidad en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas como tales en este código."

Así, los derechos se causan como una contraprestación que debe cubrirse:

a) Por el aprovechamiento de los bienes del dominio público del Distrito Federal, con excepción de las concesiones o permisos; y,

b) Por recibir los servicios que presta la entidad en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas como tales en el propio Código Financiero del Distrito Federal.

El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido a los derechos en la jurisprudencia P./J. 41/96, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV, julio de 1996, página 17, en los siguientes términos:

"DERECHOS TRIBUTARIOS POR SERVICIOS. SU EVOLUCIÓN EN LA JURISPRUDENCIA. Las características de los derechos tributarios que actualmente prevalecen en la jurisprudencia de este Alto Tribunal encuentran sus orígenes, según revela un análisis histórico de los precedentes sentados sobre la materia, en la distinción establecida entre derechos e impuestos conforme al artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación del año de mil novecientos treinta y ocho, y su similar del código del año de mil novecientos sesenta y siete, a partir de la cual se consideró que la causa generadora de los derechos no residía en la obligación general de contribuir al gasto público, sino en la recepción de un beneficio concreto en favor de ciertas personas, derivado de la realización de obras o servicios (‘COOPERACIÓN, NATURALEZA DE LA.’, jurisprudencia 33 del Apéndice de 1975, 1a. Parte; AR. 7228/57 E.A.S.; AR. 5318/64 C.E.V.. de la O.; AR. 4183/59 M.T.C.C. y coags.). Este criterio, sentado originalmente a propósito de los derechos de cooperación (que entonces se entendían como una subespecie incluida en el rubro general de derechos), se desarrollaría más adelante con motivo del análisis de otros ejemplos de derechos, en el sentido de que le eran inaplicables los principios de proporcionalidad y equidad en su concepción clásica elaborada para analizar a los impuestos, y que los mismos implicaban en materia de derechos que existiera una razonable relación entre su cuantía y el costo general y/o específico del servicio prestado (‘DERECHOS POR EXPEDICIÓN, TRASPASO, REVALIDACIÓN Y CANJE DE PERMISOS Y LICENCIAS MUNICIPALES DE GIROS MERCANTILES, INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 14, FRACCIONES I, INCISO C), II, INCISO D), DE LA LEY DE INGRESOS DEL MUNICIPIO DE TECATE, BAJA CALIFORNIA, PARA EL AÑO DE 1962, QUE FIJA EL MONTO DE ESOS DERECHOS CON BASE EN EL CAPITAL EN GIRO DE LOS CAUSANTES, Y NO EN LOS SERVICIOS PRESTADOS A LOS PARTICULARES’, Volumen CXIV, 6a. Época, Primera Parte; ‘DERECHOS FISCALES. LA PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD DE ÉSTOS ESTÁ REGIDA POR UN SISTEMA DISTINTO DEL DE LOS IMPUESTOS’, Volumen 169 a 174, 7a. Época, Primera Parte; ‘AGUA POTABLE, SERVICIO MARÍTIMO DE. EL ARTÍCULO 201, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE HACIENDA PARA EL TERRITORIO DE BAJA CALIFORNIA, REFORMADO POR DECRETO DE 26 DE DICIEMBRE DE 1967, QUE AUMENTÓ LA CUOTA DEL DERECHO DE 2 A 4 PESOS EL METRO CÚBICO DE AGUA POTABLE EN EL SERVICIO MARÍTIMO, ES PROPORCIONAL Y EQUITATIVO; Y POR LO TANTO NO ES EXORBITANTE O RUINOSO EL DERECHO QUE SE PAGA POR DICHO SERVICIO’, Informe de 1971, Primera Parte, pág. 71). El criterio sentado en estos términos, según el cual los principios constitucionales tributarios debían interpretarse de acuerdo con la naturaleza del hecho generador de los derechos, no se modificó a pesar de que el artículo 2o., fracción III del Código Fiscal de la Federación del año de mil novecientos ochenta y uno abandonó la noción de contraprestación para definir a los derechos como ‘las contribuciones establecidas por la prestación de un servicio prestado por el Estado en su carácter de persona de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público’ (AR. 7233/85 Mexicana del Cobre, S.A. y AR. 202/91 Comercial Mabe, S.A.). De acuerdo con las ideas anteriores avaladas por un gran sector de la doctrina clásica tanto nacional como internacional, puede afirmarse que los derechos por servicios son una especie del género contribuciones que tiene su causa en la recepción de lo que propiamente se conoce como una actividad de la administración, individualizada, concreta y determinada, con motivo de la cual se establece una relación singularizada entre la administración y el usuario, que justifica el pago del tributo."

Las características de los derechos, por tanto, son las siguientes:

a) Constituyen una especie de las contribuciones y deben estar previstos en la ley.

b) Se originan por la actividad concreta y singular que despliega el Estado, ordinariamente provocada por un sujeto denominado destinatario o usuario.

c) El pago tiene su origen en el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Estado o en la recepción de un servicio público en forma individualizada, concreta y determinada.

Se sigue de lo anterior que las prestaciones patrimoniales de carácter público previstas en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal no tienen la naturaleza de un derecho, en virtud de que no tienen su origen en la recepción de un servicio público prestado en forma individualizada, concreta y determinada a favor de una persona, ni en el uso o aprovechamiento de bienes del dominio público del Distrito Federal.

Las referidas prestaciones patrimoniales tampoco tienen la naturaleza de aprovechamientos, como inexactamente lo sostiene el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Efectivamente, respecto de los aprovechamientos, la doctrina es muy escasa; sin embargo, se ha sostenido que ordinariamente derivan estos ingresos no tributarios de las facultades admonitorias y sancionatorias de las autoridades, por la inobservancia, violación o abuso de deberes jurídicos a cargo de los particulares, tal como se advierte de la siguiente transcripción:

"Aprovechamientos ... que en el caso de las sanciones pecuniarias, puede asumir también una naturaleza no tributaria ..." (A.A., E.G.G., C.T., Tratado de Derecho Tributario, tomo segundo, Editorial Themis, Bogotá-Colombia, 2001, página 6).

No obstante la anterior generalidad, dichos ingresos pueden dimanar de cualquier otra función de derecho público que realice el Estado, distinta a su potestad tributaria, como se patentiza con el análisis literal del rubro de aprovechamientos que prevé la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de dos mil seis.

"VII. Aprovechamientos 2,248,121,562.0

"1. Multas de tránsito 65,205,780.0

"2. Otras multas administrativas, así como las impuestas por autoridades judiciales y reparación del daño renunciada por los ofendidos 454,239,571.0

"3. Recuperación de impuestos federales 243,164,619.0

"4. Venta de bases para licitaciones públicas 24,535,628.0

"5. Aprovechamientos que se destinan a la unidad generadora de los mismos 42,157,474.0

"6. Sanciones, responsabilidades e indemnizaciones 1,000.0

"7. Resarcimientos 1,000.0

"8. Seguros, reaseguros, finanzas y cauciones 1,000.0

"9. Donativos y donaciones 1,000.0

"10. Aprovechamientos sobre tierras y construcciones del dominio público 43,860,000.0

"11.Otros no especificados 1,374,954,490.0."

Por estas razones, los aprovechamientos son ingresos que el Estado no puede tipificar e identificar plenamente al realizar su función pública, dentro de alguna contribución; por tanto, han sido "receptáculo de todos los ingresos que no pueden encontrar una cabida técnica en el concepto de contribuciones, ni en los ingresos por financiamiento a los que alude la Ley de Ingresos de la Federación, ni los que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal ..." (según la Enciclopedia Jurídica Mexicana del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, tomo I, E.P., 2002).

Además, el artículo 32 del Código Financiero del Distrito Federal define a los aprovechamientos como "los ingresos que perciba el Distrito Federal por funciones de derecho público y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento, y de los que obtengan las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados, salvo que en este último supuesto se encuentren previstos como tales en este código".

En consecuencia, si las prestaciones patrimoniales de carácter público previstas en los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal constituyen impuestos, según se ha determinado con anterioridad en la presente resolución, no tienen la naturaleza de aprovechamientos, pues se trata de ingresos de carácter tributario.

Conforme a lo razonado, esta Segunda Sala determina, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 192, último párrafo, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial queda redactado con los siguientes rubro y texto:

Los artículos citados establecen que quienes construyan desarrollos habitacionales de más de 20 viviendas, o realicen obras, instalaciones o aprovechamientos de más de 200 metros cuadrados, deberán cubrir el pago por concepto de aprovechamientos para que la autoridad competente realice las acciones necesarias para prevenir, mitigar o compensar las alteraciones o afectaciones al ambiente y los recursos naturales, así como los efectos del impacto vial, a razón de una determinada cantidad por metro cuadrado de construcción, en el caso de los desarrollos mencionados, y conforme a las cantidades que se determinen por metro cuadrado de construcción, según la zona en que se realice la obra y el destino que se le dé, tratándose de construcciones de más de 200 metros cuadrados. En ese tenor, se concluye que aun cuando los artículos 318 y 319 del Código Financiero del Distrito Federal señalen que las prestaciones patrimoniales de carácter público que prevén se cubrirán en concepto de aprovechamientos, lo cierto es que tienen la naturaleza de un impuesto y, por ende, están sujetas al cumplimiento de los principios tributarios contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que son impuestas en forma unilateral y coactiva por el Distrito Federal; el hecho imponible lo realiza directamente el particular, que es la referida construcción o realización de obras, instalaciones o aprovechamientos, y se constituye sobre actos que reflejan una disponibilidad económica como consecuencia de la propiedad o posesión inmobiliaria, además de que no se vincula a la realización de un acto o actividad específicos a cargo de la administración pública local, ya que si ésta no realiza las acciones referidas, de cualquier forma nace la obligación tributaria y, por último, esas acciones constituyen gastos públicos indivisibles e indeterminados individualmente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Existe la contradicción de tesis a que este expediente se refiere.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio establecido en la presente resolución, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de dicha resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Tribunal Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de los Tribunales Colegiados de Circuito y de los Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se establece en esta ejecutoria, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos, de los señores Ministros: J.D.R., S.S.A.A. y G.I.O.M.. La señora Ministra presidenta M.B.L.R. y el señor M.G.D.G.P. votaron en contra, quienes formularán voto de minoría. Fue ponente el segundo de los Ministros antes mencionados.