Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 95/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO (ACTUALMENTE SEGUNDO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL REFERIDO CIRCUITO).

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIA: G. LASO DE LA V.R..

CONSIDERANDO:

TERCERO. Para constatar si existe o no la contradicción de tesis denunciada, es necesario resumir los principales antecedentes y consideraciones de las ejecutorias correspondientes.

1. De la ejecutoria dictada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión fiscal 117/2005, se advierte lo siguiente:

Con motivo de la queja número 287/2000, formulada por el director general de la Visitaduría de la Procuraduría General de la República en contra de B.B.M., en su actuación como agente del Ministerio Público Federal, se instauró el procedimiento administrativo disciplinario 475/2000, en el que con fecha veintiocho de julio de dos mil dos, se dictó el auto de inicio respectivo.

Seguido el procedimiento en sus etapas, el diecinueve de octubre de dos mil uno, se emitió la resolución correspondiente a través de la cual se determinó la responsabilidad del infractor y se le impuso como sanción la inhabilitación de un año para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

En contra de tal resolución, el servidor público sancionado hizo valer el recurso de revocación respectivo, que fue resuelto el treinta y uno de marzo de dos mil tres, por el titular del área de responsabilidades del órgano interno de control en la Procuraduría General de la República, en el sentido de revocar la resolución recurrida y anular todo el procedimiento, incluyendo el auto de incoación correspondiente, así como ordenar su reposición hasta la emisión de ese acto.

Lo anterior, ante la existencia de los vicios formales advertidos por el órgano resolutor, toda vez que la emisión de dicho proveído y del citatorio a la audiencia de ley, de veintiuno de octubre de dos mil uno, así como actuaciones subsecuentes, se sustentaban en el Código Federal de Procedimientos Civiles, con lo cual se había dejado de observar lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que para esos casos expresamente remite a la supletoriedad del Código Federal de Procedimientos Penales.

En cumplimiento a dicho fallo, la autoridad administrativa, por acuerdo de doce de junio de dos mil tres, dictó un nuevo auto de inicio en el citado procedimiento disciplinario, al que finalmente recayó la resolución de veintinueve de agosto de dos mil tres, por la que se determinó imponer al infractor la sanción consistente en la inhabilitación de seis meses para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

La determinación de referencia fue objeto de impugnación a través del recurso de revocación correspondiente, que fue resuelto en el sentido de confirmar la resolución recurrida.

En contra de esa resolución, B.B.M. promovió juicio de nulidad, del que tocó conocer a la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, quien lo registró con el número 7875/04-17-06-4, y el tres de septiembre de dos mil cuatro dictó la sentencia relativa, en la que declaró la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada.

En esencia, las razones que motivaron esa decisión se sustentaron en la idea de que entre la realización de la conducta infractora y el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, concretamente la citación a la audiencia de ley, habían transcurrido los tres años a que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y, por tanto, se encontraba prescrita la facultad de la autoridad administrativa para sancionar al actor.

Al efecto se dijo que no era obstáculo el que dicha autoridad, en un momento previo, hubiera dado inicio a un diverso procedimiento administrativo de responsabilidad, pues éste había quedado insubsistente ante lo resuelto en el recurso de revocación interpuesto en contra de la resolución ahí pronunciada, por el que se determinó su reposición, dejándose sin efectos todo lo actuado a partir del auto de inicio respectivo y, por ende, tales actuaciones, al instituirse en la nada jurídica, no podían servir de instrumento para tener por interrumpido el aludido plazo prescriptorio.

Inconforme con la sentencia antes señalada, la titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública interpuso recurso de revisión fiscal, que por razón de turno correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual lo registró con el número RF. 117/2005, y por sentencia de trece de mayo de dos mil cinco resolvió confirmar el fallo recurrido.

Para ello, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró, en lo que interesa, lo siguiente:

"SEXTO. ... Precisados los antecedentes anteriores procede realizar el estudio de los agravios vertidos por la autoridad inconforme en los cuales argumenta que: (se sintetizan). Los agravios sintetizados, los cuales se estudian de forma conjunta por encontrarse estrechamente vinculados, son infundados, en ellos se advierte que la materia de la controversia se ciñe a determinar si en el caso ha operado o no el término de prescripción a que alude el numeral 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, si debe tomarse en consideración que durante el procedimiento disciplinario el día veintiocho de junio de mil novecientos noventa y ocho se emitió un primer auto de incoación, el cual se dejó sin efectos por motivo de la resolución recaída al recurso de revocación de fecha treinta y uno de marzo de dos mil tres, por medio de la cual se ordenó reponer el procedimiento a partir del auto de incoación. Así, para sostener la calificativa que se da a los argumentos expuestos por la autoridad inconforme en sus conceptos de agravio, conviene tener presente el contenido del numeral 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuyo tenor literal expresa: (se transcribe). Se advierte del numeral invocado, que las autoridades contarán con un plazo de tres años para imponer las sanciones a los servidores públicos que cometan alguna conducta infractora sancionada por la ley aludida, que no tengan un impacto económico. Plazo que se computará a partir del día siguiente al que se cometió la conducta objeto de responsabilidad, y en su parte final refiere que el plazo se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo a que alude el numeral 64 de ese propio ordenamiento legal. Cabe señalar que el tema de la interrupción del término de prescripción, si bien fue materia de criterios contradictorios, ello propició que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación definiera lo correspondiente al emitir la jurisprudencia número 2a./J. 203/2004 derivada de la contradicción de tesis entre las sustentadas por el Quinto y Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, enero de 2005, página 596, cuyos rubro y contenido expresan: ‘RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.’ (se transcribe). En el criterio transcrito se sostiene que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad, es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, el cual consiste en la citación que se realiza al servidor público a efecto de que comparezca a la audiencia de ley, el cual una vez interrumpido debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar esa interrupción. Por lo que puede concluirse que los argumentos sostenidos por la autoridad inconforme, en los que pretende sostener que el procedimiento disciplinario puede asemejarse a las actuaciones en materia fiscal, por cuanto a que se interrumpe el plazo con cada gestión, con la secuela del procedimiento y la emisión de la resolución correspondiente, resultan infundados, pues se insiste, el criterio invocado prevé que el único acto que suspende el procedimiento en la notificación del inicio del procedimiento disciplinario, sin que pueda dejarse al arbitrio de la autoridad el manejo de la interrupción del término de prescripción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público. Cabe señalar que los razonamientos que apoya el criterio que por contradicción de tesis sostuvo la Segunda Sala del Máximo Tribunal del país antes invocada, son vertidos de tal forma que se entienden dirigidos a dar seguridad jurídica a los servidores públicos sometidos a un procedimiento administrativo disciplinario, consistente en que una vez iniciado, no estaría a voluntad de la autoridad el determinar lo conducente en el tiempo que lo estime conveniente, pues ello atentaría incluso contra la honorabilidad del individuo, ello al sostener lo siguiente: (se transcribe). De lo anterior se advierte cómo la Sala que emitió el criterio transcrito, pondera la garantía de seguridad jurídica de los servidores públicos, pues estima que no puede consentirse que la autoridad a través de subterfugios impida el transcurso del término de prescripción, y con ello extienda el tiempo en que debe emitir una sanción administrativa, con lo que además se prolongaría igualmente la duda sobre la dignidad y honradez del servidor público. Ahora, si bien es cierto que en el caso, como lo aduce la autoridad al realizar la narrativa de los hechos acaecidos durante la tramitación del disciplinario instruido al actor, el cual se inició por diversas conductas infractoras, actualizándose la última el día dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, conductas por las cuales se inició la queja administrativa 287/2000, que motivó la instauración del procedimiento disciplinario número 475/2000, en el cual se dictó el auto de incoación de veintiocho de julio de dos mil, que se hizo del conocimiento al servidor público el dos de abril de dos mil uno, y seguido ese procedimiento se emitió la resolución correspondiente el diecinueve de octubre de dos mil uno, también lo es que por diversa determinación recaída al recurso de revocación hecho valer por la responsable, de treinta y uno de marzo de dos mil tres, se ordenó reponer el procedimiento por considerarse que: (se transcribe). De lo cual se desprende que efectivamente se trata de una violación formal el motivo por el cual se ordenó decretar la reposición del procedimiento disciplinario. Sin embargo, debe decirse que no fue la violación aludida el motivo por el que la S.F. decretó la nulidad de la resolución impugnada, sino que precisamente por haberse decretado la nulidad del auto de inicio del disciplinario de veintiocho de julio de dos mil, aquél dejaba de surtir efectos legales, así como todas las actuaciones posteriores, ordenando la reposición del procedimiento. Así es que al emitirse el diverso proveído de doce de junio de dos mil tres, por medio del cual se dio cumplimiento a lo resuelto en el recurso de revocación aludido, se emitió el diverso auto de incoación del procedimiento administrativo, cuyo tenor literal, en lo que nos interesa, expresa: (se transcribe). Por ello sostuvo la S.F. que de la fecha de la última conducta infractora a la de la emisión del nuevo auto de incoación, ya había transcurrido el término de tres años, por lo que habían prescrito las facultades de las autoridades sancionadoras, precisando al efecto que: (se transcribe). Por lo cual, es irrelevante que en el caso, la nulidad decretada por la autoridad tuviera el efecto de reponer el procedimiento administrativo, pues no se determinó la nulidad de la resolución impugnada por esa violación, sino porque en el caso operó el término de prescripción previsto en el numeral 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, es así, que resultan infundados los argumentos de la inconforme, en cuanto sostiene que la reposición del procedimiento no comprendía la pérdida de las facultades sancionadoras de la autoridad, pues ello no derivó de la violación cometida, sino de los efectos que ésta produjo en las actuaciones de ese procedimiento, al dejar sin efectos todo lo actuado desde el auto de incoación. De igual forma son infundados los argumentos expresados por la autoridad recurrente, en cuanto aduce que no operó en el caso la prescripción de sus facultades sancionadoras, puesto que el término de tres años se interrumpió con la emisión del oficio de incoación de veintiocho de julio de dos mil, mismo que fue notificado al servidor público el veinte de marzo de dos mil uno, ello no obstante que por la resolución del treinta y uno de marzo de dos mil tres, se haya dejado sin efectos tanto el acuerdo referido como su citación a la audiencia de ley, y el resto del procedimiento administrativo, pues dice, la figura de la prescripción subsiste aun cuando el acto que lo motivó quede insubsistente, al emitirse una resolución que decrete su nulidad para efectos, pues no tiene como objeto invalidar la esencia del acto, sino corregir el vicio formal, o como ocurrió en el procedimiento, pues ello corrige el origen de la nulidad, por lo cual debe forzosamente dictarse el fallo correspondiente. Lo anterior es así, en virtud de que, como ya se anotó con anterioridad, al invocarse la jurisprudencia que definió lo relativo al único acto que interrumpe el término de prescripción, si bien es cierto que el procedimiento de responsabilidad de los servidores públicos es de orden público, pues es del interés de la sociedad el que se impongan las sanciones correspondientes a los sujetos que tienen el carácter de servidores públicos, también es de interés social el que las autoridades sancionadoras tengan limitaciones en el aspecto temporal para emitir sus determinaciones, pues es inaceptable que lo puedan hacer en cualquier tiempo, en tanto que ello, se traduciría en un estado de incertidumbre jurídica para el servidor público que atentaría contra su dignidad y honradez, al mantenerse latente una sospecha de responsabilidad por conductas desplegadas en su trabajo, sin que esa duda deba permanecer abierta por el bien de la sociedad y del propio individuo, por ello si la autoridad no ejerce su actuar dentro de los límites temporales en el lapso de tiempo en que opere la prescripción, hasta entonces el servidor público tendrá la certeza de que su actuar no le producirá una consecuencia en su esfera de derechos. Por ello, no obstante que en el caso la reposición del procedimiento disciplinario desde el propio auto de incoación, haya derivado del medio defensivo interpuesto por el actor, resuelto el treinta y uno de marzo de dos mil tres, y por el que se ordenó reponer su tramitación al advertir la irregularidad en que incurrió la autoridad por estimar aplicable de forma supletoria a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y el Código Federal de Procedimientos Civiles, cuando el aplicable lo era el código adjetivo federal en materia penal, ello afectó la validez de los actos que originaron la tramitación del procedimiento administrativo, y con ello afectaron el aspecto temporal en que debería resolverse la cuestión controvertida. Por lo que se estima justificada la determinación de la S.F., pues no puede con motivo de una irregularidad atribuible a la autoridad demandada pretender que el término de prescripción no ha transcurrido. Por lo que aun cuando resulta cierto que, como lo cita la inconforme, por auto de veintiocho de junio de dos mil y la citación para la audiencia de ley de veinte de marzo de dos mil uno, se haya interrumpido el aludido término, lógico es que cuando se ordena la reposición del procedimiento desde el auto de incoación, deje de surtir efectos legales la citación a la audiencia de ley, lo que comprende incluso la interrupción del término de prescripción, pues considerarlo de otra manera llevaría a considerar que no obstante las irregularidades que cometan las autoridades en los procedimientos administrativos de responsabilidades de servidores públicos, al declararse la nulidad de sus actuaciones no afectaría la limitación temporal que tienen para ejercer sus facultades sancionadoras, pues ello atentaría contra la seguridad jurídica, dignidad y honradez del servidor público, lo que a criterio de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ser tomada en consideración por ser una cuestión que atañe al interés social. Máxime que de las constancias de autos se advierte que el veintisiete de junio de dos mil uno, la propia autoridad advirtió la irregularidad en que incurrió, por lo cual ordenó que desde ese día hasta la total terminación del asunto, debería aplicarse de forma supletoria el Código Federal de Procedimientos Penales a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Por ello, como lo sostiene la Sala del conocimiento, al declararse la nulidad del auto de incoación del procedimiento disciplinario y sostener que ha dejado de surtir efectos todo lo actuado en el expediente administrativo a partir del acuerdo de incoación, que no puede sostenerse que subsistan los efectos de la citación a la audiencia de ley, que constituye una actuación posterior a ese proveído, pues por lógica jurídica tal actuación resulta inexistente, y si bien en un primer término sirvió de base para interrumpir el término de prescripción al decretarse que dejaba de surtir efectos su ejecución, ya no produce las mismas consecuencias, sino que habrá que estarse al nuevo auto de incoación emitido en cumplimiento a la resolución dictada en el recurso de revocación, de fecha treinta y uno de marzo de dos mil tres. No obsta a lo anterior el que la autoridad recurrente alegue que la duración y tramitación del medio defensivo no puede afectar la facultad sustantiva, pues de ser así, se permitiría que con la interposición del recurso de revocación, la acción de nulidad e incluso el juicio de garantías, sirvieran para hacer transcurrir el plazo de prescripción, pues tal afirmación resulta inexacta, dado que ello dependerá de la actuación de las autoridades sancionadoras y la etapa en que se produzcan, pues como en el caso, se cometió desde el dictado del auto de incoación, por lo que se dejó sin efectos éste, y todo lo que derivó de su emisión, lo que no implica que en todos los casos ocurriría el mismo supuesto, sino sólo en aquellos en que el acuerdo de inicio del procedimiento administrativo y la propia citación para la audiencia de ley se dejen sin efectos, derivados de la ilegal actuación de la autoridad. Además, resulta infundada la consideración de la inconforme relativa a que de los numerales 64 y 78, fracción II, ambos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no prevén lo relativo a la existencia o inexistencia del acto formal en su parte adjetiva, pues estima que lo relevante es que se haga del conocimiento del servidor público de que se advirtió una posible responsabilidad con sus actuaciones, por lo cual debe ser sujeto al procedimiento administrativo disciplinario, lo que así ocurrió en el caso, pues tuvo pleno conocimiento de ese procedimiento al que compareció de forma personal a las audiencias de ley. Lo anterior, ya que si bien es cierto que es una garantía para el servidor público el saber los motivos por los cuales se le pretende fincar una responsabilidad administrativa por el desempeño de sus funciones, como ya se indicó, en el caso, no sólo basta con que tenga noticia de ese procedimiento, sino de que dentro de los parámetros legales y temporales deberá ser sancionado o eximido de cualquier responsabilidad, sin que la autoridad pueda en el tiempo que lo estime dictar la resolución correspondiente. Es así que contrario a lo afirmado por la inconforme, la interrupción del término de prescripción no es una figura jurídica en materia de responsabilidades de los servidores públicos, que quede subsistente al decretarse la nulidad del acto que la produjo, pues como en el caso, ello produce una alteración que puede incidir en la actualización de la figura de la prescripción. No obsta a lo anterior el criterio que invoca la inconforme del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Cuarto Circuito, de rubro: ‘RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. EL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN PARA SANCIONARLA SE INTERRUMPE CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 64 DE LA LEY RELATIVA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA INTERPOSICIÓN DE CUALQUIER MEDIO DE DEFENSA Y EL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN.’, pues tal criterio no es de observancia obligatoria para este órgano colegiado, quien resuelve de esta forma, tomando en consideración los razonamientos que expresó la Segunda Sala del Máximo Tribunal del país, en la jurisprudencia 2a./J. 203/2004. En las relatadas condiciones, al resultar infundados los agravios analizados, el recurso de revisión es infundado."

2. De la ejecutoria dictada por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, (actualmente Segundo en Materias Administrativa y Civil del referido circuito), al resolver el recurso de revisión fiscal 41/2002, se advierte lo siguiente:

M.Á.G.R. promovió juicio de nulidad en contra de la resolución de treinta y uno de agosto de dos mil, dictada por el titular del área de Responsabilidades y Quejas de la Contraloría Interna en el Servicio de Administración Tributaria en el expediente administrativo QD084/99.

De ese juicio tocó conocer a la Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con residencia en Mérida, Yucatán, quien lo registró con el número 2326/00-10-01-7, y por resolución de once de febrero de dos mil dos declaró la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada.

Para llegar a esa conclusión, la S.F. expuso como cuestión previa, que del análisis de la cédula de quince de mayo de dos mil, por la que se notificó la citación para la audiencia prevista en el artículo 64, fracción I, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se desprendía que ésta se había fundamentado en diversos preceptos del Código Federal de Procedimientos Civiles.

Asimismo, destacó que conforme a dicho precepto, el procedimiento administrativo disciplinario se inicia precisamente con la notificación del citatorio mediante el cual se hace saber al servidor público las responsabilidades que se le imputan, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga.

Con base en ello, expuso que si la cédula de notificación, junto con la citación a la audiencia, constituye el acto mediante el cual se inicia el referido procedimiento y, por otro lado, el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos remite a la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales, era claro que dicha notificación, al haberse fundamentado en diversos preceptos del Código Federal de Procedimientos Civiles, transgredía el contenido de los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al contener vicios formales que afectaban las defensas del actor y trascendían al sentido de la resolución impugnada.

Ante la evidencia de esa irregularidad, la S.F. señaló que tanto la citada cédula de notificación, la citación correspondiente y el procedimiento sustanciado con base en ella, así como la propia resolución impugnada, resultaban ilegales. Sobre el particular, precisó que no obstante con la existencia de dicha irregularidad se actualizaba la causa de ilegalidad prevista en el artículo 238, fracción III, del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, la declaración de nulidad a que se refiere el artículo 239, fracción III, del propio ordenamiento, en el caso no cabía hacer esa declaración.

Ello porque, desde su visión, al haberse resuelto que la cédula de notificación del citatorio era ilegal y, por ende, que el procedimiento instruido con base en ésta, así como la resolución quedaban sin efectos, no cabría la reposición del procedimiento administrativo correspondiente, toda vez que ante la insubsistencia de tales actos, particularmente la citación, la autoridad no estaría en aptitud de sancionar nuevamente al actor, porque entre el momento de la infracción a la fecha de la emisión de la resolución ya habría prescrito tal potestad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que procedía declarar la nulidad de la resolución impugnada, en términos de lo establecido en el artículo 238, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.

En contra de tal resolución, el titular del Área de Responsabilidades y Quejas del órgano interno de control en el Servicio de Administración Tributaria interpuso recurso de revisión fiscal, del que por razón de turno correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, el cual lo registró con el número 41/2002, y por sentencia de veintinueve de noviembre de dos mil dos, revocó la resolución recurrida con base en las siguientes consideraciones:

"No obstante lo anterior, es fundado el agravio propuesto en relación con que existe una incongruencia en el fallo al considerar que al estar fundado el citatorio en disposiciones inaplicables, y que al ser nulo el citatorio no inició el procedimiento y con base a ello determinar que prescribieron las facultades de la autoridad demandada. Ciertamente la S.F. resolvió declarar la nulidad lisa y llana, al considerar que la orden primigenia se encontraba viciada de origen y que, por ende, no tenía validez. Es fundado el agravio en virtud de que la S.F. pierde de vista que la prescripción prevista en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en su último párrafo prevé que dicha figura se interrumpe al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64, mas no prevé que esta interrupción deba quedar supeditada a las resultas de que se hubiere efectuado legalmente. Lo anterior es así, porque de la lectura integral del precepto en cita no se contempla, ni aun remotamente, esa posibilidad, que no viene a ser más que una apreciación subjetiva y, por ende, no cobra relevancia alguna en la especie, pues tratándose de una cuestión de índole administrativa, la aplicación de la ley debe hacerse de manera literal sin poderse interpretar a conveniencia de cada una de las partes, de ahí que si tal dispositivo no prevé que esta interrupción deba quedar supeditada a que se efectúe legalmente o a las resultas de algún medio de defensa o juicio que se haga valer, hace inconcuso que su interpretación sea a lo estrictamente literal que en el mismo se contiene. En efecto, el artículo 78 en comento, que prevé la facultad de las autoridades administrativas para imponer sanciones, establece la limitante del tiempo de esta facultad, los cuales disponen: (sic) (se transcribe). De la disposición legal antes transcrita se desprende que en ella se establece la institución de la prescripción, misma que para su actualización requiere del transcurso del tiempo previsto por el legislador para cada uno de los supuestos que en el mismo se contienen. Esta es una institución de carácter procesal creada por el derecho tributario para sancionar a las autoridades administrativas por falta del ejercicio oportuno de sus facultades y, además, contiene un principio de seguridad jurídica a favor de los contribuyentes. La responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones, lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Asimismo, dicho precepto establece en su último párrafo que el inicio de un procedimiento de responsabilidades que puede dar lugar a la imposición de una sanción administrativa interrumpe el plazo prescriptivo. Ahora bien, conforme el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, Editorial Espasa, vigésimo primera edición, interrumpir significa ‘cortar la continuidad de una cosa en el lugar o en el tiempo’, por tanto, al prever el ordinal 78 que las facultades de la autoridad administrativa son susceptibles de interrumpirse y que dicha interrupción implica que vuelva a iniciarse el cómputo del plazo, por consiguiente, lo único que debe verificarse para establecer si la autoridad administrativa procedió dentro del plazo previsto en la norma al imponer una sanción es la existencia del procedimiento, con independencia de que se hubiere hecho valer algún medio de defensa y del sentido que hubiere recaído al mismo y deberá reiniciar a partir de que se dicte resolución ejecutoria que resuelva en definitiva el medio de defensa que se hubiere hecho valer. Lo anterior es así, en virtud de que si bien es verdad que la garantía tutelada por el artículo 78 del ordenamiento invocado es la de seguridad jurídica del gobernado, también lo es que en tratándose de servidores públicos debe imperar la legalidad en su actuar, pues de no acatarse se contravendría el orden público, de lo que se sigue que aquellos que hayan incurrido en alguna infracción no pueden tener derecho a que las sanciones no se les apliquen, pues a toda la nación interesa que sus servidores obren conforme a derecho. Por tanto este órgano colegiado considera que basta con que se inicie el procedimiento administrativo en contra del servidor público para interrumpir la prescripción, con independencia de que dicho procedimiento pueda ser modificado por alguna sentencia anulatoria. Lo anterior es así, en virtud de que el legislador estableció una norma de carácter general, abstracta e impersonal, en la que no señaló condición alguna en relación con que el procedimiento sea anulado en virtud de la interposición de algún recurso o juicio interpuesto por el demandante, por lo que no es jurídicamente correcto que pretenda hacerse una diferenciación donde la ley no la prevé y únicamente da lugar a ser interpretada de manera literal la hipótesis normativa en estudio. Por consiguiente, en virtud de que el artículo de mérito determina, sin hacer distinción, que la prescripción de facultades de la autoridad se interrumpe por el inicio del procedimiento, lo único que debe corroborarse para establecer si dicha facultad se corta en su continuidad en un caso concreto, es verificar la existencia del procedimiento, con independencia de que se hubiere hecho valer algún medio de defensa y de que se hubiera reconocido la validez de la resolución impugnada, se declare su nulidad para determinados efectos o lisa y llana. En apoyo a lo anterior, se cita por identidad de razón la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 465 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2001, que dice: ‘CADUCIDAD EN MATERIA FISCAL. SE SUSPENDE EL PLAZO CUANDO SE HACE VALER CUALQUIER MEDIO DE DEFENSA, INDEPENDIENTEMENTE DEL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN QUE LE RECAIGA.’ (se transcribe). Por consiguiente, debe considerarse que el plazo prescriptivo se interrumpió al iniciar el procedimiento administrativo y deberá reiniciar a partir de que se dicte resolución ejecutoria que resuelva en definitiva el medio de defensa que se hubiere hecho valer. En apoyo a lo antes expuesto, en lo que informa, se cita la tesis emitida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este tribunal comparte, correspondiente a la Novena Época, visible en la página 1347 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2002, que dice: ‘PRESCRIPCIÓN PREVISTA POR EL ARTÍCULO 78 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. SE INTERRUMPE CUANDO SE CITA AL FUNCIONARIO A LA AUDIENCIA QUE REFIERE EL NUMERAL 64 DE LA PROPIA LEY (LEGISLACIÓN VIGENTE AL 13 DE MARZO DE 2002).’ (se transcribe). En las relatadas condiciones, al resultar fundado el presente recurso únicamente en este aspecto, el de la prescripción, lo procedente es ordenar a la S.F. deje insubsistente el fallo reclamado y en su lugar emita otro en el que considere infundado el concepto de anulación relativo, y hecho lo anterior resuelva lo que en derecho proceda."

De dicha ejecutoria derivó la tesis aislada XIV.2o.75 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, página 1135, correspondiente a la Novena Época, cuyos rubro y texto son del tenor siguiente:

"RESPONSABILIDAD DE SERVIDORES PÚBLICOS. EL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN PARA SANCIONARLA SE INTERRUMPE CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 64 DE LA LEY RELATIVA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA INTERPOSICIÓN DE CUALQUIER MEDIO DE DEFENSA Y EL SENTIDO DE SU RESOLUCIÓN. Conforme a lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la responsabilidad por delitos cometidos durante el tiempo del encargo por cualquier servidor público, será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley, tomando en cuenta la naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones, y el inicio de un procedimiento de responsabilidades que puede dar lugar a la imposición de una sanción administrativa interrumpe el plazo prescriptivo. Por tanto, la circunstancia de que el procedimiento previsto en el numeral 64 se haya declarado nulo por violaciones de carácter procedimental, como en el caso, por haberse citado al infractor conforme a las reglas del Código Federal de Procedimientos Civiles y no del Federal de Procedimientos Penales como procedía, no puede servir de base para realizar el cómputo prescriptivo desde la fecha de la comisión de la conducta a la en que la Sala responsable decretó la nulidad por aquel vicio, debido a que la prescripción se interrumpió con el inicio del procedimiento sancionador, con independencia de cuál haya sido el resultado del medio de defensa y del sentido con el que fue resuelto, porque el aludido artículo 78 de la ley en cita no hace distingos en cuanto al resultado de la impugnación, y es congruente con el interés que tiene la sociedad de que los servidores públicos que cometan alguna infracción sean sancionados."

CUARTO. Para estimar existente la contradicción de criterios jurídicos, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, la cual tiene por objeto decidir cuál es el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, deben concurrir los siguientes supuestos:

a) Que exista oposición de criterios respecto de cuestiones jurídicas esencialmente iguales;

b) Que tal oposición de criterios surja entre las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y,

c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Los anteriores requisitos han sido precisados en la jurisprudencia P./J. 26/2001, sustentada por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

En estas condiciones, existe contradicción entre el criterio sustentado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 117/2005, y el emitido por el entonces Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, al fallar la revisión fiscal 41/2002, dado que llegaron a conclusiones diversas respecto de una misma cuestión jurídica, a saber, si puede actualizarse o no la prescripción a que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuando el acto que da inicio al procedimiento administrativo de responsabilidad previsto en el artículo 64, fracción I, de dicho ordenamiento, ha quedado insubsistente ante la existencia de vicios formales.

Por una parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que sí había operado la prescripción prevista en el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a pesar de la existencia de un diverso procedimiento que quedó insubsistente ante la existencia de vicios formales.

Al respecto, consideró que la orden de reposición del procedimiento disciplinario instaurado por la autoridad administrativa en un primer momento, derivada del recurso de revocación interpuesto en su contra, en el que se advirtió la existencia de vicios formales, concretamente la indebida aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles, afectó la validez de los actos que originaron su tramitación, lo que dio lugar a que dejaran de producir sus consecuencias legales, incluso para efectos de la interrupción de la prescripción.

Por tanto, sostuvo que si bien el auto de inicio y la notificación de la citación para la audiencia de ley pronunciados en dicho procedimiento habían servido para interrumpir el término de prescripción, éstos dejaron de surtir efectos y consecuencias ante la reposición del procedimiento ordenada, incluyendo la interrupción de dicho término, por lo que debía estarse al nuevo auto de inicio.

De ese modo, concluyó que la interrupción del término de prescripción no es una figura jurídica en materia de responsabilidades de los servidores públicos, que quede subsistente al decretarse la nulidad del acto que la produjo, pues ello produce una alteración que puede incidir en la actualización de la figura de la prescripción.

En cambio, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito (actualmente Segundo en Materias Administrativa y Civil del referido circuito) sostuvo que de la interpretación literal del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se desprende que la interrupción del término de prescripción únicamente se encuentra supeditada a la existencia del acto que la produce, esto es, al inicio del procedimiento previsto en el artículo 64 del citado ordenamiento, con independencia de que en su contra se haga valer algún medio de defensa y del sentido que recaiga al mismo, es decir, que se reconozca la validez de la resolución impugnada o que se declare su nulidad lisa y llana o para determinados efectos.

Por tanto, este tribunal concluyó que basta con que se inicie el procedimiento administrativo en contra del servidor público para que de ese modo se interrumpa la prescripción, más allá de que tal procedimiento pueda ser modificado por alguna sentencia de nulidad.

Los referidos criterios parten del análisis de los mismos elementos, por lo siguiente:

a) En ambos casos, la materia de los recursos de revisión fiscal versó sobre la validez de las sentencias dictadas por las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, derivadas de las resoluciones pronunciadas por la autoridad administrativa en distintos procedimientos disciplinarios.

b) Las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el análisis de las resoluciones impugnadas, se pronunciaron directa o indirectamente sobre la existencia de violaciones formales en la tramitación de los referidos procedimientos, en particular por cuanto al contenido de la citación a la audiencia de ley correspondiente, concretamente en relación con la indebida aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles, concluyendo que tal vicio dejaba sin efectos dicho acto y, por ende, no podía servir de sustento para computar el término de la prescripción previsto en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

c) En los dos casos, los Tribunales Colegiados, a partir de la problemática que se les planteó, realizan un análisis del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y llegan a conclusiones diversas.

En esas condiciones, sí existe la contradicción de tesis denunciada y su materia se circunscribe a determinar si se interrumpe o no el plazo de prescripción a que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuando el acto que la produjo, consistente en el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad previsto en el artículo 64, fracción I, de dicho ordenamiento, ha quedado insubsistente ante la existencia de vicios formales.

No obsta a la determinación anterior el hecho de que una de las resoluciones que intervienen en esta contradicción de tesis se refiera particularmente a la existencia de vicios formales contenidos en el acto que da inicio al procedimiento de responsabilidad, concretamente a la indebida aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles; y en la otra resolución no se detalle esa situación, pues precisamente en la última sentencia mencionada se llega a la conclusión de que, conforme a lo dispuesto por el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el inicio del procedimiento interrumpe el plazo de prescripción ahí previsto, con independencia de que en su contra se haga valer algún medio de defensa y del sentido recaído al mismo, lo que viene a evidenciar que, para esta postura, es intrascendente la existencia de cualquier vicio que pudiera contener aquel acto pues, de cualquier forma, esa situación no influiría para estimar que se interrumpió el aludido plazo de prescripción.

En otro orden de ideas, no pasa inadvertido que la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos fue parcialmente abrogada por la nueva Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, publicada esta última en el Diario Oficial de la Federación, el trece de marzo de dos mil dos, de conformidad con el artículo segundo transitorio, que dice:

"Artículo segundo. Se derogan los títulos primero, por lo que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas, tercero y cuarto de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, únicamente por lo que respecta al ámbito federal.

"Las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos seguirán aplicándose en dicha materia a los servidores públicos de los órganos ejecutivo, legislativo y judicial de carácter local del Distrito Federal."

No obstante lo anterior, subsiste la necesidad de fijar el criterio jurídico que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, dada la vigencia de la ley en el ámbito del Distrito Federal; máxime que en virtud del artículo sexto transitorio de la nueva ley los procedimientos seguidos a servidores públicos federales que se encuentren en trámite o pendientes de resolución a la fecha de su entrada en vigor, deben sustanciarse y concluirse de conformidad con las disposiciones vigentes al momento en que se iniciaron tales procedimientos, de modo que el problema de la interrupción de la prescripción se sigue presentando en asuntos en los que se inició un nuevo procedimiento sancionador conforme a la anterior Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Resulta aplicable, por los motivos que la informan, la jurisprudencia 2a./J. 87/2000, publicada en la página 70 del Tomo XII, correspondiente al mes de septiembre del dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que es del siguiente tenor:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE RESOLVERSE, AUNQUE DIMANE DE LA INTERPRETACIÓN DE PRECEPTOS LEGALES DEROGADOS, SI SU CONTENIDO SE REPITIÓ EN LOS VIGENTES. A pesar de que los criterios divergentes deriven del examen de disposiciones legales o reglamentarias que ya no se encuentren en vigor, por haber sido derogados o abrogados los ordenamientos a que pertenecen, es necesario resolver la contradicción de tesis denunciada en el caso de que los ordenamientos vigentes, que sustituyeron a aquéllos repitan, en lo esencial, las hipótesis normativas cuya interpretación por los Tribunales Colegiados de Circuito o por las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dio lugar a la contradicción de tesis, puesto que este proceder tiende a fijar criterios que conservan vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica."

QUINTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se sustenta en esta resolución.

El tema materia de contradicción de tesis gira en torno a la prescripción de la potestad administrativa sancionadora, regulada por el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que es necesario atender al origen y objeto del contexto normativo en el que se encuentra dicha norma.

Así, en el marco del sistema jurídico mexicano, el régimen de responsabilidades de los servidores públicos encuentra su fundamento en el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual contempla diversas categorías de responsabilidades a cargo de los servidores públicos, a saber: la penal, la política, la administrativa y la civil, cada una de las cuales goza de autonomía y posee características propias en cuanto a autoridades, procedimiento, supuestos y sanciones.

Tiene aplicación la tesis P. LX/96 del Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, abril de 1996, página 128, que dispone:

"RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A) La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B) La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C) La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D) La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones."

En lo que interesa a la solución de este asunto, la responsabilidad administrativa, cuyo sustento deriva de lo dispuesto por el artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Mexicanos, surge como una expresión más de la facultad sancionadora del Estado, estrechamente vinculada a la potestad organizativa de la administración, de forma que ésta pueda cumplir su función de servicio de manera eficaz; de ese modo, su finalidad es evitar y, en su caso, sancionar los actos u omisiones que afecten los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que están obligados a observar los servidores públicos en el desempeño de sus funciones.

Para la consecución de ese objetivo, en cumplimento al mandato contenido en el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Mexicanos, el legislador expidió la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, a través de la cual describió los sujetos de responsabilidad, sus obligaciones, las sanciones por incumplimiento, las autoridades competentes y el procedimiento para aplicarlas.

Es precisamente dentro del marco de aquel ordenamiento legal en el que se encuentra el precepto que se analiza, cuyo tenor literal, en su vigencia al momento de realizarse las conductas que fueron objeto de sanción y posterior impugnación, es el siguiente:

"Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente:

"I.P. en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y

"II. En los demás casos prescribirán en tres años.

"El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo.

"En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64.

"III. El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometido (sic) la falta administrativa."

Tal precepto regula cuatro contenidos, a saber: el plazo de prescripción a que se encuentra sujeto el ejercicio de la potestad sancionadora de la autoridad, el inicio del cómputo del referido plazo, su interrupción y la prescripción del derecho de los particulares para solicitar la indemnización de los daños y perjuicios.

De estos rubros se hace necesario el estudio del tema relativo a la prescripción de la facultad administrativa sancionadora, así como a la posibilidad de su interrupción, particularmente en lo que se refiere a la fracción II del precepto de mérito, del cual se advierte que el legislador estableció que la autoridad administrativa cuenta con un plazo de tres años, a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo, para ejercer su facultad sancionadora, porque de lo contrario se considerará que dicha potestad ha prescrito.

La prescripción regulada en el precepto en comento debe entenderse como la extinción, en virtud del paso del tiempo, de la facultad que tiene la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas

Por tanto, en materia de responsabilidad administrativa de servidores públicos, la prescripción se presenta como un presupuesto temporal habilitante del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, cuya inobservancia, derivada de la inactividad por parte de la autoridad, trae como consecuencia la imposibilidad de su posterior realización y, por ende, la extinción de la responsabilidad administrativa.

Esto es, la figura de la prescripción se refiere al establecimiento de una condición objetiva necesaria para el ejercicio de la facultad sancionadora de la autoridad administrativa, concretamente la sujeción al plazo fijado por la ley; el transcurso de ese plazo sin que se ejerza la facultad sancionadora determina la imposibilidad legal de efectuarlo con posterioridad.

En cuanto a la interrupción del plazo de prescripción, el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos prevé lo siguiente:

"En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64."

En este precepto, el legislador previó que el inicio del procedimiento sancionador interrumpe el plazo de prescripción, en cuyo caso se inicia de nuevo el cómputo relativo.

Al respecto, esta Segunda Sala sustentó la tesis de jurisprudencia 2a./J. 203/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, página 596, que establece:

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia, aun cuando en el mencionado artículo 78 no se establece expresamente, puesto que del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora. Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitándose con ello el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público. En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios."

Del criterio antes transcrito deriva, en lo que interesa a la solución de este asunto, que el plazo de prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo, lo que acontece con la notificación de la citación que se hace al servidor público a la audiencia de ley, por ser éste el acto que genera certeza en el desenvolvimiento del referido procedimiento, sin que exista riesgo de su prolongación indefinida en perjuicio de la dignidad y honorabilidad del servidor público, y que una vez que surte efectos la referida notificación, se inicia nuevamente el cómputo del plazo de prescripción, sin que ello deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, ya que antes de iniciar el aludido procedimiento tuvo tiempo de allegarse de los elementos necesarios para resolver lo conducente.

Bajo ese contexto, la conexidad que guardan ambas figuras (prescripción e interrupción) deriva de que la interrupción supone la realización de un acto jurídico que detiene el plazo legal de prescripción y, además, provoca que el cómputo relativo vuelva a empezar de cero.

Precisado lo anterior, procede determinar si el acto que da inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa, materializado a través de la notificación de la citación a la audiencia de ley, puede o no tomarse en cuenta para considerar interrumpido el plazo de prescripción, cuando quedó insubsistente por vicios formales.

Para ello, debe tenerse presente que los actos de autoridad, por presunción legal, gozan de validez mientras no sean declarados nulos y, por ende, no es jurídicamente válido pretender que para que un acto de autoridad surta sus efectos legales, es menester que la ley que lo regula imponga como requisito la validez de su actuación, en tanto constituye un presupuesto de la misma.

Asimismo, importa destacar que la nulidad tiene efectos retroactivos, dado que, al declararse por la autoridad competente para ello, las cosas deben volver al estado en que se encontraban antes de cometerse la violación que la motivó, de ahí que los actos declarados nulos se equiparan a la nada jurídica y, en consecuencia, no pueden producir efecto legal alguno.

En tal sentido, si bien el acto de inicio del procedimiento administrativo que prevé el artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, evidencia la intención de las autoridades de ejercer su facultad sancionadora, lo cierto es que al declararse nulo, las consecuencias que produjo respecto del plazo de prescripción desaparecen, en tanto que el acuerdo de inicio y la citación para audiencia quedan reducidas a la nada jurídica, como si nunca hubieran existido. Estimar lo contrario conllevaría a eximir a las autoridades sancionadoras de sujetarse a las normas que regulan su actuación, en clara contravención al principio de legalidad que las rige.

Luego, es inconcuso que la ilegalidad que provoca la nulidad del procedimiento sancionador desde su inicio evidencia que la autoridad actuó en contravención a las disposiciones legales aplicables y, por tanto, la referida nulidad sólo puede producir consecuencias para la autoridad, pero en ningún caso deben imputarse al particular.

Dicho en otras palabras, el perjuicio o consecuencia de la nulidad del acto de inicio del procedimiento sancionador debe soportarlo la autoridad, por ser quien transgredió el marco legal que rige su actuación y no el servidor público investigado que impugnó dicho acto y obtuvo resolución favorable. De otra suerte, la autoridad podrá iniciar cualquier cantidad de procedimientos, y aun cuando se declaren nulos, podrá iniciarlos nuevamente de manera indefinida, lo que evidentemente hace nugatoria la institución jurídica de la prescripción, pues no debe soslayarse que aun cuando existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las conductas infractoras de los servidores públicos, resulta inadmisible que las autoridades sancionadoras puedan ejercer sus atribuciones en cualquier tiempo, dando lugar a incertidumbre jurídica para el gobernado respecto de la posibilidad de sanción, por supuestos actos realizados en el desempeño de su cargo.

Así, es dable concluir que el plazo de prescripción a que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no puede estimarse interrumpido cuando el acto de inicio del procedimiento administrativo previsto en el artículo 64, fracción I, del precitado ordenamiento legal, es declarado nulo ante la existencia de vicios formales, pues aun cuando existe un interés de la sociedad por sancionar las conductas infractoras de los servidores públicos, el ejercicio del control de la legalidad de los actos de autoridad tiene como propósito restaurar el orden jurídico, circunstancia en la cual también está interesada la sociedad, pues se refleja en seguridad jurídica para los particulares y en la consolidación del Estado de derecho.

Bajo esa tesitura, cuando el acto de inicio del procedimiento sancionador es declarado nulo para efectos de la interrupción del plazo de prescripción que prevé el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se deberá considerar, en su caso, la nueva citación al servidor público a la audiencia de ley respectiva.

Con base en todo lo expuesto, la tesis que debe regir con el carácter de jurisprudencia en los términos de los artículos 192, 193, 195 y 197-A de la Ley de Amparo, es la que sustenta esta Segunda Sala, la cual es del tenor literal siguiente:

-Conforme al criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 203/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, página 596, el plazo de prescripción a que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo previsto en el artículo 64 del indicado ordenamiento, mediante la citación al servidor público a la audiencia relativa; sin embargo, cuando ante la existencia de vicios formales dicho acto es declarado nulo, las consecuencias que produjo respecto del plazo de prescripción desaparecen, en tanto que el acuerdo de inicio y la citación para audiencia quedan reducidos a la nada jurídica, como si no hubieran existido, pues estimar lo contrario conllevaría eximir a las autoridades sancionadoras de sujetarse a las normas que regulan su actuación, en clara contravención al principio de legalidad que las rige. Por ende, es inconcuso que las consecuencias de la nulidad del acto de inicio del procedimiento sancionador debe soportarlas la autoridad, por ser quien transgredió el marco legal que rige su actuación y no el servidor público investigado que impugnó dicho acto y obtuvo resolución favorable. En ese sentido, si bien es cierto que el acto de inicio del procedimiento administrativo que resultó viciado evidencia la intención de las autoridades de ejercer su facultad sancionadora, también lo es que al declararse nulo no produce efecto legal alguno y, en consecuencia, para la interrupción del plazo de prescripción a que se refiere el mencionado artículo 78, fracción II, deberá considerarse, en su caso, la nueva citación al servidor público a la audiencia de ley respectiva.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre los criterios de los Tribunales Colegiados de Circuito que participaron en el presente asunto.

SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio establecido por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenido en la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de la presente resolución.

N.; por oficio a los Tribunales Colegiado de Circuito de que se trata y remítase la tesis de jurisprudencia aprobada a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito, para los efectos legales conducentes y al Semanario Judicial de la Federación para su publicación; y en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el M.G.I.O.M..