Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezSalvador Aguirre Anguiano,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero,Margarita Beatriz Luna Ramos,Genaro Góngora Pimentel
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXII, Diciembre de 2005, 975
Fecha de publicación01 Diciembre 2005
Fecha01 Diciembre 2005
Número de resolución2a./J. 128/2005
Número de registro19195
MateriaSuprema Corte de Justicia de México,Derecho Constitucional
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 111/2005-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO, SEGUNDO Y TERCERO, TODOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO.


MINISTRO PONENTE: S.S.A.A..

SECRETARIA: GUADALUPE DE LA PAZ V.D..


CONSIDERANDO:


TERCERO. Para determinar la existencia o no de la contradicción de tesis denunciada, es menester transcribir las consideraciones de las resoluciones emitidas por los Tribunales Colegiados contendientes.


El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, remitió las ejecutorias correspondientes a los amparos directos números 295/2004 y 320/2004, promovidos por A.C.N. y Á.B.S., respectivamente, de fecha diez de marzo de dos mil cinco, así como las diversas resoluciones emitidas en los amparos en revisión números 692/2004 y 752/2004, en los cuales fueron quejosos A.V.E. y Deacero, Sociedad Anónima de Capital Variable, respectivamente, de fechas catorce y veinticuatro de febrero del mismo año. Ahora bien, toda vez que el criterio sustentado en dichas ejecutorias es prácticamente idéntico, en obvio de inútiles repeticiones sólo se transcriben las consideraciones del amparo directo 295/2004, que, en la parte que interesa, son las siguientes:


"En otro aspecto, en el octavo concepto de violación, se argumenta, en esencia, que el artículo 18 de la Ley del Catastro vigente en el dos mil cuatro, es violatorio de las garantías de seguridad y certeza jurídica, al dejarle en estado de indefensión, pues desnaturaliza el concepto de ‘valor de mercado’ de un inmueble, que en principio corresponde al valor que resulta en un momento dado de la interacción de las fuerzas que en el mercado inciden todos los integrantes de la comunidad en el ejercicio de sus actividades económicas y ahora es sustituido por el valor que unilateralmente imponga el Congreso a cada predio. Que lo anterior es así, porque el artículo 115, fracción IV y transitorios de la reforma a dicho dispositivo, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, contiene el principio general de que a partir del año dos mil dos, los valores catastrales de los predios deben coincidir con los de mercado, y no obstante lo anterior, el artículo 18 reclamado señala que el valor catastral que resulte de la aplicación de la ley, es el valor de mercado; es decir, que en lugar de que el valor catastral se ajuste al valor de mercado, es éste el que debe ajustarse al valor catastral determinado por la autoridad administrativa con base en las tablas de valores se suelo (sic) y construcción aprobadas por el Congreso. Bien, para estar en condiciones de determinar la inconstitucionalidad o no del artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, es menester transcribir su contenido, así como el del artículo quinto transitorio, emitido con motivo de la reforma al diverso 115 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. ‘Artículo 18.’ (se transcribe). ‘Artículo quinto.’ (se transcribe). Este tribunal considera que a diferencia de lo que sostiene el inconforme, el precepto reclamado no transgrede la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la sola circunstancia de que se establezca en la ley reclamada que el valor catastral que resulte de acuerdo con el artículo 17 de la ley de referencia es el equiparable al valor de mercando (sic) para todos los efectos legales, no es violatorio de garantías, toda vez que el precepto de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, vigente en el dos mil cuatro, de similar redacción en el dos mil dos y dos mil tres, fue emitido en cumplimiento a las circunstancias específicas contenidas en el artículo 115, fracción IV y transitorios de la Constitución Federal, en su última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, en donde se establece que a partir del año de dos mil dos, los valores catastrales de los predios deben coincidir con el valor de mercado, entonces, la disposición normativa del artículo 18 de la ley impugnada, que contiene que el valor catastral que resulte es equiparable al valor de mercado, no hizo más que dar cumplimiento a la reforma constitucional, en debido acatamiento al principio de legalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues la misma está prevista de manera general y abstracta cumpliendo con las características propias de la ley y no se deja al arbitrio de la autoridad exactora, proporcionando los elementos necesarios para la determinación del valor catastral de los inmuebles, por lo que sus argumentos se tornan infundados. Sobre este tópico, este cuerpo colegiado se pronunció en similares términos al resolver, por unanimidad de votos, los amparos en revisión 692/2004 y 752/2004, en sesiones de catorce y veinticuatro de febrero de dos mil cinco."


Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, remitió la copia certificada de la sentencia dictada en el amparo en revisión número 85/2003-II, promovido por Inmobiliaria Residencial Campestre Hípico, Sociedad Anónima de Capital Variable, de fecha veinte de junio de dos mil tres, misma que en la parte que interesa es del tenor siguiente:


"Por otra parte, en el quinto de los agravios, la parte recurrente sustancialmente aduce que, que (sic) lo que realmente le afecta al quejoso es la limitante en establecer al valor de mercado como valor catastral, pues esta circunstancia transgrede lo dispuesto en el artículo 115 de la Constitución Federal, en virtud de que de su análisis se desprende que lo establecido en este precepto es que los valores catastrales se equiparen al valor de mercado, y en el presente caso, el artículo 18 de la Ley del Catastro, prevé que el valor de mercado es equivalente al valor catastral. Tales argumentos son fundados por las razones siguientes. En el cuarto concepto de violación planteado en la demanda de garantías, la parte quejosa sostuvo que el artículo 18 de la Ley del Catastro, infringía lo dispuesto por los artículos 14 y 16 constitucionales, en virtud de que dicho precepto desnaturalizaba el concepto de valor de mercado. Agregó que esto era así, en virtud de que la fracción IV del artículo 115 y transitorios de la última reforma a este dispositivo constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación, del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, establecía que los valores catastrales de los predios debían coincidir con los valores de mercado de los mismos, sin embargo, en el artículo 18 de la Ley del Catastro, se prevé que el valor catastral que resulte de la aplicación de la ley es el valor de mercado. Indicó también que, en lugar de que el valor catastral se ajustara al valor de mercado, es éste el que debía ajustarse al valor catastral, lo cual llevaba a la conclusión que el valor de mercado a que se refiere el dispositivo no es el real valor de mercado, sino otra forma de denominar al valor catastral. Lo anterior, refirió el quejoso, conllevaba a considerar que el artículo impugnado de inconstitucional hacía nugatorio el derecho del particular para impugnar la decisión del Congreso de impugnar las tablas de valores, al no poder comparar el valor catastral del predio respecto del valor de mercado de los mismos, lo cual le permite a la Legislatura del Estado conducirse en forma arbitraria al fijar el valor catastral, pues impide que éste sea comparable con el verdadero valor de mercado en contravención a los artículos constitucionales referidos. Al resolver sobre este punto, el J. del amparo declaró infundados los argumentos de mérito al sostener que el valor de mercado de acuerdo al argot comercial es la actualización de precios conforme a la oferta y la demanda, y que esta connotación por sí sola no ocasionaba perjuicio alguno al quejoso, pues con ello únicamente se pretendía la actualización de los impuestos a fin de que no se rezagaran y el Estado pudiera cumplir con las finalidades de su actividad financiera, con el objeto de satisfacer las necesidades individuales, colectivas y públicas. Además que consideró que el quejoso que estuviera inconforme con la determinación del valor del inmueble, tenía la oportunidad de agotar el recurso previsto en el artículo 19 de la Ley del Catastro, en el que podían ofrecer el avalúo correspondiente para acreditar el valor real de su inmueble. Citó como apoyo de sus consideraciones la tesis de rubro: ‘ARTÍCULO 18, FRACCIÓN III, DE LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE 31 DE DICIEMBRE DE 1982). NO VIOLA EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD IMPOSITIVA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL, AL ESTABLECER EL CONCEPTO DE VALOR REAL.’. Inconforme con lo anterior la parte recurrente, adujo a guisa de quinto agravio que, contrario a lo estimado por el juzgador, conforme al artículo 18 de la Ley del Catastro, el valor de mercado de un inmueble es su valor catastral, circunstancia que le provoca perjuicio, porque a partir de dos mil dos, con motivo de la vigencia de la ley referida, al determinarse por parte del Congreso del Estado el valor catastral, éste se convierte por ley en el valor de mercado, lo cual le provoca indefensión, inseguridad e incertidumbre jurídica, debido a que tal valor no se podrá determinar libremente para efectos del citado impuesto, sino que se sujetará a lo que decida la Legislatura Local. Además, sostiene que en relación con lo resuelto por el a quo respecto a que tiene la posibilidad de impugnar la determinación del valor catastral a través del medio de impugnación previsto por el artículo 19 de la Ley del Catastro, sostuvo que lo que afecta su interés jurídico es la limitación de establecer el valor de mercado como valor catastral, lo que transgrede la reforma del artículo 115 de la Constitución General de la República, pues lo que establece es que los valores catastrales se equiparen a valores de mercado, mas no que se determine que el valor de mercado es el valor catastral para todos los efectos legales a que haya lugar. También precisó que la tesis de jurisprudencia citada por el juzgador, es inaplicable al caso en estudio, por referirse a una situación distinta, en tanto que alude a los casos en los que el valor catastral es mayor al valor real del inmueble y en ella se menciona que dicho valor no le causa perjuicio, pues en ese caso de lo que se duele es del valor catastral y no del valor real, mientras que en el particular lo que se califica de inconstitucional es que dicho precepto transgrede el artículo 115 constitucional, por asimilar el valor catastral como valor de mercado. Por último, adujo que resulta ineficaz el recurso en mención para impugnar el valor catastral cuando difiere del valor de mercado, porque a partir del año dos mil dos, el valor de mercado es el valor catastral, luego, al ser conceptos equivalentes, no podría existir discrepancia y sería inútil intentar demostrar la falta de concordancia entre ambos valores, porque siempre coincidirían. Le asiste la razón al recurrente, al sostener que el artículo 18 de la Ley del Catastro, se opone a lo previsto en el artículo quinto transitorio emitido con motivo de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por lo siguiente. El aludido artículo quinto transitorio dice: ‘Artículo quinto.’ (se transcribe). Por su parte, el artículo 18 de la Ley del Catastro, establece: ‘Artículo 18.’ (se transcribe). Atento al contenido de los numerales transcritos antes de determinar si la norma ordinaria contraviene lo dispuesto en la norma constitucional, es pertinente precisar el significado de valor unitario, valor catastral, equiparación y valor de mercado. Así pues, el valor unitario del suelo, que conforma la valía indivisa de la tierra, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 7o., 17 y 20 de la Ley del Catastro y 21 bis 7 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, constituye un elemento que determinado por la Legislatura de los Estados a propuesta de los Ayuntamientos, integra el valor catastral del inmueble, base gravable del impuesto predial. En efecto, los artículos 21 bis 7 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado y 17 de la Ley del Catastro, en lo que aquí interesa dicen: ‘Artículo 21 bis 7.’ (se transcribe). ‘Artículo 17.’ (se transcribe). De la interpretación jurídica de lo transcrito se desprende que el valor catastral es la base gravable del impuesto predial. Es la consecuencia de un proceso técnico de valoración, tomando en cuenta las características intrínsecas del inmueble (en sí mismo), así como extrínsecas al mismo (en relación con su entorno). Se obtiene al multiplicar el número de unidades de suelo con que cuenta cada predio, por el ‘valor unitario’ de suelo, que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado, al resultado obtenido deberá sumársele el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción con que cuenta cada predio, por el ‘valor unitario’ de construcción que de igual manera le corresponda de entre los decretados por la Legislatura del Estado. A lo obtenido debe aplicarse el coeficiente del valor por profundidad que se establece en el artículo 17 de la ley en consulta. Dicho componente garantiza al Municipio y a los dueños o poseedores de los inmuebles, que las propiedades habrán de valorarse razonablemente en armonía con la utilidad de cada una, según los procedimientos de valuación masiva que poseen uniformidad, justicia y equidad, condiciones indispensables para el justo precio de tales inmuebles. En cambio, el valor de mercado que refiere el numeral examinado, es el resultado homologado de una investigación de mercado de bienes comparables al del estudio, donde imperan condiciones justas y equitativas entre la oferta y la demanda, lo que a la postre se traduce en un valor comercial. Entendiéndose por éste la cantidad expresada en términos monetarios, mediante la cual se intercambiaría un bien en el mercado corriente de bienes, entre un comprador y un vendedor que actúan sin presiones ni ventajas de uno y otro, en un mercado abierto y competido, en las circunstancias prevalecientes a la fecha del avalúo y en un plazo razonable de exposición. Es el resultado del análisis de por lo menos tres parámetros valuatorios, a saber: valor físico o neto de reposición (enfoque de costos), valor de capitalización de rentas (enfoque de los ingresos) y valor comparativo de mercado. Es el equivalente a valor justo de mercado. Por otra parte, es pertinente destacar que el Diccionario de la Lengua Española, en su vigésima primera edición, página ochocientos sesenta y dos, define el término equiparable como ‘que se puede equiparar’; y, el término equiparar como ‘considerar a una persona o cosa igual o equivalente a otra.’. De lo que obtiene que por equiparar debe entenderse el comparar, asimilar, igualar, asemejar. De lo anterior, se arriba a la conclusión de que el texto normativo constitucional que se estima infringido establece que para efecto de una imposición proporcional y equitativa del impuesto predial en el ejercicio dos mil dos, la Legislatura de los Estados debe acordar (adoptar) medidas conducentes para que el valor unitario del suelo, entiéndase por éste la valía o importe único o indiviso de la tierra, como elemento de la base gravable del tributo en cuestión, se asemeje o iguale al valor de mercado que constituye el promedio ponderado del valor físico y del valor por capitalización de rentas. Sin embargo, en oposición a lo previsto en la Norma Constitucional, el artículo 18 de la Ley del Catastro, señala que el valor catastral es el equiparable al valor del mercado, cuando en principio, el Texto Supremo alude a la equiparación de los valores unitarios de suelo con el valor de mercado y no a la equiparación del valor catastral con el valor del mercado. Lo que de entrada lleva a considerar que, el numeral ordinario contraviene lo dispuesto en el artículo quinto transitorio, en razón de que, como quedó precisado, es el valor unitario de suelo (valía indivisa de la tierra), mismo que constituye uno de los elementos que conforman la base gravable del impuesto predial denominada ‘valor catastral’, el que debe asemejarse al valor del mercado del inmueble y no propiamente el valor catastral, el cual, el legislador estatal iguala al valor del mercado. Pero de igual modo, el precepto examinado también deviene inconstitucional, porque en él se ‘iguala’ el valor de mercado al valor catastral, los que, como se señaló con antelación, son de naturaleza y concepción diferente, y en esa medida no es factible que sean equivalentes, pues, mientras el valor catastral constituye un valor administrativo que sirve de base para determinar el impuesto predial, y se considera como indicador de la riqueza de los habitantes de un inmueble; el valor de mercado o comercial equivale al promedio ponderado del valor físico y del valor por capitalización de rentas. Además no debe perderse de vista que la intención de la Norma Constitucional es la de lograr a través de la adopción de medidas pertinentes para efecto de respetar los principios de equidad y proporcionalidad, la equivalencia entre el valor indiviso del suelo y el valor comercial o de mercado del inmueble, lo que evidentemente no se cumple con la determinación del legislador estatal al considerar como semejantes entre sí al valor catastral y al valor de mercado, pues como ha quedado precisado, el valor unitario del suelo, es diverso al valor catastral que se equipara con el de mercado. En estas condiciones, al resultar fundado el agravio planteado por la parte inconforme, lo pertinente es conceder el amparo y protección de la justicia al quejoso. Con lo anterior, resulta útil examinar el resto de los agravios sustentados por la parte recurrente tendientes a lograr la declaración de inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley del Catastro vigente para el año 2002, en donde sustancialmente refirió que la equivalencia que el numeral de mérito hace respecto del valor catastral y valor de mercado lesiona el principio de seguridad jurídica; que la tesis citada por el J. de Distrito para sustentar la constitucionalidad del precepto no es aplicable al caso; y que, el recurso previsto en el artículo 19 de la ley en consulta, es ineficaz para impugnar el valor catastral cuando difiere del valor de mercado; pues como se vio dicha inconstitucionalidad quedó evidenciada al analizar los argumentos precedentes; y, en esa medida, cualquier pronunciamiento que se hiciera respecto a los agravios referidos, no variaría el sentido de esta ejecutoria."


Finalmente, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, remitió copia certificada de las resoluciones dictadas el cuatro de febrero y veintiséis de agosto de dos mil cuatro, en los amparos en revisión números 356/2003 y 424/2004, cuyos quejosos fueron A.S.T. y Ó. de Jesús Cisneros Cisneros y otra, respectivamente, de los cuales ante su identidad sólo se procederá a transcribir la relativa al segundo de los asuntos mencionados:


"Como se ve, los quejosos alegan sustancialmente, que el artículo 18 de la Ley del Catastro es inconstitucional, porque mediante dicho artículo se desnaturaliza el concepto de ‘valor de mercado’ de los inmuebles, que es determinado unilateralmente por el Congreso del Estado. Se concede razón a los quejosos, habida cuenta de que, además en dicho concepto de violación alegaron, entre otras cosas, que dicho dispositivo transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales, y que al analizar el artículo 115 de la Constitución Federal y transitorios de su última reforma, se desprende que los valores catastrales de los predios deben coincidir con los valores de mercado de los mismos y, en el caso, contrariamente a ello, el artículo 18 de la Ley del Catastro, prevé que el valor de mercado es equivalente al valor catastral. Indicó también que en lugar de que el valor catastral se ajustara al valor de mercado, era éste el que debía ajustarse al valor catastral, lo cual llevaba a la conclusión de que el valor de mercado a que se refería el dispositivo atacado, no era el verdadero valor de mercado, sino otra forma de denominar al valor catastral. Lo anterior, refirieron los quejosos, conllevaba a considerar que el artículo impugnado de inconstitucional hace nugatorio el derecho del particular para impugnar la decisión del Congreso de fijar las tablas de valores al no poder comparar el valor catastral del predio respecto del valor del mercado de los mismos, lo cual le permite a la Legislatura del Estado conducirse en forma arbitraria al fijar el valor catastral, pues impide que éste sea comparable con el verdadero valor de mercado en contravención a los artículos constitucionales referidos. Pues bien, se estiman fundados tales argumentos, en tanto que el artículo 18 de la Ley del Catastro, ciertamente se opone a lo previsto en el artículo quinto transitorio, emitido con motivo de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por lo siguiente. El aludido artículo quinto transitorio dice: ‘Artículo quinto.’ (se transcribe). Por su parte, el artículo 18 de la Ley del Catastro, establece: ‘Artículo 18.’ (se transcribe). Atento al contenido de los numerales transcritos antes de determinar si la norma ordinaria contraviene lo dispuesto en la norma constitucional, es pertinente precisar el significado de valor unitario, valor catastral, equiparación y valor de mercado. Así pues, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 7o., 17 y 20 de la Ley del Catastro y 21 bis 7 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado, el valor unitario del suelo que conforma la valía indivisa de la tierra, constituye un elemento que determinado por la Legislatura de los Estados a propuesta de los Ayuntamientos, integra el valor catastral del inmueble, base gravable del impuesto predial. En efecto, los artículos 21 bis 7 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado y 17 de la Ley del Catastro, en lo que aquí interesa, dicen: ‘Artículo 21 bis 7.’ (se transcribe). ‘Artículo 17.’ (se transcribe). De la interpretación jurídica de lo transcrito se desprende que el valor catastral es la base gravable del impuesto predial. Es la consecuencia de un proceso técnico de valoración, tomando en cuenta las características intrínsecas del inmueble (en sí mismo), así como extrínsecas al mismo (en relación con su entorno). Se obtiene al multiplicar el número de unidades de suelo con que cuenta cada predio, por el ‘valor unitario’ de suelo, que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado, al resultado obtenido deberá sumársele el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción con que cuenta cada predio, por el ‘valor unitario’ de construcción que de igual manera le corresponda de entre los decretados por la Legislatura del Estado. A lo obtenido debe aplicarse el coeficiente del valor por profundidad que se establece en el artículo 17 de la ley en consulta. Dicho componente garantiza al Municipio y a los dueños o poseedores de los inmuebles, que las propiedades habrán de valorarse razonablemente en armonía con la utilidad de cada una, según los procedimientos de valuación masiva que poseen uniformidad, justicia y equidad, condiciones indispensables para el justo precio de tales inmuebles. En cambio, el valor de mercado que refiere el numeral examinado, es el resultado homologado de una investigación de mercado de bienes comparables al del estudio, donde imperan condiciones justas y equitativas entre la oferta y la demanda, lo que a la postre se traduce en un valor comercial. Entendiéndose por éste la cantidad expresada en términos monetarios, mediante la cual se intercambiaría un bien en el mercado corriente de bienes, entre un comprador y un vendedor que actúan sin presiones ni ventajas de uno y otro, en un mercado abierto y competido, en las circunstancias prevalecientes a la fecha del avalúo y en un plazo razonable de exposición. Es el resultado del análisis de por lo menos tres parámetros valuatorios, a saber: valor físico o neto de reposición (enfoque de costos), valor de capitalización de rentas (enfoque de los ingresos) y valor comparativo de mercado. Es el equivalente a valor justo de mercado. Por otra parte, es pertinente destacar que el Diccionario de la Lengua Española, en su vigésima primera edición, página ochocientos sesenta y dos, define el término equiparable como ‘que se puede equiparar’; y, el término equiparar como ‘considerar a una persona o cosa igual o equivalente a otra.’. De lo que obtiene que por equiparar debe entenderse el comparar, asimilar, igualar, asemejar. De lo anterior se arriba a la conclusión de que el texto normativo constitucional que se estima infringido establece que para efecto de una imposición proporcional y equitativa del impuesto predial, las Legislaturas de los Estados deben acordar (adoptar) medidas conducentes para que el valor unitario del suelo, entiéndase por éste la valía o importe único o indiviso de la tierra, como elemento de la base gravable del tributo en cuestión, se asemeje o iguale al valor de mercado que constituye el promedio ponderado del valor físico y del valor por capitalización de rentas. Sin embargo, en oposición a lo previsto en la Norma Constitucional, el artículo 18 de la Ley del Catastro señala que el valor catastral es el equiparable al valor del mercado, cuando en principio, el Texto Supremo alude a la equiparación de los valores unitarios de suelo con el valor de mercado y no a la equiparación del valor catastral con el valor del mercado. Similar criterio sustentó este Tribunal Colegiado al resolver el amparo en revisión 356/2003, en sesión de cuatro de febrero de dos mil cuatro e igualmente el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este circuito en el amparo en revisión 85/2003-II, cuya ejecutoria se pronunció en sesión de veinte de junio de dos mil tres. Lo que de entrada lleva a considerar que el numeral ordinario contraviene lo dispuesto en el artículo quinto transitorio, en razón de que, como quedó precisado, es el valor unitario de suelo (valía indivisa de la tierra), mismo que constituye uno de los elementos que conforman la base gravable del impuesto predial denominada ‘valor catastral’, el que debe asemejarse al valor del mercado del inmueble, y no propiamente el valor catastral, el cual, el legislador estatal iguala al valor del mercado. Pero de igual modo, el precepto examinado también deviene inconstitucional, porque en él se ‘iguala’ el valor de mercado al valor catastral, conceptos que, como se señaló con antelación, son de naturaleza y concepción diferente, y en esa medida no es factible que sean equivalentes, pues mientras el valor catastral constituye un valor administrativo que sirve de base para determinar el impuesto predial, y se considera como indicador de la riqueza de los habitantes de un inmueble; el valor de mercado o comercial equivale al promedio ponderado del valor físico y del valor por capitalización de rentas. Además, no debe perderse de vista que la intención de la Norma Constitucional es la de lograr a través de la adopción de medidas pertinentes, para efecto de respetar los principios de equidad y proporcionalidad, la equivalencia entre el valor indiviso del suelo y el valor comercial o de mercado del inmueble, lo que evidentemente no se cumple con la determinación del legislador estatal al considerar como semejantes, entre sí, al valor catastral y al valor de mercado, pues como ha quedado precisado, el valor unitario del suelo, es diverso al valor catastral que se equipara con el de mercado. En estas condiciones, al resultar fundado el concepto de violación en estudio, lo pertinente es sostener por diverso motivo al considerado por el a quo el amparo y protección de la Justicia Federal otorgado a los quejosos."


CUARTO. Ahora bien, una vez transcritos los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados, es necesario determinar la existencia o no de la contradicción denunciada, para lo cual es indispensable atender a los requisitos jurisprudenciales que deben cumplirse para tal efecto. Dichos requisitos son:


a) Que al resolver los negocios jurídicos se hayan examinado cuestiones de derecho esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes;


b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas; y,


c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.


Lo anterior se obtiene de la naturaleza misma de las contradicciones de tesis y encuentra apoyo en la tesis del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se identifica con el número P./J. 26/2001, publicada en la página setenta y seis, T.X., abril de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."


En estas condiciones, tenemos que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver los amparos directos números 295/2004 y 320/2004, así como en los amparos en revisión números 692/2004 y 752/2004, determinó que el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León no transgrede la Constitución General de la República, porque esa disposición fue emitida en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV y quinto transitorio de la reforma a la propia Carta Magna, publicada en el Diario Oficial de la Federación, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve; esto en virtud de que la disposición cuestionada no hizo más que dar cumplimiento a la reforma referida que ordena que los valores catastrales de los predios deben coincidir con el valor de mercado, además de que dicha disposición legal acata el principio de legalidad tributaria, pues se encuentra prevista de una manera general y abstracta y no deja al arbitrio de la autoridad administrativa la determinación del valor catastral de los inmuebles.


Por su parte, el Segundo y Tercer Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver los amparos en revisión 85/2003-II, 356/2003 y 424/2004, respectivamente, llegaron a la conclusión de que la disposición reclamada sí es contraria a lo dispuesto en el artículo quinto transitorio de la reforma al artículo 115 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, porque señala que el valor catastral es el equiparable al valor del mercado, cuando, en principio, el Texto Constitucional alude a la equiparación de los valores unitarios de suelo con el valor de mercado y no a la equiparación del valor catastral con el valor del mercado, es decir, que es el valor unitario de suelo el que debe asemejarse al valor del mercado del inmueble y no propiamente el valor catastral, el cual el legislador estatal iguala al valor del mercado, máxime que el valor unitario constituye uno de los elementos que conforman la base gravable del impuesto predial, esto es, el valor catastral.


Asimismo, determinan que el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado es inconstitucional, porque iguala el valor de mercado al valor catastral, cuando son de naturaleza y concepción diferente, y en esa medida no es factible que sean equivalentes, incluso precisan que la intención de la Norma Constitucional es la de lograr a través de la adopción de medidas pertinentes para el efecto de respetar los principios de equidad y proporcionalidad, la equivalencia entre el valor indiviso del suelo y el valor comercial o de mercado del inmueble, lo que no se cumple con la determinación del legislador de considerar como iguales el valor catastral y el valor de mercado.


Cabe agregar que las resoluciones referidas contienen las mismas consideraciones, tan es así que en las resoluciones dictadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, se precisa que el criterio sostenido por ese órgano jurisdiccional es similar al formulado por el Segundo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, contenido en el amparo en revisión 85/2003-II; en consecuencia, para efectos de esta resolución resulta suficiente con que en la síntesis de las resoluciones que se analizan, se precise que corresponde a lo sostenido por ambos órganos.


También debe decirse que el criterio del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, se encuentra plasmado en la tesis IV.2o.A.57 A, visible en la página novecientos noventa y uno, Tomo XIX, febrero de dos mil cuatro, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo texto es el siguiente:


"CATASTRO. EL ARTÍCULO 18 DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, REFORMADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD DE 27 DE DICIEMBRE DE 2001, AL PREVER LA EQUIPARACIÓN DEL VALOR CATASTRAL CON EL VALOR DE MERCADO, CONTRAVIENE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO QUINTO TRANSITORIO DEL DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA EL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN DE 23 DE DICIEMBRE DE 1999. El artículo quinto transitorio del Decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de diciembre de 1999, establece que para el efecto de una imposición proporcional y equitativa del impuesto predial en el ejercicio dos mil dos, las Legislaturas de los Estados deben adoptar las medidas conducentes para que el valor unitario del suelo se equipare al valor de mercado; sin embargo, en oposición a lo previsto en la norma transitoria citada, el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León señala que el valor catastral es el equiparable al valor de mercado, cuando en principio, el texto supremo alude a la equiparación de los valores unitarios de suelo con el valor de mercado y no a la equiparación del valor catastral con el valor de mercado, lo que conlleva a considerar que el numeral ordinario, contraviene la norma transitoria del decreto de reforma constitucional, en razón de que es el valor unitario de suelo (valía indivisa de la tierra), mismo que constituye uno de los elementos que conforman la base gravable del impuesto predial denominado ‘valor catastral’, el que debe asemejarse al valor de mercado del inmueble, y no propiamente el valor catastral que el legislador estatal iguala al valor de mercado. El precepto examinado también resulta opuesto a la norma transitoria referida, porque en él se ‘iguala’ el valor de mercado al valor catastral, cuando son de naturaleza y concepción diferentes, y en esa medida no es factible que sean equivalentes, pues, mientras el valor catastral constituye un valor administrativo que sirve de base para determinar el impuesto predial, y se considera como indicador de la riqueza de los habitantes de un inmueble, el valor de mercado o comercial equivale al promedio ponderado del valor físico y del valor por capitalización de rentas. Además, no debe perderse de vista que la intención de la Norma Constitucional es lograr a través de la adopción de medidas pertinentes, el respeto a los principios de equidad y proporcionalidad, con la equivalencia entre el valor indiviso del suelo y el valor comercial o de mercado del inmueble, lo que evidentemente no se cumple con la determinación del legislador estatal al considerar como semejantes entre sí al valor catastral y al valor de mercado pues, como ha quedado precisado, el valor unitario del suelo es diverso al valor catastral que se equipara con el de mercado."


Ahora bien, de las consideraciones de los Tribunales Colegiados que han quedado sintetizadas en los párrafos que anteceden, se advierte que sí existe la contradicción de tesis denunciada.


Esto es así, porque en todos los casos los tribunales analizan el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, respecto de su probable contraposición con lo dispuesto en el artículo quinto transitorio de la reforma al artículo 115, fracción IV, constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.


Así, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, estima que el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, no contraviene el referido artículo quinto transitorio constitucional porque no hizo más que dar cumplimiento a la reforma constitucional referida, ya que la Norma Fundamental ordena que los valores catastrales de los predios deben coincidir con el valor de mercado; además de que acata el principio de legalidad tributaria, pues la hipótesis cuestionada se encuentra prevista de una manera general y abstracta, y no deja al arbitrio de la autoridad administrativa la determinación del valor catastral de los inmuebles.


Por su parte, los Tribunales Colegiados Segundo y Tercero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, coinciden en que la disposición reclamada sí es contraria a lo dispuesto en el artículo quinto transitorio de la reforma al artículo 115, fracción IV, constitucional, porque establece que el valor catastral es el equiparable al valor del mercado, cuando, en principio, el Texto Constitucional alude a la equiparación de los valores unitarios de suelo con el valor de mercado y no a la equiparación del valor catastral con el valor del mercado, es decir, que es el valor unitario de suelo el que debe asemejarse al valor del mercado del inmueble y no propiamente el valor catastral, el cual el legislador estatal iguala al valor del mercado.


También determinan que el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado es inconstitucional, porque iguala el valor de mercado al valor catastral, cuando son de naturaleza y concepción diferente, y en esa medida no es factible que sean equivalentes; máxime que la intención de la Norma Constitucional es la de lograr la equivalencia entre el valor indiviso del suelo y el valor comercial o de mercado del inmueble, lo que no se cumple con la determinación del legislador de considerar como iguales el valor catastral y el valor de mercado.


En estas condiciones, el punto de derecho en el cual se plasma la contradicción consiste en determinar si el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, es contrario al artículo quinto transitorio del decreto que reforma y adiciona el artículo 115 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el cual ordena que las Legislaturas de los Estados deben adoptar las medidas conducentes para que el valor unitario del suelo se equipare al valor de mercado, esto para efectos de una determinación proporcional y equitativa del impuesto predial.


Debe precisarse, además, que no es obstáculo para determinar que en el caso concreto existe la contradicción de tesis el hecho de que sólo uno de los Tribunales Colegiados haya elaborado y publicado tesis sobre el tema, pues para que proceda la denuncia es suficiente que se sustenten criterios discrepantes sobre el mismo punto jurídico.


Sirve de apoyo a esta conclusión, la jurisprudencia P./J. 27/2001 del Tribunal Pleno, que aparece publicada en la página setenta y siete, T.X., abril de dos mil uno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."



QUINTO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, considera que debe prevalecer el criterio que a continuación se desarrolla.


Para una mejor comprensión del asunto, resulta conveniente tener presente que en los juicios de garantías que antecedieron a los amparos en revisión en los que se dictaron las ejecutorias que contienen los criterios materia de esta contradicción, se reclamó como acto de aplicación de la norma impugnada, la determinación y cobro del impuesto predial; por ello, es necesario exponer la naturaleza de esa contribución y de lo dispuesto en los artículos 115, fracción IV y quinto transitorio de la Constitución General de República.


Sobre el particular, es importante precisar que el impuesto predial se define como aquel que recae sobre la propiedad o posesión de bienes inmuebles.


Asimismo, la doctrina lo ha clasificado como un gravamen directo, en virtud de que no puede trasladarse a terceras personas al ser el poseedor o propietario del inmueble el que se encuentra obligado a pagarlo; real, debido a que grava valores económicos que tienen su origen en la relación jurídica que se establece entre una persona (poseedor o propietario) y una cosa o un bien (suelo o éste y las construcciones adheridas a él), y local, ya que es el Municipio el orden de gobierno que se encarga de su recaudación y control.


Respecto a este último punto, debe señalarse que en el caso de nuestro país, se estableció que fuera el Municipio el encargado de la recaudación, control y administración del impuesto predial, constituyéndose dicho gravamen en una de las principales fuentes de ingreso de la hacienda pública municipal, esto en virtud de que fue a partir del año de mil novecientos ochenta y tres, cuando se reformó el contenido de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de consolidar la hacienda pública municipal.


De esta manera, con motivo de dicha reforma se estableció, por una parte, que los Municipios administrarían libremente su hacienda municipal y, por la otra, que ésta se integraría con los bienes que les pertenezcan, así como con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas Locales establezcan a su favor y, en todo caso, con los siguientes:


a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


b) Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


Cabe señalar que respecto a los ingresos a que se hace alusión en los incisos a) y c) anteriores, esto es, a los que derivan de las contribuciones relacionadas con la propiedad inmobiliaria y los que provienen de la prestación de servicios públicos a su cargo, el propio artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala, por una parte, que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer esas contribuciones, ni concederán exenciones en relación con las mismas y, por la otra, que las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto a dichas cuestiones a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas.


A fin de corroborar lo anterior, se estima necesario transcribir el contenido, en la parte que interesa, de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cual se señala lo siguiente:


"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:


"...


"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:


"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.


"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.


"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.


"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.


"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.


"...


"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. ..."


Posteriormente, en el Diario Oficial de la Federación de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se estableció en el artículo quinto transitorio del decreto que reformó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que antes del inicio del ejercicio de dos mil dos, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarían las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria fueran equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederían, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, para garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad.


A efecto de corroborar lo anterior, se estima necesario transcribir el contenido del artículo referido, mismo que señala:


"Artículo quinto. Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, a fin de garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad."


Cabe mencionar que en torno a esta cuestión, en el dictamen de la iniciativa de reforma a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se especificó lo siguiente:


"9. Asimismo, se establece un quinto artículo transitorio para prever el desarrollo de la recaudación de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria con que enfáticamente la presente reforma le da un impulso económico a los Municipios del país. Para ello, antes del año 2002, las legislaturas y los Municipios según les corresponda harán lo necesario para que los valores unitarios de suelo que sirven de base para dichas contribuciones sean equiparables a los valores de mercado o comerciales."


En virtud de lo anterior, se reformó el contenido de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar redactado, en la parte que interesa, de la manera siguiente:


"Artículo 115.


"...


"Los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria."


Cabe señalar que respecto a esta reforma, en el seno de la Cámara de Diputados, se precisó lo siguiente:


"R. este último aspecto de la materia hacendaria del Municipio, debemos considerar la importancia de la reforma tanto para que el Municipio pueda contar con una Ley de Ingresos Municipal como el hecho de que las Legislaturas de los Estados fiscalicen las cuentas públicas de los Ayuntamientos posterior a su ejercicio, a la determinación del valor catastral de los bienes inmuebles que en él se ubican mediante la autorización de tablas de valores de suelo y construcciones sin acudir a las legislaturas refuerza la economía y la autonomía municipales. ... De manera complementaria a lo ya señalado previamente respecto a la hacienda municipal, resulta positivo el que se establezca en la fracción IV el que los Ayuntamientos propongan a las Legislaturas de los Estados la cuotas y tarifas aplicables a las distintas modalidades de contribuciones, toda vez que son precisamente los integrantes del Ayuntamiento, quienes conocen de mejor manera el manejo desigual de valores catastrales de los terrenos ubicados en algún Municipio, por citar un ejemplo. ... Y en el artículo quinto transitorio, la obligación para que la Legislatura de los Estados, para que antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002 o de la otra forma a más tardar el 31 de diciembre de 2001, los Municipios para efecto del impuesto predial, equiparen los valores unitarios de los inmuebles a los valores de mercado de dichas propiedades. Esto resulta interesante, ya que sabemos que los valores catastrales que son base para fijar el impuesto predial, siempre resultan notoriamente inferiores a los valores que los inmuebles tienen como valor comercial por sí mismos o por la especulación inmobiliaria. ... El segundo aspecto es el relativo a que todo Municipio tendrá constitucional derecho a proponer a la Legislatura Estatal sus cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras. Igual derecho tendrán respecto a las tablas de valores de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria. Esto resuelve sin duda un añejo problema de los Estados, en los que el Ejecutivo Local suplanta arbitrariamente el derecho de iniciativa de los Municipios. ... Por último, cabe resaltar que en un artículo transitorio se previene la obligación para que antes del ejercicio fiscal de 2001, las Legislaturas de los Estados tomen las medidas necesarias para que los valores catastrales que sirven de base de las contribuciones inmobiliarias, se equiparen a los valores comerciales. Sólo así comenzará en nuestro país una justa tributación predial a favor de los Gobiernos Municipales y, por tanto, a favor de más y mejores obras y servicios públicos para quien menos tiene. ..."


De la transcripción que antecede, resalta lo afirmado por el Constituyente Permanente en el sentido de que los valores catastrales siempre han resultado notoriamente inferiores a los valores comerciales de los inmuebles, de ahí la necesidad de que los valores unitarios de suelo como elemento determinante del impuesto predial se equiparen al valor de mercado.


También destaca de lo anterior, que el artículo quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, prevé que las Legislaturas de los Estados, en coordinación de los Municipios, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado y procederán, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de dichas contribuciones.


Asimismo, se advierte que el Constituyente Federal hizo alusión expresa tanto a los valores unitarios como a los valores de mercado, en donde los primeros representan uno de los elementos que pueden servir de base para determinar el segundo, esto es, el valor de mercado de los bienes inmuebles, que es el que en todo caso debe prevalecer. De esta forma, el valor catastral que sirve de base para el cálculo del impuesto predial debe establecerse, necesariamente, en función del valor de mercado de los bienes inmuebles, al cual puede llegarse mediante la aplicación de los valores unitarios, o bien, a través de cualquier otro método o sistema que estime pertinente el legislador.


Al respecto, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal, que se identifica con el número P./J. 123/2004, publicada en la página mil ciento veinticinco, Tomo XX, diciembre de dos mil cuatro, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:


"PREDIAL MUNICIPAL. LA REGULACIÓN DE LA MECÁNICA PARA EL CÁLCULO DEL IMPUESTO RELATIVO DEBE TOMAR EN CUENTA EN LO FUNDAMENTAL, EL VALOR DE LOS INMUEBLES. Del párrafo tercero de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del artículo quinto transitorio del decreto por el que se reforma y adiciona ese precepto constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, se advierte que el impuesto predial es concebido constitucionalmente como un impuesto de naturaleza real cuya base de cálculo debe ser el valor unitario de los predios y de las construcciones. Ahora bien, el citado artículo transitorio dispone que el predial se configura como un tributo en el que los principios de proporcionalidad y equidad tributarias se proyectan fundamentalmente sobre el proceso de determinación de los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, los cuales deben ser equiparables a los valores de mercado y a las tasas aplicables para dicho cobro; de ahí que dicho proceso de determinación y adecuación de los valores unitarios y de las tasas aplicables deban realizarlo las Legislaturas de los Estados en coordinación con los Municipios, lo cual es congruente con la reserva constitucional a las haciendas municipales de los recursos derivados de las construcciones sobre la propiedad inmobiliaria, así como de aquellas que tengan como base el cambio de valor de los inmuebles."


Asimismo, resulta aplicable en lo conducente, la tesis de jurisprudencia del mismo órgano jurisdiccional, número P./J. 24/2004, publicada en la página doscientos cincuenta y tres, Tomo XIX, abril de dos mil cuatro, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del tenor siguiente:


"PREDIAL. EL ARTÍCULO 149, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL, EN VIGOR A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 2002, QUE ESTABLECE DIVERSAS FORMAS PARA DETERMINAR EL VALOR DEL INMUEBLE CUANDO SE OTORGUE SU USO O GOCE TEMPORAL, INCLUSO PARA LA INSTALACIÓN O FIJACIÓN DE ANUNCIOS O CUALQUIER OTRO TIPO DE PUBLICIDAD, NO TRANSGREDE EL ANTEPENÚLTIMO PÁRRAFO DEL INCISO C) DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En virtud de que el Decreto por el que se declara reformado y adicionado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999 dispuso, por una parte, conforme a su artículo quinto transitorio, que las Legislaturas de los Estados, en coordinación con los Municipios respectivos, adoptaran las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria fueran equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad y procedieran, en su caso, a realizar las adecuaciones correspondientes a las tasas aplicables para el cobro de las mencionadas contribuciones, para garantizar su apego a los principios de proporcionalidad y equidad y, por otra, la reforma al contenido del antepenúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal, que señala que los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propusieran a las Legislaturas Locales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, a efecto de que las Legislaturas Estatales, incluida la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a partir del 1o. de enero de 2002, establecieran en las leyes fiscales respectivas las formas que estimasen conducentes, a fin de lograr que el valor catastral de los bienes inmuebles se determine única y exclusivamente con base en valores comerciales o de mercado, sin que ello implique que los valores unitarios sean el único medio que estableció el Constituyente Federal para ello, se llega a la conclusión de que el hecho de que en el artículo 149, fracción II, del Código Financiero del Distrito Federal, en vigor a partir del 1o. de enero de 2002, se hubiera establecido que los contribuyentes que otorgan el uso o goce temporal de sus inmuebles, inclusive para la instalación o fijación de anuncios o cualquier otro tipo de publicidad, deberán calcular el impuesto predial con base en el valor catastral más alto que resulte entre el determinado conforme a la fracción I de dicho precepto legal, esto es, mediante la práctica de un avalúo directo, o bien a través de la aplicación de los valores unitarios a que hace referencia el artículo 151 del Código Financiero del Distrito Federal al valor del suelo y de las construcciones adheridas a él, y el que se determine de acuerdo con el total de las contraprestaciones por dicho uso o goce temporal, no transgrede el contenido del antepenúltimo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, toda vez que en el caso del avalúo o de la aplicación de los valores comerciales, se llega al valor comercial o de mercado de los bienes inmuebles otorgados en arrendamiento, a partir de su valor intrínseco; mientras que tratándose del valor de las rentas, se llega a él, al tomar en cuenta la oferta y demanda de inmuebles que existe en el mercado, determinada por el total de las contraprestaciones pactadas por el uso o goce temporal de ellos, pues éstas constituyen un indicador económico real que permite conocer con mayor precisión el valor comercial de los inmuebles, en razón del valor que en un momento dado tienen en el mercado."


Para efectos de esta ejecutoria también resulta necesario revisar lo que prevé la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, en relación con el impuesto predial; y al respecto, se advierte que los artículos 21 bis 2 y 21 bis 7, establecen que para efectos de esa contribución, el valor catastral de los predios será la base del mismo.


En efecto, los artículos mencionados prevén lo siguiente:


"Artículo 21 bis 2. La base del impuesto será el valor catastral de los predios que se determinará aplicando, para cada predio, las tablas de valores unitarios del suelo o en su caso de construcción, aprobadas por el Congreso del Estado a propuesta de los Ayuntamientos, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley del Catastro del Estado.


"A falta de actualización de las tablas de valores unitarios de suelo y construcción éstas se ajustarán conforme a los porcentajes que autorice el Congreso del Estado."


"Artículo 21 bis 7. La base del impuesto será el valor catastral del inmueble, el cual será determinado conforme al procedimiento previsto en la Ley del Catastro. Esta base se ajustará a pesos, aumentando o disminuyendo las décimas a la unidad más próxima, según éstas excedan o no de N$. 50."


Las disposiciones transcritas son claras en establecer que la base del impuesto predial la constituye el valor catastral de los predios, el cual se calcula en términos de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León y con base en los valores unitarios de suelo.


Ahora bien, los artículos 17, 18 y 19 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, son del tenor siguiente:


"Artículo 17. El valor catastral se obtendrá al aplicar para cada predio la operación aritmética consistente en multiplicar el número de unidades de suelo con las que cuenta el predio, por el valor unitario de suelo que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado; adicionado con el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción con las que cuente el predio, por el valor unitario de construcción que le corresponda de entre los decretados por el Congreso.


"Al resultado obtenido, se le deberá aplicar el coeficiente de demérito de valor por profundidad que se señala a continuación.


"...


"Los coeficientes de mérito de valor por profundidad no serán aplicables cuando la unidad de valuación sea por hectárea."


"Artículo 18. El valor catastral que resulte de acuerdo con el artículo anterior, es el equiparable al valor de mercado para todos los efectos legales."


"Artículo 19. Los contribuyentes podrán inconformarse con el valor total del predio que resulte de acuerdo con este artículo, dentro del plazo de 30 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de los valores emitidos por el Congreso en el Periódico Oficial del Estado o del primer acto de aplicación. Para este efecto, los particulares presentarán escrito ante la autoridad municipal competente para realizar el cobro del impuesto, por el cual manifiesten los motivos de su inconformidad por los que consideran que el valor determinado no corresponde al valor de mercado de su propiedad, acompañando un avalúo del inmueble emitido por una institución de crédito debidamente autorizada o por un instituto o consejo de valuación debidamente autorizado, así como los demás elementos de prueba que consideren necesarios, debiendo remitirse el expediente debidamente integrado a la Junta Municipal Catastral que corresponda, la cual deberá resolver en un término no mayor de 15 días hábiles.


"Si revisado el valor por la Junta Municipal Catastral persiste la inconformidad, será la Junta Central Catastral, en casos de evidente controversia y a instancia del particular, la que determinará el valor que corresponda.


"Tratándose de la notificación de los acuerdos que tome la Junta Municipal Catastral o la Junta Central Catastral, éstas se harán por conducto de la Tesorería Municipal que corresponda, o de la Tesorería del Estado, respectivamente y se practicará en la forma que determine el Código Fiscal del Estado y el reglamento de esta ley.


"En caso de que no estuviere integrada la Junta Municipal Catastral, será la Junta Central Catastral, la encargada de desahogar el procedimiento previsto en este artículo."


Cabe agregar que la disposición materia de la contradicción, esto es, el artículo 18 transcrito, fue reformado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, de veintisiete de diciembre de dos mil uno y que desde esa fecha no ha sufrido cambios; y por lo que hace a los artículos 17 y 19, se transcriben las disposiciones vigentes en dos mil dos, que corresponden a los textos analizados por los Tribunales Colegiados.


Ahora bien, las disposiciones transcritas establecen, respectivamente, que el valor catastral se obtiene al multiplicar el número de unidades de suelo con las que cuenta el predio, por el valor unitario de suelo que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado, adicionado con el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción con las que cuente, por el valor unitario de construcción que de igual manera le corresponda de entre los decretados por el Congreso y que a lo obtenido se le deberá aplicar el coeficiente de demérito de valor por profundidad que se señala en la propia disposición; que el valor catastral que resulte del procedimiento descrito, es el equiparable al valor de mercado, para todos los efectos legales; así como que los contribuyentes podrán inconformarse con el valor total del predio, dentro del plazo de treinta días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación de los valores emitidos por el Congreso en el Periódico Oficial del Estado o del primer acto de aplicación, precisándose los requisitos y el procedimiento necesarios para atender dicha inconformidad.


Asimismo, resulta importante destacar que del artículo 17 de la Ley del Catastro, se desprende que uno de los elementos a tomar en cuenta para efectos de la determinación del valor catastral, son los valores unitarios de suelo decretados por el Congreso del Estado.


Por otra parte y dados los términos de la disposición que se analiza, es necesario señalar lo que se entiende por valor catastral y por valor comercial o de mercado.


Así, por valor catastral se entiende aquel que determina la autoridad con base en el procedimiento previsto en un ordenamiento, en el cual se toman en cuenta las características del inmueble, de la zona en la que se encuentra ubicado, los metros cuadrados construidos, el área de terreno, las instalaciones especiales que presenta y la cercanía a los servicios públicos, entre otros, respectivamente.


Y por valor de mercado se entiende la equivalencia de un bien o servicio en términos de otros bienes y servicios, esto es, se trata de la cantidad económica que en el mercado alcanza un bien como producto de la influencia que en su servicio, rentabilidad y, por tanto, en su demanda, ejercen varias causas internas y externas; cabe agregar que al estar sujeto a la oferta y la demanda, ese valor no es una cantidad que permanezca fija en el tiempo.


Precisado lo anterior, debe decirse que el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, no contraviene lo dispuesto en el artículo quinto transitorio del decreto de reformas al artículo 115, fracción IV, constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que si bien esa disposición prevé la equiparación del valor catastral con el valor de mercado de los inmuebles, también lo es que esa hipótesis debe interpretarse conforme a las disposiciones del ordenamiento del que forma parte, del que se desprende que el legislador estableció un procedimiento para el cálculo del valor catastral que se basa en los valores unitarios de suelo y de construcción que aprueba el Congreso del Estado, a propuesta de los Ayuntamientos, en términos de lo ordenado en la reforma constitucional.


Esto es así, porque una de las razones que inspiró al Constituyente Federal a emitir el artículo quinto transitorio transcrito, fue la de crear las condiciones necesarias para que el valor catastral que se utiliza para la determinación de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, dejara de ser inferior al valor de mercado o comercial de los inmuebles, esto es, su finalidad fue la de evitar que el cálculo de dichos valores catastrales continuara rezagado respecto de los valores de mercado, de ahí que ordenara que las Legislaturas de los Estados debían adoptar las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios del suelo sean equiparables a los valores de mercado.


Sobre esa base, se considera que el propósito que orientó al artículo quinto transitorio de la reforma constitucional, se respeta a través de lo dispuesto en los artículos 17 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León y 21 bis 2 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León, toda vez que establece que el valor catastral se obtiene al multiplicar el número de unidades de suelo con las que cuenta el predio, por el valor unitario de suelo que le corresponda de entre los decretados por el Congreso del Estado, adicionado con el producto que resulte de multiplicar las unidades de construcción con las que cuente, por el valor unitario de construcción que de igual manera le corresponda de entre los decretados por el Congreso y que a lo obtenido se le deberá aplicar el coeficiente de demérito de valor por profundidad que se señala en la propia disposición, de donde es claro que ese mecanismo permite que el valor catastral de los inmuebles no quede estancado, sino que gradualmente se incremente al tomar como referencia las tablas de los valores unitarios tanto del suelo como de construcción aprobados por el Congreso del Estado, a propuesta de los Ayuntamientos.


Por lo mismo, lo dispuesto en el artículo 18 no debe interpretarse en el sentido de que los valores catastrales y de mercado son iguales, pues eso es tanto como desconocer la naturaleza cambiante de éstos, es decir, no se debe interpretar de manera limitada sino conforme a las disposiciones de la propia ley de la que forma parte, de ahí que si bien sólo prevé la equiparación del valor catastral al de mercado, también lo es que con ello se pretende expresar que el valor catastral que se establece siguiendo las reglas del artículo 17, se calcula en función del valor de mercado de los bienes inmuebles, esto es, que el mecanismo para obtener el valor catastral contiene inmerso el valor comercial o de mercado de los inmuebles, al tomar como referencia los valores unitarios de suelo o de construcción que autoriza el Congreso Local, a propuesta de los Ayuntamientos, de ahí que el legislador expresara que dichos valores son equiparables, pues el valor catastral atiende al valor de mercado.


Asimismo, es importante señalar que si bien en el artículo 18 de la Ley del Catastro se establece que el valor catastral es el equiparable al valor de mercado para todos los efectos legales, esto también debe entenderse acotado a lo dispuesto en el propio ordenamiento, toda vez que, como ya se precisó, con ese enunciado el legislador quiso expresar que el primero de los valores atiende al valor de mercado o comercial de los inmuebles, pero no significa que el legislador haya pretendido que los valores catastrales y de mercado sean iguales, pues su propia naturaleza no lo permite, de ahí que debe concluirse que la aplicación de ese enunciado se limita a los efectos de la propia Ley del Catastro.


Además, la norma tampoco puede tacharse de inconstitucional, en virtud de que en aquellos supuestos en que el gobernado no esté de acuerdo con el cálculo del valor del predio podrá inconformarse contra ello, en términos de lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley del Catastro, lo que significa que toda indebida aplicación e interpretación de las disposiciones tendientes a determinar el valor catastral base del impuesto predial, podrán ser revisadas por la autoridad administrativa local.


En consecuencia, el artículo 18 de la Ley del Catastro del Estado de Nuevo León, no es violatorio de lo dispuesto en el artículo quinto transitorio del decreto de reformas al artículo 115, fracción IV, de la Constitución General de la República, ya que si bien en éste el legislador precisó que el valor catastral que resulte del procedimiento previsto en el artículo 17 es el equiparable al valor de mercado, ello debe entenderse en el sentido de que el primero se calcula tomando en cuenta dicho valor de mercado, pues ese fue el objetivo de la reforma constitucional, es decir, crear las condiciones para que el valor catastral dejara de ser inferior al valor de mercado o comercial de los inmuebles.


Atento a lo anterior, debe prevalecer el criterio que sostiene esta Segunda Sala, el que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter de jurisprudencia, en los siguientes términos:


-El citado precepto legal establece que el valor catastral que resulte del procedimiento previsto en el artículo 17 de dicha ley, es el equiparable al valor de mercado para todos los efectos legales. Ahora bien, del análisis armónico de dichas disposiciones se advierte que prevén un mecanismo que permite que el valor catastral de los inmuebles no quede estancado, pues se calcula con base en las tablas de los valores unitarios aprobados por el Congreso Local, tal como lo establece el artículo quinto transitorio del Decreto que reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, el artículo 18 del ordenamiento indicado no transgrede el citado precepto transitorio, ya que para el cálculo del valor catastral se atiende a los valores de mercado o comerciales.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada.


SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.


N. y cúmplase; remítase al Semanario Judicial de la Federación, la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, para los efectos establecidos en el artículo 195, fracciones I y II, de la Ley de Amparo, envíese testimonio de la misma a los Tribunales Colegiados de Circuito que participaron en esta contradicción para los efectos legales correspondientes y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. La señora M.M.B.L.R. estuvo ausente por atender comisión oficial. Fue ponente el M.S.S.A.A..


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