Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 130/2004-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO, QUINTO Y SÉPTIMO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.D.G.P..

SECRETARIO: E.C.S..

CONSIDERANDO:

TERCERO. Las consideraciones de las ejecutorias pronunciadas por los Tribunales Colegiados de Circuito mencionados que dieron origen a la denuncia de contradicción son las siguientes:

El Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver con fecha once de junio de dos mil cuatro la revisión fiscal 376/2003, interpuesta por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, ahora de la Función Pública, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

"SÉPTIMO. Son ineficaces los argumentos que se formulan en el primer concepto de agravio del recurso de revisión fiscal, en la parte en la que la recurrente sostiene lo siguiente: Que es ilegal que la juzgadora aluda a que el cómputo para la prescripción de las facultades sancionadoras debe reiniciar después de los treinta y tres días que tiene la autoridad para dictar la resolución y notificarla en términos de lo dispuesto por el diverso 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues es claro que el 78 de la propia ley no permite que la juzgadora realice el cómputo legal en los términos en que lo hizo (foja 9 del toca). Que es claro que el precepto en análisis jamás establece el levantamiento de la interrupción de la prescripción (foja 9 del toca). Que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos claramente señala que la facultad sancionadora de la secretaría se encuentra sujeta a ciertos plazos de prescripción, señalando el momento en que corren los plazos de que se trata y el momento en que dicha prescripción se ve interrumpida, lo cual acontecerá al iniciarse el procedimiento administrativo disciplinario, pero en momento alguno refiere que dicha facultad sancionatoria deba estar sujeta a un nuevo término prescriptorio, tal como indebidamente lo sostiene la juzgadora (foja 10 del toca). Resultan ineficaces los argumentos expuestos, porque si bien, como correctamente lo advirtió la autoridad recurrente, la S.R. hizo una inadecuada interpretación de lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues en dicho precepto en momento alguno se dispone que el cómputo del plazo para la prescripción de las facultades sancionadoras deberá reiniciar después de los treinta y tres días que tiene la autoridad para dictar resolución y notificarla (foja 248 vuelta del expediente administrativo). Sin embargo, tal determinación no lleva a revocar la sentencia recurrida, porque con independencia de la forma en que la S. interpretó el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, lo cierto es que finalmente, de manera correcta, dicha S. consideró transcurrido en exceso el término de los tres años a que se alude en ese precepto, requeridos para que opere la prescripción. En efecto, para decretar la nulidad de la resolución impugnada al tener por prescritas las facultades sancionadoras de la autoridad demandada, en el considerando quinto de la sentencia recurrida, la S.R. se apoyó en las razones siguientes: Que respecto a las declaraciones complementarias de los meses de febrero a diciembre de 1994 y declaración anual normal del ejercicio de 1994, se observa que el sello checador de la institución bancaria establece como fecha de presentación el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cinco, de lo cual se presume que las declaraciones fueron firmadas en esa fecha, por lo que la autoridad demandada al momento de emitir el oficio citatorio CI/200/131/97 de dieciocho de abril de mil novecientos noventa y siete, dirigido al actor, notificado el veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y siete, gozaba de facultades sancionadoras, toda vez que entre la fecha en que se realizaron las conductas irregulares imputadas y la de emisión y notificación de los oficio (sic) de referencia, habían transcurrido aproximadamente 2 años 9 meses, y no así el término de tres años que señala la fracción II del artículo 78 de Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, para que prescribieran dichas facultades (fojas 247 vuelta y 248 del expediente administrativo). Que el plazo de prescripción se vio interrumpido por el inicio del procedimiento disciplinario, dado que la interrupción tiene verificativo al momento en que se inicia el procedimiento disciplinario, y éste precisamente tiene su origen en la citación para la audiencia de ley que establece la fracción I del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (fojas 247 vuelta y 248 del expediente administrativo). Que si bien es cierto que la prescripción de las facultades sancionadoras se interrumpe con el inicio del procedimiento disciplinario previsto por el artículo 64 del mismo ordenamiento legal y que se inicia con la notificación del citatorio para la audiencia de ley, que dicha interrupción no es definitiva, toda vez que debe empezar a computarse nuevamente a partir de que ha fenecido el término señalado por la fracción II del artículo 64, es decir, después de expirados los treinta días para dictar la resolución y tres para notificarla, por lo que el nuevo plazo de prescripción correrá a partir del día 34, después de celebrada la audiencia de ley, o bien, después de realizada la última diligencia dentro del procedimiento respectivo (foja 248 del expediente administrativo). Que lo anterior es así, ya que las facultades sancionadoras de las contralorías internas o de cualquier otra autoridad disciplinaria, no pueden estar vigentes por tiempo indefinido, en tanto que deben estar sujetas a los plazos y términos fijados por la propia ley, por lo que de aceptar que la prescripción no pueda operar una vez instaurado el procedimiento administrativo, implicaría conceder a la autoridad un plazo indefinido para dictar la resolución correspondiente, lo cual dejaría en estado de indefensión e incertidumbre jurídica al servidor público, porque ello hace nugatoria la disposición contenida en el artículo 78 de la propia ley (foja 248 vuelta del expediente administrativo). Que, por tanto, el cómputo del plazo para la prescripción de las facultades sancionadoras deberá reiniciar después de los treinta y tres días que tiene la autoridad para dictar resolución y notificarla (foja 248 vuelta del expediente administrativo). Que si la última diligencia dentro del procedimiento disciplinario tuvo verificativo el ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete en que se celebró la audiencia de ley, la resolución impugnada debió haberse emitido a más tardar en los treinta días hábiles siguientes, de conformidad con el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y haberse notificado dentro de las 72 horas siguientes para que se volviera a computar el plazo de prescripción; que de esta forma, el plazo de prescripción que se encontraba interrumpido empezó a computarse nuevamente el día siguiente a aquel en que feneció el término que se señaló con anterioridad (foja 249 del expediente administrativo). Que, por tanto, si la resolución a debate fue emitida el veintinueve de noviembre de dos mil uno y notificada al accionante hasta el veinticinco de enero de dos mil dos, ya habían transcurrido 4 años 8 meses, en este periodo se encontraban prescritas las facultades sancionadoras del director general de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (foja 249 del expediente administrativo). De la reseña de las consideraciones precedentes se aprecia, en lo que aquí interesa, que la S.R. señaló que aun cuando la prescripción de las facultades sancionadoras se interrumpe con el inicio del procedimiento disciplinario, dicha interrupción no es definitiva, toda vez que debe empezar a computarse nuevamente después de expirados los treinta días para dictar la resolución y tres para notificarla, por lo que el nuevo plazo de prescripción correrá partir del día 34 después de celebrada la audiencia de ley, o bien, después de realizada la última diligencia dentro del procedimiento respectivo (foja 248 del expediente administrativo). La forma de resolver en la parte en que se asegura que el plazo de la prescripción corre a partir del día treinta y cuatro, pone de manifiesto, como ya se dijo, que la S.R. hizo una inadecuada interpretación del artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues tal precepto no tiene esos alcances. Para estar en posibilidad de corroborar la aseveración precedente es necesario transcribir el texto del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que establece lo siguiente: ‘Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I.P. en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y II. En los demás casos prescribirán en tres años. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64. III. El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometido (sic) la falta administrativa.’. Conforme al contenido de dicho ordinal se desprende que el legislador incorporó a la materia de responsabilidades de los servidores públicos, la figura jurídica de la prescripción de las facultades de las autoridades administrativas para imponer las sanciones a los servidores públicos, sujetándola a determinadas reglas. Cabe precisar que la figura jurídica referida pertenece al derecho sustantivo. La palabra prescripción deriva del término latino prescribiere, que significa adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la ley (Diccionario de la Lengua Española, página 1660). Las reglas a que se sujeta la prescripción en el artículo que se comenta son las siguientes: a) Que las facultades para imponer las sanciones prescriben en un año cuando el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y en los demás casos prescribirán en tres años (fracciones I y II); b) Que el plazo de prescripción se cuenta a partir del día siguiente a aquel en que se hubiese incurrido en la responsabilidad, o bien, a partir del momento en que hubiesen cesado los efectos de la conducta considerada como continua; c) Que en todos los casos la prescripción se interrumpe al dar inicio el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64 de la propia ley. En correlación con el contenido del numeral comentado se tiene que la fracción II del artículo 64 de la propia ley federal establece que la aplicación de sanciones administrativas se hará mediante el procedimiento que refiere en sus diversas fracciones, el que inicia con la citación del presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga. Partiendo de esas premisas se puede afirmar que el cómputo de la prescripción se interrumpe en cualquier supuesto con la cita a la audiencia de ley, por ser éste el inicio del procedimiento de responsabilidades que, en su caso, puede culminar con la imposición de una sanción administrativa. De lo anterior se desprende que la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es clara al señalar el momento a partir del cual comenzará a computarse el plazo de la prescripción (día siguiente al de la comisión de la responsabilidad o de que hubiese cesado si fuere de carácter continuo), y también es clara al establecer que en cualquier caso la prescripción se interrumpirá al iniciarse el procedimiento de responsabilidad previsto en el artículo 64 de la propia ley, conforme al cual el procedimiento comienza con la citación a la audiencia de ley. Debe entenderse que una vez iniciado el plazo de la prescripción se cierra o culmina si a partir del día siguiente al del haber incurrido en responsabilidad, o del en que hubiese cesado si fuere de carácter continuo, la autoridad ejerce su facultad para sancionar, como en el caso, en el plazo de tres años, dado que de acuerdo con la propia mecánica que se establece en el artículo 78, el plazo de prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento disciplinario, siendo el efecto de dicha interrupción la pérdida del tiempo anterior transcurrido. Esto implica que a partir de ese momento comienza de nuevo a computarse el término de los tres años. En el caso particular, como correctamente lo advirtió la S.R., operó la interrupción del plazo al haberse iniciado el procedimiento administrativo en contra del servidor público, evidentemente con la citación que se le hizo para la celebración de la audiencia de ley prevista por la fracción I del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, mediante oficio citatorio CI/200/131/97 de dieciocho de abril de mil novecientos noventa y siete, notificado el veinticuatro de abril siguiente (fojas 57 a 60 del expediente administrativo). Interrumpido el término y consecuentemente iniciado de nueva cuenta a partir del día siguiente al de la citación, la autoridad debe practicar todas las diligencias establecidas en la ley con el propósito de definir la situación del servidor público, incluyendo la emisión de la resolución que corresponda y la notificación de ésta al interesado; todo esto dentro del término completo de tres años que para tal efecto prevé el artículo 78, fracción II, invocado. De no hacerse así, las facultades sancionadoras prescriben. Del texto del artículo 78 se desprende que el legislador sólo se refirió a un supuesto de interrupción, que es cuando se inicia el procedimiento disciplinario, obviamente con la citación del interesado, lo que se estableció de la manera siguiente: ‘la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64.’. De ahí que la intención del legislador fue que sólo operase ese supuesto de interrupción, y no así que la prescripción se interrumpiera con cada acto procesal que efectuara la autoridad una vez iniciado el procedimiento administrativo de responsabilidad para con posterioridad seguir acumulándose. La interrupción de la prescripción por una única vez es acorde con el principio de celeridad que el propio legislador quiso imprimir al procedimiento disciplinario. Lo anterior se deduce de la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en que se indica, en la parte que interesa, lo siguiente: ‘Cámara de Origen: Senadores. Exposición de motivos. México, D.F., a 2 de diciembre de 1982. Iniciativa del Ejecutivo CC. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión. Presente. En un Estado de derecho el ámbito de acción de los poderes públicos está determinado por la ley y los agentes estatales responden ante ésta por el uso de las facultades que expresamente se les confiere. La irresponsabilidad del servidor público genera ilegalidad, inmoralidad social y corrupción; su irresponsabilidad erosiona el Estado de derecho y actúa contra la democracia, sistema político que nos hemos dado los mexicanos. El Estado de derecho exige que los servidores públicos sean responsables. Su responsabilidad no se da en la realidad cuando las obligaciones son meramente declarativas, cuando no son exigibles, cuando hay impunidad, o cuando las sanciones por su incumplimiento son inadecuadas. Tampoco hay responsabilidad cuando el afectado no puede exigir fácil, práctica y eficazmente el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. La renovación moral de la sociedad exige un esfuerzo constante por abrir y crear todas las facilidades institucionales para que los afectados por actos ilícitos o arbitrarios puedan hacer valer sus derechos. El régimen vigente de responsabilidad de los servidores públicos debe renovarse para cumplir sus objetivos en un Estado de derecho. Por ello he sometido al Poder Constituyente la iniciativa de reformas al título cuarto constitucional. Proponen nuevas bases de responsabilidad de los servidores públicos para actualizarlas de acuerdo con las demandas de un pueblo dinámico que se ha desarrollado en todos los órdenes desde 1917, pero no así en el régimen de responsabilidades de sus servidores públicos. Esta iniciativa propone reglamentar dicha propuesta de reformas constitucionales a fin de que los servidores públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia. Define las obligaciones políticas y administrativas de los servidores públicos, las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento, los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo. La legislación vigente establece un juicio de carácter político para quienes tienen responsabilidad por el despacho de intereses públicos fundamentales. Pero hay una laguna legislativa respecto a las obligaciones que debe seguir todo servidor público frente a la sociedad y el Estado, así como respecto a las responsabilidades por su incumplimiento y las sanciones y los procedimientos administrativos para aplicarlas. Las iniciativas de reformas al título cuarto de la Constitución Política, al Código Penal, al Código Civil y de Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, establecen las nuevas bases jurídicas para prevenir y castigar la corrupción en el servicio público, que desnaturaliza la función encomendada, así como garantizar su buena prestación. La congruencia prevista entre estas iniciativas permitirá a esa representación nacional disponer de elementos más amplios, a considerar el nuevo sistema de responsabilidades de los servidores públicos que se propone. Ese sistema se compone de cuatro modalidades de la responsabilidad: la penal y la civil, sujetas a las leyes relativas, y la política y administrativa, que se regularían por esta iniciativa de ley reglamentaria del título cuarto constitucional. ... . Las responsabilidades administrativas. La iniciativa que presento a esta H. Representación nacional, supera una deficiencia que ha venido mostrando nuestra legislación: La falta de un sistema que regule la responsabilidad administrativa, sin perjuicio de las de naturaleza penal, política, civil y laboral. En las reformas al título cuarto de la Carta Fundamental que se proponen, establecen las bases de la responsabilidad administrativa, en la que se incurre por actos u omisiones que afecten los criterios de legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia, que orientan a la administración pública y que garantizan buen servicio público. Conforme a ellos, hay que establecer un sistema nuevo que tenga bases sólidas y efectividad creciente. El procedimiento administrativo propuesto es autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma al artículo 109; ofrece al inculpado las garantías constitucionales de los artículos 14 y 16 y sus resultados no prevén la privación de la libertad del responsable, por tratarse de una sanción que sólo puede imponerse por el Juez penal. La iniciativa establece una vía más expedita para prevenir y sancionar las faltas administrativas, las cuales, según el caso, también podrían ser sancionadas conforme a la legislación penal. Las responsabilidades consecuentes pueden exigirse por cualquiera de las dos vías, pero siempre respetando el principio establecido en el mismo artículo de que no se podrá castigar dos veces una misma conducta con sanciones de la misma naturaleza. Se parte de un catálogo de obligaciones establecidas por el legislador que sujeta a todo servidor público. La vigilancia de su cumplimiento estará a cargo, en primer lugar, de los superiores jerárquicos y de los órganos de control de las dependencias y entidades, los que quedan facultados para imponer las sanciones disciplinarias que requiere una administración eficaz y honrada, tales como sanciones económicas limitadas, como el apercibimiento, amonestación privada y pública, destitución para los trabajadores de confianza y suspensión hasta por tres meses, sin perjuicio de lo que otras leyes dispongan. La Secretaría de la Contraloría General de la Federación, cuya creación he sometido a su consideración, quedaría como la autoridad centralizada y especializada para vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, para identificar las responsabilidades administrativas en que incurran por su incumplimiento, y para aplicar las sanciones disciplinarias. Estas sanciones pueden ser destitución de cualquier servidor público no designado por el presidente de la República, sanción económica de tres veces el monto del beneficio económico obtenido o del daño causado por su comportamiento ilícito e inhabilitación por resolución jurisdiccional para volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público hasta por veinte años. Asimismo se establece que cada dependencia deberá establecer órganos específicos a los que el gobernado tenga fácil acceso para presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. Al coordinador de sector también se le confieren facultades limitadas para sancionar, tratándose de entidades paraestatales. Los procedimientos sancionadores se ciñen a las garantías constitucionales: los órganos actuarán con celeridad e imparcialidad y los servidores públicos tendrán oportunidad de ser debidamente escuchados. Además, la iniciativa contempla recursos administrativos de agotamiento optativo que permitan la impugnación de los actos sancionadores, sin perjuicio de que se prevé la ampliación de la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación, a efecto de que conozca de las controversias que susciten los actos disciplinarios y se avance así en conversión paulatina en un verdadero tribunal de justicia administrativa. El personal de la Secretaría de Contraloría General de la Federación, pivote sistema de responsabilidad administrativa, quedará sujeto, por lo que hace a ley, a la contraloría interna de esa dependencia. ... ’. Por otra parte, en la exposición de motivos de la reforma de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de julio de mil novecientos noventa y dos, se indicó, en la parte que interesa, lo siguiente: ‘La función pública es una actividad de interés general que tiende a la satisfacción de las necesidades colectivas, por lo que el desempeño de un empleo, cargo o comisión en el servicio público representa, en nuestro Estado de derecho, una de las más elevadas responsabilidades sociales, que debe ser conducida a través, de normas jurídicas que propicien su ejercicio eficiente y honesto. La responsabilidad de los servidores públicos debe traducirse, en la práctica en un escrupuloso manejo de los recursos federales y en el cumplimiento eficaz de las funciones que tienen encomendadas, lo que hace conveniente contar con un marco normativo acorde con las necesidades sociales que regule en forma adecuada estas responsabilidades. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, estableció un moderno y estructurado sistema disciplinario, que constituyó un paso trascendental en el propósito gubernamental de combatir la corrupción en la gestión pública. Sin embargo, la revisión permanente de leyes para evaluar su correspondencia con la realidad que regulan, pone de manifiesto, en el caso de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la necesidad de adecuaciones que permitan una mayor eficacia en la aplicación de dicha ley y mejores resultados en el ejercicio de la función pública. Por lo anterior, en la presente iniciativa que por su digno conducto someto a la consideración del honorable Congreso de la Unión, se proponen diversas reformas y adiciones a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con el objeto de fortalecer la observancia de los principios que consagra el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de perfeccionar el ordenamiento señalado. ... Se agrega, además, un último párrafo al numeral 78 por el cual quedaría regulada la manera de interrumpir la prescripción.’. Las transcripciones precedentes permiten aseverar que en la parte que se refiere a la prescripción, la intención del legislador es establecer un mecanismo simple para interrumpirla, que fue únicamente a través del inicio del procedimiento administrativo; sin que al efecto se pueda advertir que la intención real sea la de interrumpir la prescripción con cada acto procesal emitido dentro del procedimiento disciplinario. Al ser claro que conforme a la voluntad del legislador, plasmada en el artículo 78, fracción II, último párrafo, la prescripción sólo se interrumpe al iniciarse el procedimiento administrativo de responsabilidad para evitar que prescriban sus facultades para determinar la sanción que corresponda, la autoridad tiene la obligación ineludible de, a partir de la citación a la audiencia, practicar todas las diligencias establecidas en ley con el propósito de definir la situación del servidor público, dentro del término de tres años, computado a partir del día siguiente al de la citación, incluyendo en dicho término la emisión de la resolución y la notificación de ésta al interesado. De esta manera, las facultades sancionadoras de la autoridad prescriben, coartándose así el actuar arbitrario de la autoridad que pudiera llevar el dictado de la resolución a un plazo indefinido en menoscabo de la garantía de seguridad jurídica del servidor público investigado. En esa virtud, resulta inexacta la determinación que la S. adoptó, pues si bien es cierto que la prescripción de las facultades sancionadoras se interrumpe con el inicio del procedimiento disciplinario, y que dicha interrupción no es definitiva por las razones anotadas, el cómputo del plazo para la prescripción no debe reiniciar después de expirados los treinta días para dictar la resolución y tres para notificarla, sino a partir del día siguiente al de la citación a la audiencia de ley. La determinación de referencia adoptada por la S.R. está orientada por el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal RF. 882/2000, criterio que este Tribunal Colegiado no comparte. Cabe señalar que el plazo de tres años de la prescripción inicialmente empezó a correr a partir del día siguiente al de la comisión de la conducta irregular, lo que la S.R. correctamente situó en la fecha correspondiente al veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cinco, en que fueron presentadas las declaraciones anual, normal y complementarias que dieron lugar al procedimiento de responsabilidad (foja 247 vuelta del expediente administrativo). De esta manera, el término de 2 años con 9 meses (sic) que la S. tuvo por transcurrido, evidentemente se interrumpió al haberse iniciado el procedimiento administrativo disciplinario con la citación a la audiencia de ley (notificada el veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y siete). De ahí que interrumpido el plazo de los tres años, es incuestionable que debido a la naturaleza de la figura jurídica de la prescripción, el efecto de la interrupción es que se pierda el término anterior y que, en su caso, el mismo comience a ser computado de nuevo. Con independencia de lo inexacto de la actuación de la S.R. en la parte comentada, lo cierto es que después de la interrupción habida con motivo del inicio del procedimiento, de cualquier manera transcurrió el plazo completo de los tres años. Ello es así, en virtud de que el plazo de tres años requerido para que opere la prescripción, comenzó a computarse nuevamente a partir del día siguiente al veinticuatro de abril de mil novecientos noventa y siete, en que se dio inicio al procedimiento administrativo a través de la citación al servidor público (foja 60 del expediente administrativo) hasta el veinticinco de enero de dos mil dos en que se notificó al actor la resolución impugnada (fojas 56 y 249 vuelta del expediente administrativo); habiendo así transcurrido entre esas fechas un lapso de aproximadamente 4 años con 9 meses. No pasa inadvertido el hecho de que la S.R. computó el lapso aludido a partir del ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete, en que tuvo verificativo la audiencia de ley (fojas 61, 62 y 249) hasta el veinticinco de enero de dos mil dos en que, como ya se dijo, se notificó al actor la resolución impugnada. Aun así, se completó el plazo exigido para la prescripción, pues transcurrió un lapso de aproximadamente 4 años con 8 meses. El cómputo del plazo de los tres años contados a partir del día siguiente al en que se dio inicio al procedimiento administrativo es acorde a lo dispuesto en el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, de tal suerte que la autoridad debe practicar todas las diligencias pertinentes para definir la situación del servidor público, incluyendo la emisión de la resolución respectiva, así como la notificación de la misma, dentro del término señalado de los tres años, ya que de no hacerlo así sus facultades sancionatorias prescriben. En apoyo del criterio sostenido se invoca la tesis I.7o.A.172 A del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo punto de vista se comparte, publicada en el Tomo XV, mayo de 2002, del Semanario Judicial de la Federación Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, página 1262, que textualmente expresa: ‘PRESCRIPCIÓN. CON EL FIN DE QUE ÉSTA NO SE CONFIGURE EN RELACIÓN CON LAS FACULTADES DE LAS AUTORIDADES PARA DETERMINAR LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE SUS TRABAJADORES, SE REQUIERE QUE SE LLEVEN A CABO TODOS LOS ACTOS CORRESPONDIENTES DENTRO DEL TÉRMINO PREVISTO POR LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 78 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. Este precepto legal dispone que prescriben en tres años las facultades de las autoridades para imponer las sanciones establecidas en la ley invocada. Asimismo, el artículo examinado establece dos momentos a partir de los cuales debe iniciar el cómputo de dicho término; el primero de ellos corre a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en responsabilidad, y el segundo inicia a partir del día en que cese la conducta, si ésta es de carácter continuo; finalmente, el propio numeral señala que la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo contemplado en el artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Así pues, y con independencia de que se esté en presencia de cualquiera de los supuestos enunciados, la autoridad debe practicar todas las diligencias pertinentes para definir la situación del servidor público, incluyendo su citación al procedimiento administrativo de responsabilidades, dentro del término de tres años que para tal efecto prevé el artículo 78, fracción II, del ordenamiento legal de que se trata, pues de no hacerlo de esa manera, sus facultades sancionatorias prescriben.’. Por ende, con independencia de la forma en que la S.R. interpretó los artículos 64 y 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, lo cierto es que finalmente sí prescribieron las facultades sancionadoras de la autoridad demandada, resultando por ello ineficaces los argumentos de la recurrente encaminados a sostener que no transcurrió el lapso de los tres años. Son también ineficaces los argumentos que la recurrente formula en el segundo y sexto conceptos de agravios en que, entre otras cuestiones, sostiene que en absoluto la a quo tomó en cuenta los argumentos expuestos por la demandada en la contestación de la demanda, por cuanto hace al carácter continuo o instantáneo de las faltas atribuidas al actor (fojas 14 a 16 y 22 a 24 del toca). Ello en virtud de que la naturaleza de las faltas atribuidas al servidor público en nada influyeron para que la S.R. tuviera por configurada la prescripción de las facultades de las autoridades demandadas, pues el término de los tres años que para tal efecto consideró transcurrido no fue computado a partir de que se llevaron a cabo las conductas que dieron lugar al procedimiento de responsabilidad, sino a partir de que se celebró la audiencia de ley. Son igualmente ineficaces los motivos de inconformidad aducidos por la recurrente en el tercer concepto de agravio, en que sostiene que no transcurrió el lapso de los tres años para que operara la prescripción (fojas 16 a 19 del toca), puesto que por los motivos que ya fueron expuestos en la presente ejecutoria, dicho plazo sí transcurrió en la especie. Además, debe tenerse en cuenta que para tener por no transcurrido el plazo de los tres años, entre otras cuestiones, la recurrente parte del supuesto equivocado de que el desahogo de las pruebas a que se alude en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se llevó a cabo el veintinueve de noviembre de dos mil uno, en que se emitió la resolución sancionadora impugnada en el juicio de nulidad; cuando lo cierto es que la fecha en que se desahogaron las pruebas nada tiene que ver, pues el cómputo de los tres años empezó a partir del día siguiente a la citación para la audiencia de ley. Asimismo, devienen ineficaces los argumentos esgrimidos por la recurrente en el cuarto y séptimo conceptos de agravio, por cuanto hace, entre otras cuestiones, a que la S.R. no se pronunció sobre la responsabilidad del accionante (fojas 19, 20 y 24 a 29 del toca); pues si la S. tuvo por prescrita la facultad sancionadora de la autoridad demandada, es claro que tal determinación justifica legalmente el hecho de que no fueran analizadas las cuestiones inherentes a la responsabilidad oficial atribuida al servidor público. Son infundados los argumentos propuestos por la recurrente en el quinto concepto de agravio, en que sostiene que la S.R. varió la litis planteada por las partes (fojas 20 a 22 del toca). Contrario a ello, el sentido que la S. imprimió a la sentencia de nulidad recurrida, obedeció precisamente a la forma en que las partes plantearon la controversia en el juicio de nulidad. Prueba de ello es que en el escrito inicial de demanda de nulidad, concretamente en el segundo concepto de impugnación, la actora hizo valer la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad, exponiendo las razones que tuvo en cuenta para ello (fojas 9 a 13 del expediente administrativo). Por su parte, al contestar la demanda, la autoridad demandada señaló que no transcurrió en exceso el término a que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, exponiendo los motivos que sustentaron su negativa (fojas 89 a 92 del expediente administrativo). De manera que si fueron la actora y la demandada quienes introdujeron a la controversia el tema de la prescripción, la S.R. se encontraba obligada a examinar dicho tema, analizando incluso aspectos que aun sin haber sido expresamente propuestos por las partes, debió tomar en cuenta para resolver la cuestión planteada, por formar parte de la controversia. Son infundados los argumentos expuestos por la recurrente en los conceptos de agravio octavo y noveno, en el sentido de que indebidamente se pretende ordenar que en términos del artículo 70 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se restituya al actor de los derechos de que fue privado; que no se reúne el requisito de que la sentencia se encuentre firme; que el Tribunal Fiscal jamás se pronunció sobre los motivos de responsabilidad del quejoso; que es menester que en la sentencia se analice el fondo del asunto y se determine que no existió responsabilidad; y que el actor no formuló ningún agravio tendiente a solicitar la restitución de sus derechos (fojas 29 a 36 del toca). Aun cuando el actor pudiera no haber demandado la restitución en el goce de los derechos que le fueron privados, la determinación emitida en ese sentido por la S.R. es inherente tanto a la reclamación que la actora hizo valer en el juicio de nulidad, como a la declaratoria de nulidad apoyada en el hecho de considerar prescritas las facultades sancionadoras de la autoridad demandada; pues de conformidad con lo dispuesto en ese precepto, la resolución anulatoria del Tribunal Fiscal tiene el efecto de que al servidor público se le restituya en el goce de los derechos de que hubiera sido privado por la ejecución de las sanciones anuladas. Finalmente, en lo concerniente a que el Tribunal Fiscal jamás se pronunció sobre los motivos de responsabilidad del quejoso, y que es menester que en la sentencia se analice el fondo del asunto y se determine que no existió responsabilidad, debe decirse que en el artículo 70 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no se exige que para restituir al servidor público en el goce de los derechos afectados sea menester que se hubieran analizado los motivos por los que se le consideró responsable, pues de la redacción del precepto se colige que es suficiente con que se dicte una resolución anulatoria para que se proceda a ordenar la restitución indicada. Por cuanto hace al argumento de que la resolución anulatoria todavía no se encuentra firme, debe decirse que queda sobreentendido que la orden dada por la S.R. para que al actor le sean restituidos sus derechos, sólo podrá ser ejecutada una vez que dicha resolución adquiera la firmeza exigida en el precepto comentado. Al haber resultado ineficaces los conceptos de agravio examinados, debe confirmarse la sentencia recurrida y declararse la nulidad de la resolución impugnada en los términos precisados por la S.R.."

CUARTO. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el siete de mayo de dos mil uno la revisión fiscal número 882/2000, interpuesta por el secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo, actualmente de la Función Pública, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

"SEXTO. El artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece: ‘Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente: I.P. en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y II. En los demás casos prescribirán en tres años. El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo. En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64. El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometida la falta administrativa.’. Como manifestó la S. del conocimiento, no se está en el supuesto de la fracción I del artículo antes transcrito, porque con la conducta ilícita (resultar positivo en el examen antidoping), el servidor público no obtuvo beneficio alguno, y tampoco se está en el supuesto del párrafo segundo de la fracción II, porque no se trata de actos continuos; por tanto, el término para la prescripción, aplicable al caso, lo es el de tres años, previsto en el primer párrafo, fracción II, del artículo en cita. Sin embargo, dado que en el caso el plazo anterior se interrumpió con el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad -29 de agosto de 1995-, procedimiento que en su fase instructiva concluyó el 21 de septiembre de 1995, comienza nuevamente a correr el término de prescripción para el ejercicio de las facultades sancionadoras, pues como la propia autoridad recurrente lo dice ‘el término para emitir la resolución correspondiente dependerá del momento en que hayan sido agotadas todas las investigaciones.’. Debiéndose poner de manifiesto que la autoridad no combate lo que dijo la S. en el sentido de que después de la audiencia de ley (veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y cinco) no se efectuó diligencia alguna de investigación. Que si bien es obligación de las autoridades resolver los procedimientos de que conozcan, ello no implica que puedan ejercer sus facultades sancionadoras en cualquier tiempo, pues equivaldría a dejar en un estado de incertidumbre jurídica permanente al gobernado, violando con ello su garantía de legalidad. Aunado a lo anterior, el propio artículo 64 de la ley de responsabilidades establece en su fracción II, lo siguiente: ‘Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento: ... II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico.’. De ahí que la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes, no es atemporal, sino que una vez concluido el procedimiento en su fase de desahogo de pruebas, cuenta con un plazo determinado para resolver. Ahora bien, el artículo 114 constitucional, en su primer párrafo, se refiere al juicio político, y en su segundo párrafo establece que en caso de responsabilidad penal de los servidores públicos ésta será exigible de acuerdo con los plazos de prescripción consignados en la ley penal, los cuales nunca serán inferiores a tres años, pero ambos párrafos no son aplicables al caso en estudio, mientras que el tercer párrafo del numeral en comento establece: ‘La ley señalará los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa tomando en cuenta la naturaleza y consecuencias de los actos y omisiones a que hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no serán inferiores a tres años.’. Como se puede advertir, de la lectura del párrafo tercero del artículo 114 constitucional, para efectos de la prescripción, se establece que será la ley respectiva la que determinará los plazos, siendo en el caso la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que es incorrecto lo manifestado por la autoridad recurrente en el sentido de que lo dispuesto por la ley de responsabilidades contraviene el precepto constitucional en comento. Ahora bien, si la etapa de instrucción del procedimiento administrativo de responsabilidad concluyó el veintiuno de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, y la sentencia recurrida se emitió el diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, transcurrió con exceso, incluso, el término de tres años para la prescripción de las facultades sancionadoras establecido en el artículo 78, fracción II, primer párrafo, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Aun cuando es cierto que el cómputo no debe reiniciar el día de la audiencia de ley, sino después de los treinta y tres días que tiene la autoridad para dictar resolución y notificarla de acuerdo con el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Pero aun contando del trece de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (día siguiente al periodo de treinta y tres días) al veintinueve de junio de mil novecientos noventa y nueve transcurrió en exceso el plazo de tres años, así que resultaría ocioso declarar fundado este recurso, sólo para que la S. efectuara ese ajuste en el cómputo y llegara al mismo resultado. De aceptar que el plazo para la prescripción no puede reiniciar después de iniciado el procedimiento administrativo, a pesar de que la autoridad violando el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se tarde años en dictar la resolución, se haría nugatoria la disposición contenida en el artículo 78 de la propia ley, referente a la prescripción de las facultades de la autoridad para imponer sanciones. Por las razones antes vertidas, este tribunal no comparte el criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito plasmado en la tesis intitulada: ‘RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA, SANCIONES POR. EL PLAZO PARA SU IMPOSICIÓN, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, NO PUEDE COMPUTARSE A PARTIR DE QUE CONCLUYAN LAS INVESTIGACIONES CORRESPONDIENTES.’, que aparece publicada con el número I.1o.A.A., en la página 526 del Tomo XV-II, febrero de 1995, correspondiente a la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, por lo que de acuerdo con el artículo 197-A de la Ley de Amparo, procede denunciar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la contradicción de tesis. Aunado a lo anterior, la S. del conocimiento, en la sentencia de diez de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, no violó lo dispuesto por el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, puesto que sí analizo las pruebas que obran en el expediente, la contestación a la demanda y la resolución de veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve, tan es así que como resultado de ello consideró aplicable al caso el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, para efectos de la prescripción de las facultades sancionadoras y, por tanto, consideró que se actualizó lo dispuesto en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, al dictarse una resolución sancionadora cuando ya habían prescrito las facultades para ello. En mérito de lo anterior, y al no quedar comprobado que la Cuarta S.R. Metropolitana del Tribunal Fiscal de la Federación (actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa) haya incumplido las disposiciones contenidas en los artículos 237 y 238 del Código Fiscal de la Federación, se impone declarar infundado el presente recurso."

QUINTO. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el dieciséis de mayo de dos mil uno la revisión fiscal número 877/2001, interpuesta por el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a nombre propio y en representación del titular de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, actualmente de la Función Pública, determinó, en lo que interesa, lo siguiente:

"QUINTO. El agravio es infundado. Los recurrentes afirman que la S. determinó en forma incorrecta que en la especie se actualizó la prescripción prevista en la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en atención a que dejó de considerar que la conducta por la que fue sancionado el actor es de carácter continuo, pues a pesar de que los faltantes y sobrantes de medicamentos respecto a los cuales no supervisó las actividades realizadas por el personal a su cargo correspondieron al ejercicio de mil novecientos noventa y tres, ello no implica que la conducta exclusivamente se haya dado en ese año, en razón de que la irregularidad trascendió hasta el veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete, fecha en la que se emitió el dictamen en el que se dieron los elementos necesarios para determinar la responsabilidad correspondiente. Es infundado el argumento anterior por los motivos siguientes: De la resolución impugnada ante el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se advierte que la conducta que se le atribuyó al actor cuando desempeñaba el cargo de subdirector de Almacenes y Suministros del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, consistente en no haber ejercido la supervisión adecuada sobre las actividades efectuadas por el personal a su cargo, por lo que hace a los faltantes y sobrantes en la recepción de bienes de consumo detectados en la revisión de la cuenta de la hacienda pública federal correspondiente al año de mil novecientos noventa y tres (fojas 41 y 42). En la sentencia impugnada se determinó que conforme a la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos prescribió la acción de la autoridad administrativa para sancionar al actor, en atención a que las irregularidades que se le imputaron acontecieron en mil novecientos noventa y tres, y se le citó a la audiencia que prevé la fracción I del artículo 64 del ordenamiento legal de referencia hasta el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho, lo que ponía de manifiesto que habían transcurrido los tres años con los que contaban las autoridades para ejercer la acción correspondiente (fojas 282 a 284). El artículo 74, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos dispone que prescriben en tres años las facultades de la autoridad para imponer las sanciones establecidas en la propia ley y que se contarán a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad, o bien, a partir del momento en que hubiese cesado si se trata de conductas de carácter continuo, asimismo, el numeral señala que la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo contemplado en el artículo 64 del mismo cuerpo de leyes examinado. En el dictamen de 28 de noviembre de mil novecientos noventa y siete, fecha en que refieren los ocursantes se pudo determinar la responsabilidad del actor, se señaló que como consecuencia de la revisión efectuada a la cuenta pública de mil novecientos noventa y tres, la Contaduría Mayor de Hacienda había detectado en los almacenes centrales la existencia de actas administrativas de faltantes y sobrantes en la recepción de bienes de consumo remitidos por los almacenes centrales a los almacenes de las delegaciones estatales y regionales, respecto a los cuales no se había realizado ninguna gestión para aclarar su recuperación, por lo que se recomendó dar seguimiento a estos faltantes y sobrantes para que se deslindaran las responsabilidades correspondientes (foja 245). Con motivo de lo anterior, se afirmó en el documento consultado que se había solicitado a la Subdirección de Almacenes y Suministros del órgano descentralizado la remisión a la Contraloría General de la documentación en la que se apoyó la determinación de que existieron los faltantes y sobrantes aludidos, infiriéndose de la misma manera que el actor, como subdirector de Almacenes y Suministros, cargo que ocupó durante el año de mil novecientos noventa y tres, no había ejercido la supervisión adecuada sobre las actividades realizadas por el personal a su cargo, lo que había impedido conocer con oportunidad los motivos que causaron los daños al patrimonio del organismo de seguridad social (foja 246). En el acuerdo de diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho, se citó al servidor público para que compareciera a la audiencia que refiere la fracción I del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (fojas 40 y 41). Así las cosas, válidamente puede concluirse que como bien lo sostuvo la S., las irregularidades imputadas al actor acontecieron en el año de mil novecientos noventa y tres, fecha en que fueron detectadas diversas irregularidades al efectuarse la revisión de la cuenta pública de ese año; motivo por el cual, el plazo de la prescripción tenía que computarse a partir del día siguiente a aquel en que concluyó el referido año, en términos del párrafo segundo del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Ahora bien, a partir de ese momento, la autoridad administrativa contaba con tres años para sancionar a su trabajador, conforme a la fracción II del numeral estudiado, término dentro del cual debió realizar todos los actos pertinentes para determinar la responsabilidad de su servidor público, y al no haberlo hecho así, se le citó a la audiencia correspondiente hasta el día diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho, esto es, con posterioridad a los tres años de mérito, su actuación no se ajustó al término aludido y, en consecuencia, el proceder de la S. fue correcto por considerarlo de esa forma. No es obstáculo para concluir en la forma en que se ha hecho, la circunstancia referida por los inconformes, relativa a que hasta el veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete, con la emisión del dictamen de la subcontralora de Auditoría del instituto demandado, se conocieron con precisión las irregularidades por las cuales se sancionó al servidor público. En efecto, la cuestión planteada en el escrito de agravios no eximió a la autoridad administrativa de respetar el término de tres años para ejercer la acción con el fin de sancionar a su empleado y efectuar en ese lapso todos los actos pertinentes para determinar las responsabilidades del servidor público e iniciar el procedimiento administrativo correspondiente. Por lo que hace a que la conducta realizada por el actor es de carácter continuo, hay que señalar que de la resolución impugnada ante el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y del dictamen de veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete, se desprende que la conducta por la cual fue sancionado el servidor público, consistió en no supervisar adecuadamente la actividad del personal a su cargo en relación con los faltantes y sobrantes de bienes de consumo detectados en la revisión de la cuenta pública de mil novecientos noventa y tres, como ya se ha hecho alusión en el presente estudio, siendo que del dictamen de mérito no se observa ningún elemento que pueda crear convicción respecto a que las conductas sancionadas se dieron con posterioridad a ese año (fojas 39 y 245); por tanto, y contrariamente a lo sostenido por los ocursantes, sus argumentos no ponen de manifiesto que la conducta realizada por el actor por la que fue sancionado sea de las llamadas continuas. En las relatadas consideraciones, al no asistirle razón a los recurrentes, lo que procede es declarar infundado el presente medio de impugnación. Por lo expuesto, fundado y con apoyo además en el artículo 248 del Código Fiscal de la Federación, se resuelve: ÚNICO. Se declara infundado el recurso de revisión fiscal interpuesto por el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a nombre propio y en representación del titular de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, en contra de la sentencia de fecha treinta de noviembre de dos mil, dictada por la Quinta S.R. Metropolitana del actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el expediente número 6752/00-11-05-1."

SEXTO. Como cuestión previa, debe determinarse si existe la contradicción de tesis denunciada, para lo cual conviene tener presente el contenido de los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que dicen:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Los preceptos constitucional y legal transcritos regulan la figura jurídica de la contradicción de tesis como una vía para la integración de jurisprudencia, cuya finalidad es preservar la seguridad jurídica a través de la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deben prevalecer en caso de oposición, discrepancia o divergencia en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho.

Lo anterior supone, necesariamente, que los criterios entre los que deba decidirse cuál es el que debe prevalecer sean efectivamente divergentes, discrepantes u opuestos, para lo cual deben reunirse determinados requisitos, conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia P./J. 26/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se reproduce:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76).

De acuerdo con lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia aludida, los requisitos que determinan la existencia de una contradicción de tesis son los siguientes:

a) Que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y,

c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Pues bien, de la lectura de las ejecutorias emitidas por los Tribunales Colegiados Quinto y Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito, se advierte que se surte el primero de los requisitos mencionados, toda vez que ambos Tribunales Colegiados examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adoptaron criterios discrepantes.

En efecto, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 376/2003, interpuesta por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la actual Secretaría de la Función Pública, en contra de la sentencia emitida por la Primera S.R. Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa determinó, en lo que a la presente contradicción interesa, que al relacionar el artículo 78 con el 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se tiene que la aplicación de sanciones administrativas se hará mediante el procedimiento referido en este último precepto, que inicia con la citación del probable responsable a una audiencia, por lo que el cómputo de la prescripción se interrumpe con la cita a dicha audiencia que, en su caso, puede culminar con la imposición de una sanción administrativa.

El plazo de prescripción inicia de nueva cuenta a partir del día siguiente al de la citación para audiencia, tomando en consideración que del artículo 78 se desprende que el legislador sólo se refirió a un supuesto de interrupción, que es cuando inicia el procedimiento disciplinario, obviamente con la citación del interesado, y no así que la prescripción se interrumpa con cada acto procesal que efectúe la autoridad una vez iniciado el procedimiento administrativo de responsabilidad.

Por otro lado, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver la revisión fiscal 882/2000, interpuesta por el secretario de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, en contra de la sentencia emitida por la Cuarta S.R. Metropolitana del entonces Tribunal Fiscal de la Federación sostuvo, en lo que en el presente asunto interesa, que el plazo de tres años de prescripción de la facultad sancionadora se interrumpió con el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad, volviendo a iniciar una vez concluido dicho procedimiento, pues el término para emitir la resolución correspondiente dependerá del momento en que hayan sido agotadas todas las investigaciones.

En este sentido, con base en la fracción II del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes no es atemporal, sino que una vez concluido el procedimiento en su fase de desahogo de pruebas, cuenta con un plazo determinado para resolver y notificar su resolución, que es de treinta y tres días, por lo que a partir de ese momento comenzará a contar nuevamente el plazo de prescripción.

El criterio sostenido por el Segundo Tribunal Colegiado quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce:

"RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS UNA VEZ INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE. COMIENZA A COMPUTARSE NUEVAMENTE DESPUÉS DE LOS TREINTA Y TRES DÍAS QUE TIENE LA AUTORIDAD PARA DICTAR RESOLUCIÓN Y NOTIFICARLA. Si bien es cierto que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no hace mención alguna acerca de que el plazo para la prescripción de las atribuciones para imponer sanciones, se deba contar a partir del día siguiente al en que concluyan las investigaciones que lleven a determinar si el servidor público incurrió o no en responsabilidad administrativa, esa circunstancia no significa que la autoridad pueda ejercer sus facultades sancionadoras en cualquier tiempo, pues eso equivaldría a dejar en estado de incertidumbre jurídica al gobernado. Tan es así, que la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en su artículo 64, fracción II, establece que una vez desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor la sanción administrativa correspondiente, y que notificará la resolución al interesado, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico, dentro de las setenta y dos horas posteriores. De ahí que la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes no sea atemporal, en tanto que debe estar sujeta a los plazos y términos fijados por la propia ley, por lo que de aceptar que la prescripción no pueda operar una vez instaurado el procedimiento administrativo, implicaría conceder a la autoridad un plazo indefinido para dictar la resolución correspondiente, lo cual, independientemente de violar lo dispuesto en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, haría nugatoria la disposición contenida en el artículo 78 de la propia ley, que establece la prescripción de las facultades de la autoridad para imponer sanciones. Por lo tanto, el cómputo del plazo para la prescripción de las facultades sancionadoras deberá reiniciar no el día siguiente a aquel en el que se celebró la audiencia de ley, sino después de los treinta y tres días que tiene la autoridad para dictar resolución y notificarla, de acuerdo con una interpretación sistemática de los artículos 64, fracción II y 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos." (Novena Época, Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, tesis I.2o.A.27 A, página 1410).

Como consecuencia de lo anterior, es claro que los criterios adoptados por los tribunales contendientes analizan una cuestión jurídica esencialmente igual, pues ambos entraron a determinar, una vez interrumpido el plazo de prescripción de la facultad sancionadora mediante el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad, el momento a partir del cual dicho plazo de prescripción reinicia.

Los criterios adoptados por cada uno de los Tribunales Colegiados fueron discrepantes, pues mientras que el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito llegó a la conclusión de que el plazo de prescripción inicia de nueva cuenta a partir del día siguiente al de la citación para audiencia, tomando en consideración que del artículo 78 se desprende que el legislador sólo se refirió a un supuesto de interrupción, que es cuando inicia el procedimiento disciplinario; el Segundo Tribunal Colegiado en la misma materia y jurisdicción sostuvo un criterio opuesto, consistente en que vuelve a iniciar el plazo de prescripción después de los treinta y tres días con que cuenta la autoridad para resolver y notificar la resolución una vez agotadas todas las investigaciones y desahogadas las pruebas.

No es obstáculo a lo anterior el hecho de que en ambos casos de los que surgen los criterios de los Tribunales Colegiados se haya llegado al convencimiento de que la facultad sancionadora efectivamente había prescrito, pues se excedió con mucho el plazo de prescripción una vez reiniciado el mismo con motivo del inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad, ya que a pesar de la conclusión a la que se llegó, en cada uno de ellos el cómputo de reinicio del plazo de prescripción se hizo a partir de momentos diferentes; uno a partir del día siguiente en que se cita a audiencia de ley al probable infractor, y otro a partir del día siguiente a los treinta y tres días que tiene la autoridad para emitir su resolución y notificarla al interesado, circunstancia que si bien no tuvo un efecto directo en el resultado de los asuntos planteados, en cualquier otro puede llegar a tenerla.

Dicha discrepancia de criterios surgió en las consideraciones que sustentan las sentencias respectivas, tal como se advierte de las ejecutorias transcritas en el considerando tercero y en el cuarto de este fallo.

Finalmente, los criterios en contradicción partieron del análisis de los mismos elementos, toda vez que en ambos casos existió una conducta infractora (firma de declaraciones normales y complementarias en 1993 y 1994, y resultado positivo del examen antidoping), así como una interrupción del plazo de prescripción mediante el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad. La autoridad administrativa impuso sanciones con fundamento en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (inhabilitación por un año y sanción económica, y destitución e inhabilitación por un año), y de ambas se demandó su nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual se concedió al considerarse que había prescrito la facultad sancionadora. Con motivo de lo anterior, las autoridades correspondientes interpusieron el recurso de revisión fiscal, del cual conocieron los Tribunales Colegiados en contradicción.

Por otra parte, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el cual dijo en el acuerdo de S. que la ejecutoria del Quinto Tribunal compartía criterio, al resolver la revisión fiscal 877/2001, interpuesta por el titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a nombre propio y en representación de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, sostuvo que las irregularidades imputadas al actor, acontecieron en el año de mil novecientos noventa y tres, fecha en que fueron detectadas diversas irregularidades al efectuarse la revisión de la cuenta pública de ese año, motivo por el cual el plazo de la prescripción tenía que computarse a partir del día siguiente a aquel en que concluyó el referido año, en términos del párrafo segundo del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

A partir de ese momento, la autoridad administrativa contaba con tres años para sancionar a su trabajador, conforme a la fracción II del numeral citado, plazo dentro del cual debió realizar todos los actos pertinentes para determinar la responsabilidad de su servidor público, y al no haberlo hecho así, se le citó a la audiencia correspondiente hasta el diez de marzo de mil novecientos noventa y ocho, esto es, con posterioridad a los tres años de mérito, su actuación no se ajustó al término aludido y, en consecuencia, el proceder de la S. fue correcto por considerarlo de esa forma.

Como puede advertirse, el problema suscitado en esta última resolución fue el transcurso de los tres años a partir de haberse cometido la conducta infractora (falta de supervisión adecuada del personal a su cargo al faltar medicamentos y material de curación), sin que la autoridad administrativa ejerciera su facultad sancionadora. En consecuencia, no se está en el supuesto de reinicio del plazo de prescripción, por haberse interrumpido al iniciarse el procedimiento administrativo de responsabilidad correspondiente, sino en el de no ejercicio de la facultad sancionadora dentro del plazo de los tres años a que hace referencia la fracción II del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

En vista de lo anterior, debe concluirse que la tesis sostenida por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito no está en contradicción con lo sostenido por el Quinto y Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, motivo por el cual debe excluirse de la contradicción al Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, toda vez que dicho órgano no analizó la misma cuestión jurídica que los restantes tribunales contendientes.

En cambio, sí existe contradicción de tesis entre los Tribunales Colegiados Quinto y Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito, siendo la cuestión a dilucidar el momento a partir del cual debe reiniciar el plazo de prescripción de la facultad sancionadora, una vez interrumpido el mismo mediante el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad.

SÉPTIMO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sustenta esta Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Para entrar al análisis del tema en cuestión, debe tenerse presente el contenido del texto del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente al momento de realizarse las conductas que fueron objeto de sanción y posterior impugnación, el que transcribimos a continuación:

"Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente:

"I.P. en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y

"II. En los demás casos prescribirán en tres años.

"El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquel en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo.

"En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64.

"III. El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometido (sic) la falta administrativa."

El anterior precepto regula, a saber, cuatro contenidos: el plazo de prescripción de la facultad sancionadora, el inicio del cómputo de dicho plazo, su interrupción y la prescripción para solicitar la indemnización de los daños y perjuicios.

El tercero de los anteriores contenidos es el que guarda relación con el tema jurídico a dilucidar en la presente contradicción de tesis, toda vez que tiene que ver con la interrupción del plazo de prescripción, y en la presente contradicción se trata de determinar el momento a partir del cual se computa el reinicio del plazo de prescripción, una vez que el mismo fue interrumpido.

Por principio de cuentas, cabe advertir que el legislador expidió la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos con la intención de evitar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos que cometan actos ilícitos en detrimento de la función pública y de la sociedad.

Para lograr este importante cometido, el legislador otorgó a las autoridades administrativas facultad para sancionar a aquellos servidores públicos que hubieran incurrido en actividades ilícitas, las cuales describió el propio legislador.

En esta noción legislativa, el tiempo guarda una posición especial, toda vez que el legislador la estableció en la ley para que la autoridad administrativa pudiera cumplir, en una primera pero trascendental etapa, con su función de evitar y sancionar conductas ilícitas de los servidores públicos. Así, las autoridades sancionadoras cuentan con un plazo de uno o tres años, según se esté en el supuesto de la primera o segunda fracción del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a partir de que se comete la conducta ilícita para iniciar el procedimiento administrativo con la intención de sancionar al servidor público involucrado.

Si en dicho lapso la autoridad no ejerce su facultad sancionadora, se considerará que dicha facultad ha prescrito, por lo que la institución jurídica de la prescripción debe entenderse como la extinción, en virtud del paso del tiempo, de la facultad que tiene la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas.

En este sentido, es dable considerar que si bien existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de individuos que tienen un compromiso distinto al resto de las personas en tanto que son servidores públicos, también lo es que no es aceptable que las autoridades sancionadoras puedan ejercer sus atribuciones en cualquier tiempo, ya que ello dejaría en un estado de incertidumbre jurídica al gobernado contrario a su dignidad y honradez, pues se mantiene latente una sospecha de responsabilidad por supuestos actos realizados en el desempeño de su trabajo. La duda respecto de la función desempeñada por un servidor público no debe quedar permanentemente abierta por el bien de la sociedad y del individuo mismo.

Por tal motivo, el legislador previó la posibilidad de que las facultades de las autoridades administrativas prescribieran. De esta manera, si en un lapso determinado, en términos previstos en las dos fracciones del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la autoridad no ejerce su facultad sancionadora, el derecho a ejercerla se perderá y hasta entonces el servidor público tendrá certeza de que su actuar no puede acarrearle ninguna sanción administrativa.

Ahora bien, en lo que a la interrupción del plazo de prescripción se refiere, el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos dispone lo siguiente:

"... En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64. ..."

Como puede apreciarse en este texto, el legislador previó la posibilidad de cortar la continuidad del transcurso del tiempo en el ejercicio de la facultad sancionadora, al considerar que éste se interrumpía con el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad.

Una primera reflexión de este texto legislativo, ya que nada se dijo en la exposición de motivos de la reforma legal que introdujo este párrafo en mil novecientos noventa y dos, puede llevarnos a considerar que con la interrupción el tiempo que venía transcurriendo quedó paralizado al haberse cortado su continuidad, de manera que el tiempo transcurrido permanece, y una vez que se inicie el procedimiento administrativo, retomará su curso a efecto de que la prescripción finalmente pueda constituirse.

Esta posición, sin embargo, no parece ser la más idónea, toda vez que si ello fuera así, el procedimiento administrativo de responsabilidad se vería transformado en una secuela de actuaciones utilizadas para justificar que el plazo interrumpido no vuelva a tomar su curso, evitándose así la prescripción.

Por ese motivo, la interrupción establecida por el legislador tiene un gran significado para el ejercicio de las facultades sancionadoras. Una vez iniciado el procedimiento administrativo de responsabilidad, queda a un lado el tiempo transcurrido que sirvió para que la autoridad hiciera las investigaciones pertinentes y se allegara del mayor número de elementos a fin de acreditar la responsabilidad en que incurrió el servidor público, dando paso a un nuevo tiempo en el cual el servidor público tendrá oportunidad de defenderse y la autoridad administrativa tendrá que acreditar su acusación, toda ello dentro del procedimiento administrativo sancionador.

Entonces, la interrupción del plazo de prescripción al iniciarse el procedimiento sancionador deja de lado el tiempo transcurrido y hace que comience nuevamente el plazo de prescripción.

Lo anterior es así, porque la actividad que despliega la autoridad administrativa sancionadora al interrumpir la prescripción es determinante, ya que para dar inicio al procedimiento sancionador debe estar segura de contar con elementos suficientes que hagan presuponer la responsabilidad en que incurrió el servidor público. De no ser así, de no tener siquiera la probabilidad de probar su acusación, pero a pesar de ello da inicio al procedimiento sancionador, entonces deberá concluirse que utilizó este último con la sola intención de interrumpir el plazo de prescripción a efecto de tratar de allegarse, durante la instrucción del mismo, de más elementos probatorios y practicar otras investigaciones, provocando con ello un subterfugio para que la autoridad sancionadora extienda el tiempo en que debe emitir una sanción administrativa, prolongándose igualmente la duda sobre la dignidad y honradez del servidor público.

Por ello, si la autoridad sancionadora no cuenta con elementos que hagan probable la responsabilidad administrativa del servidor público, debe dejar que la prescripción se configure. Por el contrario, de tener fundadas razones que hagan presuponer la probable responsabilidad, deberá iniciar el procedimiento sancionador interrumpiendo el plazo de prescripción.

En estas circunstancias, debe concluirse que una vez interrumpido el plazo de prescripción con el inicio del procedimiento administrativo por parte de la autoridad sancionadora, el plazo debe empezar a contarse de nueva cuenta, pues fue la autoridad quien lo interrumpió al tener probabilidades de probar la conducta ilícita del servidor público, y con base en ello, es de su conocimiento el procedimiento administrativo sancionador que debe agotar a efecto de imponer una sanción administrativa al servidor público.

No pasa inadvertido a esta Segunda S. que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no prevé expresamente la indicación de que una vez interrumpido el plazo, el mismo vuelve a contabilizarse; sin embargo, a esa conclusión debe llegarse si se considera que la autoridad administrativa está iniciando una etapa procedimental con elementos que le permitirán emitir una resolución en un plazo razonable, sin intentar prolongar el tiempo en que está bajo duda la honorabilidad de un servidor público.

Ahora bien, el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sólo señala que se interrumpirá el plazo de prescripción, pero en ningún momento indica el momento a partir del cual iniciará de nueva cuenta el cómputo del plazo, lo que es materia de la presente contradicción de tesis.

Lo único que se señala en el precepto legal mencionado es que la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo previsto en el artículo 64 de la misma disposición legislativa. Entonces, debemos acudir a este precepto legal con la intención de determinar el momento de reinicio del plazo de prescripción de las facultades sancionadoras.

El texto legal del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es del siguiente tenor:

"Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"I.C. al presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor.

"También asistirá a la audiencia el representante de la dependencia que para tal efecto se designe.

"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;

"II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico;

"III. Si en la audiencia la secretaría encontrara que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otra u otras audiencias; y

"IV. En cualquier momento, previa o posteriormente al citatorio al que se refiere la fracción I del presente artículo, la secretaría podrá determinar la suspensión temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute. La determinación de la secretaría hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado o éste quede enterado de la resolución por cualquier medio. La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, independientemente de la iniciación, continuación o conclusión del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad de los servidores públicos.

"Si los servidores suspendidos temporalmente no resultaren responsables de la falta que se les imputa, serán restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán las percepciones que debieran percibir durante el tiempo en que se hallaron suspendidos.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de éste en los términos de la Constitución General de la República."

En este precepto legal se detalla el procedimiento que debe seguir la autoridad sancionadora a fin de imponer una sanción administrativa. De su contenido se desprenden las siguientes etapas procedimentales: a) el inicio, marcado por la citación para la audiencia de ley; b) la celebración de la audiencia con derecho a ofrecer pruebas y la posibilidad de practicar investigaciones citando para nueva audiencia; c) el desahogo de las pruebas; y, d) el plazo de treinta días para emitir resolución así como las setenta y dos horas para notificarla.

Las anteriores etapas procedimentales se aprecian mejor en la siguiente gráfica:

Ver gráfica

Ahora bien, esta Segunda S. considera que debe prevalecer el criterio según el cual una vez interrumpido el plazo de prescripción debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que se notifique al servidor público la citación para la audiencia de ley, con la cual da inicio el procedimiento sancionador en términos del artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en atención a las siguientes consideraciones.

Debe advertirse que el precepto legal reproducido no ofrece una respuesta expresa al tema de la presente contradicción de tesis, como tampoco lo ofrece la exposición de motivos a dicha ley. Por ello, debemos acudir a su regulación a efecto de extraer de ella una referencia que pueda auxiliarnos a dilucidar la presente contradicción de tesis.

En el esquema gráfico expuesto quedó evidenciado que la duración de la instrucción del procedimiento sancionador no es cierta ni fija, toda vez que existen etapas procedimentales cuya duración depende de factores que pueden dar lugar al ejercicio abusivo y arbitrario de facultades pertenecientes a la autoridad encargada del procedimiento administrativo, independientemente de que ya se está corriendo un riesgo por el hecho de que la autoridad sancionadora interrumpa el plazo de prescripción con una simple citación para audiencia, pues puede ser que sólo lo haya hecho con la intención de que su facultad sancionadora no prescribiera.

Así, al analizar con detenimiento las etapas procedimentales, advertimos que existe la posibilidad de que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, se podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias. Luego, es posible que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora.

Por otra parte, también debe tenerse presente que hay otra etapa procedimental, la correspondiente a las pruebas, las cuales se ofrecen en la audiencia, pero su desahogo no tiene plazo, lo que puede dar lugar a prolongar una vez más el procedimiento administrativo, eso sin tomar en cuenta que las pruebas que se ofrezcan pudieran no estar relacionadas con la comprobación de la conducta ilícita del servidor público.

En cambio, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de prolongación del mismo procedimiento es la citación para audiencia que se hace al servidor público, con la cual da inicio dicho procedimiento. Entonces, parece conveniente que a partir de este momento corra de nueva cuenta el plazo de prescripción.

Además, no debe perderse de vista que fue la propia autoridad sancionadora la que inició el procedimiento, a sabiendas de que estaba interrumpiendo el plazo de prescripción, y que a partir de ese momento sabe que debe seguir las etapas procedimentales señaladas en el artículo 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Tampoco puede dejar de considerarse que el artículo 78 de la mencionada ley al referirse a la interrupción hizo referencia expresa al procedimiento sancionador previsto en el artículo 64, pero no a todas las etapas procedimentales, sino exclusivamente a su inicio. En consecuencia, aunque aquel precepto no establezca que el reinicio del plazo de prescripción debe computarse a partir del inicio del procedimiento administrativo, es lógico concluir que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento a partir del cual se interrumpe el plazo de prescripción, la misma referencia puede ser utilizada para determinar el momento a partir del cual se vuelve a computar el plazo de prescripción.

No debe perderse de vista que antes de iniciar el procedimiento sancionador la autoridad administrativa tuvo un lapso para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios, el que se ampliará con el nuevo cómputo del plazo de prescripción a fin de lograr imponer una sanción administrativa.

En este sentido, no es dable considerar que el cómputo del nuevo plazo de prescripción pueda realizarse a partir de los treinta y tres días que tiene la autoridad sancionadora para emitir la resolución y notificarla al servidor público, toda vez que en realidad no se trata exclusivamente de esos días, sino más bien de otros días previos en que la autoridad sancionadora pudo extender la duración de la fase instructora con diversas investigaciones o con desahogo de pruebas que pudieran no estar relacionadas con la conducta ilícita del servidor público, los que se deben sumar a los restantes treinta y tres días mencionados.

En este mismo orden de ideas, tampoco es de recibo la idea que pudiera sostenerse en el sentido de que una vez interrumpido el plazo de prescripción, éste se reanuda si el expediente se paraliza por más de un mes, ya que la autoridad, de conformidad con las etapas procedimentales señaladas, tiene la posibilidad de realizar diversas gestiones con el ánimo de no dejar que transcurra un mes sin actividad procesal.

De todo lo anterior se concluye que con base en una interpretación armónica de los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, una vez interrumpido el plazo de prescripción al haberse iniciado el procedimiento sancionador, el cómputo de dicho plazo vuelve a efectuarse a partir de la notificación de la citación para audiencia que se hace al servidor público.

En las relatadas condiciones, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que esta Segunda S. sostiene en el presente fallo y que queda redactado con los siguientes rubro y texto:

-De los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia, aun cuando en el mencionado artículo 78 no se establece expresamente, puesto que del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora. Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitándose con ello el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público. En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-No existe la contradicción de tesis entre los criterios sustentados por el Quinto y Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito, frente al sostenido por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de tesis entre las sustentadas por el Quinto y Segundo Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito.

TERCERO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda S. en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase de inmediato la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución y la parte considerativa correspondiente a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Pleno y a la Primera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito en acatamiento a lo previsto por el artículo 195 de la Ley de Amparo; asimismo, en su oportunidad archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes mencionados.