Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 188/2004-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SÉPTIMO Y CUARTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

TERCERO. El Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el juicio de amparo directo 227/2004, en sesión de diez de marzo de dos mil cuatro, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"SEXTO. ... En su segundo concepto de violación aduce la quejosa que si la autoridad demandada en el juicio contencioso administrativo no emitió la resolución de responsabilidades dentro del término de treinta días previsto por el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, operó a su favor la figura de la caducidad, pues una vez fenecido dicho término la autoridad administrativa se encuentra impedida para dictar la determinación correspondiente. El razonamiento anterior es infundado. El artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos dispone textualmente: ‘Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento: ... II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico.’. La doctrina ha realizado diversas clasificaciones de las normas jurídicas, entre las que se encuentran las normas perfectas y las imperfectas. Las primeras son aquellas que contienen un supuesto de hecho, así como una sanción en caso de encuadrar en el mismo o no cumplir con la obligación prevista. Por su parte, las normas imperfectas prevén un caso fáctico, pero no contemplan sanción alguna en caso de inobservancia del precepto legal. El artículo y fracción en estudio, atendiendo a los argumentos expuestos en el párrafo anterior son normas imperfectas, al disponer que las autoridades emitirán la resolución de responsabilidad dentro del término de treinta días, sin prever ninguna sanción en perjuicio de las facultades sancionadoras del Estado o algún derecho a favor del servidor público involucrado en caso de incumplimiento. Aun cuando el artículo 17, segundo párrafo, del Pacto Federal disponga que la administración de justicia deberá realizarse en los plazos y términos que impongan las leyes, tal disposición no consagra un derecho constitucional a favor de los gobernados de obtener la anulación de la sentencia o resolución correspondiente en caso de no respetarse los plazos procesales para el dictado de una resolución, sino una obligación a las autoridades a emitir sus resoluciones dentro de los términos que en su caso ordenen las normas legales aplicables al caso concreto; y su inobservancia, es decir, no dictar resolución dentro del término legal únicamente daría lugar a responsabilidad por parte del funcionario encargado de emitirla. Además, si la quejosa, en su momento estimó que la inactividad de la autoridad demandada, al no pronunciar la resolución de responsabilidades, era violatoria de garantías, estuvo en aptitud de combatir mediante el juicio de amparo indirecto tal conducta omisiva, a efecto de obligarla a dictar la determinación correspondiente. Por lo que si no lo hizo, la agraviada no puede intentar favorecerse, de una situación que en su momento no impugnó, no obstante que existen las vías legales para ello. En las relatadas circunstancias se impone negar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitado por la quejosa."

CUARTO. Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo en revisión 1364/97, en sesión de dieciocho de junio de mil novecientos noventa y siete, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"CUARTO. ... Por otra parte, en los agravios que hacen valer las autoridades recurrentes de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en el primero de ellos argumentan que el J. en la sentencia que impugnan viola en su contra diversos preceptos legales porque no valora el contenido del informe rendido ni aprecia correctamente las pruebas aportadas porque, contrario a lo resuelto, la autoridad emisora de la resolución cuenta con un término de tres años para sancionar a sus servidores públicos de conformidad al artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que considera es erróneo que el J. determine que caducaron las facultades de la autoridad para sancionar al quejoso. Resulta infundado el agravio aludido en atención a que, en primer lugar, se debe distinguir que el a quo determinó que la resolución reclamada en el juicio de amparo era ilegal por haber caducado las facultades de la autoridad para dictar la resolución correspondiente en el procedimiento administrativo seguido en contra del quejoso, y a lo que se refiere el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, es a la prescripción de las facultades de la autoridad para imponer las sanciones que esa ley prevé, de lo que se desprende que se trata de dos figuras jurídicas diferentes, ya que la pérdida de la facultad para resolver de la autoridad, se dio de acuerdo a lo que establece el artículo 64, fracción II, de ese ordenamiento legal, que le da a la secretaría que haya instrumentado el procedimiento de responsabilidad, un plazo de treinta días hábiles, para imponer o no al infractor sanciones administrativas y, como lo dijo el a quo, en el caso al cerrarse la instrucción (29 de agosto de mil novecientos noventa y cuatro), según acuerdo que obra a fojas 229 del juicio de amparo, y no existir promoción posterior, desde esa fecha corrieron los treinta días a que se refiere ese precepto antes citado, por tanto, si se sanciona al quejoso hasta el siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, fecha en que se dictó la resolución que se reclamó en amparo, el término que tenía la autoridad para resolver transcurrió en exceso, sin que afecte que el a quo lo haya encaminado a la caducidad a que hizo alusión el J. en su sentencia, relativo a lo que establece el Código Federal de Procedimientos Civiles, ya que de cualquier forma la autoridad pierde la facultad de resolver, por no haber emitido la resolución en el término otorgado por la ley. Por lo anterior, si en el caso se trata de una resolución dictada en un procedimiento administrativo, la determinación del a quo al decretar que en el caso se dio la caducidad mencionada fue correcta; en cambio, la autoridad confunde tal figura con la de la prescripción que se refiere únicamente a la pérdida de la facultad de la autoridad para sancionar a sus funcionarios en los términos que ese precepto prevé, es decir, es la abstención de la autoridad de iniciar el procedimiento administrativo en contra de sus funcionarios; por su parte, en el asunto a estudio, la autoridad que emitió la resolución reclamada en el amparo, se considera caducó su facultad por no resolver el procedimiento dentro del término que exige el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por ende, la determinación del a quo fue correcta y el agravio de mérito infundado."

Dichas consideraciones dieron origen a la siguiente tesis:

"PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD. DIFERENCIAS ENTRE SÍ. De conformidad a lo establecido por el artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que se refiere a la prescripción de las facultades de la autoridad para imponer las sanciones que esa ley prevé, se desprende que caducidad y prescripción son dos figuras jurídicas diferentes, ya que la caducidad es la pérdida de la facultad para resolver de la autoridad que se da, de acuerdo a lo que establece el artículo 64, fracción II, del mismo ordenamiento legal, que le otorga a la secretaría que haya instrumentado el procedimiento de responsabilidad, un plazo de treinta días hábiles; para imponer o no al infractor sanciones administrativas; o sea la pérdida de la facultad de la autoridad para sancionar a los funcionarios en los términos que ese precepto prevé, es decir es la abstención de la autoridad de iniciar el procedimiento administrativo en contra de los funcionarios; en cambio la prescripción es la pérdida de la facultad de la autoridad de iniciar el procedimiento administrativo en contra de los funcionarios." (Novena Época, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, enero de 1999, tesis I.4o.A.253 A, página 897).

QUINTO. Para que exista contradicción de tesis las posturas sustentadas por los órganos contendientes deben ser efectivamente opuestas, discrepantes o divergentes, para lo cual es necesario que se reúnan los siguientes requisitos:

a) Que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes.

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y

c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Así deriva de lo dispuesto en la siguiente jurisprudencia del Tribunal Pleno:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, tesis P./J. 26/2001, página 76).

En la especie, los Tribunales Colegiados Séptimo y Cuarto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, analizaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales, consistentes en determinar si una vez fenecido el plazo de treinta días hábiles previsto por el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, para resolver sobre la inexistencia de la responsabilidad o la imposición de sanciones, opera la figura de la caducidad, en virtud de la cual la autoridad administrativa se encuentra impedida para dictar la resolución que corresponda en el procedimiento disciplinario de que se trate.

Al respecto, los órganos contendientes adoptaron criterios discrepantes, pues mientras el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que, de no dictarse resolución en el plazo correspondiente, ello únicamente daría lugar a responsabilidad por parte del funcionario encargado de emitirla, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en cambio, sostuvo que de no dictarse resolución dentro del plazo legal, la autoridad pierde la facultad para hacerlo.

Dicha diferencia de criterios se presentó en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas.

Efectivamente, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es una norma imperfecta que en caso de incumplimiento no prevé sanción alguna en perjuicio de las facultades sancionadoras del Estado, ni tampoco un derecho a favor del servidor público involucrado. Además, si bien en términos del artículo 17 constitucional la administración de justicia debe realizarse en los plazos y términos que impongan las leyes, tal disposición no consagra un derecho constitucional a favor de los gobernados de obtener la anulación de la resolución correspondiente en caso de no respetarse los plazos para su dictado, sino una obligación cuya inobservancia sólo da lugar a responsabilidad administrativa, de manera que si la quejosa estimó que la abstención de pronunciar la resolución era violatoria de garantías, estuvo en aptitud de combatir tal omisión mediante el juicio de amparo, y al no haberlo hecho, no puede la agraviada favorecerse de una situación que en su momento no impugnó.

Por su parte, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que debe distinguirse entre la prescripción de las facultades para imponer sanciones en términos del artículo 78, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y la caducidad, que consiste en la pérdida de la facultad para resolver en términos del artículo 64, fracción II, de ese ordenamiento legal, por lo que si en el caso transcurrió en exceso el término con que contaba la autoridad para dictar resolución, perdió su facultad para hacerlo, con independencia de que haya operado o no la prescripción.

Asimismo, los criterios discrepantes provienen del examen de los mismos elementos, pues en ambos casos los órganos contendientes analizaron la validez de diversas resoluciones sobre responsabilidad administrativa dictadas con posterioridad al plazo de treinta días hábiles que establece el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en el ámbito federal hasta el trece de marzo de dos mil dos.

En estas condiciones, debe concluirse que sí existe la contradicción de tesis denunciada.

SEXTO. La materia de la presente contradicción consiste en determinar si la omisión de dictar resolución en el procedimiento disciplinario, dentro del plazo de treinta días hábiles a que se refiere el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en el ámbito federal hasta el trece de marzo de dos mil dos, produce la caducidad, entendida como la pérdida de la facultad de la autoridad para emitir una resolución en dicho procedimiento.

A fin de dar respuesta a dicho planteamiento debe quedar precisado que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos encuentra su fundamento constitucional en el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consagra diversas categorías de responsabilidades a cargo de los servidores públicos, a saber: la penal, la política, la administrativa y la civil, cada una de las cuales goza de autonomía y posee características propias en cuanto a autoridades, procedimientos, supuestos y sanciones.

Al respecto, cobra aplicación la siguiente tesis del Tribunal Pleno:

"RESPONSABILIDADES DE SERVIDORES PÚBLICOS. SUS MODALIDADES DE ACUERDO CON EL TÍTULO CUARTO CONSTITUCIONAL. De acuerdo con lo dispuesto por los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos se conforma por cuatro vertientes: A) La responsabilidad política para ciertas categorías de servidores públicos de alto rango, por la comisión de actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho; B) La responsabilidad penal para los servidores públicos que incurran en delito; C) La responsabilidad administrativa para los que falten a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en la función pública, y D) La responsabilidad civil para los servidores públicos que con su actuación ilícita causen daños patrimoniales. Por lo demás, el sistema descansa en un principio de autonomía, conforme al cual para cada tipo de responsabilidad se instituyen órganos, procedimientos, supuestos y sanciones propias, aunque algunas de éstas coincidan desde el punto de vista material, como ocurre tratándose de las sanciones económicas aplicables tanto a la responsabilidad política, a la administrativa o penal, así como la inhabilitación prevista para las dos primeras, de modo que un servidor público puede ser sujeto de varias responsabilidades y, por lo mismo, susceptible de ser sancionado en diferentes vías y con distintas sanciones." (Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, abril de 1996, tesis P. LX/96, página 128).

Dentro de este marco, el sustento específico de la responsabilidad administrativa de los servidores públicos se encuentra en el artículo 109, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:

"Artículo 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"...

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza. ..."

Conforme al precepto constitucional transcrito, el Congreso de la Unión tiene la obligación de expedir, en el ámbito federal, una ley de responsabilidades de los servidores públicos tendente a salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, cuyo contenido debe adecuarse a los lineamientos que señala el artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos y omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."

Así, en cumplimiento al mandato constitucional referido, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuyo objeto fue precisamente el de reglamentar el título cuarto constitucional en materia de responsabilidad política y administrativa. En cuanto a esta última, la ley en comento precisó los sujetos de responsabilidad, sus obligaciones, las sanciones por incumplimiento, las autoridades competentes y los procedimientos para aplicarlas.

Los lineamientos básicos del régimen de responsabilidades administrativas se encuentran en los artículos 2o., 47, 53 y 64 de la ley en comento, que dicen:

"Artículo 2o. Son sujetos de esta ley, los servidores públicos mencionados en el párrafo primero y tercero del artículo 108 constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales."

"Artículo 47. Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones, para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y cuyo incumplimiento dará lugar al procedimiento y a las sanciones que correspondan, sin perjuicio de sus derechos laborales, así como de las normas específicas que al respecto rijan en el servicio de las fuerzas armadas:

"I. Cumplir con la máxima diligencia el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión;

"II. Formular y ejecutar legalmente, en su caso, los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y otras normas que determinen el manejo de recursos económicos públicos;

"III. Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, las facultades que le sean atribuidas o la información reservada a que tenga acceso por su función exclusivamente para los fines a que están afectos;

"IV. Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, conserve bajo su cuidado o a la cual tenga acceso, impidiendo o evitando el uso, la sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidas de aquéllas;

".O. buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo de éste;

"VI. Observar en la dirección de sus inferiores jerárquicos las debidas reglas del trato y abstenerse de incurrir en agravio, desviación o abuso de autoridad;

"VII. Observar respeto y subordinación legítimas con respecto a sus superiores jerárquicos inmediatos o mediatos, cumpliendo las disposiciones que éstos dicten en el ejercicio de sus atribuciones;

"VIII. Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que presten sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las órdenes que reciba;

"IX. Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión después de concluido el período para el cual se le designó o de haber cesado, por cualquier otra causa, en el ejercicio de sus funciones;

"X. Abstenerse de disponer o autorizar a un subordinado a no asistir sin causa justificada a sus labores por más de quince días continuos o treinta discontinuos en un año, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones, cuando las necesidades del servicio público no lo exijan;

"XI. Abstenerse de desempeñar algún otro empleo, cargo o comisión oficial o particular que la Ley le prohíba;

"XII. Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución firme de la autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público;

"XIII. Excusarse de intervenir en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos hasta el cuarto grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte;

"XIV. Informar por escrito al jefe inmediato y en su caso, al superior jerárquico, sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia la fracción anterior y que sean de su conocimiento; y observar sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos;

"XV. Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, objetos mediante enajenación a su favor en precio notoriamente inferior al que el bien de que se trate y que tenga en el mercado ordinario, o cualquier donación, empleo, cargo o comisión para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XIII, y que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto. Esta prevención es aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o comisión;

"XVI. Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere la fracción XIII;

"XVII. Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para las personas a las que se refiere la fracción XIII;

"XVIII. Presentar con oportunidad y veracidad, las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos por esta ley;

"XIX. Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos y resoluciones que reciba de la Secretaría de la Contraloría, conforme a la competencia de ésta;

"XX. Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo; y denunciar por escrito, ante el superior jerárquico o la contraloría interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda ser causa de responsabilidad administrativa en los términos de esta ley, y de las normas que al efecto se expidan;

"XXI. Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda la información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, a efecto de que aquélla pueda cumplir con las facultades y atribuciones que le correspondan;

"XXII. Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público; y

"XXIII. Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar la celebración de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra pública, con quien desempeñe un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte, sin la autorización previa y específica de la secretaría a propuesta razonada, conforme a las disposiciones legales aplicables, del titular de la dependencia o entidad de que se trate. Por ningún motivo podrá celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público, y

"XXIV. Las demás que le impongan las leyes y reglamentos.

"Cuando el planteamiento que formule el servidor público a su superior jerárquico deba ser comunicado a la Secretaría de la Contraloría General, el superior procederá a hacerlo sin demora, bajo su estricta responsabilidad, poniendo el trámite en conocimiento del subalterno interesado. Si el superior jerárquico omite la comunicación a la Secretaría de la Contraloría General, el subalterno podrá practicarla directamente informando a su superior acerca de este acto."

"Artículo 53. Las sanciones por falta administrativa consistirán en:

"I. Apercibimiento privado o público;

"II. Amonestación privada o pública;

"III. Suspensión;

"IV. Destitución del puesto;

"V. Sanción económica; e

"VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.

"Cuando la inhabilitación se imponga como consecuencia de un acto u omisión que implique lucro o cause daños y perjuicios, será de un año hasta diez años si el monto de aquéllos no excede de doscientas veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal, y de diez a veinte años si excede de dicho límite. Este último plazo de inhabilitación también será aplicable por conductas graves de los servidores públicos.

"Para que una persona que hubiere sido inhabilitada en los términos de ley por un plazo mayor de diez años, pueda volver a desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público una vez transcurrido el plazo de la inhabilitación impuesta, se requerirá que el titular de la dependencia o entidad a la que pretenda ingresar, dé aviso a la secretaría, en forma razonada y justificada de tal circunstancia.

"La contravención a lo dispuesto por el párrafo que antecede será causa de responsabilidad administrativa en los términos de esta ley, quedando sin efectos el nombramiento o contrato que en su caso se haya realizado."

"Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"I.C. al presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que a su derecho convenga, por sí o por medio de un defensor.

"También asistirá a la audiencia el representante de la dependencia que para tal efecto se designe.

"Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;

"II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico;

"III. Si en la audiencia la secretaría encontrara que no cuenta con elementos suficientes para resolver o advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de otras personas, podrá disponer la práctica de investigaciones y citar para otra u otras audiencias; y

"IV. En cualquier momento, previa o posteriormente al citatorio al que se refiere la fracción I del presente artículo, la secretaría podrá determinar la suspensión temporal de los presuntos responsables de sus cargos, empleos o comisiones, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se impute. La determinación de la secretaría hará constar expresamente esta salvedad.

"La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado o éste quede enterado de la resolución por cualquier medio. La suspensión cesará cuando así lo resuelva la secretaría, independientemente de la iniciación, continuación o conclusión del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad de los servidores públicos.

"Si los servidores suspendidos temporalmente no resultaren responsables de la falta que se les imputa, serán restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán las percepciones que debieran percibir durante el tiempo en que se hallaron suspendidos.

"Se requerirá autorización del presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al titular del Poder Ejecutivo. Igualmente se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de éste en los términos de la Constitución General de la República."

De esta forma, conforme al marco normativo precisado, el incumplimiento por parte de un servidor público a una obligación de las previstas en el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades, da lugar al procedimiento regulado por el numeral 64 de la propia ley y, en su caso, a las sanciones previstas en el artículo 53, siendo la finalidad de este sistema la de sancionar los actos u omisiones que afecten los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que están obligados a observar los servidores públicos en el desempeño de sus funciones.

En este sentido, el procedimiento disciplinario tendente a hacer efectiva la responsabilidad administrativa busca preservar la óptima prestación del servicio público, de tal manera que éste corresponda a los intereses de la colectividad, pudiendo concluir sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo la sanción administrativa correspondiente, pero, en todo caso, determinando con exactitud si el servidor público cumplió o no con los deberes y obligaciones inherentes a su cargo y si, por ende, la conducta desplegada por éste resulta compatible o no con el servicio que se presta.

Así lo ha sostenido esta Segunda Sala en la siguiente tesis:

"RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. OBJETIVO DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. Los actos de investigación sobre la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, son actos administrativos de control interno que tienen como objetivo lograr y preservar una prestación óptima del servicio público de que se trate, sin que estén desprovistos de imparcialidad, si se toma en cuenta que la función pública, que necesariamente se realiza por individuos, responde a intereses superiores de carácter público, lo cual origina que el Estado vigile que su desempeño corresponda a los intereses de la colectividad; de ahí que se establezca un órgano disciplinario capaz de sancionar las desviaciones al mandato contenido en el catálogo de conductas que la ley impone; asimismo, la determinación que tome dicho órgano de vigilancia y sanción, se hará con apoyo tanto en las probanzas tendientes a acreditar su responsabilidad, como en aquellas que aporte el servidor público en su defensa, según se desprende de la lectura de los artículos 64 y 65 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pudiendo concluir con objetividad sobre la inexistencia de responsabilidad o imponer la sanción administrativa correspondiente, esto es, la investigación relativa no se lleva a cabo con el objetivo indefectible de sancionar al servidor público, sino con el de determinar con exactitud si cumplió o no con los deberes y obligaciones inherentes al cargo y si, por ende, la conducta desplegada por éste resulta compatible o no con el servicio que se presta." (Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2002, tesis 2a. CXXVII/2002, página 473).

Lo hasta aquí expuesto lleva a la necesaria conclusión de que el procedimiento de responsabilidad administrativa, en cuanto tutela los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público, es de pronunciamiento forzoso, pues lo que da origen al procedimiento disciplinario es la existencia de una conducta respecto de la cual existe un interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servidor público.

Es a la luz de tales consideraciones que debe analizarse el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuyo contenido conviene traer a colación:

"Artículo 64. La secretaría impondrá las sanciones administrativas a que se refiere este capítulo mediante el siguiente procedimiento:

"...

"II. Desahogadas las pruebas, si las hubiere, la secretaría resolverá dentro de los treinta días hábiles siguientes, sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo al infractor las sanciones administrativas correspondientes y notificará la resolución al interesado dentro de las setenta y dos horas, a su jefe inmediato, al representante designado por la dependencia y al superior jerárquico."

El precepto en comento consagra un plazo de treinta días hábiles siguientes al cierre de la instrucción para que la autoridad dicte la resolución en la que declare la inexistencia de la responsabilidad o imponga las sanciones administrativas correspondientes; sin embargo, ni de lo dispuesto en este artículo, ni en ningún otro de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se aprecia que la consecuencia de la inobservancia al plazo aludido sea la caducidad o la pérdida de la facultad para resolver en el procedimiento.

Al respecto, no resulta aplicable supletoriamente la figura de la caducidad prevista en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por estar excluida la materia de responsabilidades de los servidores públicos de su ámbito de aplicación en términos de su artículo 1o.; tampoco aplica supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, en tanto que este Alto Tribunal ha establecido que la legislación supletoria al procedimiento disciplinario es el Código Federal de Procedimientos Penales, el cual no contempla la figura de la caducidad.

Por tanto, ante la inexistencia de disposición alguna que establezca una consecuencia de tal naturaleza, y tomando en cuenta la trascendencia de los pronunciamientos sobre responsabilidad administrativa de los servidores públicos, los cuales son de orden público, no puede atribuirse al incumplimiento de la autoridad una consecuencia que la ley no prevé expresamente.

Al respecto, es importante señalar que la caducidad, entendida como la terminación de un procedimiento por falta de actividad dentro de un determinado lapso, requiere necesariamente estar prevista en ley y su existencia no puede inferirse por el simple hecho de que una norma establezca un plazo determinado para desplegar una conducta, sobre todo cuando dicho plazo se refiere a una facultad legal de la autoridad que tiene su origen en una disposición constitucional.

Ahora bien, es cierto que dada la naturaleza sancionadora del procedimiento de responsabilidad administrativa sería inadmisible, y contrario a la seguridad jurídica que el hombre requiere frente al Estado, que la potestad para imponer sanciones administrativas no estuviera sujeta a limitación temporal alguna, pues ello podría dar lugar a la arbitrariedad en la prosecución de los hechos sancionables y generaría zozobra entre los servidores públicos, ante la posibilidad de que pudieran imponérseles sanciones en cualquier momento.

Lo anterior no ocurre tratándose del procedimiento administrativo de responsabilidades, ya que el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos establece la figura de la prescripción como límite al ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, en los siguientes términos:

"Artículo 78. Las facultades del superior jerárquico y de la secretaría para imponer las sanciones que esta ley prevé se sujetarán a lo siguiente:

"I.P. en un año si el beneficio obtenido o el daño causado por el infractor no excede de diez veces el salario mínimo mensual vigente en el Distrito Federal;

"II. En los demás casos prescribirán en tres años, y

"III. El derecho de los particulares a solicitar la indemnización de daños y perjuicios, prescribirá en un año, a partir de la notificación de la resolución administrativa que haya declarado cometida la falta administrativa.

"El plazo de prescripción se contará a partir del día siguiente a aquél en que se hubiera incurrido en la responsabilidad o a partir del momento en que hubiese cesado, si fue de carácter continuo.

"En todos los casos la prescripción a que alude este precepto se interrumpirá al iniciarse el procedimiento administrativo previsto por el artículo 64."

La prescripción a que se refiere el artículo anterior constituye una condición objetiva necesaria para que se ejerza el poder sancionador de la administración, pues para que la sanción administrativa sea válida en derecho es preciso no sólo que los actos realizados ameriten sanción, sino, además, que la sanción se imponga de conformidad con la norma de procedimiento y en el plazo exigido por la ley; el transcurso de ese plazo sin que se imponga la sanción determina la imposibilidad legal de efectuarlo, y si se ha hecho, se produce la nulidad de la sanción impuesta, de modo que la prescripción sancionadora determina la extinción de la responsabilidad administrativa, dimanante de la comisión de una infracción.

En estas condiciones, el único límite legal a la facultad que tiene el Estado para imponer sanciones a los servidores públicos infractores consiste en que no haya operado la prescripción en términos del artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que en modo alguno puede considerarse que, transcurrido el plazo de treinta días hábiles a que se refiere el artículo 64, fracción II, de la ley, la autoridad pierda la facultad para emitir la resolución correspondiente pues, se insiste, dicha facultad sólo puede perderse por efecto de la prescripción.

Sostener lo contrario restaría eficacia al procedimiento disciplinario, pues no puede desconocerse que, en ocasiones, el volumen de pruebas desahogadas, así como la complejidad de algunos procedimientos, pueden hacer humanamente imposible pronunciar la resolución que corresponda dentro del plazo legal.

La interpretación que aquí se sostiene no genera la posibilidad de que la autoridad pueda alargar arbitrariamente el procedimiento administrativo y mantener indefinidamente al servidor público en estado de incertidumbre acerca de su situación jurídica, pues si bien es cierto que en términos del artículo 78 de la ley en comento la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento, también lo es que el plazo de prescripción reinicia una vez que se notifica al servidor público su incoación, de tal manera que la autoridad cuenta con un plazo máximo de tres años, posteriores al inicio del procedimiento sancionador, para sustanciarlo y dictar la resolución que corresponda, transcurridos los cuales, perderá la facultad para imponer sanción alguna, por prescripción.

Así lo sostuvo esta Segunda Sala al resolver, en sesión de esta misma fecha, la contradicción de tesis 130/2004-SS, de la que derivó el siguiente criterio jurisprudencial:

"RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.-De los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia, aun cuando en el mencionado artículo 78 no se establece expresamente, puesto que del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora. Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, en virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitándose con ello el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público. En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios."

Así, en términos de los artículos 64, fracción II, y 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, vigente en el ámbito federal hasta el trece de marzo de dos mil dos, debe entenderse que la facultad para imponer sanciones a los servidores públicos infractores sólo se pierde por prescripción, en el entendido de que el plazo correspondiente se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo de ejecución; y si bien la autoridad competente tiene la obligación de emitir la resolución correspondiente dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al cierre de la instrucción, transcurrido dicho plazo no pierde su facultad para resolver, sin que lo anterior se traduzca en una facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación, pues el plazo de prescripción reinicia una vez notificado el inicio del procedimiento.

En las relatadas condiciones, el criterio que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, es el que sustenta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al tenor de los siguientes rubro y texto:

-El procedimiento de responsabilidad administrativa, en cuanto tutela los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público, es de pronunciamiento forzoso, pues su materia la constituye una conducta respecto de la cual existe el interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servidor público. Por tanto, la omisión de la autoridad sancionadora de dictar resolución dentro del plazo de treinta días hábiles siguientes al cierre de la instrucción, previsto en el artículo 64, fracción II, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no produce la caducidad de la facultad para emitir aquélla, por no preverlo así alguna disposición y porque el único límite a la potestad sancionadora administrativa del Estado es la prescripción contenida en el artículo 78 de la ley mencionada, sin que lo anterior signifique que la autoridad tenga la facultad arbitraria de alargar indefinidamente su actuación, pues el plazo de prescripción reinicia a partir de que se notifica al servidor público la incoación del procedimiento disciplinario relativo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción entre los criterios sustentados por los Tribunales Séptimo y Cuarto, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por esta Segunda Sala en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..

Nota: La tesis de rubro: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO." citada en esta ejecutoria, aparece en la página 596 de esta misma publicación.