Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 88/2004-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DEL QUINTO CIRCUITO Y EL TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO, ACTUALMENTE PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIA: L.M.G.G..

CONSIDERANDO:

TERCERO. A fin de estar en aptitud de resolver esta denuncia de contradicción de tesis, es preciso tener presente las consideraciones sustentadas por los órganos jurisdiccionales involucrados en las respectivas ejecutorias.

Las consideraciones que sirvieron de sustento al Tercer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, al resolver el amparo en revisión número 391/2003, en la parte que interesa, son las siguientes:

"QUINTO. Son infundados los agravios vertidos.

"En efecto, como punto de partida es pertinente dirigir la atención a la jurisprudencia 140/2002, dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 247, Tomo XVI, diciembre de 2002, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta (que inclusive el quejoso la invocó en su demanda de garantías), que dice:

"‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA ADUANERA. LA EMISIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE RECAIGA A ÉSTE, FUERA DEL PLAZO DE CUATRO MESES, PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 155 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN 1996 Y 153, TERCER PÁRRAFO, DEL MISMO ORDENAMIENTO, VIGENTE EN 1999 Y EN 2000, CONDUCE A DECLARAR SU NULIDAD LISA Y LLANA. Los artículos 155 de la Ley Aduanera vigente en 1996 y 153, tercer párrafo, del mismo ordenamiento, vigente en 1999 y en 2000, disponen que, tratándose de un procedimiento administrativo en materia aduanera, en los supuestos en que el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento, así como cuando ofrezca pruebas distintas, las autoridades aduaneras dictarán resolución en un plazo que no exceda de cuatro meses a partir de la fecha en que se levante el acta de embargo respectiva, determinando, en su caso, las contribuciones y las cuotas compensatorias omitidas e impondrán las sanciones que procedan. En este contexto, aun cuando los preceptos citados no establecen sanción expresa para el caso de que la autoridad no dé cumplimiento dentro del plazo previsto en la ley, tal ilegalidad ocasiona la nulidad lisa y llana de aquella resolución, en términos de la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, ya que estimar lo contrario implicaría que las autoridades pudieran practicar actos de molestia en forma indefinida, quedando a su arbitrio la duración de su actuación, lo que resulta violatorio de la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de lo dispuesto en los preceptos de la ley en mención que delimitan temporalmente la actuación de dicha autoridad en el entendido que al decretarse tal anulación, la consecuencia se traduce no sólo en el impedimento de la autoridad para reiterar su acto, sino también trasciende a la mercancía asegurada pues ésta deberá devolverse. No obsta a lo anterior, el contenido de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 41/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, mayo de 2000, página 226, ya que se refiere a la hipótesis en que la autoridad cumplimenta fuera del plazo de cuatro meses una sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declara la nulidad de un acto administrativo, mientras que el supuesto antes plasmado alude al caso en que la autoridad aduanera omite resolver la situación del particular en un procedimiento administrativo en materia aduanera, dentro de un plazo de cuatro meses contados a partir del levantamiento del acta de embargo.’

"Ahora bien, el artículo 150 de la Ley Aduanera, vigente en la época en que se verificaron los hechos que informan el acto reclamado, establece:

"‘Artículo 150. Las autoridades aduaneras levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, cuando con motivo del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento, de la verificación de mercancías en transporte o por el ejercicio de las facultades de comprobación, embarguen precautoriamente mercancías en los términos previstos por esta ley en dicha acta se deberá hacer constar:

"‘I. La identificación de la autoridad que practica la diligencia.

"‘II. Los hechos y circunstancias que motivan el inicio del procedimiento.

"‘III. La descripción, naturaleza y demás características de las mercancías.

"‘IV. La toma de muestras de las mercancías, en su caso, y otros elementos probatorios necesarios para dictar la resolución correspondiente.

"‘Deberá requerirse al interesado para que designe dos testigos y señale domicilio para oír y recibir notificaciones dentro de la circunscripción territorial de la autoridad competente para tramitar y resolver el procedimiento correspondiente, salvo que se trate de pasajeros, en cuyo caso, podrán señalar un domicilio fuera de dicha circunscripción, apercibiéndolo de que, de no hacerlo o de señalar uno que no le corresponda a él o a su representante, las notificaciones que fueren personales se efectuarán por estrados. Si los testigos no son designados o los designados no aceptan fungir como tales, quien practique la diligencia los designará.

"‘Dicha acta deberá señalar que el interesado cuenta con un plazo de diez días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación, a fin de ofrecer las pruebas y formular los alegatos que a su derecho convenga. La autoridad que levante el acta respectiva deberá entregar al interesado en ese mismo acto, copia del acta de inicio del procedimiento, momento en el cual se considerará notificado.’

"Por su parte, el artículo 153 de la misma ley, dice en lo que aquí interesa:

"‘Artículo 153. El interesado deberá ofrecer por escrito, las pruebas y alegatos que a su derecho convenga, ante la autoridad aduanera que hubiera levantado el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dentro de los diez días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación de dicha acta. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación.

"‘Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país; desvirtúen los supuestos por los cuales fueron objeto de embargo precautorio o acrediten que el valor declarado fue determinado de conformidad con el título III, capítulo III, sección primera de esta ley en los casos a que se refiere el artículo 151, fracción VII, de esta ley, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando la resolución mencionada se dicte por una aduana, la misma tendrá el carácter de provisional, en cuyo caso las autoridades aduaneras podrán dictar la resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, a partir de la resolución provisional; de no emitirse la resolución definitiva, la provisional tendrá tal carácter (sic).

"‘Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país; desvirtúen los supuestos por los cuales fueron objeto de embargo precautorio o acrediten que el valor declarado fue determinado de conformidad con el título III, capítulo III, sección primera de esta ley en los casos a que se refiere el artículo 151, fracción VII, de esta ley, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando el interesado no presente las pruebas o éstas no desvirtúen los supuestos por los cuales se embargó precautoriamente la mercancía, las autoridades aduaneras deberán dictar resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquel en que surtió efectos la notificación del inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera. De no emitirse la resolución definitiva en el término de referencia, quedarán sin efectos las actuaciones de la autoridad que dieron inicio al procedimiento.

"‘En los casos en que el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento, así como cuando ofrezca pruebas distintas, las autoridades aduaneras dictarán resolución determinando, en su caso, las contribuciones y las cuotas compensatorias omitidas, e imponiendo las sanciones que proceden, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley. ...’

"Así pues, el primer párrafo del artículo 150 de la Ley Aduanera, establece los casos en los que las autoridades aduaneras levantarán el acta de inicio del procedimiento administrativo y realizarán el embargo precautorio de mercancías; el último párrafo del precepto citado dispone la obligación de señalar en el acta que el interesado cuenta con un plazo de diez días para ofrecer pruebas y alegar de su derecho; y el tercer párrafo del artículo 153 de la propia ley, señala que en la culminación de ese procedimiento, es decir, para efectuar la determinación de las contribuciones, las cuotas compensatorias omitidas y la imposición de las sanciones procedentes, el plazo no excederá de cuatro meses. En estas condiciones, es inconcuso que dichos preceptos regulan el procedimiento aduanero que constituye una instancia administrativa porque cuenta con una serie de etapas que van desde el acta de inicio de facultades regladas para verificar el cumplimiento de las disposiciones de la materia, hasta la decisión (misma que deberá dictarse en un plazo que no excederá de cuatro meses), la cual pone fin a esas facultades para determinar la situación relacionada con el particular a quien se le sigue la investigación.

"Ahora bien, el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, establece que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el plazo de tres meses, y transcurrido dicho plazo, sin que se notifique la resolución de la instancia o petición, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, es decir, en contra de la omisión de la autoridad de resolver de manera definitiva esa instancia.

"Cabe reiterar que en una orden de visita domiciliaria como la de que se trata (de verificación de mercancía de procedencia extranjera), la autoridad hacendaria ejerce sus facultades de comprobación que constituye, huelga decir, una instancia administrativa, tomando en cuenta la naturaleza de esa relación jurídica, porque dicha instancia oficiosa condiciona, por un lado, la obligación que tiene la autoridad hacendaria para emitir dentro del plazo de cuatro meses la determinación correspondiente; y, por otro, instituye en favor del gobernado la ficción jurídica denominada resolución negativa ficta, producida precisamente por el silencio de la autoridad para determinar (una vez ejercidas sus facultades de comprobación e instaurado el procedimiento administrativo en materia aduanera), las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas, así como en caso de que proceda, la imposición de sanciones.

"Luego, como en la especie el acto reclamado consiste en la omisión de la autoridad aduanera para emitir la determinación respecto al procedimiento administrativo en esa materia verificado por el Servicio de Administración Tributaria, Administración General de Aduanas, de la Aduana de Agua Prieta, Sonora, el veinticuatro de marzo de dos mil tres; y si la autoridad hacendaria (en esa instancia oficiosa) no concluyó en el plazo de cuatro meses contados a partir de la fecha en que se levantó el acta de inicio de ese procedimiento, entonces, su omisión de resolver esa instancia, efectivamente como lo determinó el Juez de Distrito, provocó que se considerara por ficción de ley como una resolución negativa a que se contrae el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que dispone que una vez transcurrido el plazo en que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades deban ser resueltas y se notifiquen el interesado, se podrá estimar que la autoridad resolvió negativamente, e interponer los medios de defensa después de transcurrir dicho plazo mientras no se dicte la resolución, que de conformidad con el artículo 203 de la Ley Aduanera, será optativo, antes de acudir ante el Tribunal Fiscal (actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), la interposición del recurso de revocación, o bien, esperar a que se dicte. Por consiguiente, debe concluirse que la figura de la negativa ficta debe interpretarse en relación con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que dicha institución se encuentra sometida a la competencia del Tribunal Fiscal que establece los mecanismos de defensa que tiene el particular para combatir la ficción jurídica de referencia, de ahí que se actualiza la causal de improcedencia que el Juez Federal determinó de acuerdo con el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo.

"En las apuntadas condiciones al resultar infundados los agravios vertidos, procede confirmar la resolución que se revisa y desechar por notoriamente improcedente la demanda de garantías."

La parte conducente de la sentencia de mérito, originó la tesis aislada, pendiente de publicación, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"NEGATIVA FICTA. SE ACTUALIZA AL NO RESOLVERSE LO CONCERNIENTE AL ACTA DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA ADUANERA DE VERIFICACIÓN, DENTRO DEL PLAZO FIJADO POR EL ARTÍCULO 37 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. El artículo 37, del Código Fiscal de la Federación, establece que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el plazo de tres meses, transcurrido dicho plazo, sin que se notifique la resolución de la instancia o petición, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo; es decir, en contra de la omisión de la autoridad al resolver de manera definitiva esa instancia; luego, en una orden de visita domiciliaria (de verificación de mercancía de procedencia extranjera), prevista en los artículos 150 y 153 de la Ley Aduanera, la autoridad hacendaria ejerce sus facultades de comprobación lo cual constituye, desde luego, una instancia administrativa, en consideración a la naturaleza de esa relación jurídica, porque esa ‘instancia oficiosa’ condiciona, por un lado la obligación que tiene la autoridad hacendaria para emitir dentro del plazo de cuatro meses la determinación correspondiente; y por otro, constituye a favor del gobernado la ficción jurídica denominada resolución negativa ficta, producida precisamente por el silencio de la autoridad para determinar (una vez ejercidas sus facultades de comprobación e instaurado el procedimiento administrativo en materia aduanera), las contribuciones y cotas compensatorias omitidas, así como, en caso de que proceda, la imposición de sanciones; entonces, si la especie, el acto reclamado consistió en la omisión de la autoridad aduanera para emitir la determinación respecto del procedimiento administrativo en esa materia, dado que esa instancia oficiosa no concluyó en el plazo de cuatro meses contados a partir de la fecha en que se levantó el acta de inicio de ese procedimiento; así, su abstención de concluir la instancia, sin determinar sobre la procedencia o improcedencia de la solicitud o petición, generó que se considerara por ficción de ley como una resolución negativa a que se contrae el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, que dispone que una vez transcurrido el plazo en que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades deban ser resueltas y se notifiquen al interesado, se podrá estimar que la autoridad resolvió negativamente, e interponer los medios de defensa después de transcurrir dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, que de conformidad con el artículo 203 de la Ley Aduanera, será optativo, antes de acudir ante el Tribunal Fiscal (actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), se interponga el recurso de revocación o bien, esperar a que se dicte. Por consiguiente, debe concluirse que la figura de la negativa ficta debe interpretarse en relación al artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que establece que dicha institución se encuentra sometida a la competencia del Tribunal Fiscal que dispone los mecanismos de defensa que tiene el particular para combatir la ficción jurídica de referencia. Pensar de otra forma equivaldría a considerar que no existe la institución referida (negativa ficta)."

La sentencia dictada por el Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, actualmente Primer Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito, al resolver el amparo en revisión número 549/97, en la parte considerativa, en lo conducente, dice:

"QUINTO. Los antecedentes del acto reclamado son los siguientes.

"Mediante escrito presentado en la Oficialía de Partes de las S. Regionales Hidalgo-México del Tribunal Fiscal de la Federación, S. de Paz Beiza, promovió demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta que es consecuencia del acta de hechos de fecha dieciséis de mayo de mil novecientos noventa y seis, misma que fue desechada por improcedente, al considerar que una resolución a instancia o peticiones que se formulan a las autoridades fiscales no resueltas dentro del término legal establecido para ello y no respecto a la falta de determinación de situación fiscal respecto de procedimientos de revisión en materia aduanera.

"Inconforme con lo anterior, S. de Paz Beiza, interpuso recurso de reclamación, el cual se admitió a trámite y ordenándose se corriera traslado a las autoridades demandadas para que en el término de ley manifestaran lo que a su derecho conviniera.

"SEXTO. Los conceptos de violación son infundados.

"En efecto, en ellos de manera destacada se afirma que se violan los artículos 14 y 16 constitucionales, por aplicación inexacta de los artículos 37, 38 y 202 del Código Fiscal de la Federación, 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, y por dejar de aplicar los artículos 153, en relación con el artículo 5o. de la Ley Aduanera y la fracción II del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación. Afirmando que el artículo 153 de la Ley Aduanera fija un plazo de cuatro meses a partir del inicio del procedimiento para resolver la situación jurídica en materia de comercio exterior, pues del acta de hechos se desprende que se exhibió documentación para acreditar la legal estancia del vehículo que conducía, por lo que debe dictarse la resolución correspondiente, entendiendo que el silencio de la autoridad debe interpretarse como una negativa ficta, procediendo interponer los medios de defensa previstos en la Ley Aduanera y en el Código Fiscal de la Federación supletorio de la ley de la materia.

"De igual manera aduce que al resolverse la reclamación la autoridad responsable se basa en disposiciones aplicables al extinto procedimiento administrativo de investigación y audiencia que quedó derogado y actualmente es aplicable al procedimiento administrativo en materia aduanera, aplicando retroactivamente el artículo 125 de dicha ley. Y agrega que la actuación de la Aduana de Naco, Sonora, implica el inicio de un procedimiento de verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, esto es, una instancia entendida en la acepción de procedimiento, lo que viene a configurar la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, ya que se refiere a una instancia no resuelta y si no se dicta resolución en el plazo de cuatro meses, se permite la inseguridad jurídica ante el prolongado silencio de la autoridad, de donde resulta la procedencia del juicio de nulidad configurándose la negativa ficta, en esa virtud, se violan flagrantemente las disposiciones legales citadas.

"Ahora bien, sobre el particular, el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación establece:

"‘Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.’

"De lo anterior, se toma conocimiento que la negativa ficta tiene íntima conexión con una petición no satisfecha por la autoridad, petición que no requiere la secuela de un procedimiento sino de una simple instancia que no contestada en el plazo de cuatro meses, hace que aquella se configure. La resolución negativa ficta a que se refiere el precepto legal en comento, presupone la existencia de una instancia o petición del particular no estimada por la autoridad.

"Así las cosas, en el presente caso si bien es cierto que la autoridad fiscal no ha resultado lo concerniente al acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera de verificación, que constituye un procedimiento o revisión oficiosa, no es dable establecer que se integre la mencionada figura jurídica, puesto que no puede presumirse que la propia autoridad ha negado o desestimado algo que no le ha sido planteado al no encuadrar precisamente en la hipótesis normativa de que aquí se trata.

"Ante esa tesitura, no le asiste la razón al quejoso no obstante que el artículo 153 de la Ley Aduanera establezca un plazo de cuatro meses para dictar la resolución correspondiente, en virtud de que se satisface el presupuesto con antelación aludido, sin que ello signifique se le deje en estado de indefensión, porque tiene a su alcance otros medios jurídicos de defensa, además es exacto lo sustentado por la señalada autoridad responsable en el sentido de que la resolución constitutiva del acto reclamado se coloque en los supuestos previstos en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, siendo esto así, toda vez que el acto que se pretendió impugnar no se adecua a ninguna de sus fracciones de la I a la IV, por no corresponder conocer al Tribunal Fiscal de aquellos casos en que no se haya emitido una resolución en materia aduanera, dado que no se trata de una resolución dictada por la autoridad en la que se determine la existencia de una obligación fiscal, su fijación en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, como tampoco se trata de aquellas que nieguen la devolución de un ingreso o imposición de una multa por infracción a las normas administrativas, sino como ya se dijo es un acto que inicia el procedimiento administrativo en materia aduanera.

"Es preciso hacer notar que de ningún modo el acto autoritario se basa en la aplicación de disposiciones que regulan el desaparecido procedimiento administrativo en materia aduanera, ya que sobre ese aspecto solamente refiere el estudio concerniente al artículo 37 del Código Fiscal, por lo que de ninguna manera se puede hablar de aplicación retroactiva de la ley.

"Finalmente acorde con lo resuelto por la Sala responsable, era procedente confirmar el auto que desechó por improcedente la demanda de nulidad, en consecuencia, no se aplicaron ni se dejaron de aplicar los dispositivos legales que precisa el impetrante y, en consecuencia, la resolución controvertida no es violatoria de los artículos 8o., 14 y 16 constitucionales, lo que trae consigo se niegue el amparo solicitado."

La parte conducente de la sentencia de mérito originó la tesis aislada número II.A.32 A, cuyos rubro y texto son los siguientes:

"NEGATIVA FICTA. NO SE ACTUALIZA AL NO RESOLVERSE LO CONCERNIENTE AL ACTA DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA ADUANERA DE VERIFICACIÓN, DENTRO DEL PLAZO FIJADO POR EL ARTÍCULO 37 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. El plazo que establece el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, tiene una íntima conexión con una petición no satisfecha por la autoridad, petición que no requiere la secuencia de un procedimiento, sino de una simple instancia carente de contestación. Por lo que si la autoridad fiscal no ha resuelto lo concerniente al acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, de verificación, que constituye un procedimiento o revisión oficiosa, no es dable establecer que se integre la mencionada figura, toda vez que no puede presumirse que la autoridad ha negado o desestimado algo que no le ha sido planteado; sin que ello signifique que deje en estado de indefensión al quejoso, ya que tiene otros medios jurídicos de defensa."

CUARTO. Previamente a establecer si existe la contradicción de tesis que se ha denunciado, debe destacarse que los criterios que serán materia de estudio provienen de un amparo en revisión y de un amparo directo, es decir, de asuntos cuya materia es diversa; sin embargo, dicha circunstancia no constituye obstáculo alguno para examinar las posturas que los Tribunales Colegiados de Circuito sustentaron al respecto, en el entendido de que en ciertas hipótesis es posible que entre los temas que se proponen en el amparo en revisión y los que se formulen en el juicio de garantías vía directa, puede existir una íntima conexión y, por ende, se analice un mismo punto de derecho.

QUINTO. Para estar en posibilidad de establecer si en el caso existe la contradicción de criterios que se ha denunciado respecto de un mismo punto de derecho, es necesario precisar los antecedentes de los asuntos relativos, así como los argumentos jurídicos fundamentales en que sustentan las ejecutorias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito.

I. En lo que atañe a la resolución dictada por el Tercer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito en el amparo administrativo en revisión:

a) Antecedentes:

• Una persona física promovió juicio de amparo indirecto en contra del acto consistente en el ilegal acto de autoridad cometido dentro del procedimiento administrativo en materia aduanera, que se le siguiera oficiosamente por el administrador de la Aduana de Agua Prieta del Servicio de Administración Tributaria, específicamente, la falta de emisión de la resolución administrativa que debió dictarse en el plazo de cuatro meses conforme a lo dispuesto en el artículo 153, tercer párrafo, de la Ley Aduanera.

• El Juez de Distrito a quien correspondió conocer del asunto, desechó la demanda por notoriamente improcedente, en atención a que el promovente del amparo no agotó el principio de definitividad que exige la Ley de Amparo para la procedencia de la vía constitucional, como en el caso lo es el juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación, ya que el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación le autoriza a interponer los medios de impugnación que tenga a su alcance tratándose de la negativa ficta.

• Inconforme con el fallo anterior, la parte quejosa promovió recurso de revisión, ocurso en el que adujo como agravios:

- Es inexacta la apreciación del Juez de Distrito, en atención a que se reclamó la falta de emisión de la correspondiente resolución administrativa que debió dictarse dentro del plazo de cuatro meses, conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley Aduanera, violando con ello la garantía de seguridad jurídica consagrada en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal, esto es, en la especie no se reclamó la existencia de una negativa ficta.

- En efecto, tratándose del procedimiento administrativo en materia aduanera, no se actualiza la figura jurídica de la negativa ficta regulada por el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, porque se reclama un acto que deviene de un procedimiento tramitado de manera oficiosa por la autoridad y no existe en la ley un medio de defensa ordinario para su impugnación.

• Por tanto, no es posible decretar la improcedencia en el juicio.

b) El Tribunal Colegiado consideró infundados los agravios, con base en los siguientes argumentos:

• Los artículos 150 y 153 de la Ley Aduanera establecen el procedimiento administrativo aduanero que deberá observar la autoridad al ejercer sus facultades de comprobación.

• En esas condiciones, es inconcuso que los preceptos de referencia regulan el procedimiento aduanero que constituye una instancia administrativa, porque cuenta con una serie de etapas que van desde el acta de inicio de facultades regladas para verificar el cumplimiento de las disposiciones de la materia hasta la decisión final, la que deberá dictarse en un plazo que no exceda de cuatro meses.

• Ahora bien, el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación establece que las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en el plazo de tres meses y transcurrido ese plazo, sin que se notifique la resolución de la instancia o petición, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo.

• En estas circunstancias, si en la especie el acto reclamado consiste en la omisión de la autoridad aduanera de dictar la resolución en el procedimiento aduanero (instancia oficiosa) en el plazo de cuatro meses que establece la ley, entonces, efectivamente como lo determinó el Juez de Distrito, provocó que se considerara por ficción legal una resolución negativa de aquellas que se mencionan en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación y debió interponer los medios de defensa procedentes, mismos que el artículo 203 de la Ley Aduanera podrían ser el recurso de revocación o juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

• Así, en el caso, sí se actualiza la causa de improcedencia que el Juez Federal determinó de acuerdo con el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo.

II. Por lo que hace al fallo que dictó el Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, actualmente Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el amparo directo:

b) Antecedentes:

• Una persona física promovió juicio de amparo directo en contra de la resolución dictada por la Primera Sala Regional Hidalgo-México del Tribunal Fiscal de la Federación (actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), cuyos puntos resolutivos son del siguiente tenor:

"I. Ha sido procedente el recurso de reclamación interpuesto por el C. S. de Paz Beiza;

"II. Han resultado infundados los agravios hechos valer, en consecuencia;

"III. Se confirma en todos sus términos el proveído que desecha por improcedente la demanda de treinta de mayo de mil novecientos noventa y siete;

"IV. N.."

• Los conceptos de violación que hizo valer la parte quejosa, en síntesis son:

- El artículo 153 de la Ley Aduanera establece un plazo para dictar resolución en un procedimiento administrativo, motivo por el cual si lo anterior no acontece, debe interpretarse esa omisión como una respuesta "negativa ficta" y en contra de ella es procedente interponer los medios de defensa que establece el artículo 203 de la Ley Aduanera.

- El procedimiento administrativo aduanero sí constituye una instancia, entendida en la acepción de procedimiento, por lo que sí se configura la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, ya que se refiere a una instancia no resuelta.

b) El Tribunal Colegiado consideró infundados los conceptos de violación, de acuerdo a los argumentos que se precisan a continuación:

• De lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se desprende que la negativa ficta tiene una íntima conexión con una petición no satisfecha por la autoridad, la cual no requiere la secuela de un procedimiento, sino de una simple instancia que no se contesta en el plazo que fija la ley; así, la resolución de negativa ficta a que se refiere el precepto en comento presupone la existencia de una instancia o petición de particular no estimada por la autoridad.

• En el caso a estudio, si bien la autoridad no ha resuelto lo concerniente al acta de inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera que constituye un procedimiento o revisión oficiosa, no es dable establecer que se integre la mencionada figura jurídica, puesto que no puede presumirse que la propia autoridad ha negado o desestimado algo que no le ha sido planteado al no encuadrar precisamente en la hipótesis normativa que aquí se trata.

• Por tanto, no procede el juicio de nulidad en contra de la omisión de dictar resolución en el procedimiento aduanal seguido oficiosamente por la autoridad, puesto que aquélla no se ubica dentro de los supuestos que establece el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación (hoy Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), toda vez que no se trata de una resolución dictada por la autoridad en la que se determine la existencia de una obligación fiscal, su fijación en una cantidad líquida o se den las bases para su liquidación, como tampoco se trata de aquellos que nieguen una devolución de un ingreso o imposición de una multa por infracción a las normas administrativas.

De lo que se ha precisado con antelación, se desprende que sí existe la contradicción de tesis que se denuncia.

En efecto, como puede advertirse, ambos Tribunales Colegiados de Circuito conocieron, respectivamente, de juicios de amparo en revisión y amparo directo, cuyo origen lo constituye la omisión de la autoridad aduanera verificada dentro y como consecuencia de la tramitación de procedimientos administrativos en esa materia e iniciados de oficio.

Asimismo, en ambos casos que se examinan, la materia de análisis consistió en determinar si es posible considerar que se configura la negativa ficta que establece el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, ante la omisión de la autoridad de emitir la resolución que corresponda al procedimiento administrativo aduanero, que se inicia de oficio por las autoridades competentes en ejercicio de sus facultades de comprobación, dentro del plazo de cuatro meses previsto en el artículo 153 de la Ley Aduanera vigente, respectivamente, en los años de dos mil tres y mil novecientos noventa y seis; y al propio tiempo, si es susceptible de impugnar dicha omisión ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa mediante juicio de nulidad.

Sin embargo, ambos Tribunales Colegiados de Circuito arribaron a posturas contrarias y, por consiguiente, sí existe la contradicción de tesis denunciada.

Apoya la anterior determinación, las jurisprudencias 26/2001 y 27/2001 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en las páginas setenta y seis a setenta y ocho, T.X., correspondiente a abril de dos mil uno, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que son del siguiente tenor:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

Cabe señalar que la ejecutoria dictada por el Tercer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, se apoya en lo dispuesto por el artículo 153 de la Ley Aduanera vigente en dos mil tres, lo cual no es acertado, en atención a que el procedimiento administrativo del que deriva el acto reclamado se inició con motivo de una visita domiciliaria, mismo que se regula por una disposición diversa, es decir, el artículo 155 del ordenamiento jurídico antes citado; asimismo, debe destacarse que las normas jurídicas en que se sustentan los Tribunales Colegiados al emitir su decisión, son las vigentes en fechas diversas, ya que una correspondería al artículo 155 de la Ley Aduanera en vigor en el año de dos mil tres y la otra al artículo 153 de esa misma ley pero correspondiente a mil novecientos noventa y seis.

Ahora bien, aun cuando lo anterior, en principio, podría ser relevante para considerar que la contradicción de tesis es inexistente, en razón de que no se analizó el mismo supuesto (un procedimiento administrativo aduanero deriva de una orden de visita y el otro de la verificación de legal estancia de un vehículo de procedencia extranjera en circulación, regulados por diversas normas y en distintos momentos), por ambos Tribunales Colegiados y bajo la misma perspectiva, ya que difiere el elemento normativo común; sin embargo, esto no acontece, puesto que jurídicamente los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera en comento, tienen un contenido idéntico desde un punto de vista estructural, tal como a continuación se demostrará:

El artículo 155 de la Ley Aduanera vigente en dos mil tres, establece:

"Artículo 155. Si durante la práctica de una visita domiciliaria se encuentra mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se acredite, los visitadores procederán a efectuar el embargo precautorio en los casos previstos en el artículo 151 y cumpliendo con las formalidades a que se refiere el artículo 150 de esta ley. El acta de embargo, en estos casos, hará las veces de acta final en la parte de la visita que se relaciona con los impuestos al comercio exterior y las cuotas compensatorias de las mercancías embargadas. En este supuesto, el visitado contará con un plazo de diez días para acreditar la legal estancia en el país de las mercancías embargadas y ofrecerá las pruebas dentro de este plazo. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación. Desahogadas las pruebas se dictará la resolución determinando, en su caso, las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se efectúa el embargo.

"En los casos de visita domiciliaria, no serán aplicables las disposiciones de los artículos 152 y 153 de esta ley."

El artículo 153 de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, es del tenor siguiente:

"Artículo 153. El interesado deberá ofrecer por escrito, las pruebas y alegatos que a su derecho convenga, ante la autoridad aduanera que hubiera levantado el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dentro de los diez días siguientes al del levantamiento del acta. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación.

"Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando la resolución mencionada se dicte por una aduana, la misma tendrá el carácter de provisional, en cuyo caso las autoridades aduaneras podrán dictar la resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, a partir de la resolución provisional; de no emitirse la resolución definitiva, la provisional tendrá tal carácter.

"En los casos en que el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento, así como cuando ofrezca pruebas distintas, las autoridades aduaneras dictarán resolución determinando, en su caso, las contribuciones y las cuotas compensatorias omitidas, e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley."

De las transcripciones que anteceden, se desprende que el artículo 155 de la Ley Aduanera vigente en dos mil tres, prevé:

a) Que si durante la práctica de una visita domiciliaria se encuentra mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se acredita, los visitadores efectuarán embargo precautorio (en los casos previstos en el artículo 151) cumpliendo las formalidades establecidas en el artículo 150 de la ley.

b) Que el embargo en esos casos hará las veces de acta final en la parte de la visita que se relaciona con los impuestos al comercio exterior y las cuotas compensatorias de las mercancías embargadas.

c) En este último supuesto, el visitado tiene diez días para acreditar la legal estancia de las mercancías embargadas y ofrecerá pruebas en dicho plazo.

d) El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación.

e) Desahogadas las pruebas, se dictará resolución determinando, en su caso, las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se efectúe el embargo.

Por su parte, el artículo 153 de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, establecía:

a) Que en el procedimiento administrativo en materia aduanera el interesado dentro de los diez días siguientes al levantamiento del acta correspondiente, debe ofrecer pruebas y formular alegatos ante la autoridad aduanera que hubiere levantado el acta a que se refiere el artículo 150 de la ley (procedimiento que se inicia con motivo del reconocimiento aduanero dentro de los recintos fiscales o fiscalizados o en tránsito).

b) El ofrecimiento y desahogo de las pruebas se hará de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación.

c) Cuando el interesado acredite la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país, o desvirtúe los supuestos del embargo precautorio, o acredite que el valor declarado fue determinado de conformidad con las disposiciones aplicables de la Ley Aduanera, la autoridad que levantó el acta dictará de inmediato resolución sin que en esos casos se impongan sanciones ni se obligue al pago de los gastos de ejecución, y de existir mercancías embargadas, se ordenará su devolución. Cuando dicha resolución se dicte por una aduana tendrá el carácter de provisional, en cuyo caso, las autoridades aduaneras podrán dictar resolución definitiva en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la resolución provisional, y de no emitirse esta última, la provisional tendrá el carácter de definitiva.

d) Cuando el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento, así como cuando ofrezca pruebas distintas, las autoridades aduaneras dictarán resolución determinando, en su caso, las contribuciones y las cuotas compensatorias omitidas, e impondrán las sanciones que correspondan en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se levantó el acta a que alude el artículo 150 de la ley.

De lo anterior se obtiene que el contenido de los dos artículos referidos, tiene un elemento común consistente en que ambos preceptos regulan la existencia de un procedimiento administrativo aduanero en que se embargan mercancías de procedencia extranjera y concluido el periodo de desahogo de pruebas, se dispone que la autoridad dictará resolución en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha en que se efectuó el embargo precautorio y se levantó el acta respectiva.

En estos términos, es dable concluir que aun cuando el fundamento legal de los Tribunales Colegiados es diverso, lo cierto es que, finalmente, el elemento jurídico normativo que tomaron en consideración al elaborar su decisión es en esencia idéntico (plazo para dictar la resolución en un procedimiento administrativo aduanero y la omisión de la autoridad de realizar este acto), no obstante alcanzaron conclusiones disímiles y divergentes entre sí.

Por tanto, en el caso a estudio, el punto de contradicción a dilucidar por parte de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si se configura o no la negativa ficta que establece el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, ante la omisión de la autoridad de emitir la resolución que corresponda en el procedimiento aduanero que se inicia de oficio, dentro del plazo de cuatro meses que establecen los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera y, en vía de consecuencia, si la omisión de mérito es susceptible de impugnación ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

SEXTO. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sustentará esta Segunda Sala en el presente fallo.

Como se precisó en el considerando que antecede, la materia de contradicción consiste en determinar si el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación es aplicable a la omisión de la autoridad aduanera de dictar resolución dentro del plazo de cuatro meses en los procedimientos administrativos que prevén los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera y, en vía de consecuencia, si el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es competente para conocer de la omisión atribuida a dicha autoridad.

A fin de informar la decisión que se sustentará por lo que hace al punto de derecho que se ha mencionado con antelación, se considera conveniente elaborar un plan expositivo para el estudio relativo, en los siguientes términos: analizar, en primer lugar, lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación; posteriormente, señalar la competencia para conocer de estos asuntos del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; realizar una breve reseña del procedimiento administrativo aduanero; y, finalmente, si la ausencia de resolución en el procedimiento administrativo puede considerarse como una resolución negativa ficta.

En este tenor, se procede a continuación al examen correspondiente.

I. El artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, en la parte conducente, establece:

"Artículo 37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.

"...

"Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido."

En esta disposición jurídica se prevé un derecho de los particulares que se encuentra íntimamente vinculado con una de las garantías consagradas en el artículo 8o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, el relativo a que aquél tiene la prerrogativa de realizar cualquier solicitud o petición, en sentido amplio, a la autoridad en forma escrita, de manera pacífica y respetuosa, y que por este solo hecho, la autoridad tiene el deber de resolver o dar respuesta a lo que ante ella se planteó en un plazo máximo de tres meses.

Asimismo, en el numeral de mérito se precisa que si vence el plazo para dar respuesta a la promoción elaborada y la autoridad competente no la hubiere dictado expresamente y notificado, este silencio administrativo producirá el efecto jurídico consistente en que el interesado deberá considerar que la instancia o petición realizada ha sido resuelta en sentido negativo, esto es, que la autoridad ha desestimado o denegado lo que se le ha solicitado, para lo cual la ley le otorga la posibilidad de impugnar esa "negativa ficta", a fin de evitar que el particular quede en estado de indefensión e incertidumbre jurídica.

En este tenor, de lo precedente se desprende que la configuración del supuesto jurídico que se establece en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, denominado "negativa ficta", está condicionada a la concurrencia de cuatro requisitos indispensables y basta la ausencia de alguno de ellos para determinar que no se actualiza, esos requisitos son:

1. La formulación de una instancia o petición por parte del particular a alguna autoridad fiscal (o autoridad administrativa en algunos casos conforme a la interpretación que al respecto ha realizado la Suprema Corte de Justicia de la Nación).

2. La omisión o silencio de la autoridad ante esas instancias o peticiones.

3. Que el silencio administrativo de referencia supere el plazo de tres meses para resolver.

4. Que el interesado una vez transcurridos los tres meses y antes de que conteste la autoridad al considerar que se ha contestado negativamente su instancia o petición, impugne dicha negativa ficta.

En lo que atañe al primer requisito, es de suma importancia en el caso a estudio, desentrañar el sentido y alcance de lo que debe entenderse respecto del término "instancia" a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación.

Conforme al Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia:

"Instancia (del latín instancia) f. Acción y efecto de instar. 2. Memorial, solicitud. 3. En las antiguas escuelas, impugnación de una respuesta dada a un argumento. 4. Der. Cada uno de los grados jurisdiccionales que la ley tiene establecido para ventilar y sentenciar, en jurisdicción expedita, lo mismo sobre el hecho que sobre el derecho, en los juicios y demás negocios de justicia ..."

El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, lo define como:

"Instancia. I. (del latín instantia) Conjunto de actos procesales comprendidos a partir del ejercicio de una acción en juicio y la contestación que se produzca hasta dictarse sentencia definitiva. Seguir juicio formal respecto a una cosa, por el término y con las solemnidades establecidas por las leyes. Se considera asimismo instancia, la impugnación que se hace respecto de un argumento jurídico."

El Diccionario de Derecho de R. de Pina y R. de Pina Vara, dice:

"Instancia. Cada una de las etapas o grados jurisdiccionales del proceso destinado al examen de la cuestión debatida y a su decisión. Acto de impulso procesal."

En el Gran Diccionario Jurídico de los Grandes Juristas, se define:

"Instancia. Del verbo latín insto-are ‘insistir, estar encima’. En el latín clásico, instancia, -ae significaba, ‘proximidad, presencia’ o ‘diligencia, continuación’. Acción y efecto de instar.

"Conjunto de actos procesales comprendidos a partir del ejercicio de una acción en juicio y la contestación que se produzca, hasta dictarse sentencia definitiva.

"Promoción, solicitud o demanda que se hace a la autoridad ...

"Dos acepciones tiene esta palabra en derecho. Por la primera equivale a solicitud, petición o súplica, y en esta forma se dice que el Juez debe proceder a instancia de parte, se da a entender que debe proceder previa petición de parte, y no de oficio. Por la segunda, se designa con este nombre cada conjunto de actuaciones practicadas, tanto en la jurisdicción civil como en la criminal, las cuales comprenden hasta la sentencia definitiva ..."

De lo anterior, se desprende que el término jurídico "instancia" se traduce en una petición o solicitud, o bien, el ejercicio de una acción, cuyo objetivo fundamental consiste en que la autoridad jurisdiccional o administrativa competente conozca de las pretensiones del sujeto, las estudie y, por último, resuelva sobre ellas.

Así, al establecerse en el numeral en comento que para la actualización de la negativa ficta se requiere en primer término la formulación de una instancia o petición ante las autoridades fiscales, esta previsión legal debe entenderse en el sentido de que uno de los presupuestos fundamentales del supuesto normativo lo constituye la iniciativa del sujeto encaminada a provocar una actividad por parte de la autoridad respectiva, para que ésta a su vez, resuelva o dé contestación a lo que se somete a su conocimiento.

En otras palabras, para que surta plena vigencia lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, es indispensable que el origen del silencio administrativo de que se trate, sea la ausencia de respuesta expresa de la autoridad a una promoción del particular, a fin de que exista congruencia con el efecto que produce esa abstención, esto es, el sentido negativo en que debe considerarse que se resolvió la instancia o petición que formuló el interesado, lo que significa para éste la desestimación de sus pretensiones o la denegación de lo solicitado.

Una vez analizado lo anterior conforme al plan expositivo que se ha mencionado al inicio del presente considerando, corresponderá establecer el fundamento jurídico del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para conocer de los asuntos que versen sobre esta materia.

II. La competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para conocer de la impugnación del silencio administrativo que se establece en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, deriva de lo dispuesto en este último numeral y de los artículos 207 a 239 del antes citado ordenamiento jurídico, de los que se desprende:

• Que transcurrido el plazo de tres meses sin que se notifique la resolución que corresponda a las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente y podrá interponer los medios de defensa con posterioridad, en tanto no se dicte la resolución expresa.

• Que en el supuesto que se impugne ante la Sala Regional competente del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa una resolución negativa ficta, se deberá acompañar a la demanda una copia en la que obre el sello de recepción de la instancia no resuelta expresamente por la autoridad.

• Que podrá ampliarse la demanda cuando se impugne una negativa ficta.

• En la contestación y ampliación de la contestación, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y derechos en que se apoya para justificar el sentido de aquélla.

Sirve de apoyo a lo anterior, en la parte conducente, la tesis de jurisprudencia número 2a./J. 77/98, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"NEGATIVA FICTA, SE GENERA ANTE EL SILENCIO DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, RESPECTO DE SOLICITUDES FORMULADAS POR SUS PENSIONADOS. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, la figura de la negativa ficta, se configura respecto de instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales que no sean resueltas en un plazo de tres meses; sin embargo, de la interpretación sistemática de este precepto con el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, se concluye que la figura de la negativa ficta, que esa norma contempla, no se constriñe únicamente a las autoridades de carácter fiscal, sino que su aplicación, se extiende a las autoridades administrativas, cuyas resoluciones expresas se encuentran sometidas a la competencia del Tribunal Fiscal de la Federación que es un órgano típicamente administrativo, ya que sus funciones jurisdiccionales encuentran campo de aplicación en distintas ramas y materias de la administración pública federal y no sólo en el área fiscal, pues así se desprende de la redacción del mencionado artículo 11 de su ley orgánica, que incorpora un catálogo de hipótesis que representa los casos en que se surte su competencia, con la particularidad de que en esa amplia gama de supuestos, se observa que las resoluciones administrativas susceptibles de combatirse en el juicio de nulidad son de naturaleza diversas y no sólo de carácter fiscal, como ocurre precisamente con las resoluciones a que se refiere la fracción VI, relativas a las que se dicten en materia de pensiones civiles, sean con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Por tanto, cabe concluir que el silencio de este instituto de seguridad social también constituye la figura de la negativa ficta." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo VIII, octubre de 1998. Tesis 2a./J. 77/98. Página 446).

III. Elaboradas las consideraciones que anteceden, corresponde ahora realizar una breve reseña de los procedimientos administrativos que se prevén en la Ley Aduanera, su objeto y fines.

Los procedimientos administrativos previstos en los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera, se inician de oficio por la autoridad aduanera en ejercicio de las atribuciones que la ley les confiere, cuya razón de establecerse de esa forma derivan del fin concreto que se persigue consistente en comprobar el cumplimiento de las obligaciones fiscales que conllevan la realización de la importación y exportación de mercancías.

Efectivamente, los procedimientos administrativos que se establecen en los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera vigente tanto en el año de 2003 como en 1996, seguidos de oficio por las autoridades encargadas de revisar, principalmente, la entrada y salida de las mercancías del territorio nacional se compone de una serie de fases administrativas que van desde el acta de inicio que se levante con motivo del reconocimiento aduanero o visita domiciliaria, hasta la resolución que deben emitir dentro del plazo de cuatro meses y en la cual se puede determinar que el interesado acredita el cumplimiento de las normas relativas; que aquél cometió una irregularidad, motivo por el cual se procede a fijar las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas e imponer las sanciones procedentes.

Así, estos procedimientos administrativos que se inician a instancia de la autoridad, tienen una doble finalidad: la de servir de garantía de los derechos de los administrados y la de ser garantía de orden para el logro del mayor acierto y eficacia en las resoluciones administrativas que al respecto se dicten.

El primero de los fines de estos procedimientos se considera que constituye su esencia, toda vez que al establecerse un conjunto de formalidades o actos en la ley, se configura como baluarte de certeza y seguridad de los particulares, en la medida que somete la actividad administrativa a los cauces determinados en las normas jurídicas y les ofrece la vía, no sólo para conocer con antelación el desarrollo de la actuación de la autoridad, sino para intervenir en el mismo en defensa de sus derechos.

La segunda pretensión o finalidad, debe entenderse en relación con el fin que pretende alcanzar la ley al establecerlos y bajo la condición indispensable de la debida observancia por parte de la autoridad, para lograr de esa manera la eficacia y acierto de sus determinaciones, sin olvidar la posición jurídica del administrado titular de los derechos que se consagran a su favor.

En estos términos, podría decirse que aun cuando la autoridad aduanera actúa de oficio en los procedimientos administrativos, su actuación dentro de éste tiene una sujeción generalizada y absoluta al ordenamiento jurídico que la regula.

En este sentido, los actos de la autoridad dentro de los procedimientos administrativos que se inician de oficio, se rigen únicamente conforme al ordenamiento jurídico y con la finalidad del interés general que la motiva.

De lo expuesto es menester destacar que en los procedimientos administrativos aduaneros que se prevén en la Ley Aduanera, la resolución que al respecto se dicte, conforme a los artículos 155 vigente en dos mil tres y 153 vigente en mil novecientos noventa y seis, deberá dictarse dentro de un plazo de cuatro meses, contado a partir de que hubiere levantado el acta de embargo, determinando, en su caso, las contribuciones y las cuotas compensatorias omitidas y sanciones que procedan.

En tal virtud, debe considerarse que el ejercicio de las facultades de comprobación no se prolonga por tiempo indefinido, sino que se encuentra sujeto a un plazo cierto y determinado.

Al respecto, es aplicable, en lo que interesa, la tesis de jurisprudencia que a continuación se reproduce:

"VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 46-A, PÁRRAFO PRIMERO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL ESTABLECER QUE, RESPECTO DE ALGUNAS CATEGORÍAS DE CONTRIBUYENTES, NO EXISTE PLAZO PARA SU CONCLUSIÓN, TRANSGREDE EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 1995). Conforme a lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la facultad de las autoridades administrativas para comprobar el cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante la práctica de visitas domiciliarias constituye una excepción a la inviolabilidad del domicilio particular, que se justifica por el interés general que existe en verificar que los gobernados cumplan con los deberes que el legislador establece en relación con su obligación de contribuir para los gastos públicos, en términos de lo previsto en el artículo 31, fracción IV, de la propia Carta Magna, pero en atención al principio de seguridad jurídica tutelado en el referido artículo 16, debe estimarse que las actividades de verificación fiscal no son ilimitadas y tratándose de aquellas que afectan el domicilio de los gobernados, la posibilidad de efectuar visitas no implica la potestad de intervenir permanentemente su domicilio; en tal virtud, al disponer el artículo 46-A, párrafo primero, del Código Fiscal de la Federación, que las autoridades fiscales podrán continuar con una visita domiciliaria sin sujetarse al límite de nueve meses cuando se trate de contribuyentes que en el ejercicio en que se efectúe la visita o revisión estén obligados a presentar pagos provisionales mensuales en el impuesto sobre la renta, los que en ese mismo ejercicio obtengan ingresos del extranjero o efectúen pagos a residentes en el extranjero, así como los integrantes del sistema financiero o los que en el ejercicio mencionado estén obligados a dictaminar sus estados financieros en términos de lo previsto en el artículo 32-A de ese código, debe estimarse que tal disposición transgrede la garantía de seguridad jurídica consagrada en el artículo 16 constitucional, pues permite que una afectación temporal al domicilio se transforme en una intervención permanente a éste, dejando en absoluto estado de indefensión al sujeto visitado y tornando nugatorio su derecho fundamental a la inviolabilidad de su domicilio." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, diciembre de 2001. Tesis 2a./J. 65/2001. Página 340).

De lo que antecede, por razones análogas, se corrobora que si los artículos 155 y 153 de la Ley Aduanera, vigente en dos mil tres y mil novecientos noventa y seis, hacen referencia expresa a que tratándose de un procedimiento administrativo en materia aduanera, las autoridades tienen el deber de resolver sobre la situación fiscal del gobernado en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de que se levante el acta de embargo, así deberán proceder, pues de lo contrario, se dejaría en estado de indefensión a los contribuyentes respecto de la definición de una situación incierta que les afecta en la esfera jurídica.

Efectivamente, de la diversa legislación aduanera se advierte que ha sido un elemento normativo constante, que se otorgue seguridad jurídica a los contribuyentes, tal como se desprende de algunos preceptos del Código Aduanero, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos cincuenta y uno y de las diferentes leyes aduaneras y de los procesos legislativos que les dieron origen, que en lo conducente establecen lo siguiente:

Código Aduanero publicado en el Diario Oficial de la Federación en mil novecientos cincuenta y uno.

"Artículo 612. En todo procedimiento administrativo recaerá una resolución que deberá ser dictada y firmada por el jefe de la oficina aduanera que corresponda.

"...

"La resolución deberá ser dictada, a más tardar, a los cinco días siguientes a aquel en que se concluya la última diligencia practicada durante el procedimiento."

Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos ochenta y uno.

"Artículo 121-B. (último párrafo) ... Las autoridades aduaneras competentes podrán efectuar la determinación definitiva en un plazo que no exceda de cuatro meses, contado a partir del día siguiente a aquel en que surtió sus efectos la notificación de la determinación provisional, acreditando el pago provisional efectuado. De no efectuarse la determinación definitiva, la provisional tendrá tal carácter, contra la que se podrán interponer los recursos que procedan."

"Artículo 122. El interesado deberá ofrecer por escrito, ante la autoridad aduanera que hubiera levantado el acto a que se refiere el artículo 121 de esta ley, las pruebas y alegatos que a su derecho convenga, dentro de los diez días siguientes al del levantamiento del acta. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación.

"Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 121 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando la resolución mencionada se dicte por una aduana, la misma tendrá el carácter de provisional, en cuyo caso las autoridades aduaneras podrán dictar la resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, a partir de la resolución provisional; de no emitirse la resolución definitiva, la provisional tendrá tal carácter.

"En los casos en que el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento, así como cuando ofrezca pruebas distintas, las autoridades aduaneras dictarán resolución determinando, en su caso, las contribuciones omitidas e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se levantó el acta a que se refiere el artículo 121 de esta ley."

"Artículo 124. Si durante la práctica de una visita domiciliaria se encuentra mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se acredite, los visitadores procederán a efectuar el embargo precautorio en los casos previstos en el artículo 121-A y cumpliendo con las formalidades a que se refiere el artículo 121 de esta ley. El acta de embargo, en estos casos, hará las veces de acta final en la parte de la visita que se relaciona con los impuestos al comercio exterior y las cuotas compensatorias. En este supuesto, el visitado, dentro de los 10 días siguientes a la fecha en que se hubiera practicado el embargo, deberá acreditar la legal estancia en el país de las mercancías embargadas y ofrecerá las pruebas dentro de este plazo. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación. Desahogadas las pruebas se dictará la resolución determinando, en su caso, las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de 4 meses a partir de la fecha en que se efectúa el embargo.

"En los casos de visita domiciliaria, no serán aplicables las disposiciones del artículo 122 de esta ley."

Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos noventa cinco.

"Artículo 153. El interesado deberá ofrecer por escrito, las pruebas y alegatos que a su derecho convenga, ante la autoridad aduanera que hubiera levantado el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dentro de los diez días siguientes al del levantamiento del acta. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con lo dispuesto por los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación.

"Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando la resolución mencionada se dicte por una aduana, la misma tendrá el carácter de provisional, en cuyo caso las autoridades aduaneras podrán dictar la resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, a partir de la resolución provisional; de no emitirse la resolución definitiva, la provisional tendrá tal carácter.

"En los casos en que el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento, así como cuando ofrezca pruebas distintas, las autoridades aduaneras dictarán resolución determinando, en su caso, las contribuciones y las cuotas compensatorias omitidas, e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley."

"Artículo 155. Si durante la práctica de una visita domiciliaria se encuentra mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se acredite, los visitadores procederán a efectuar el embargo precautorio en los casos previstos en el artículo 151 y cumpliendo con las formalidades a que se refiere el artículo 150 de esta ley. El acta de embargo, en estos casos, hará las veces de acta final en la parte de la visita que se relaciona con los impuestos al comercio exterior y las cuotas compensatorias de las mercancías embargadas. En este supuesto, el visitado, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se hubiera practicado el embargo, deberá acreditar la legal estancia en el país de las mercancías embargadas y ofrecerá las pruebas dentro de este plazo. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación. Desahogadas las pruebas se dictará la resolución determinando, en su caso, las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se efectúa el embargo.

"En los casos de visita domiciliaria, no serán aplicables las disposiciones de los artículos 152 y 153 de esta ley."

Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho.

"Artículo 153 (segundo párrafo).

"...

"Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país; desvirtúen los supuestos por los cuales fueron objeto de embargo precautorio o acrediten que el valor declarado fue determinado de conformidad con el título III, capítulo III, sección primera de esta ley en los casos a que se refiere el artículo 151 fracción VII de esta ley, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando la resolución mencionada se dicte por una aduana, la misma tendrá el carácter de provisional, en cuyo caso las autoridades aduaneras podrán dictar la resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, a partir de la resolución provisional; de no emitirse la resolución definitiva, la provisional tendrá tal carácter. ..."

"Artículo 155. Si durante la práctica de una visita domiciliaria se encuentra mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se acredite, los visitadores procederán a efectuar el embargo precautorio en los casos previstos en el artículo 151 y cumpliendo con las formalidades a que se refiere el artículo 150 de esta ley. El acta de embargo, en estos casos, hará las veces de acta final en la parte de la visita que se relaciona con los impuestos al comercio exterior y las cuotas compensatorias de las mercancías embargadas. En este supuesto, el visitado contará con un plazo de diez días para acreditar la legal estancia en el país de las mercancías embargadas y ofrecerá las pruebas dentro de este plazo. El ofrecimiento, desahogo y valoración de las pruebas se hará de conformidad con los artículos 123 y 130 del Código Fiscal de la Federación. Desahogadas las pruebas se dictará la resolución determinando, en su caso, las contribuciones y cuotas compensatorias omitidas e imponiendo las sanciones que procedan, en un plazo que no excederá de cuatro meses a partir de la fecha en que se efectúa el embargo. ..."

En las diversas exposiciones de motivos y dictámenes correspondientes que dieron origen a los preceptos y sus reformas, se estableció en la parte que interesa, lo siguiente:

Exposición de motivos de la Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos ochenta y uno.

"CC. Secretarios de la H. Cámara de Diputados.

"Presente.

"...

"La reforma fiscal promovida durante el presente régimen constituye un instrumento fundamental para dotar al Estado de recursos suficientes que le permitan cubrir el gasto público, al tiempo que se cumple el tratamiento equitativo a los particulares y la eficiencia de la administración pública.

"En tal contexto, se ha procurado adaptar el sistema fiscal al dinamismo de la economía; reducir la diversidad de impuestos y actualizar el régimen de imposición indirecta; globalizar los ingresos y simplificar el cumplimiento de las obligaciones; sistematizar los estímulos fiscales y preparar el andamiaje jurídico para regir no sólo en los tiempos actuales, sino también en los futuros previsibles, complejos y cambiantes.

"Para completar el ciclo de actualización de nuestras instituciones jurídicas fiscales, se requiere modernizar el sistema aduanero, ubicándolo en el marco de la reforma fiscal, considerada ésta como programa básico de transformación que permita al país continuar su proceso histórico como nación, integrante de la comunidad internacional ..."

Ley Aduanera publicada en el Diario Oficial de la Federación el quince de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

"Cámara de Origen: Cámara de Diputados.

"Exposición de motivos.

"México, D.F. a catorce de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

"Iniciativa del Ejecutivo.

"Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras.

"... Las medidas de carácter fiscal que se proponen en esta iniciativa son un avance ... en el otorgamiento de mayor seguridad jurídica a los contribuyentes ...

"Por ello, las propuestas de reforma fiscal que se someten a consideración de esa soberanía se presentan en cinco grandes grupos, de acuerdo a los objetivos que buscan cumplir: ...

"4. Otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes.

"...

"En general, las propuestas que contiene esta iniciativa pueden agruparse en tres vertientes: primero, las orientadas a estimular las ventas al exterior; segundo, las tendientes a combatir adecuadamente las prácticas ilícitas de comercio internacional y, tercero, las que se dirigen a hacer más eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios.

"...

"Con los elementos descritos, la nueva Ley Aduanera permitiría contar con un marco normativo claro y transparente que estimule las exportaciones nacionales, brinde una protección más eficaz contra las prácticas ilícitas de comercio internacional y establezca nuevos mecanismos para la información y seguridad jurídica del contribuyente.

"4. Medidas que otorgan seguridad jurídica a los contribuyentes.

"Para otorgar seguridad jurídica plena y un trato más justo en el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, se plantea incorporar medidas que promuevan un marco jurídico que limite la posibilidad de interpretaciones discrecionales a los distintos ordenamientos en materia fiscal en perjuicio de los contribuyentes y garantice medios de defensa y procedimientos que resuelvan de manera eficaz las posibles inconformidades que se presente. Las propuestas buscan eliminar ambigüedades en las leyes fiscales; incorporar a ley las resoluciones otorgadas y fortalecer los procedimientos y las instituciones que garantizan la seguridad jurídica del contribuyente, como el Tribunal Fiscal de la Federación. A continuación se presentan las propuestas de reforma que se ponen a consideración de esa honorable soberanía. ..."

"Dictamen.

"México, D.F., a veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

"Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales.

"Dictamen ...

"III. Ley Aduanera.

"...

"A la luz de la experiencia reciente, esta dictaminadora coincide con la oportunidad de que se promulga una nueva Ley Aduanera. Esta iniciativa agrupa sus diferentes fundamentos en tres vertientes:

"...

"c) Hacer más eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios. ..."

"Discusión.

"México, D.F., a veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

"...

"El diputado A.M.R.: ... quiero destacar que la iniciativa que aquí recibimos recogió, desde su inicio, lo que oportunamente plantearon los diputados de mi partido, de la mayoría responsable en este país, que reclamaban el ajuste y la reorientación de la política económica. Las iniciativas que hoy estamos analizando, constituyen en buena medida el cambio necesario en la aplicación de esa estrategia económica y déjenme destacar, de manera muy breve y a grandes trazos que esas propuestas son, en relación con el nuevo federalismo, que por cierto está en el tema, en el corazón, es el tema y está en el corazón del debate nacional, tienen como propósito impulsar la actividad económica y promover las exportaciones, la simplificación fiscal, la seguridad jurídica de los contribuyentes y la modernización de toda la administración tributaria. Estos son los grandes rasgos de la reforma tributaria que tienen como sustento y son congruentes con el Plan Nacional de Desarrollo ..."

"Dictamen.

"México, D.F., a seis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

"Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras.

"...

"II. Ley Aduanera.

"...

"La iniciativa de Ley Aduanera sometida al honorable Congreso de la Unión busca responder a la necesidad de integrar la regulación dispersa en distintos ordenamientos a fin de otorgar mayor seguridad jurídica, fomentar el comercio exterior con procedimientos ágiles y sencillos y combatir las prácticas ilícitas de comercio internacional que dañan a la planta productiva.

"...

"c) Las que se dirigen a hacer más eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica, los usuarios. ..."

"Discusión.

"México, D.F., a siete de diciembre de mil novecientos noventa y cinco.

"Decreto por el que se expiden nuevas leyes fiscales y se modifican otras.

"(Dictamen de segunda lectura).

"...

"La exposición de motivos de la iniciativa de ley, cuya minuta nos fue turnada por la Cámara de Diputados, establece la necesidad de avanzar más en la creación de una estructura fiscal que estimule la competitividad de la economía y favorezca el crecimiento equilibrado y, asimismo, autocalifica las medidas que se proponen como un avance hacia una reforma tributaria integral, que fortalezca la recaudación y promueva la inversión, el empleo y el ahorro, mejore la equidad tributaria, logre niveles más avanzados de cumplimiento, avance en la simplificación fiscal y administrativa y en el otorgamiento de mayor seguridad jurídica a los contribuyentes y fortalezca las finanzas de los tres niveles de gobierno.

"...

"El C.S.J.O.A.: Con su permiso, señor presidente: ... hago uso de esta tribuna para fijar la posición de mi partido en relación al dictamen en discusión y que tiene que ver con el proyecto de decreto que modifica ocho leyes fiscales; abroga una y crea tres nuevas para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis.

"...

"A continuación expresaré, en primer término, nuestra posición en torno a la importancia y alcance de las tres nuevas leyes que hoy discutimos: la Ley del Servicio de Administración Tributaria, la Ley Aduanera y la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.

"...

"La nueva ley en materia aduanera es, desde nuestro punto de vista, congruente con la importancia que se otorga al comercio exterior del país en la estrategia de reactivación económica.

"De manera concreta podemos afirmar que la Ley Aduanera propuesta persigue tres objetivos básicos: estimular las exportaciones. Combatir adecuadamente las prácticas ilícitas de comercio internacional y hacer más eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios de comercio exterior."

Por lo que se refiere a la modificación legislativa de los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, cabe destacar que tratándose de los casos del reconocimiento aduanero, del segundo reconocimiento, de la verificación de mercancías y transporte, de la revisión de documentos presentados durante el despacho o del ejercicio de las facultades de comprobación en que proceda la determinación de contribuciones omitidas, cuotas compensatorias y, en su caso, la imposición de sanciones, así como tratándose de los casos en que el interesado no desvirtúe mediante pruebas documentales los hechos y circunstancias que motivaron el inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera, así como cuando ofrezca pruebas distintas y tratándose de los casos de la práctica de una visita domiciliaria en que sea encontrada mercancía extranjera cuya legal estancia en el país no se acredite, las autoridades deberán dictar la resolución correspondiente en un plazo que no excederá de cuatro meses a que se refieren los citados preceptos.

Lo anterior, significa que ha permanecido la intención del legislador de otorgar seguridad jurídica al gobernado en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, sin que de manera alguna se deje al arbitrio de la autoridad aduanera la temporalidad en la expedición de la resolución correspondiente, ya que tal como se manifestó en el proceso legislativo de las diversas leyes y sus modificaciones, se dejó claro dicho propósito, de ahí que se estableciera el plazo con que cuenta la autoridad para dictar la resolución correspondiente, en los términos de los preceptos de la Ley Aduanera en comentario.

A mayor abundamiento, con el propósito de precisar que la autoridad debe respetar los plazos a que se refieren los artículos de la Ley Aduanera antes mencionados, fue reformado el artículo 153 del ordenamiento en cita, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos, en que tal obligación se estableció en los siguientes términos:

"Artículo 153. ...

"Cuando el interesado presente pruebas documentales que acrediten la legal estancia o tenencia de las mercancías en el país; desvirtúen los supuestos por los cuáles fueron objeto de embargo precautorio o acrediten que el valor declarado fue determinado de conformidad con el título III, capítulo III, sección primera de esta ley en los casos a que se refiere el artículo 151, fracción VII de esta ley, la autoridad que levantó el acta a que se refiere el artículo 150 de esta ley, dictará de inmediato la resolución, sin que en estos casos se impongan sanciones ni se esté obligado al pago de gastos de ejecución; de existir mercancías embargadas se ordenará su devolución. Cuando el interesado no presente las pruebas o éstas no desvirtúen los supuestos por los cuales se embargó precautoriamente la mercancía, las autoridades aduaneras deberán de dictar resolución definitiva, en un plazo que no excederá de cuatro meses, contados a partir del día siguiente a aquel en que surtió efectos la notificación del inicio del procedimiento administrativo en materia aduanera. De no emitirse la resolución definitiva en el término de referencia, quedarán sin efectos las actuaciones de la autoridad que dieron inicio al procedimiento. ..."

Del proceso legislativo que dio origen a esta reforma, de la misma manera se hace referencia al propósito de que el marco normativo que rige la actuación del Estado sea sustentado, entre otros, por los principios de legalidad y seguridad jurídica.

En este tenor, en los procedimientos administrativos aludidos en debida observancia a los principios de legalidad y de seguridad jurídica que rigen en materia aduanera, la autoridad tiene el deber de emitir la resolución correspondiente en un plazo que no debe exceder de cuatro meses a partir de la fecha del embargo, según se advierte de las normas de referencia en que se ha consignado de manera invariable tal obligación del órgano administrativo, lo que inclusive se ve reforzado con las modificaciones legislativas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos.

IV. Elaboradas las precisiones que anteceden y a la luz de lo expuesto en éstas, de acuerdo al plan de análisis que se propuso al inicio del presente considerando, se procede, finalmente, a dilucidar el punto de derecho respecto del cual los Tribunales Colegiados de Circuito sustentan posturas contradictorias, consistentes en determinar si los efectos jurídicos que establece el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación respecto de la omisión de la autoridad de dictar resolución y notificarla dentro de un plazo de tres meses, a una instancia o petición formulada por el particular, son aplicables, por identidad de razón, a los procedimientos administrativos no resueltos dentro del plazo que fijan los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera y, en vía de consecuencia, si el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es competente para que en este caso conozca de la abstención atribuida a dicha autoridad.

Pues bien, el artículo 1o. de la Ley Aduanera establece, entre otras cuestiones, que "El Código Fiscal de la Federación se aplicará supletoriamente a lo dispuesto en esta ley."

En estos términos, ante la ausencia de regulación expresa de un supuesto jurídico en la Ley Aduanera, es posible complementar dicha omisión con normas del Código Fiscal de la Federación en donde aquél sí se prevea.

Así, en principio, sería factible pensar que si como acontece en el caso a estudio, la Ley Aduanera no prevé las consecuencias jurídicas del incumplimiento del plazo para resolver un procedimiento administrativo que inicia de oficio para verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas, podría aplicarse a simple vista, de manera supletoria y por analogía lo que establece el Código Fiscal de la Federación, en relación con una situación similar tratándose de instancias o peticiones formuladas por particulares; lo cierto es que atendiendo al objeto y fines de lo dispuesto en el último ordenamiento jurídico citado, ello no puede acontecer.

Efectivamente, como se ha señalado con antelación, las autoridades administrativas y fiscales tienen el deber de resolver y hacer del conocimiento del interesado, en un plazo de tres meses, las instancias (o procedimientos) y peticiones que realicen los particulares, conforme al artículo 37 del Código Fiscal de la Federación; así como los procedimientos que aquéllas hubieren iniciado de oficio, en ejercicio de sus facultades de comprobación, en un plazo de cuatro meses, de acuerdo a lo previsto en los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera.

En tal virtud en ambos supuestos, cuando dicha circunstancia no acontece dentro de los plazos máximos que se prevén en los ordenamientos jurídicos, se observa que existe semejanza en el hecho de que se actualiza el denominado "silencio administrativo".

No obstante esta similitud de circunstancias, no basta para atribuirle, supletoriamente y por analogía, los efectos y consecuencias que el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación otorga a la ausencia de respuesta de una promoción del particular, al diverso supuesto que no fue reglamentado de manera expresa en la Ley Aduanera, relativo a procedimientos que la autoridad inició de oficio, toda vez que, en la especie, no existe identidad jurídica sustancial entre el caso sí previsto en la regla general y el que no lo está.

Efectivamente, la razón jurídica que inspira lo dispuesto en el numeral del Código Fiscal multicitado para señalar los efectos que produce el silencio de la autoridad, obedece, en esencia, a una técnica prevista a favor del particular relacionada con los derechos fundamentales de oportunidad de defensa y seguridad jurídica, misma que se incluyó como tal, para solventar los perjuicios que podría ocasionársele al sujeto como consecuencia de la inactividad de la autoridad administrativa y fiscal; motivo por el cual, en el precepto de mérito, se señala que el interesado deberá considerar por ficción legal, que el silencio administrativo tiene un sentido negativo (desestimación o denegación) a lo propuesto a la autoridad, ello con el objeto y finalidad de que aquél pueda llegar a la vía judicial (contenciosa-administrativa) superando los efectos de esa abstención de la autoridad.

En esta tesitura, lo relevante de lo que se establece en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se traduce en que la persona afectada tenga la posibilidad de someter sus pretensiones (desestimadas o denegadas), a la revisión y control jurisdiccional, sin que le genere indefensión el comportamiento omisivo del órgano administrativo.

La premisa fundamental que inspira al legislador para otorgar determinados efectos derivados del silencio administrativo a que se refiere el Código Fiscal de la Federación, no podría considerarse que impere en un procedimiento o revisión de oficio que lleva a cabo la autoridad en ejercicio de sus facultades de comprobación, con fundamento en los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera, toda vez que en este supuesto no media una solicitud del particular sino que el procedimiento de referencia se instruirá e impulsará por la autoridad en todos sus trámites hasta su total conclusión, conforme al ordenamiento jurídico de la materia y con la finalidad del interés general que lo motiva.

La distinción relevante que se hace según de donde parta la excitación para la incoación del procedimiento o instancia, se estima de gran importancia para la adecuada comprensión de la razón jurídica esencial de lo dispuesto, sobre el particular, en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, de tal manera que si lo que pretende esta norma jurídica es que una persona por el acto que inició se encuentre en aptitud, una vez superado el plazo legal sin respuesta o resolución alguna, de promover el o los medios de defensa que considere pertinentes en contra de la resolución negativa ficta, a fin de que no quede en estado de indefensión e incertidumbre jurídica; es inconcuso, que este objetivo y finalidad no prevalecerían en el caso de un procedimiento que a iniciativa de la autoridad administrativa se instaura, puesto que ello se traduciría en que aquélla se denegara o desestimara a sí misma la facultad de la revisión de oficio a través de una resolución negativa ficta, lo cual no sería jurídicamente válida, tomando en consideración que el actuar de las autoridades se rige de lo dispuesto en la ley.

Con base en lo anterior, en los procedimientos administrativos antes aludidos, no opera la aplicación supletoria y analógica de lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, respecto a lo previsto en cuanto al silencio administrativo y, por ende, tampoco es posible de impugnar esta abstención de la autoridad como una resolución negativa ficta ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

A mayor abundamiento, es conveniente mencionar que ante el silencio administrativo en los procedimientos que se hubieren iniciado de oficio, tal como lo son aquellos que se han mencionado con antelación, que no son susceptibles ni de configurar una resolución negativa ficta ni de impugnación, por ese motivo, puede considerarse que en atención al acto del que derivan (facultades de comprobación del cumplimiento de las obligaciones fiscales), que transcurridos los cuatro meses contados a partir de la fecha de embargo sin la emisión de resolución alguna, ha operado la caducidad del procedimiento respectivo y procederá el archivo de las actuaciones y, además, deberán quedar sin efecto los actos realizados que dieron inicio al procedimiento administrativo lo que implica, de ser el caso, devolver las mercancías embargadas a solicitud o petición del interesado, con el fundamento de mérito y presentada ante el propio órgano competente para dictar la resolución, sin perjuicio de que este último en ejercicio de sus facultades discrecionales, posteriormente, se encuentra en posibilidad de iniciar un nuevo procedimiento de revisión de oficio.

Por último, es menester destacar que corrobora la decisión que se ha sustentado en esta resolución diversas consideraciones que se elaboraron al resolver la Segunda Sala de este Alto Tribunal la contradicción de tesis número 107/2002-SS, misma que dio origen a la tesis de jurisprudencia número 2a./J. 140/2002, cuyo rubro es: "PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA ADUANERA. LA EMISIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE RECAIGA A ÉSTE, FUERA DEL PLAZO DE CUATRO MESES, PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 155 DE LA LEY ADUANERA VIGENTE EN 1996 Y 153, TERCER PÁRRAFO, DEL MISMO ORDENAMIENTO, VIGENTE EN 1999 Y EN 2000, CONDUCE A DECLARAR SU NULIDAD LISA Y LLANA.". Las cuales son del tenor siguiente:

"De lo anteriormente considerado debe concluirse que en atención al principio de seguridad jurídica que rige en materia aduanera, la autoridad tiene la obligación de emitir la resolución correspondiente en un plazo que no debe exceder de cuatro meses a partir del embargo, según se advierte de las diferentes normas en materia aduanera en que se ha consignado de manera invariable tal obligación de la autoridad, lo que inclusive se ve reforzado con las modificaciones legislativas publicadas en el Diario Oficial de la Federación el primero de enero de dos mil dos y, además, debe estimarse que dicho deber constituye materialmente el fundamento para una caducidad implícita, ya que si las autoridades aduaneras actúan fuera del plazo que marca la ley no estarán legitimadas para realizar sus facultades por razón de oportunidad y, además, deberán quedar sin efectos las actuaciones de la autoridad que dieron inicio al procedimiento administrativo en materia aduanera, lo que lleva consigo que si al gobernado le fue asegurada mercancía con motivo de dicho procedimiento, además del impedimento legal de la autoridad para reiterar un acto, deberá devolver las mercancías embargadas, toda vez que éstas ya no podrían estar aseguradas al amparo de una actuación legítima de autoridad.

"...

"Asimismo, como aspectos que evidencian la diferencia de los casos regulados por la jurisprudencia en comentario y el correspondiente a la materia aduanera que se examina, cabe destacar que tratándose de los supuestos previstos en los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera, no se está ante una solicitud que se formule a la autoridad para que se le reconozca derecho alguno al contribuyente, tampoco se está la hipótesis de que las autoridades en forma discrecional puedan o no ejercitar el ejercicio de sus facultades de comprobación o emitir una resolución, toda vez que tratándose de los artículos de la Ley Aduanera mencionados, la autoridad ya está efectuando un acto de molestia al particular que se puede prolongar de manera indefinida en el tiempo, por lo que en este caso dicha autoridad tiene la obligación de emitir la resolución en la que se resuelva la situación jurídica del gobernado, pues en tanto no lo haga, no cesará el acto de molestia, más aún, no existe en materia aduanera mecanismos procesales para compeler a la autoridad como acontece con la queja a que se refiere el artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación (antes artículo 239-Ter) la que se puede interponer cuando la autoridad incurre en omisión de dar cumplimiento de la sentencia de nulidad si transcurrió el plazo legal correspondiente y, en su caso, si la Sala resuelve que hubo omisión total, concederá a la autoridad responsable veinte días para que dé cumplimiento al fallo, procediendo también a imponerle una multa y a notificar a su superior para que proceda jerárquicamente, lo que no sucede en la especie."

SÉPTIMO.-Por lo anterior, la tesis que debe prevalecer es la sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo debe regir con carácter jurisprudencial, quedando redactada con los siguientes rubro y texto:

-Conforme al artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, las autoridades administrativas y fiscales deben resolver las instancias o peticiones que se les formulen y hacer del conocimiento del interesado la resolución correspondiente en un plazo de tres meses; además, acorde con los artículos 153 y 155 de la Ley Aduanera, resolverán los procedimientos que hubieren iniciado de oficio, en ejercicio de sus facultades de comprobación, en un plazo de cuatro meses y cuando las autoridades no resuelvan dentro de los plazos máximos señalados, se actualiza el silencio administrativo. Sin embargo, no opera la negativa ficta en el procedimiento que la autoridad inició de oficio, toda vez que, en este supuesto, no media una solicitud del particular, sino que el procedimiento se instruye por la autoridad hasta su conclusión, conforme al ordenamiento jurídico de la materia y con la finalidad del interés general que lo motiva. Lo anterior es así, ya que si lo que pretende el citado artículo 37 es que una persona por el acto que inició se encuentra en aptitud, una vez superado el plazo legal sin tener respuesta o resolución alguna, de promover el o los medios de defensa que considere pertinentes en contra de la resolución negativa ficta, a fin de que no quede en estado de indefensión e incertidumbre jurídica, es inconcuso que este objetivo no prevalecería en el caso de un procedimiento de revisión que a iniciativa de la autoridad administrativa se instaura, puesto que ello se traduciría en que aquélla se denegara o desestimara a sí misma la facultad de la revisión de oficio a través de una resolución negativa ficta.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de tesis denunciada a que se refiere este expediente.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter jurisprudencial, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución y de la tesis que se corrige a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación, así como a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros M.B.L.R., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Ausente el señor M.G.D.G.P., previo aviso dado a la presidencia.

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Nota: La tesis II.A.32 A citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VII, Mayo de 1998, página 1037.