Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 84/2001-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL CUARTO CIRCUITO Y OTROS, Y EL PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL SÉPTIMO CIRCUITO Y OTROS.

CONSIDERANDO:

TERCERO. En relación con la materia de esta contradicción, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito al resolver el siete de febrero de dos mil uno el recurso de revisión fiscal 14/2001, y el veintidós de marzo del mismo año, los expedientes de la misma naturaleza registrados con los números 133/2001 y 114/2001, sustentó las consideraciones que a continuación se reproducen.

En la revisión fiscal 14/2001 interpuesta por el administrador local Jurídico de Ingresos de Guadalupe, Nuevo León, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público y del presidente del Servicio de Administración Tributaria, destaca que el referido tribunal sostuvo:

"SEXTO. Resulta infundado el agravio expresado. De los expedientes acumulados de origen, se desprende que el agente F.B.L. demandó la nulidad de las resoluciones (2) emitidas por el administrador local Jurídico de Ingresos de Guadalupe, Nuevo León, ambas de fechas nueve de junio de mil novecientos noventa y nueve, que confirman, respectivamente, las diversas resoluciones contenidas en el oficio 326-SAT-R3-A21-275 de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, por la que se impuso una multa de trescientos cuarenta y cuatro pesos por infracción en el llenado del pedimento de importación número 8024107 y el oficio 326-SAT-R3-A21-6006 de siete de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, por la que se impuso, igualmente, una multa de trescientos cuarenta y cuatro pesos por infracción en el llenado del pedimento de importación número 8021388. Seguido por sus trámites legales la S.F. al dictar sentencia declaró la nulidad lisa y llana de las multas impugnadas, considerando que la infracción la determina la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998 y no el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera y en tal sentido, se vulneró el artículo 33, fracción I, inciso g), y 38 fracción III, del C.F. Federal. Contra dicho fallo, la recurrente expresó que las infracciones determinadas se prevén en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, ya que el numeral 36 de la misma legislación precisa que el pedimento deberá presentarse en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, siendo precisamente en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior donde se publicó dicho formato y su instructivo de llenado (anexo 22), estableciéndose, además, los datos que alteran la información estadística (anexo 19), por lo que, al no ser llenado el pedimento de acuerdo al anexo 22 de la citada resolución miscelánea, pues se llenó incorrectamente por cuanto al pedimento de importación 8024107, el campo relativo a unidad de medida de comercialización de las mercancías (campo 36) dato que, de no llenarse correctamente, altera la información estadística conforme al anexo 19, punto 12; por lo que toca al pedimento de importación 8021388, se llenó incorrectamente el campo 35 relativo a la cantidad de mercancías en unidades de comercialización de acuerdo a lo señalado en la factura, alterando así la información estadística conforme al anexo 19 punto 13; por tanto, en ambos casos se actualiza el supuesto de infracción contenida en la fracción III, del artículo 184 aludido. Para un mayor panorama del presente asunto se transcriben, en lo conducente, los fundamentos en que se apoyó la autoridad administrativa, que establecen: ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I. ... II. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos, en su caso, omitiendo algún dato siempre que alteren la información estadísticas y no impliquen la comisión de otra infracción prevista en esta ley.’. R. 3.26.10: ‘Para efectos de los artículos 184, fracción III, de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.’. ‘Anexo 22. Instructivo para el llenado de formas oficiales en materia aduanera campo: 35. Cantidad. En la segunda columna la cantidad de mercancías en unidades de comercialización de acuerdo a lo señalado ‘en la factura’; campo 36: Unidad. En la tercera columna la clave correspondiente unidad de medida de comercialización de mercancías, conforme apéndice 5.’. ‘Anexo 19, datos que alteran la «información estadística» campo: 1. ... 12. Clave de la unidad de medida de comercialización de la mercancía. 13. Cantidad de mercancías en unidades de comercialización.’. Bajo este contexto, son infundados los anteriores argumentos pues, contrario a lo sostenido por la recurrente, este órgano colegiado considera que la S. responsable con acertado criterio declaró la nulidad de la resolución impugnada, al no cumplirse en la resolución pronunciada por la aduana de Monterrey, con las formalidades esenciales del procedimiento, conforme a las leyes expedidas con anterioridad a los hechos, por tanto, no se encuentra debidamente fundada ni motivada la causa legal del mismo. Lo anterior, ya que si bien es cierto, el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, prevé como infracción la de presentar, en este caso, el pedimento de importación con datos inexactos o falsos u omitiendo alguno de ellos, también es cierto que dicho supuesto de infracción se configura siempre que se altere la información estadística, en tal virtud, acertadamente, como lo resolvió la S. responsable, tanto la obligatoriedad de llenar de tal o cuál forma el pedimento de importación, ello se consigna en el anexo 22, mientras que la regulación de los datos que alteran la información estadística se contienen en el anexo 19, ya citado, de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998. En tal virtud la autoridad demandada vulnera los artículos 33, fracción I, inciso g), y 38, fracción III, del Código Tributario Federal, tal como lo expresó la responsable, por la indebida aplicación de los artículos 184, fracción III, y 185, fracción II, ambos de la Ley Aduanera, al dejar de considerar específicamente que los anexos 19, puntos 12 y 13 y 22, campos 35 y 36 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998, tienen como finalidad esencial la de facilitar a los contribuyentes el pago de contribuciones y el debido cumplimiento a las disposiciones fiscales otorgándoles derechos, esto es, facilidades, mas no obligaciones fiscales, puesto que estas últimas sólo deben estar contempladas en una ley formal y materialmente creada. Lo anterior se estima así toda vez que la aduana de Monterrey, Nuevo León, infracciona al demandante mediante resolución de treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, de conformidad con lo dispuesto en la regla 3.26.10, anexo 22 campo 36, en relación con el anexo 19, punto 12, de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998, considerando que el agente aduanal debió declarar en el campo 36, relativo a ‘la unidad’ de su documento de importación, la clave correspondiente a la unidad de medida de comercialización de las mercancías, siendo que en el pedimento de importación declaró en el campo señalado ‘4 juegos’, en tanto que debió declarar ‘2 juegos, existiendo un faltante de 2 juegos’; todo ello en relación con el anexo 22, así como en el punto 12 del anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998; y en la diversa resolución de siete de noviembre del mismo año se infracciona al actor de conformidad con la misma regla fiscal 3.26.10, anexo 22, campo 35, relativo a ‘la unidad’ de su documento de importación, la cantidad de mercancías en unidades de comercialización de acuerdo con lo señalado en la factura, siendo que en el pedimento de importación declaró en el campo número 35 ‘empaques de caucho sintético tipo 125-00.75-sap y 125-01-000-sap en la fracción arancelaria 4016.93.01 en cantidad de 2,390 juegos’, en tanto debió declarar ‘la cantidad correcta de piezas de los empaques de caucho sintético que son 1,002 piezas y no como declara en el pedimento’, todo ello en relación con el anexo 22, así como en el punto 13 del anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior vigente en ese año. Lo cual es jurídicamente inadmisible, pues la citada resolución no es emitida por el Poder Legislativo, y para su emisión no se ha seguido el proceso de creación establecido por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, no es pronunciada por el Poder Ejecutivo, el cual únicamente, de conformidad con el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal, puede crear reglamentos para la exacta observancia de la ley; por tanto, al fundar la multa el administrador de la aduana de esta ciudad, en un supuesto incumplimiento a la ‘obligación’ establecida en el citado anexo 22 de la mencionada Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, la conducta no se ajusta a los supuestos del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, aplicado indebidamente por la autoridad demandada, tal como lo determinó la S. responsable. No es obstáculo para arribar a la determinación adoptada, lo alegado por la recurrente en el sentido de que la S. soslaya el propio artículo 36 de la Ley Aduanera, el cual precisa que el pedimento deberá presentarse en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; toda vez que resulta innegable que la citada Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, que contiene el instructivo para el llenado del pedimento de importación, tiene como finalidad esencial la de conceder derechos, mas no obligaciones, en virtud de que estas últimas, como ya se dijo, deben estar contempladas en una ley formal y materialmente legislativa, lo que no sucede en la especie con el citado instructivo para el llenado del pedimento de importación. Además, el citado artículo 36 de la Ley Aduanera no es aplicable al caso concreto, pues si bien es cierto señala como obligación, para quienes importen o exporten mercancías, la de presentar un pedimento en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, también es cierto que en él no se establecen cuáles son los campos que son obligatorios para su llenado, para que así pueda darse el supuesto de la infracción prevista en el diverso artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, máxime que el artículo 33, fracción I, inciso g), e incluso último párrafo del C.F. de la Federación, establece que las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades proporcionarán asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año y, asimismo, que las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes, a través de los medios de difusión que se señalen en las reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquellos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación. Por último, del contenido de la Ley Aduanera se advierte que en ninguno de sus artículos se establece cuáles son los campos que son obligatorios para su llenado, razón por la cual sólo existe la obligación en el instructivo de llenado del pedimento de importación, contenido en el anexo 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior antes mencionada, el cual no puede ser equiparado a la ley, en virtud de que es emitida con el único objeto de facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales para los contribuyentes. En tales consideraciones y al desestimarse el único agravio expresado, lo procedente es declarar infundado el presente recurso de revisión y confirmar la sentencia recurrida. Por lo anteriormente expuesto y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 248 del C.F. de la Federación, se resuelve: ÚNICO. Se confirma la sentencia revisada."

Por otra parte, en la revisión fiscal 133/2001 interpuesta por el administrador local Jurídico de Ingresos de Guadalupe, Nuevo León, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y de la autoridad demandada en el juicio de nulidad en el que se dictó la sentencia recurrida, se advierte que el mismo Primer Tribunal Colegiado sostuvo:

"SEXTO. Resulta infundado el único agravio expresado. Del expediente de origen se desprende que el agente aduanal F.B.L. demandó la nulidad de la resolución emitida por el administrador local Jurídico de Ingresos de Guadalupe, Nuevo León, de fecha veintiuno de junio de mil novecientos noventa y nueve, que confirmó la diversa resolución contenida en el oficio 326-SAT-R3-A21-5791 de cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, por la que se impuso una multa de trescientos veinticuatro pesos, por infracción en el llenado del pedimento de importación número 3391-7009851. Seguido por sus trámites legales, la S.F. al dictar sentencia declaró la nulidad lisa y llana de la multa impugnada, al considerar que la infracción fue determinada con base en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998 cuyas reglas fueron creadas para facilitar a los importadores y exportadores sus operaciones de comercio exterior, de ahí que no pueden ser aplicadas como fundamento y base de la determinación de una sanción, puesto que no crean obligaciones, máxime que ni siquiera pueden ser equiparables a la propia ley, por lo que existe una indebida aplicación del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera. Contra dicho fallo, la recurrente expresó que la infracción determinada sí se prevé en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, ya que el numeral 36 de la misma legislación precisa que el pedimento deberá presentarse en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que es precisamente en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior donde se publicó dicho formato y su instructivo de llenado (anexo 22), estableciéndose, además, los datos que alteran la información estadística (anexo 19), por lo que, al no ser llenado el pedimento de acuerdo al anexo 22 de la citada resolución miscelánea, pues se llenó incorrectamente el campo 35, alterando así la información estadística; por tanto se actualiza el supuesto de infracción contenida en la fracción III, del artículo 184 aludido. Para un mayor panorama del presente asunto se transcriben, en lo conducente, los fundamentos en que se apoyó la autoridad administrativa, que establecen: Ley Aduanera vigente en 1998, época de los hechos: ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I. ... II. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos, en su caso, omitiendo algún dato siempre que alteren la información estadísticas y no impliquen la comisión de otra infracción prevista en esta ley.’. R. 3.26.10: ‘Para efectos de los artículos 184, fracción III, de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.’. ‘Anexo 22. Instructivo para el llenado de formas oficiales en materia aduanera campo: 35. Cantidad. en la segunda columna la cantidad de mercancías en unidades de comercialización de acuerdo a lo señalado ‘en la factura’. ‘Anexo 19, datos que alteran la «información estadística» campo: 1. ... 13. Cantidad de mercancías en unidades de comercialización.’. Por su parte, el artículo 5o. del C.F. de la Federación establece: ‘Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta ...’. En este contexto, son infundados los anteriores argumentos, pues contrario a lo sostenido por la recurrente, este órgano colegiado considera que la S. responsable con acertado criterio declaró la nulidad de la resolución impugnada, al no cumplirse en la resolución pronunciada por la Aduana de Monterrey con las formalidades esenciales del procedimiento, conforme a las leyes expedidas con anterioridad a los hechos, por tanto, no se encuentra fundada ni motivada su causa legal. Lo anterior, ya que si bien es cierto el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera prevé como infracción la de presentar, en este caso, el pedimento de importación con datos inexactos o falsos u omitiendo alguno de ellos, también es cierto que dicho supuesto de infracción se configura siempre que se altere la información estadística, en tal virtud, acertadamente, como lo resolvió la S. responsable, tanto la obligatoriedad de llenar de tal o cuál forma el pedimento de importación, ello se consigna en el anexo 22, mientras que la regulación de los datos que alteran la información estadística se contienen en el anexo 19 ya citado de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998. En tal virtud la autoridad demandada vulnera los artículos 33, fracción I, inciso g) y 38, fracción III, del Código Tributario Federal, por la indebida aplicación de los artículos 184, fracción III y 185, fracción II, de la Ley Aduanera al dejar de considerar, específicamente, que los anexos 19, punto 13 y 22, campo 35 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998 tienen como finalidad esencial la de facilitar a los contribuyentes el pago de contribuciones y el debido cumplimiento a las disposiciones fiscales otorgándoles derechos, esto es, facilidades, mas no obligaciones fiscales, puesto que estas últimas sólo deben estar contempladas en una ley formal y materialmente creada. Lo anterior se estima así toda vez que la aduana de Monterrey infracciona al demandante mediante resolución de cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho, de conformidad con lo dispuesto en la regla 3.26.10, anexo 22, campo 35, en relación con el anexo 19, punto 13, de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998, considerando que el agente aduanal debió declarar en el campo 35 relativo a ‘La cantidad’ de su documento de importación, la cantidad de mercancías en unidades de comercialización de acuerdo a lo señalado en la factura, siendo que en el pedimento de importación declaró la importación temporal de la mercancía en la cantidad de quinientas cuarenta piezas de cintas magnéticas grabadas y ciento cuarenta y cinco discos compactos nuevos grabados, cuando el reconocimiento físico y documental debió declarar cuatrocientas quince cintas magnéticas grabadas y doscientos setenta discos compactos nuevos grabados. No es obstáculo para arribar a la determinación adoptada lo alegado por la recurrente en el sentido de que la S. soslaya el propio artículo 36 de la Ley Aduanera, el cual precisa que el pedimento deberá presentarse en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; toda vez que resulta innegable que la citada Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, que contiene el instructivo para el llenado del pedimento de importación, tiene como finalidad esencial la de conceder derechos, mas no obligaciones, en virtud de que estas últimas, como ya se dijo, deben estar contempladas en una ley formal y materialmente legislativa, lo que no sucede en la especie con el citado instructivo para el llenado del pedimento de importación. Además, el citado artículo 36 de la Ley Aduanera no es aplicable al caso, pues si bien es cierto señala como obligación, para quienes importen o exporten mercancías, la de presentar un pedimento en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, también es cierto que en él no se establecen cuáles son los campos que son obligatorios para su llenado, para que así pueda darse el supuesto de la infracción prevista en el diverso artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, máxime que el artículo 33, fracción I, inciso g), e incluso último párrafo del C.F. de la Federación, establece que las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, proporcionarán asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a un año y, así mismo, que las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes, a través de los medios de difusión que se señalen en las reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquellos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación. En tales consideraciones y al desestimarse el único agravio expresado, lo procedente es declarar infundado el presente recurso de revisión y confirmar la sentencia recurrida."

Por último, en la revisión fiscal 114/2001, interpuesta por el administrador local Jurídico de Ingresos de Monterrey, Nuevo León, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y de la autoridad demandada en el juicio de nulidad en el que se dictó la sentencia recurrida, destaca que el aludido tribunal sostuvo:

"SEXTO. Es conveniente precisar que el punto a dilucidar es determinar si es ajustada a derecho la sentencia de la S. Regional responsable al declarar nula la determinación del crédito fiscal en la que concluyó que el agente aduanal cometió la infracción prevista en el artículo 184, fracción I, de la Ley Aduanera o, por el contrario, si es ilegal por haber considerado que la cometió apoyándose en disposiciones que no contemplan esa infracción como tal, concretamente la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, para lo cual se transcriben los siguientes artículos. D.C.F. de la Federación, ‘Artículo 5o. Las disposiciones fiscales que establezcan cargas a los particulares y las que señalan excepciones a las mismas, así como las que fijan las infracciones y sanciones, son de aplicación estricta ...’. Del propio ordenamiento legal, ‘Artículo 38. Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener por lo menos los siguientes requisitos: ... III. Estar fundado y motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate ...’. De la Ley Aduanera, ‘Artículo 1o. Esta ley, las de los impuestos generales de importación y exportación y las demás leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de mercancías y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y los hechos o actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida de mercancías. El C.F. de la Federación se aplicará supletoriamente a lo dispuesto en esta ley.’. Además, el siguiente: ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías, equipaje y pasajeros, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e) de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones. II. ...’. De la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, la regla 3.5.1 ... Apartado A: ‘Para efectos del artículo 36, fracción I, inciso a) de la ley, la obligación de presentar la factura se cumplirá cuando las mercancías amparadas, tengan valor comercial superior a trescientos dólares de los Estados Unidos de América o de su equivalente en otras monedas extranjeras.’. ... La factura comercial deberá contener los siguientes datos: A. ‘Lugar y fecha de expedición. B.N. y domicilio del destinatario de la mercancía. En los casos de cambio de destinatario, la persona que asuma este carácter anotará dicha circunstancia bajo protesta de decir verdad en todos los tantos de la factura. C. La descripción comercial detallada de las mercancías y la especificación de ellas en cuanto a clase, cantidad de unidades, números de identificación, cuando éstos existan, así como los valores unitario y global en el lugar de venta. No se considerará descripción comercial detallada, cuando la misma venga en clave. D.N. y domicilio del vendedor. La falta de alguno de los datos o requisitos a que se refieren los rubros anteriores, así como las enmendaduras o anotaciones que alteren los datos originales. Se considerará como falta de factura, excepto cuando dicha omisión sea suplida por declaración, bajo protesta de decir verdad, del importador, agente o apoderado aduanal. En este caso, dicha declaración deberá ser presentada antes de activar el mecanismo de selección aleatoria.’ (foja 39 expediente). De lo anterior se colige a) que las disposiciones que fijen infracciones son de aplicación estricta, como en el caso en materia aduanera por la supletoriedad del C.F. de la Federación a la Ley Aduanera; b) que las resoluciones en que se impongan deben estar fundadas y motivadas y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate; c) que son dos los supuestos para incurrir en la infracción de la fracción I del artículo 184 de la ley especial invocada, primero, una omisión (no presentarlos) y, segundo, presentar la factura sin contener, entre otros datos, lugar y fecha de expedición, nombre y domicilio del destinatario de la mercancía y la descripción comercial detallada de las mercancías y la especificación de ellas, así como los valores unitario y global en el lugar de venta; d) que en caso de enmendar o alterar los datos asentados en los documentos que se tiene obligación de presentar, ello se considera falta de factura. Precisado lo anterior, se debe llegar al origen de la infracción, el cual consistió, según la autoridad administrativa, en que el contribuyente presentó por conducto de agente aduanal pedimento número 3163-800334, clave A 1, declarando que la mercancía consistente en carretilla de accionamiento hidráulico, viene amparada por la factura 656898, la cual no reúne los requisitos que se contemplan en la regla 3.5.1 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, siendo que de conformidad con el inciso a) de la citada regla debe asentarse la fecha y número de folio, lo cual se omitió en la factura mencionada, configurándose como falta de factura, presumiéndose cometida la infracción del artículo 184, fracción I, de la Ley Aduanera. En tales condiciones, contrario a lo argumentado por la autoridad recurrente, resulta claro que el agente aduanal presentó una factura cuyas características no se sitúan en ninguna de las dos hipótesis previstas en el analizado artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, de ahí que la infracción impuesta resulte ilegal y, por ello, se estima que la autoridad administrativa incorrectamente encuadró la conducta infractora del contribuyente en la regla 3.5.1 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, la que por tratarse de una regla general no puede ser equiparada, jurídicamente, a las establecidas en una ley o reglamento, ya que tienen como finalidad facilitar a los contribuyentes el pago y debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, otorgándoles derechos, mas no así obligaciones. Además, el hecho de que la factura no contenga la fecha y número de folio, resulta irrelevante para efectos de aplicar el artículo 184, fracción I, de la Ley Aduanera, ya que éste en ninguna de sus partes así lo contempla; luego, es evidente que se aplicó la regla de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, pues es ésta la que equipara a falta de factura, lo cual es ilegal por no tener base para que permita hacerlo a la autoridad y obligue, por ende, a cumplir al sujeto pasivo de la norma tributaria, esto es, la fracción analizada que contempla la sanción impuesta no permite ni faculta que esa miscelánea formule nuevas hipótesis para sancionar, además de las que ya contempla; por tanto, no puede tener repercusiones jurídicas, en atención a la aplicación estricta de la ley exigida legalmente para este tipo de sanciones; cuenta habida que, tal como precisó la S., no debió tomar en cuenta la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998, por una parte, porque únicamente tiene como finalidad esencial la de facilitar a los contribuyentes el pago de contribuciones y el debido cumplimiento a las disposiciones fiscales, otorgándoles derechos, esto es, facilidades, mas no obligaciones fiscales, puesto que éstas últimas sólo deben estar contempladas en una ley formal y materialmente creada. Conviene agregar que la citada resolución no es emitida por el Poder Legislativo y, para su emisión, no se ha seguido el proceso de creación de una ley, establecido por los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; tampoco es pronunciada por el Poder Ejecutivo, el cual de conformidad con el artículo 89, fracción I, de la Carta Magna, puede crear reglamentos para la exacta observancia de la ley; por ende, al estar contemplada la hipótesis normativa en ella, la conducta del actor no encuadra en el supuesto del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, que fue aplicado indebidamente por la autoridad hacendaria. Lo anterior se patentiza aún más, porque el artículo 33, fracción I, inciso g), último párrafo, del C.F. de la Federación, establece que las autoridades fiscales, para el mejor cumplimiento de sus facultades, proporcionarán asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año y las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes, a través de los medios de difusión que se señalen en las reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquellos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación. En consecuencia, al resultar infundados los agravios planteados, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida."

En relación con otro punto materia de la presente contradicción, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el diez de abril de mil novecientos noventa y uno el amparo directo 142/91 promovido por Materiales de Plásticos, Sociedad Anónima de Capital Variable, sostuvo:

"QUINTO. Por razón de método, los conceptos acabados de transcribir se analizarán en forma diversa a la propuesta. Es infundado el concepto marcado con el número 4. En él se hace valer la omisión en que incurrió la original sentenciadora al no realizar el pronunciamiento relativo a que la autoridad demandada no está facultada para ‘reponer los actos liquidatorios en base a un acuerdo dictado por el Consejo Consultivo’. Y es el caso que este argumento no fue planteado en la demanda de nulidad, pues del examen de la misma se llega al conocimiento de que en ella se hizo valer, en síntesis, que la cédula de liquidación combatida carece de la debida fundamentación y motivación porque se sustenta en documentos afiliatorios de los cuales no se le corrió traslado a la ahora quejosa; porque la propia cédula no contiene un desglose pormenorizado de conceptos; carece de firma autógrafa del funcionario que la emitió y, por último, que la autoridad emisora no tiene competencia legal, porque ésta se sustenta en un acuerdo del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social y que tal acuerdo no fue emitido por el presidente de la República. En consecuencia, el argumento a que se refiere la promovente, no pudo ser objeto de estudio por la responsable. SEXTO. En cambio, resulta fundado el concepto identificado con el número 2. Al respecto debe precisarse que en el concepto de nulidad número 6, la entonces actora expresó que la autoridad emisora del crédito recurrido resulta incompetente, porque la misma fundó su actuación en el acuerdo 308/88, dictado por el Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social y que tal acuerdo no puede ser considerado como un ordenamiento que acate los requisitos constitucionales y legales para su validez, puesto que sólo el presidente de la República, en uso de la facultad reglamentaria que le otorga el artículo 89, fracción I, de la Carta Magna, puede emitir esa clase de ordenamientos. La S. Regional se negó a analizar esta cuestión por considerar que la misma debe ser dilucidada por los tribunales integrantes del Poder Judicial de la Federación. Lo anterior es contrario a derecho, pues si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento, ya que tal facultad le corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, no menos verdad es que en el caso a estudio lo que le fue planteado a la S. Regional, fue la ilegalidad de un acuerdo emanado del Consejo Técnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, tema respecto del cual sí tiene competencia la propia S., ya que el impedimento de que se trata no alcanza a otros ordenamientos administrativos de carácter general y abstracto, cuya naturaleza jurídica sea distinta de la ley y del reglamento; motivo por el cual el Tribunal Fiscal de la Federación debe analizar y resolver, como corresponda, los conceptos de anulación que combatan los indicados ordenamientos administrativos. En tal virtud, si no lo hizo así la responsable, ello infringe el artículo 237 del C.F. de la Federación y resulta violatorio del artículo 14 constitucional, lo que da lugar a otorgar el amparo solicitado para el efecto de que se deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, se dicte otra como en derecho corresponda, en la que además de lo ya resuelto se externe el pronunciamiento relativo al concepto que se ha puntualizado. Tiene aplicación, en la especie, la jurisprudencia publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, página 2844, con el número 1774, que literalmente dice: ‘SENTENCIA FISCAL, DEBE COMPRENDER TODOS LOS CONCEPTOS DE NULIDAD. LA OMISIÓN DEL ESTUDIO DE ALGUNO DE ELLOS AMERITA QUE EN EL AMPARO SE OBLIGUE A LA SALA RESPONSABLE A PRONUNCIAR NUEVO FALLO. Las sentencias de las S. del Tribunal Fiscal de la Federación deben contener el examen de los conceptos de nulidad y las consideraciones que hace valer la actora, es decir, el análisis de los argumentos que se hacen valer en la demanda de nulidad. Al dejar de estudiar la S. responsable algún concepto de nulidad, debe concederse al quejoso el amparo para el efecto de que se deje insubsistente la sentencia combatida y la S. responsable dicte otra en que analice además el concepto de nulidad omitido.’."

En similares términos, al resolver el veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y tres el amparo directo 1632/93, promovido por F. y G. Wiechers Abogados, Sociedad Civil, el referido Tribunal Colegiado del Primer Circuito sostuvo:

"QUINTO. Es fundado y suficiente para conceder el amparo solicitado el concepto de violación transcrito, en tanto que en el mismo se hizo valer la violación al artículo 237 del C.F. de la Federación. En el considerando tercero de la sentencia que se reclama, la S. responsable señaló que respecto a los conceptos de anulación números 1, 3 y 4 ‘... esta S. se abstiene de efectuar pronunciamiento alguno en relación con los referidos conceptos de anulación, toda vez que este Tribunal Fiscal de la Federación no es competente para conocer de violaciones directas a la Constitución, por estar reservada al Poder Judicial de la Federación, de conformidad a los artículos 103 y 107 constitucionales.’. Ahora bien, dichos conceptos textualmente dicen: ‘1. La resolución reclamada resulta ser un acto ilegal violatorio de los artículos 14 y 16 constitucionales por contravenir lo dispuesto en el artículo 28 de nuestra Carta Magna, precepto que prohíbe las exenciones de impuestos a título particular cuyo tenor a la letra dice: «Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos, quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.». En virtud del precepto que se hace alusión debe entenderse, para el caso en lo particular, que tal exención lo sea a título particular, o sea, para un caso individual, según se desprende de todo nuestro sistema legal como más adelante se explicará. Por lo pronto, y en virtud de la trascendencia, transcribiremos la opinión de don G.F. plasmada a foja 388 de su libro de Derecho Administrativo, según la edición de 1939 y que a la letra dice: «Conforme al artículo 28 de la Constitución Federal, en los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios ni estancos de ninguna clase ni exención de impuestos ni prohibiciones a título de protección a la industria.». Esa prohibición contenida en el precepto transcrito, indudablemente que no puede referirse a aquellos casos en los cuales se libra a una clase determinada de individuos o de actividades del pago de los impuestos, pues de acuerdo con lo que expusimos en el número anterior, la proporcionalidad y la equidad del impuesto exige que se reconozca la desigualdad de condiciones que hay entre los individuos, no significando la proporcionalidad en el impuesto la universidad de su pago, como dice V., sino su relación con los capitalistas que afecta. Por tanto, es indubitable que cuando por vía de disposición general se eximen capitales que están abajo de cero mínimo en el cual empieza a cobrarse el impuesto, no se viola la prohibición constitucional pues, en dicho caso, no se concede una protección individual que venga a romper la igualdad entre los particulares ni a obstruir el libre juego de las leyes económicas sobre la concurrencia. En dicho caso, la exención tiene un carácter de generalidad que hace que gocen de ella todos aquellos que reúnan las condiciones legales. De aquí se desprende que lo que la Constitución prohíbe es la exención para un caso individual, es decir, que se sustraiga un caso particular de una regla general creada de antemano. En tal ocurrencia, sí existe una verdadera desigualdad entre los sujetos del impuesto, se crea una protección en favor del individuo exento y se le coloca en una situación de superioridad en la lucha económica. De la transcripción que antecede, nos permitimos concluir que al sustraerse a una sola persona de una regla general acaece la exención de impuestos prohibidos por el propio artículo 28 constitucional, circunstancia que exactamente se da al negársele a mi mandante la solicitud del pago de impuestos en parcialidades y la condonación de recargos una vez ya otorgado dicho tratamiento a otra persona moral contribuyente en los mismos términos que la demandante. Cabe hacer notar que en los términos del artículo 21, penúltimo párrafo, del C.F. de la Federación, los recargos participan de la naturaleza del impuesto por disposiciones de ley, por lo que se exime de los recargos a persona alguna física o moral, a título particular sin que esta exención se aplique en forma genérica, entonces, se viola el mandato constitucional que prevé el artículo 28 de nuestra Carta Magna y que ya se ha invocado. Y ello es lo que en la especie, pues el acto que hoy se reclama en este juicio de nulidad viola la disposición referida, o sea, el artículo vigésimo octavo precepto normativo, que desde luego se ve conculcado con la resolución hoy impugnada y de ahí la ilegalidad que dicho acto reviste por ser violatorio del precepto anteriormente mencionado por lo que se genera la causal de nulidad prevista en el artículo 238, fracción V, del C.F. de la Federación ...’ 3. Por otro lado, consideramos que en perjuicio de la demandante acaece una violación directa al artículo 13 constitucional, mismo que prohíbe la existencia de fueros o privilegios, en razón de que a la demandante se le niega una condonación ya otorgada, en los mismos términos y circunstancias, a otro contribuyente, precepto constitucional en el que claramente se lee: ‘Artículo 13. Nadie puede ser juzgado por leyes privativas ni por tribunales especiales. Ninguna persona o corporación puede tener fuero ...’. Según la definición que la Real Academia Española proporciona en su Diccionario a foja 118 edición de 1935 por privilegio se entiende lo siguiente: Fuero. 4. Cada uno de los privilegios y exenciones que se conceden a una provincia, ciudad o persona. De lo expuesto se infiere que nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prohíbe el otorgamiento, a título particular, de exenciones, prerrogativas o fueros. Y esto es precisamente lo que acontece en la especie al no concederle la demandada al suscrito el mismo tratamiento que con anterioridad ya fuera concedido a otro contribuyente. Lo que está prohibido, precisamente, es que en tratándose de exenciones, prerrogativas o fueros de carácter fiscal éstos se otorguen a título particular. En otras palabras, la demandante al ser un contribuyente en los términos del artículo 31 fracción IV constitucional, tiene el mismo derecho a obtener las exenciones prerrogativas y condiciones fiscales otorgadas a T.M.V., S A., derecho que nace del propio artículo 13 de nuestra Carta Magna, toda vez que para que el oficio 101-478 no se considere una exención o privilegio a título particular, la autoridad demandada debió dar a la demandante el tratamiento exigido, pero optó por violar abiertamente el artículo 13 en comento, al no darle al oficio 101-478 los efectos genéricos que, forzosamente, debió darle en los términos de los artículos 28 y 13 constitucionales, y al no actuar el administrador demandado dentro del marco constitucional se genera, en la especie, la causal de ilicitud prevista en la IV fracción del artículo 238 del Código Tributario Federal, máxime que la resolución reclamada le da efectos particulares, personales y concretos al oficio 101-478, dejando de aplicar el contenido del artículo 39 del C.F. de la Federación, razón suficiente para decretar la nulidad del acto reclamado. 4. Ciertamente brilla por su importancia la fracción IV contenida en el artículo 31 de nuestro Máximo Ordenamiento de carácter legal, y que imputa a los mexicanos las siguientes obligaciones y que en materia fiscal destaca por sí sola al ser base esencial de principio de legalidad de los tributos y dice: IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. A nuestra manera de ver consideramos que entre los conceptos de equidad debe incluirse el que la exención, fuero o prerrogativa se dicte a título general, pues no es equitativo que se otorgue una exención a una empresa y la misma exención fuero o prerrogativa se le niegue a otro contribuyente, para que prevalezca el contenido de los artículos 28, 13 y 31 constitucionales. Cabe resaltar el concepto previsto en el Diccionario de la Real Academia Española, y por equidad señala lo siguiente: ‘Igualdad de ánimo ...’ Por supuesto que no existe igualdad de ánimo si le otorgan a otro contribuyente fueros, prerrogativas y exenciones, condiciones éstas que se niegan a la demandante. De esta suerte resulta claro que el acto que hoy se demanda viola abiertamente el principio de equidad tributaria normado por la IV fracción del artículo 31 constitucional, ya que le da efectos particulares y no genéricos al oficio 101-478, generándose, en la especie, el supuesto jurídico plasmado en el artículo 238, fracción IV, del C.F. de la Federación, razón suficiente para decretar la nulidad del acto reclamado’. De lo anterior se advierte que la S. incorrectamente estimó que carecía de competencia para resolver los citados argumentos, toda vez que si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de leyes y reglamentos, ya que tal facultad corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo, no menos cierto es que en el caso a estudio lo que le fue planteado a la S. Regional fue la inconstitucionalidad de la resolución combatida, al decir que viola los artículos 13, 28 y 31, fracción IV, de la Constitución, que contemplan el principio de equidad, en virtud de que no obstante que a la empresa T.M.V. se le autorizó el pago en parcialidades de contribuciones bajo determinadas condiciones, al hoy quejoso se le negó. Ahora bien, el impedimento que tiene el Tribunal Fiscal de la Federación de ocuparse de cuestiones de constitucionalidad no alcanza más que a leyes y reglamentos, cuya naturaleza es distinta a las resoluciones administrativas como la impugnada en el caso. Resulta aplicable, por analogía, la tesis que este tribunal formuló al resolver el DA. 142/91, M.P., S.A. de C.V., en sesión de primero de abril de mil novecientos noventa y uno, pendiente de publicación, que dice: ‘ORDENAMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL Y ABSTRACTO QUE NO SON LEY NI REGLAMENTO, EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN ESTÁ FACULTADO PARA ANALIZAR LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN QUE SE HAGAN VALER EN CONTRA DE. Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento, ya que tal facultad le corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, tal impedimento no alcanza a otros ordenamientos administrativos de carácter general y abstracto, cuya naturaleza jurídica sea distinta de la ley y del reglamento; motivo por el cual el Tribunal Fiscal de la Federación debe analizar y resolver, como corresponda, los conceptos de anulación que combaten los indicados ordenamientos administrativos.’. Así las cosas, al no haber analizado los señalados conceptos de anulación, la S. infringió el artículo 237 del C.F. de la Federación que, entre otras cosas, obliga a las S. a resolver todos los argumentos de anulación hechos valer y, como consecuencia de esta violación, ha resultado transgredida en perjuicio del quejoso la garantía de legalidad que consagra el artículo 14 constitucional. Debe por tanto, otorgarse el amparo para el efecto de que la S.F. responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y dicte otra en la que analice, además, los conceptos de anulación omitidos."

El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa se pronunció en los mismos términos al resolver los juicios de amparo directo 2622/93 y 142/94 promovidos, respectivamente, por Inmobiliaria Cim, Sociedad Anónima de Capital Variable, y Activos Fijos en Arrendamiento, Sociedad Anónima de Capital Variable, por lo que resulta innecesaria su transcripción para informar el presente fallo.

Posteriormente, al resolver el veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cuatro el amparo directo 1082/94 promovido por A.F.R., el propio Tribunal Colegiado del Primer Circuito sostuvo:

"CUARTO. Por ser suficiente para informar el sentido del presente fallo sólo se transcribe el siguiente párrafo de los conceptos de violación: ‘Cabe resaltar que la responsable se declara incompetente para resolver la ineficacia del acuerdo de circunscripción territorial planteado por la demandada, siendo que el Tribunal Fiscal Federal sí puede resolver cuestiones de ineficacia de orden jurídica, ya que el único impedimento constitucional consiste en analizar y resolver cuestiones de constitucionalidad, pero mi mandante nunca hizo valer agravio alguno en este sentido, por lo que se viola en perjuicio de mi mandante el artículo 237 del C.F. de la Federación, la razón suficiente para otorgar el Amparo y Protección de la Justicia Federal que hoy se reclama.’. QUINTO. Es fundado y suficiente para conceder el amparo solicitado el concepto de violación transcrito, en tanto que en el mismo se hizo valer violación al artículo 237 del C.F. de la Federación. En la última parte del considerando segundo de la sentencia que se impugna la S. responsable señaló: ‘Por último, es de señalarse que este tribunal no es competente para ventilar argumentos como el de la supuesta ineficacia del acuerdo de circunscripción territorial que se citó en la resolución impugnada, ello en virtud de lo señalado en la jurisprudencia número 258 sustentada por este tribunal, cuyo rubro reza: ‘COMPETENCIA. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN CARECE DE ELLA PARA RESOLVER CONTROVERSIAS SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, REGLAMENTOS O DECRETOS.’. Ahora bien, el argumento respecto del cual se declaró incompetente la S. es del tenor literal siguiente: ‘Por otro lado, funda la autoridad demandada la resolución reclamada en el acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de enero de 1993, pero es el caso en el presente negocio, dicho acuerdo carece de eficacia legal para fundar el acto de molestia, virtud de que es emitido por el secretario de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en el artículo 6o. fracción XXVIII, del R.mento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no obstante que la facultad legislativa únicamente puede emanar del Congreso de la Unión, artículo 73 constitucional y del Poder Ejecutivo Federal, artículo 89 fracción I, de la Carta Magna; por lo que si el acuerdo mencionado viene a definir un elemento sustancial de la competencia de la Administración Local de Recaudación del Sur del Distrito Federal, resulta ineficaz en el campo del derecho fiscal, ya que pretender reglamentar en la esfera administrativa para la exacta observancia de la ley, atribución inherente solo al Poder Ejecutivo Federal, exclusivamente, o bien, al Congreso de la Unión. En los términos del artículos 90 constitucional, la administración pública federal centralizada o paraestatal, únicamente, podrá definirse conforme a un acto formal y materialmente legislativo, o bien, mediante un reglamento que promulgue el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y es el caso en el presente negocio que el acuerdo por el que se pretende determinar la competencia de la Administración Local de Recaudación del Sur, emanan la voluntad del secretario de Hacienda y Crédito Público, órgano carente de facultades para reglamentar la esfera administrativa y, por tanto, ineficaces jurídicamente, así como sus frutos, como lo es el acto hoy reclamado. Ineficaz el acuerdo de circunscripción territorial antes mencionado, según quedó comprobado, nulos sus frutos, como lo es el oficio que en esta vía se demanda y todo ello en contradicción a los artículos 14 y 16 constitucionales, por lo que debe decretarse la nulidad que en esta vía se reclama.’. De lo anterior se advierte que la S. incorrectamente estimó que carecía de competencia para resolver el citado argumento, toda vez que si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de leyes y reglamentos, ya que tal facultad corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación a través del juicio de amparo, no menos cierto es que en el caso a estudio lo que le fue planteado a la S. Regional fue la inconstitucionalidad del acuerdo por el que se señala el número, nombre, sede y circunscripción territorial de las Unidades Administrativas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, al decir que al haberse emitido éste por el secretario de Hacienda y Crédito Público viola el artículo 89, fracción I, de la Constitución. Ahora bien, el impedimento que tiene el Tribunal Fiscal de la Federación para ocuparse de cuestiones de constitucionalidad no alcanza más que a leyes y reglamentos, cuya naturaleza es distinta a los acuerdos como el impugnado en el caso. Resulta aplicable, por analogía, la tesis de este tribunal, pendiente de publicación, que dice: ‘ORDENAMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL Y ABSTRACTO QUE NO SON LEY NI REGLAMENTO. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN ESTÁ FACULTADO PARA ANALIZAR LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN QUE SE HAGAN VALER EN CONTRA DE. Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento, ya que tal facultad le corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, tal impedimento no alcanza a otros ordenamientos administrativos de carácter general y abstracto, cuya naturaleza jurídica sea distinta de la ley y del reglamento; motivo por el cual el Tribunal Fiscal de la Federación debe analizar y resolver, como corresponda, los conceptos de anulación que combaten los indicados ordenamientos administrativos.’. Así las cosas, al no haber analizado el señalado concepto de anulación, la S. infringió el artículo 237 del C.F. de la Federación, que entre otras cosas obliga a las S. a resolver todos los argumentos de anulación hechos valer, y como consecuencia de esta violación, ha resultado transgredida en perjuicio del quejoso, la garantía de legalidad que consagra el artículo 14 constitucional."

De las anteriores consideraciones derivó la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"ORDENAMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL Y ABSTRACTO QUE NO SON LEY NI REGLAMENTO. EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN ESTÁ FACULTADO PARA ANALIZAR LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN QUE SE HAGAN VALER EN CONTRA DE. Si bien es cierto que el Tribunal Fiscal de la Federación carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento, ya que tal facultad le corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, tal impedimento no alcanza a otros ordenamientos administrativos de carácter general y abstracto, cuya naturaleza jurídica sea distinta de la ley y del reglamento; motivo por el cual el Tribunal Fiscal de la Federación debe analizar y resolver, como corresponda, los conceptos de anulación que combaten los indicados ordenamientos administrativos." (Octava Época. Instancia: Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Número 80, agosto de 1994. Tesis I.2o.A. J/42. Página 33).

CUARTO. En sentido opuesto a los criterios sostenidos en los fallos antes transcritos, destacan las resoluciones que se transcriben en el presente considerando.

Al respecto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito resolvió el treinta de noviembre de dos mil y el cuatro de mayo de dos mil uno, respectivamente, los recursos de revisión fiscal 65/2000 y 33/2001.

En primer lugar, al resolver la revisión fiscal 65/2000 interpuesta por la administradora local Jurídica de Ingresos de Xalapa, Veracruz, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y del Administrador de la Aduana Marítima de Tuxpan, Veracruz, el citado Tribunal Colegiado del Séptimo Circuito sostuvo:

"IV. Son fundados los agravios transcritos. En efecto, el artículo 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación establece: ‘Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a lo siguiente: 1. Proporcionarán asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán ... g) Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año ...’. Por su parte, el artículo 14 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria prevé: ‘El presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes: ... III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la junta de gobierno aquéllas que considera de especial relevancia. ...’. A su vez, los numerales 36, fracción I, 144, fracción XXVI, 184, fracciones I y III, y 185 de la Ley Aduanera, por su orden en lo que interesa, disponen: ‘Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. Dicho pedimento se deberá acompañar de: l. En importación: a) La factura comercial que reúna los requisitos y datos que mediante reglas establezca la secretaría, cuando el valor en aduana de las mercancías se determine conforme al valor de transacción y el valor de dichas mercancías exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas. b). El conocimiento de embarque en tráfico marítimo o guía en tráfico aéreo, ambos revalidados por la empresa portadora o sus agentes consignatarios. c) Los documentos que comprueben el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias a la importación, que se hubieran expedido de acuerdo con la Ley de Comercio Exterior, siempre que las mismas se publiquen en el Diario Oficial de la Federación y se identifiquen en términos de la fracción arancelaria y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación. d) El documento con base en el cual se determine la procedencia y el origen de las mercancías para efectos de la aplicación de preferencias arancelarias, cuotas compensatorias, cupos, marcado de país de origen y otras medidas que al efecto se establezcan, de conformidad con las disposiciones aplicables ... f) El certificado de peso o volumen expedido por la empresa certificadora autorizada por la secretaria mediante reglas, tratándose del despacho de mercancías a granel en aduanas de tráfico marítimo, en los casos que establezca el reglamento. g) La información que permita la identificación, análisis y control que señale la secretaria mediante reglas. En el caso de mercancías susceptibles de ser identificadas individualmente, deberán indicarse los números de serie, parte, marca, modelo o, en su defecto, las especificaciones técnicas o comerciales necesarias para identificar las mercancías y distinguirlas de otras similares, cuando dichos datos existan, así como la información a que se refiere el inciso g). Esta información podrá consignarse en el pedimento, en la factura, en el documento de embarque o en relación anexa que señale el número de pedimento correspondiente, firmada por el importador, agente o apoderado aduanal ...’. ‘Artículo 144. La secretaría tendrá, además de las conferidas por el C.F. de la Federación y por otras leyes, las siguientes facultades: ... XXVI. Dar a conocer la información contenida en los pedimentos de importación que establezca la secretaría mediante reglas ...’. ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías, equipaje y pasajeros, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e) de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos u omitiendo algún dato, siempre que se altere la información estadística.’ y ‘Artículo 185-B. Se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones prevista en el artículo 184 de esta ley:... II. Multa de $700.00 a $1,000.00, a la señalada en la fracción III, por cada documento.’. A su vez, el R.mento de la Ley Aduanera establece: ‘Artículo 197. Sólo se considerará que varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento no se alteren los datos que determine la secretaría.’. Por último, la regla 3.26.10, derivada de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, emitida por el presidente del Servicio de Administración Tributaria el veinticuatro de febrero de ese año y publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de marzo siguiente indica: ‘Para los efectos de los artículos 184, fracción III, de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de lo campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.’. Ahora bien, de conformidad con los preceptos legales transcritos, a los que aluden las autoridades recurrentes y contra lo analizado por la S. Regional, no es de la regla de comercio exterior 3.26.10 antes citada, de la que nace la obligación del actor en el juicio fiscal, para cumplir con determinados requisitos al efectuar una operación de comercio exterior, sino de los referidos artículos 36, fracción I, inciso g) y 184, fracción III, de la invocada Ley Aduanera, ya que es de dichos preceptos, cuya cita no se controvierte en la resolución impugnada, en los que se regula la observancia de los requisitos que ahí se indican, y en el diverso 185, fracción II, del mismo ordenamiento legal, se desprende la facultad de imponer la multa al agente aduanal que al presentar a las autoridades aduaneras los pedimentos de importación o exportación, lo haga con datos inexactos o falsos u omitiendo, siempre que se altere la información estadística. Por otra parte, de los restantes artículos invocados se desprende que la manera en que tanto el presidente del Servicio de Administración Tributaria como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, establecen las formas oficiales y los datos que las mismas deben contener, es a través de disposiciones o reglas administrativas que se hacen necesarias para aplicar de manera eficaz la legislación fiscal y aduanera, las cuales se conocen como resoluciones miscelánea, por tanto, como aduce la autoridad recurrente, al apoyarse el fallo impugnado de nulidad, además de en los referidos preceptos y en la regla 3.26.10 en mención, derivada de la mencionada Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, ello no implica, como lo consideró la S. Regional Fiscal, que se haya rebasado el marco legal que el actor contribuyente está obligado a observar, ni que se establezca en contra de éste una obligación o carga no contemplada en la ley, toda vez que, se reitera, en ésta se precisan los elementos que configuran la infracción atribuida en el caso, el agente aduanal L.R.A.M. y, en cambio, como se alega en la regla de carácter general, sólo se determina el alcance y debido cumplimiento que se debe dar al mencionado numeral 184, fracción III, de la citada Ley Aduanera, al precisarse en aquélla las formas y lo que debe entenderse por datos inexactos o falsos que alteren la información estadística, de manera que, se repite, no es en la mencionada regla en la que se impone la obligación al actor, sino en las disposiciones legales antes referidas. Por último, contra lo expresado por la pluricitada S.F.R. y como lo argumentan las inconformes, la regla de que se trata y que deriva de la resolución miscelánea indicada, no goza de las características atribuibles a una circular, ya que, ciertamente y como se precisó, dicha regla fue publicada en el Diario Oficial de la Federación, en cumplimiento con lo dispuesto por los artículos 3o. y 4o. del Código Civil para el Distrito Federal en Materia Común y para toda la República en Materia Federal, 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, 144, fracción XXVI, de la Ley Aduanera y 197 del reglamento de esa ley y, en cambio, las circulares generalmente constituyen comunicaciones internas entre dependencias públicas expedidas por autoridades superiores para dar a conocer ciertas instrucciones, órdenes o avisos a sus inferiores. En tales condiciones, al resultar ilegal la sentencia recurrida, procede revocarla y ordenar a la S.F. Regional responsable, emita una nueva en la que analizando los restantes motivos de nulidad aducidos por el actor y la respuesta que al respecto se dio en la contestación por las correspondientes autoridades, con plenitud de jurisdicción, resuelva lo que proceda en derecho, pero prescindiendo de los argumentos que aquí se estimaron incorrectos. Cabe precisar que igual criterio sostuvo este tribunal al resolver las revisiones fiscales números 22/2000, 43/2000, 61/2000 y 66/2000. Por lo expuesto y fundado, y con apoyo, además, en el artículo 248 del C.F. de la Federación, se resuelve: ÚNICO. Para el efecto que se precisa en el considerando cuarto de esta ejecutoria, se revoca la sentencia dictada el tres de abril del dos mil por la Tercera S. Regional del Golfo-Centro del Tribunal Fiscal de la Federación, con residencia en Xalapa, Veracruz, en el juicio fiscal de nulidad número 2489/99-07-03-9, promovido por L.R.A.M., agente aduanal, por su propio derecho, mediante la que declaró la nulidad lisa y llana de la resolución contenida en el oficio número 326-SAT-R5-A27-III-1-0900005.".

Por su parte, al resolver la diversa revisión fiscal 33/2001, interpuesta por la administradora local Jurídica de Ingresos de Xalapa, en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y del administrador de la Aduana Marítima de Tuxpan, Veracruz, el mismo Primer Tribunal determinó:

"QUINTO. Los agravios son fundados. En efecto, de las constancias que integran el juicio de nulidad se desprende que el administrador de la Aduana de Tuxpan, para emitir la resolución número 326-SAT-R5-A27- III- 1- 0901 (la que fue impugnada de nulidad por el actor), en la cual determinó un crédito fiscal a cargo de L.R.A.M., se apoyó en el hecho de que en el pedimento de importación número 3322-8000719, aquél omitió indicar el destino de la mercancía, alterando con ello la información estadística, ‘situación que actualiza la conducta tipificada por el artículo 184, fracción III, misma que se sanciona conforme al artículo 185, fracción II, ambos de la Ley Aduanera’ (foja 20). Los artículos 36, 184, fracción III, y 185, fracción II, de la Ley Aduanera, establecen, respectivamente: ‘Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. Dicho pedimento se deberá acompañar de: l. En importación: a) La factura comercial que reúna los requisitos y datos que mediante reglas establezca la secretaría, cuando el valor en aduana de las mercancías se determine conforme al valor de transacción y el valor de dichas mercancías exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas. b) El conocimiento de embarque en tráfico marítimo o guía en tráfico aéreo, ambos revalidados por la empresa porteadora o sus agentes consignatarios. c) Los documentos que comprueben el cumplimiento de las regulaciones y restricciones no arancelarias a la importación, que se hubieran expedido de acuerdo con la Ley de Comercio Exterior, siempre que las mismas se publiquen en el Diario Oficial de la Federación y se identifiquen en términos de la fracción arancelaria y de la nomenclatura que les corresponda conforme a la tarifa de la Ley del Impuesto General de Importación. d) El documento con base en el cual se determine la procedencia y el origen de las mercancías para efectos de la aplicación de preferencias arancelarias, cuotas compensatorias, cupos, marcado de país de origen y otras medidas que al efecto se establezcan, de conformidad con las disposiciones aplicables. ... f) El certificado de peso o volumen expedido por la empresa certificadora autorizada por la secretaría mediante reglas, tratándose del despacho de mercancías a granel en aduanas de tráfico marítimo, en los casos que establezca el reglamento ...’. ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías, equipaje y pasajeros, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e), de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos, en su caso, omitiendo algún dato siempre que altere la información estadística. ...’. ‘Artículo 185. Se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, previstas en el artículo 184 de esta ley: ... II. Multa de $700.00 a $1,000.00 a la señalada en la fracción III, por cada documento.’. Por su parte, el R.mento de la Ley Aduanera previene: ‘Artículo 197. Sólo se considerará que varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la secretaría.’. Por último la regla 3.26.10 derivada de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de marzo de ese año, indica: ‘Para efectos de los artículos 184, fracción III, de la ley y 197 del reglamento se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.’. Ahora bien, de conformidad con las constancias antes citadas y los preceptos legales transcritos, le asiste razón a las autoridades recurrentes al aducir que no es de la regla de comercio exterior 3.26.10, de la que nace la obligación a cargo del actor en el juicio de nulidad para cumplir con determinados requisitos al efectuar una operación de comercio exterior, en el caso concreto, indicar el destino de la mercancía importada, sino de los artículos 36, 184, fracción III, y 185, fracción II, de la Ley Aduanera, ya que, contrario a lo estimado por la S.F., es de estos preceptos legales (cuya cita no se controvierte en la resolución impugnada en el juicio fiscal), de donde deriva la imposición de una multa al agente aduanal que al presentar a las autoridades aduaneras los pedimentos lo haga con datos inexactos o falsos u omitiendo alguno, siempre que se altere la información estadística. No obsta a lo anterior que la resolución determinante del crédito fiscal, además de apoyarse en los antes citados preceptos legales, lo haga en la regla en mención, puesto que ello no implica, como lo considera la S. Regional, que se haya rebasado el marco legal al que está obligado a observar el actor contribuyente, ni que se establezca en contra de éste una obligación o carga no contemplada en la ley, toda vez que, se reitera, es ésta en la que precisan los elementos que configuran la infracción atribuida al actor en el juicio fiscal y, en cambio, como se alega, en la citada regla de carácter general sólo se determina el alcance y debido cumplimiento que se debe dar al citado numeral 184, fracción III, de la Ley Aduanera, al señalarse en aquélla las formas y lo que debe entenderse por datos inexactos o falsos que alteren la información estadística, de manera que no es en la mencionada regla en la que se impone la obligación al actor, sino las disposiciones legales antes indicadas. Al respecto, resulta aplicable la tesis de este Tribunal Colegiado que dice: ‘REGLA DE COMERCIO EXTERIOR 3.26.10. LA FACULTAD DE LA AUTORIDAD FISCAL PARA IMPONER MULTAS POR ASENTAR DATOS FALSOS U OMITIR ALGUNO EN LOS PEDIMENTOS DE IMPORTACIÓN, AL AMPARO DE ESA REGLA, E. DEL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, EN RELACIÓN CON EL DIVERSO 184, FRACCIÓN III, DE LA LEY ADUANERA. Dado que los artículos 36, fracción I, inciso g), y 184, fracción III, de la Ley Aduanera, estatuyen, en su orden, en lo que interesa, que: «Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría ... I. En importación ... g) La información que permita la identificación, análisis y control que señale la secretaría mediante reglas. En el caso de mercancías susceptibles de ser identificadas individualmente, deberán indicarse los números de serie, parte, marca, modelo o, en su defecto, las especificaciones técnicas o comerciales necesarias para identificar las mercancías y distinguirlas de otras similares, cuando dichos datos existan, así como la información a que se refiere el inciso g).», y «Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos u omitiendo algún dato, siempre que se altere la información estadística.», y que, a su vez, la regla de comercio exterior 3.26.10. establece que: «Para efectos de los artículos 184, fracción III de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.», es claro y patente que la obligación del contribuyente para cumplir con determinados requisitos al efectuar una operación de importación de mercancía, no nace propiamente de la indicada regla 3.26.10., sino de los invocados artículos 36, fracción I, inciso g), y 184, fracción III, de la Ley Aduanera, debidamente relacionados entre sí, ya que es en estos preceptos en los que se regula la observancia de los requisitos que ahí se indican, y en el diverso 185, fracción II, de la citada ley, además, se desprende la facultad de imponer la multa al agente o apoderado aduanal que al presentar a las autoridades aduaneras los pedimentos de importación lo haga con datos inexactos o falsos u omitiendo alguno, siempre que se altere la información estadística.’. En consecuencia, al resultar ilegal la resolución recurrida, procede revocarla y ordenar a la S.F. emita un nuevo fallo en el que analice los restantes motivos de nulidad aducidos por el actor, pero tomando en cuenta la respuesta dada por las autoridades en la contestación al libelo, resuelva lo que proceda. Cabe precisar que igual criterio sostuvo este tribunal al resolver las revisiones fiscales números 58/2000, 61/2000, 65/2000 725/2001. Por lo expuesto y fundado y con apoyo, además, en el invocado artículo 248 del C.F. de la Federación, se resuelve: ÚNICO. Se revoca la sentencia recurrida, dictada por la S. Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y administrativa, con residencia en Xalapa, Veracruz, en autos del juicio fiscal número 2479/99-07-03-4, para el efecto que se indica en la parte final del considerando quinto de esta ejecutoria."

El mismo criterio con base en similares consideraciones sostuvo el referido tribunal al resolver los recursos de revisión fiscal 25/2001, 58/2000 y 61/2000, por lo que resulta innecesaria su transcripción para informar el sentido del presente fallo.

Por otra parte, en relación con los mismos puntos de derecho materia de esa contradicción, deben tomarse en cuenta las consideraciones vertidas en las sentencias dictadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, al resolver el veintiséis de octubre de dos mil los recursos de revisión fiscal 91/2000 y 106/2000.

Dicho tribunal, al resolver el recurso de revisión fiscal 91/2000, interpuesto por la administradora local Jurídica de Ingresos de ciudad Obregón, S., en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y del subadministrador de Operación Aduanera de la Aduana de Nogales, S., consideró que:

"SEXTO. Son sustancialmente fundados los anteriores agravios. Las inconformes aducen, en esencia, que la sentencia recurrida fue dictada en contravención a lo dispuesto por los artículos 35 y 238, fracción IV, del C.F. de la Federación, por la indebida aplicación de los numerales 33, 36, fracción I, inciso a), 184 fracción III, de la Ley Aduanera y 197 del reglamento de la misma, por falta de aplicación. Señalan que contrario a la conclusión de la S.F., la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior de mil novecientos noventa y nueve (sic), en la que se apoyó la autoridad demandada para fundar la resolución impugnada, no es violatoria del artículo 35 del C.F. de la Federación, toda vez que dicho dispositivo legal se refiere al criterio que establecen las autoridades fiscales que deben seguir las diversas dependencias en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, es decir, circulares de tipo administrativo que en ocasiones se publican en el Diario Oficial de la Federación, pero que constituyen criterios de interpretación muy particulares para sectores específicos que encuadren en dichos supuestos, que, sin embargo, la S.F. afirma categóricamente que la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, específicamente la regla 3.26.10, así como los anexos 19 y 22, son violatorios del artículo 35 del C.F. de la Federación, pues instaura obligaciones como lo es la de establecer supuestos de infracción no previstos en la Ley Aduanera ni en su reglamento, lo cual es incorrecto, pues la resolución miscelánea se emite por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el presidente del Servicio de Administración Tributaria, para reglamentar la aplicación de la ley en lo que ésta les reserve facultades, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 33, fracción I, inciso g) y último párrafo del C.F. de la Federación. Que la resolución miscelánea fiscal se emite como un compendio reglamentario de las disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, según se aprecia en sus propios considerandos que se publican anualmente y que comprenden todo tipo de reglamentaciones a las diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales específicamente ‘Las atribuciones que en las leyes se otorgue a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Servicio de la Administración Tributaria (principio de reserva de la ley).’, y en el caso concreto no tiene nada que ver con el artículo 38 del C.F. de la Federación, que la S. considera violentado. Que lo anterior no significa que se autorice a dichas dependencias a legislar sobre los elementos constitutivos de las sanciones como sujeto, objeto, tasa o tarifa, ni a establecer supuestos de infracción, sino a reglamentar cuestiones secundarias, después de que la ley ha establecido las bases jurídicas de cierto supuesto, lo cual no es inconstitucional (cita tesis que considera aplicable). Que analizando el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera y la regla 3.26.10 de la resolución miscelánea de comercio exterior para mil novecientos noventa y nueve (sic), así como los anexos 19 y 22, reglamentan la forma en que se llena un pedimento de importación mediante un instructivo, además de los datos que alteran dicha información estadística que a su vez se relacionan con los artículos 184, fracción III, de la Ley Aduanera y 197 de su R.mento, de lo que se desprende que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene facultades para establecer la forma en que se llena el formato de pedimento de importación; para determinar los datos que alteran la información estadística así como para sancionar a los contribuyentes cuando impriman en los pedimentos datos inexactos o falsos. Que el legislador quiso que fuera la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el Servicio de Administración Tributaria, quien determinara los requisitos que deben contener los pedimentos de importación, mediante un instructivo y cuáles errores constituían infracción por alterar información. Que los supuestos del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera fueron sin lugar a dudas los que actualizó el agente aduanal, ya que el motivo determinante de la sanción fue que en un pedimento de importación se asentaron datos inexactos que alteraron la estadística, de tal suerte que se actualizó dicho supuesto, además se citó el artículo 197 del reglamento de la misma, que hace referencia a la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el Servicio de Administración Tributaria, de establecer lo datos que afecten la información estadística. Que la S.F. hace un indebida apreciación de estos últimos al afirmar que ni en la Ley Aduanera ni en el reglamento de la misma se establece como supuesto de infracción que se deban asentar en el pedimento de importación lo datos de que disponga el instructivo de llenado que emite la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Que la materia tributaria no puede ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la norma esencial que marca un límite para las normas secundarias, las cuales no pueden contravenir lo dispuesto por la norma primaria y sólo en casos excepcionales y que se justifique pueden existir remisiones a las leyes secundarias siempre que hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley y que constituyan un complemento de la regulación que sea indispensable para el cumplimiento de la finalidad recaudatoria (cita tesis que considera aplicable). Que de la correlación de los artículos 36, fracción I, 184, fracción III, de la Ley Aduanera, 197 de su reglamento y regla 3.26.10 de su resolución miscelánea de comercio exterior para mil novecientos noventa y nueve, puede concluirse la existencia de una infracción prevista por la ley, actualizada por la conducta de un agente aduanal que anexó un pedimento de importación con datos inexactos al llenar el formato establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, alterando con ello la información estadística. Como se dijo, son sustancialmente fundados los anteriores agravios toda vez que, contrario a lo sostenido por la S.F., la resolución impugnada sí funda y motiva debidamente la conducta infractora de la que derivó la imposición de la multa, pues de la lectura de sus considerandos segundo y tercero se advierte que estableció los preceptos legales aplicables al caso y las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que tomó en cuenta la autoridad para la emisión del acto, configurándose así las hipótesis normativas. En efecto, la resolución determinante del crédito fiscal de ocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, en lo conducente establece: ‘SEGUNDO. en la causa que nos ocupa el agente aduanal N.R.M., cometió la infracción que se señala en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, ya que ésta infracciona a todo aquel que presente documentos con datos falsos siempre que altere la información estadística y no implique la comisión de otra infracción prevista en la misma ley, y es el caso que la conducta del referido agente aduanal encuadró en la hipótesis citada, ya que al momento de tramitar la importación al amparo del pedimento No. 3242-9000615, resultó que: La mercancía de los números de orden 07, 09, 10 y 13, no cumplen con lo especificado en el artículo 177, fracción VIII, de la ley, regla 3.26.7 sobre datos de identificación de la mercancía, anexo 18.’. ‘TERCERO. Las irregularidades que se presentaron afectan la información estadística de conformidad con el artículo 197 del R.mento de la Ley Aduanera, y regla 3.26.10, que señalan que se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de lo campos o datos señalados en el anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998, y es el caso que en su punto 50 dice: que los números de serie, parte, marca, modelo o en su defecto las especificaciones técnicas o comerciales necesarias para identificar las mercancías y distinguirlas de otras similares, son datos que alteran la información estadística.’ (fojas 9 y 10 del juicio). Como se aprecia de lo transcrito, la autoridad fiscal para determinar el crédito a cargo del actor, estimó que se actualizaba el supuesto previsto por el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, en virtud de que las irregularidades que se presentaron en el pedimento de importación presentado afectaron la información estadística, de conformidad con el 197 de su reglamento y regla miscelánea 3.26.10, ya que el punto 50 del anexo 19, dice que los números de serie, parte, marca, modelo o, en su defecto, las especificaciones técnicas o comerciales necesarias para identificar las mercancías y distinguirlas de otras similares, son datos que alteran la información estadística. Ahora bien, los artículos 184, fracción III, de la Ley Aduanera, 197 de su reglamento, la regla miscelánea 3.26.10 y la número 50 del anexo 19, dicen: ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos u omitiendo algún dato, siempre que se alteren la información estadística y no impliquen la comisión de otra infracción prevista en esta ley ...’. ‘Artículo 197. Sólo se considerará que varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la secretaría.’. La regla 3.26.10, establece: ‘Para los efectos de los artículos 184, fracción III de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de lo campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.’. La regla 50 del anexo 19 de la miscelánea, dice: ‘Datos que alteran la información estadística ... 50. Los números de serie, parte, marca, modelo o, en su defecto, las especificaciones técnicas o comerciales necesarias para identificar las mercancías y distinguirlas de otras similares, cuando dichos datos existan, y no se consignen en el pedimento, en la factura, en el documento de embarque o en la relación que en su caso se haya anexado al pedimento.’. Como se aprecia de los numerales transcritos, la conducta desplegada por el actor guarda relación entre los motivos aducidos y los preceptos aplicables al caso, ya que la autoridad se basó en que en el pedimento de importación número 3242-9000615, el agente había proporcionado datos falsos que alteraban la información estadística y no implicaban la comisión de otra infracción prevista en la ley aduanera, lo cual es acorde con el supuesto normativo previsto en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera. Bajo esa tesitura, asiste la razón a las recurrentes, toda vez que según se desprende de los artículos 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, y 197 del R.mento de la Ley Aduanera, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la miscelánea fiscal, determinar los requisitos que deben contener los pedimentos de importación, mediante un instructivo, así como indicar cuáles errores constituyen infracción por alterar información; de ahí que los supuestos del citado numeral 184, fracción III, de la Ley Aduanera, fueron sin lugar a dudas los que actualizó la conducta del agente aduanal, ya que el motivo determinante de la sanción fue que en un pedimento de importación se asentaron datos inexactos que alteraron la información estadística. Por ende, la S.F. hace una indebida apreciación de los citados numerales, ya que sostiene que la Ley Aduanera no establece como supuesto de infracción que se deben asentar en el pedimento de importación los datos de que disponga el instructivo de llenado que emita la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuando de la lectura de los preceptos y reglas transcritas se desprende que regulan las conductas por las cuales se hace aplicable la sanción, de lo que deriva la existencia de una infracción prevista por la ley, actualizada por la conducta de un agente aduanal que anexó un pedimento de importación con datos inexactos al llenar el formato establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, alterando con ello la información estadística; lo cual es correcto, toda vez que la materia tributaria no puede ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la norma esencial que marca un límite para las normas secundarias, de ahí que puedan existir remisiones a las leyes secundarias siempre que hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley y que constituyan un complemento de la regulación que sea indispensable para el cumplimiento de la finalidad recaudatoria. A mayor abundamiento, la S.F. carece de competencia para examinar lo correcto de la sanción con base en que el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, no establece ‘expresamente’ como infracción qué datos se deben asentar en los pedimentos de importación, toda vez que la omisión de dicho precepto en regular de manera exacta las hipótesis de infracción y la necesaria remisión que faculta el numeral 197 del R.mento de la Ley Aduanera y la regla 3.26.10, son aspectos que atañen a cuestiones de constitucionalidad de la norma en sí, reservadas para el Poder Judicial de la Federación, pues mientras no se determine sobre la inconstitucionalidad de tales hipótesis normativas, las autoridades fiscales se encuentran obligadas a acatarlo, es decir, a imponer la sanción que establece dicho numeral en todos los casos en que se configuren las hipótesis normativas que establece el mismo. Sirve de apoyo la jurisprudencia P./J. 74/99, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, a página 5, que dice: ‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que «Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.». En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.’. De igual forma, no existe violación a lo establecido por el artículo 35 del C.F. de la Federación, toda vez que la resolución miscelánea se emite por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el presidente del Servicio de Administración Tributaria, para reglamentar la aplicación de la ley en lo que ésta les reserve facultades, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 33, fracción I, inciso g) y último párrafo, la que se emite como un compendio reglamentario de las disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, y que comprende todo tipo de reglamentaciones a las diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales específicamente, de lo que se concluye que no guarda relación con el citado numeral, además de que, en todo caso, la sanción administrativa y las correlativas obligaciones que ésta genera, no emanan de la miscelánea, sino del precepto 184, fracción III, de la Ley Aduanera. En efecto, los citados numerales, en lo conducente, establecen: ‘Artículo 33. Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a lo siguiente: ... I.P. asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán ...’. ‘... g) Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año ...’. ‘... Asimismo, las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes a través de los medios de difusión que se señalen en reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquéllos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.’. ‘Cuando las leyes, reglamentos y demás disposiciones legales hagan referencia u otorguen atribuciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o a cualquiera de sus unidades administrativas, se entenderán hechas al Servicio Administrativo Tributaria, cuando se trate de atribuciones vinculadas con la materia objeto de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, su reglamento interior o cualquier otra disposición jurídica que emane de ellos.’. ‘Artículo 35. Los funcionarios fiscales facultados debidamente podrán dar a conocer a las diversas dependencias el criterio que deberán seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.’. Como se aprecia de lo transcrito, el numeral 35 señala la prohibición de que se generen obligaciones para los particulares en tratándose de los criterios que establecen las autoridades fiscales que deben seguir las diversas dependencias en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, los cuales sí pueden generar derechos a favor de los particulares cuando se publican en el Diario Oficial de la Federación; de lo que se desprende que los mencionados criterios constituyen simples juicios de interpretación de las leyes fiscales que formulan los funcionarios fiscales facultados, hacia el interior del servicio de administración tributaria, para garantizar el debido cumplimiento de los ordenamientos fiscales, los que incluso, como lo señala el penúltimo párrafo del citado precepto 33, pueden ser de carácter confidencial a juicio de la propia autoridad. De ahí que los citados criterios no puedan generar obligaciones a cargo de los contribuyentes, pues se basan en simples apreciaciones de la ley, que si bien resultan de aplicación necesaria hacia el interior de las dependencias, su contenido no necesariamente refleja su interpretación exacta, dado que se basa en el análisis de determinado precepto legal, cuyo alcance corresponde dilucidar en definitiva a los órganos jurisdiccionales atendiendo al caso concreto. En cambio, la resolución de miscelánea fiscal (sic) de comercio exterior, constituye un agrupamiento de disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, que por regla general se publican anualmente y que regulan diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales, las cuales poseen carácter obligatorio para los contribuyentes, pues fueron expedidas en uso de las facultades que otorga a las autoridades fiscales el citado precepto 33, fracción I, inciso g) del C.F. de la Federación, cuya publicación, además, es indefectible para las autoridades fiscales, a fin de que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes, pudiendo en ocasiones publicarse aisladamente cuando sus efectos se limiten a periodos inferiores a un año. Tan es así que en la propia resolución miscelánea se cita como fundamento, entre otros numerales, el mencionado precepto 33, fracción I, inciso g), sin que se cite el ordinal 35 de la legislación en cita. Como corolario de lo anterior, tal como lo aducen las recurrentes, en el presente caso no resulta aplicable el artículo 35 del ordenamiento en consulta, pues la resolución miscelánea de comercio exterior para mil novecientos noventa y ocho, específicamente la regla 3.26.10 y los anexos 19 y 22 de la misma, constituyen normas que forman parte de un compendio reglamentario de disposiciones fiscales de aplicación obligatoria para los contribuyentes, y no criterios de interpretación realizados hacia el interior de las diversas dependencias del Servicio de Administración Tributaria a que se refiere exclusivamente la disposición legal en comento. En las relatadas condiciones, al ser sustancialmente fundados los agravios hechos valer, lo procedente es declarar fundado el recurso y revocar la sentencia que se revisa. Por lo expuesto y con fundamento en los artículo 104, fracción I-B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 33 y 35 del C.F. de la Federación; 184 de la Ley Aduanera y 197 de su R.mento, se resuelve: PRIMERO. Es fundado el recurso de revisión fiscal interpuesto por la administradora local Jurídica de Ingresos de Ciudad Obregón, S., en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, presidente del Servicio de Administración Tributaria y subadministrador de Operación Aduanera de la Aduana de Nogales, S., contra la sentencia dictada en los autos del juicio de nulidad 2389/99-01-01-4, promovido por N.R.M.. SEGUNDO. Se Revoca la sentencia de veintitrés de marzo de dos mil, dictada por la Primera S. Regional del Noroeste del Tribunal Fiscal de la Federación, con sede en Ciudad Obregón, S., dentro del juicio de nulidad precitado."

El mismo Segundo Tribunal Colegiado al resolver la revisión fiscal 106/2000, interpuesta por la administradora local Jurídica de Ingresos de Ciudad Obregón, S., en representación del secretario de Hacienda y Crédito Público, del presidente del Servicio de Administración Tributaria y de la Administración de la Aduana de Naco, S., sostuvo que:

"SEXTO. Son sustancialmente fundados los anteriores agravios. Las inconformes aducen en esencia que la sentencia recurrida fue dictada en contravención a lo dispuesto por los artículos 35 y 238, fracción IV, del C.F. de la Federación por indebida aplicación de los numerales 33, 36, fracción I, inciso a), 184, fracción III, de la Ley Aduanera y 197 del reglamento de la misma, por falta de aplicación. Señalan que, contrario a la conclusión de la S.F., la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior de mil novecientos noventa y nueve, en la que se apoyó la autoridad demandada para fundar la resolución impugnada, no es violatoria del artículo 35 del C.F. de la Federación, toda vez que dicho dispositivo legal se refiere al criterio que establecen las autoridades fiscales que deben seguir las diversas dependencias en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, es decir circulares de tipo administrativo que en ocasiones se publican en el Diario Oficial de la Federación, pero que constituyen criterios de interpretación muy particulares para sectores específicos que encuadren en dichos supuestos, que, sin embargo, la S.F. afirma categóricamente que la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior, específicamente la regla 3.26.10, así como los anexos 19 y 22 son violatorios del artículo 35 del C.F. de la Federación, pues instaura obligaciones como lo es la de establecer supuestos de infracción no previstos en la Ley Aduanera ni en su reglamento, lo cual es incorrecto, pues la resolución miscelánea se emite por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el presidente del Servicio de Administración Tributaria, para reglamentar la aplicación de la ley en lo que ésta les reserve facultades, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 33, fracción I, inciso g) y último párrafo. Que la resolución miscelánea fiscal se emite como un compendio reglamentario de las disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, según se aprecia en sus propios considerandos que se publican anualmente y que comprenden todo tipo de reglamentaciones a las diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales específicamente, ‘Las atribuciones que en las leyes se otorgue a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Servicio de la Administración Tributaria (principio de reserva de la ley)’ y, en el caso, concreto no tiene nada que ver con el artículo 35 del C.F. de la Federación, que la S. considera violentado. Que lo anterior no significa que se autorice a dichas dependencias a legislar sobre los elementos constitutivos de las sanciones como sujeto, objeto, tasa o tarifa, ni a establecer supuestos de infracción, sino a reglamentar cuestiones secundarias, después de que la ley ha establecido las bases jurídicas de cierto supuesto lo cual no es inconstitucional (cita tesis que considera aplicable). Que analizando el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera y la regla 3.26.10, de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y nueve, así como los anexos 19 y 22, reglamentan la forma en que se llena un pedimento de importación mediante un instructivo, además de los datos que alteran dicha información estadística que a su vez se relacionan con los artículos 184, fracción III, de la Ley Aduanera y 197 de su reglamento, de lo que se desprende que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público tiene facultades para establecer la forma en que se llena el formato de pedimento de importación; para determinar los datos que alteran la información estadística así como para sancionar a los contribuyentes cuando impriman en los pedimentos datos inexactos o falsos. Que el legislador quiso que fuera la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el Servicio de Administración Tributaria, quien determinará los requisitos que deben contener los pedimentos de importación, mediante un instructivo y cuáles los errores que constituían infracción por alterar información. Que los supuestos del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera fueron sin lugar a dudas los que actualizó el agente aduanal, ya que el motivo determinante de la sanción fue que en un pedimento de importación se asentaron datos inexactos que alteraron la estadística, de tal suerte que se actualizó dicho supuesto, además, se citó el artículo 197 del reglamento de la misma que hace referencia a la facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el Servicio de Administración Tributaria, de establecer los datos que afecten la información estadística. Que la S. hace una indebida apreciación de estos últimos al afirmar que ni la Ley Aduanera ni en el reglamento de la misma se establece como supuesto de infracción que se deban asentar en el pedimento de importación los datos de que disponga el instructivo de llenado que emite la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Que la materia tributaria no puede ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la norma esencial que marca un límite para las normas secundarias las cuales no pueden contravenir lo dispuesto por la norma primaria y sólo en casos excepcionales y que se justifique pueden existir remisiones a las leyes secundarias siempre que hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley y que constituyan un complemento de la regulación que sea indispensable para el cumplimiento de la finalidad recaudatoria (cita tesis que considera aplicable). Que de la correlación de los artículos 36, fracción I, 184, fracción III, de la Ley Aduanera, 197 de su reglamento y regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y nueve, puede concluirse la existencia de una infracción prevista por la ley, actualizada por la conducta de un agente aduanal que anexó un pedimento de importación con datos inexactos al llenar el formato establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, alterando con ello la información estadística. Como se dijo, son sustancialmente fundados los anteriores agravios, toda vez que, contrario a lo sostenido por la S.F., la resolución impugnada sí funda y motiva debidamente la conducta infractora de la que derivó la imposición de la multa, pues de la lectura de sus considerandos primero y punto resolutivo segundo se advierte que estableció los preceptos legales aplicables al caso y las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que tomó en cuenta la autoridad para la emisión del acto, configurándose así las hipótesis normativas. En efecto, la resolución determinante del crédito fiscal de dieciséis de agosto de mil novecientos noventa y nueve, en lo conducente establece: ‘PRIMERO. Que previo el análisis de todas y cada una de las constancias que integran el presente crédito fiscal, tomando en consideración lo manifestado con inmediata antelación, cometió la infracción prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, toda vez que presentó ante esta Aduana el pedimento de importación número 3738-9000823, de fecha 30 de junio de 1999 con datos falsos que alteran la información estadística ... Lo cual sucedió en el caso que nos ocupa ya que efectivamente, tal como quedó acreditado plenamente con anterioridad; Usted presentó el pedimento de importación citado con anterioridad declarando en su campo 38, la clave CI que incida que dicha importación la está llevando a cabo mediante un permiso previo de importación definitiva, habiendo anexado al pedimento un registro como empresa comercial de autos usados números MAQ9705142B1AU000999, de fecha 16 de marzo de 1999, por lo que al anexar al pedimento de referencia, un registro y no un permiso previo, es que debió declarar en el campo 38 de dicho pedimento la clave OA, que de acuerdo al apéndice (6) contenido en el anexo 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1999, ya citada en el punto que antecede, significa que dicha importación se está llevando a cabo conforme al decreto de comercio para mercancía originaria de los Estados Unidos de Norteamérica ... por lo que al proporcionar falsamente los datos antes indicados, alteró con ello la información estadística a que se refiere el anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1999 (datos que alteran la información estadística) publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha 14 de mayo de 1999 (campo 44 tipo o tipos de permisos del anexo de referencia), ya que en el pedimento se alteró un dato que previamente la secretaria en el anexo 19 antes invocado, había determinado como variante de una información que es utilizada con fines estadísticos ...’. ‘... RESOLUTIVO SEGUNDO. La sanción (crédito fiscal, impuesta a su cargo, es en estricto apego a lo dispuesto en el artículo 184, fracción III, y sancionado por el diverso 185, fracción II ambos de la Ley Aduanera; con base además en lo señalado en el anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1999, datos que alteran la información estadística, publicada en el Diario Oficial de la Federación con fecha 14 de mayo de 1999, relativo al número de orden 44 (tipo o tipos de permisos) de dicho anexo, campo 38 del pedimento de importación que se incluye en el anexo 22 de la resolución citada, y su apéndice 6, publicado con fecha 14 de mayo de 1999; con apoyo en la regla 3.26.10, de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1999, y en cumplimiento al artículo 197 del R.mento de la Ley Aduanera, ya que en el multicitado pedimento se detectó la irregularidad descrita en los puntos que anteceden, siendo la razón y con apoyo en los artículos 54 y 195 de la Ley Aduanera, que cometió la infracción consistente en datos inexactos que alteran la información estadística ...’ (fojas 9 a 13 del juicio). Como se aprecia de lo transcrito, la autoridad fiscal para determinar el crédito a cargo del actor estimó que se actualizaba el supuesto previsto por el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, en virtud de que las irregularidades que se presentaron en el pedimento de importación presentado, afectaron la información estadística, de conformidad con el 197 de su reglamento y la regla miscelánea 3.26.10, ya que el punto 44 del anexo 19 dice que los tipo o tipos de permiso son datos que alteran la información estadística. Ahora bien, los artículos 184, fracción III, de la Ley Aduanera, 197 de su reglamento, la regla miscelánea 3.26.10, y la número 44 del anexo 19, dicen: ‘Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: ... ‘... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos, en su caso, omitiendo algún dato siempre que alteren la información estadísticas y no impliquen la comisión de otra infracción prevista en esta ley ...’. La regla 3.26.10, establece: ‘Para los efectos de los artículos 184, fracción III, de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate.’. La regla 44 del anexo 19 de la miscelánea, dice: ‘Datos que alteran la información estadística ... 44. Tipo o tipos de permisos.’. Como se aprecia de los numerales transcritos, la conducta desplegada por el actor guarda relación entre los motivos aducidos y los preceptos aplicables al caso, ya que la autoridad se basó en que en el pedimento de importación número 3738-9000823, el agente había proporcionado datos falsos que alteraban la información estadística y no implicaban la comisión de otra infracción prevista en la Ley Aduanera, lo cual es acorde con el supuesto normativo previsto en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera. Bajo esa tesitura, asiste la razón a las recurrentes, toda vez que según se desprende de los artículos 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, y 197 del R.mento de la Ley Aduanera, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la miscelánea fiscal, determinar los requisitos que deben contener los pedimentos de importación, mediante un instructivo, así como indicar cuáles errores constituyen infracción por alterar información, de ahí que los supuestos del citado numeral 184, fracción III, de la Ley Aduanera fueron, sin lugar a dudas, los que actualizó la conducta del agente aduanal, ya que el motivo determinante de la sanción fue que en un pedimento de importación se asentaron datos inexactos que alteraron la información estadística. Por ende, la S.F. hace una indebida apreciación de los citados numerales, ya que sostiene que la Ley Aduanera no establece como supuesto de infracción que se deben asentar en el pedimento de importación los datos de que disponga el instructivo de llenado que emite la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuando de la lectura de los preceptos y reglas transcritas se desprende que regulan las conductas por las cuales se hace aplicable la sanción, de lo que deriva la existencia de una infracción prevista por la ley, actualizada por la conducta de un agente aduanal, que anexó un pedimento de importación con datos inexactos al llenar el formato establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, alterando con ello la información estadística; lo cual es correcto, toda vez que la materia tributaria no puede ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la norma esencial que marca un límite para las normas secundarias, de ahí que puedan existir remisiones a las leyes secundarias siempre que hagan una regulación, subordinada y dependiente de la ley y que constituyan un complemento de la regulación que sea indispensable para el cumplimiento de la finalidad recaudatoria. A mayor abundamiento, la S.F. carece de competencia para examinar lo correcto de la sanción con base en que el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, no establece ‘expresamente’ como infracción qué datos se deben asentar en los pedimentos de importación, toda vez que la omisión de dicho precepto en regular de manera exacta las hipótesis de infracción y la necesaria remisión que faculta el numeral 197 del reglamento de la Ley Aduanera y la regla 3.26.10, son aspectos que atañen a cuestiones de constitucionalidad de la norma en sí, reservadas para el Poder Judicial de la Federación, pues mientras no se determine sobre la inconstitucionalidad de tales hipótesis normativas, las autoridades fiscales se encuentran obligadas a acatarlo, es decir, a imponer la sanción que establece dicho numeral en todos los casos en que se configuren las hipótesis normativas que establece el mismo. Sirve de apoyo la jurisprudencia P./J. 74/99, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, a página 5, que dice: ‘CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que «Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.». En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto.’. De igual forma, no existe violación a lo establecido por el artículo 35 del C.F. de la Federación, toda vez que la resolución miscelánea se emite por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, el presidente del Servicio de Administración Tributaria para reglamentar la aplicación de la ley en lo que ésta les reserve facultades, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 33, fracción I, inciso g) y último párrafo, la que se emite como un compendio reglamentario de las disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, y que comprende todo tipo de reglamentaciones a las diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales específicamente; de lo que se concluye que no guarda relación con el citado numeral; además de que, en todo caso, la sanción administrativa y las correlativas obligaciones que ésta genera, no emanan de la miscelánea, sino del precepto 184, fracción III, de la Ley Aduanera. En efecto, los citados numerales en lo conducente, establecen: ‘Artículo 33. Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a lo siguiente: ... I.P. asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán ...’. ‘... g) Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año ...’. ‘... Asimismo, las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes a través de los medios de difusión que se señalen en reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquellos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación’. ‘Cuando las leyes, reglamentos y demás disposiciones legales hagan referencia u otorguen atribuciones a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o a cualquiera de sus unidades administrativas, se entenderán hechas al Servicio Administrativo Tributaria, cuando se trate de atribuciones vinculadas con la materia objeto de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, su reglamento interior o cualquier otra disposición jurídica que emane de ellos.’. ‘Artículo 35. Los funcionarios fiscales facultados debidamente podrán dar a conocer a las diversas dependencias el criterio que deberán seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.’. Como se aprecia de lo transcrito, el numeral 35 señala la prohibición de que se generen obligaciones para los particulares en tratándose de los criterios que establecen las autoridades fiscales que deben seguir las diversas dependencias en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, los cuales sí pueden generar derechos a favor de los particulares cuando se publican en el Diario Oficial de la Federación; de lo que se desprende que los mencionados criterios constituyen simples juicios de interpretación de las leyes fiscales que formulan los funcionarios fiscales facultados, hacia el interior del servicio de administración tributaria, para garantizar el debido cumplimiento de los ordenamientos fiscales, los que incluso, como lo señala el penúltimo párrafo del citado precepto 33, pueden ser de carácter confidencial a juicio de la propia autoridad. De ahí que los citados criterios no puedan generar obligaciones a cargo de los contribuyentes, pues se basan en simples apreciaciones de la ley, que si bien resultan de aplicación necesaria hacia el interior de las dependencias, su contenido no necesariamente refleja su interpretación exacta, dado que se basa en el análisis de determinado precepto legal, cuyo alcance corresponde dilucidar en definitiva a los órganos jurisdiccionales atendiendo al caso concreto. En cambio, la resolución de miscelánea fiscal (sic) de comercio exterior, constituye un agrupamiento de disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, que por regla general se publican anualmente y que regulan diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales, las cuales poseen carácter obligatorio para los contribuyentes, pues fueron expedidas en uso de las facultades que otorga a las autoridades fiscales el citado precepto 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación; cuya publicación, además, es indefectible para las autoridades fiscales, a fin de que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes, pudiendo en ocasiones publicarse aisladamente cuando sus efectos se limiten a periodos inferiores a un año. Tan es así que en la propia resolución miscelánea se cita como fundamento, entre otros numerales, el mencionado precepto 33, fracción I, inciso g), sin que se cite el ordinal 35 de la legislación en cita. Como corolario de lo anterior, tal como lo aducen las recurrentes, en el presente caso no resulta aplicable el artículo 35 del ordenamiento en consulta, pues la resolución miscelánea de comercio exterior para mil novecientos noventa y ocho, específicamente la regla 3.26.10 y los anexos 19 y 22 de la misma, constituyen normas que forman parte de un compendio reglamentario de disposiciones fiscales de aplicación obligatoria para los contribuyentes, y no criterios de interpretación realizados hacia el interior de las diversas dependencias del Servicio de Administración Tributaria, a que se refiere exclusivamente la disposición legal en comento. En las relatadas condiciones, al ser sustancialmente fundados los agravios hechos valer, lo procedente es declarar fundado el recurso y revocar la sentencia que se revisa."

Similar criterio sustentan en su parte considerativa los fallos correspondientes a los recursos de revisión fiscal 149/2000, 150/2000 y 170/2000 emitidos, respectivamente, el nueve de noviembre de dos mil, por lo que resulta innecesaria su transcripción para informar el presente fallo.

QUINTO. Tomando en cuenta las resoluciones transcritas, corresponde verificar si en el caso existe o no la contradicción denunciada entre los criterios sustentados por los diversos Tribunales Colegiados de Circuito.

Para tal efecto es conveniente señalar que una contradicción de tesis se presenta cuando los Tribunales Colegiados de Circuito, en las sentencias que generan la denuncia, examinaron cuestiones jurídicamente iguales, adoptando posiciones o criterios jurídicos discrepantes y, además, la diferencia de criterios se presenta en las consideraciones, interpretaciones o razonamientos jurídicos de los fallos respectivos, requiriéndose, asimismo, que los criterios provengan del examen de elementos esencialmente idénticos.

Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la tesis jurisprudencial cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la S. que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Octava Época. Instancia: Cuarta S.. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Número 58, octubre de 1992. Tesis 4a./J. 22/92. Página 22).

Con base en lo anterior, atendiendo a que en las resoluciones que integran este expediente se advierten diversos puntos de contradicción, a continuación, en orden lógico, se precisan las interpretaciones opuestas a las que arribaron los Tribunales Colegiados de Circuito, partiendo de elementos idénticos y respecto de diversos problemas jurídicos.

I. En cuanto al alcance del principio de legalidad tributaria y la posibilidad de que en una Resolución Miscelánea de Comercio Exterior se regule la conducta infractora que dará lugar a la imposición de una multa, destaca:

Por una parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver los recursos de revisión fiscal 14/2001 y 133/2001, sostuvo que las obligaciones fiscales sólo deben estar contempladas en una ley formal y materialmente creada y que la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho en la que se establecen los requisitos que deberán reunir los pedimentos de importación conforme a lo dispuesto en los artículos 184, fracción III, de la Ley Aduanera y 197 de su reglamento, no cumple con tales características, pues no fue emitida por el Poder Legislativo y para su emisión no se siguió el proceso de creación de una ley establecido en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En sentido contrario, el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, al resolver los recursos de revisión fiscal 91/2000, 106/2000, 149/2000, 150/2000 y 170/2000, estableció que la materia tributaria no puede ser regulada en su totalidad por una ley formal, sino que es suficiente un acto normativo primario que contenga la norma esencial que marca un límite para las normas secundarias, de ahí que puedan existir remisiones a las leyes secundarias siempre que hagan una regulación subordinada y dependiente de la ley y que constituyan un complemento de la regulación que sea indispensable para el cumplimiento de la finalidad recaudatoria, por lo que es válido que los elementos de la conducta infractora prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera se precisen en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho.

De la síntesis efectuada, se advierte que existe contradicción entre lo sostenido por los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Segundo del Quinto Circuito, ya que para el primero de ellos no se respeta el principio de legalidad tributaria cuando se regula una conducta infractora en una resolución miscelánea, dado que las obligaciones fiscales únicamente pueden contemplarse en un acto formal y materialmente legislativo; en cambio, para el segundo de esos tribunales, en el supuesto descrito sí se respeta el referido principio, ya que éste no exige que la materia tributaria se regule en su totalidad por una ley formal.

En tal virtud, el primer punto de contradicción que esta S. debe dilucidar consiste en determinar si se respeta el principio de legalidad tributaria al precisarse en una Resolución Miscelánea de Comercio Exterior una conducta infractora.

II. En relación con la posibilidad de que las reglas generales publicadas en términos de lo dispuesto en el artículo 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación regulen obligaciones o precisen el alcance de las previstas en una ley, destaca:

El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver los recursos de revisión fiscal 14/2001 y 133/2001, sostuvo que la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho tiene como finalidad facilitar a los contribuyentes el pago de contribuciones y el debido cumplimiento a las disposiciones fiscales, otorgándoles derechos mas no obligaciones fiscales, máxime que en el artículo 33, fracción I, inciso g) y en el último párrafo de ese numeral del C.F. de la Federación, se establece que las autoridades fiscales, para el mejor cumplimiento de sus facultades, proporcionarán asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes, que se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a un año y, asimismo, que las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes, a través de los medios de difusión que se señalen en las reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquellos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación.

En cambio, en relación con este tema, el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, al resolver las revisiones fiscales 91/2000, 106/2000, 149/2000, 150/2000 y 170/2000, consideró que las reglas generales contenidas en una resolución miscelánea, se publican por el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público o, en su caso, por el presidente del Servicio de Administración Tributaria, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, como un compendio reglamentario de las disposiciones de carácter general aplicables al comercio exterior, que comprende todo tipo de reglamentaciones a las diversas figuras jurídicas previstas en las leyes fiscales de manera específica y que, por tanto, poseen carácter obligatorio para los contribuyentes, a diferencia de los criterios de interpretación a los que refiere el artículo 35 del C.F. de la Federación, los que no pueden crear obligaciones a los contribuyentes.

En apoyo a esta postura, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, al resolver las revisiones fiscales 58/2000, 61/2000, 65/2000, 33/2001 y 725/2001, sostuvo que la referida regla general no goza de las características de una circular, las que generalmente constituyen comunicaciones internas, sino que tiene su origen en lo previsto en el artículo 36, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación y, además, se emiten con base en lo establecido el artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

En tal virtud, se advierte que sí existe contradicción entre lo sustentado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y lo sostenido por los Tribunales Colegiados Segundo del Quinto Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, pues mientras que el primero de ellos consideró que las reglas generales contenidas en una resolución miscelánea no pueden establecer obligaciones a los gobernados, los dos restantes tribunales consideraron que dichas reglas, al emitirse y publicarse con base en lo previsto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 36, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, sí pueden regular obligaciones de los gobernados. Por tanto, el segundo punto de contradicción que debe resolver esta S. se traduce en determinar si las reglas generales emitidas y publicadas por las autoridades hacendarias competentes, con base en lo dispuesto en los citados preceptos legales, pueden regular obligaciones de los contribuyentes.

III. En relación con la competencia del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para analizar la constitucionalidad de las reglas generales administrativas, destaca:

Por una parte, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver los amparos directos 142/91, 1632/93, 2622/93, 142/94 y 1082/94, sostuvo, en síntesis, que si bien es cierto que el referido tribunal administrativo carece de competencia para resolver sobre la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento, ya que tal facultad corresponde exclusivamente al Poder Judicial de la Federación, también es cierto que sí tiene competencia para pronunciarse en relación con la validez de otros ordenamientos administrativos de carácter general y abstracto, cuya naturaleza jurídica sea distinta de la ley y del reglamento.

En sentido opuesto, el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, al resolver los recursos de revisión fiscal 91/2000, 106/2000, 149/2000, 150/2000 y 170/2000, sostuvo que las S. del mencionado Tribunal Fiscal carecen de competencia para examinar la constitucionalidad de los artículos 184, fracción III, de la Ley Aduanera y 197 de su reglamento, así como de la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, pues el hecho de que el primero de esos preceptos omita señalar de manera exacta los supuestos de una infracción y tal cuestión se regule en la referida regla general, son aspectos que atañen a cuestiones de constitucionalidad que están reservadas al Poder Judicial de la Federación. Incluso, para ese tribunal, de aceptarse la referida atribución, ello implicaría un control difuso no permitido en el sistema constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.

De lo sintetizado se observa que existe contradicción entre los criterios sustentados por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, ya que para el primero de ellos sí es válido que una S. del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, aborde el estudio de constitucionalidad de lo previsto en normas inferiores a una ley o un reglamento; en cambio, para el segundo de esos tribunales analizar cualquier aspecto de la validez de lo dispuesto en una regla de una Resolución Miscelánea de Comercio Exterior escapa a las atribuciones del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Luego, el tercer punto de contradicción que debe dilucidar esta S. es si el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, está legalmente facultado para analizar la validez de disposiciones de observancia general emitidas por una autoridad administrativa con base en una habilitación legal.

Al respecto, de especial relevancia resulta señalar que el referido punto de contradicción no se afecta por el hecho de que cuando se sostuvieron los referidos criterios aquel tribunal tuviera una denominación diferente, ya que para efectos de este asunto resultan irrelevantes los cambios de atribuciones que el mismo sufrió al constituirse en Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues con ello no se modificaron los diversos preceptos que resultan relevantes para resolver este punto de contradicción, entre otros, la fracción IX del artículo 202 del C.F. de la Federación, cuyo texto se mantiene incólume desde la entrada en vigor de este ordenamiento y cuya interpretación es relevante para tal fin, como se precisa más adelante.

IV. En cuanto a la validez de la multa impuesta con motivo de que un gobernado presente un pedimento de importación con datos inexactos que afectan la información estadística, configurando la conducta infractora prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, para cuya actualización es necesario atender a lo dispuesto en el artículo 197 del R.mento de la Ley Aduanera, en la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho y en sus anexos 19 y 22, y en relación con los actos cuyo apego al marco normativo puede analizar el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, para pronunciarse sobre la validez de la mencionada sanción pecuniaria, debe tomarse en cuenta que partiendo de los mismos elementos de hecho, a saber, el conocimiento de diversos recursos de revisión fiscal interpuestos contra sendas sentencias del referido tribunal administrativo, en las que se determinó la invalidez de una sanción pecuniaria de la mencionada naturaleza, los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito y Segundo del Quinto Circuito, arribaron a conclusiones disímiles en los siguientes términos:

El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, al resolver los recursos de revisión fiscal 14/2001 y 133/2001, sostuvo, en síntesis, que si bien es cierto que en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera se prevé como infracción la de presentar el pedimento de importación con datos inexactos o falsos u omitiendo alguno de ellos siempre que se altere la información estadística, también es cierto que la obligatoriedad de llenar de tal o cual forma el pedimento de importación, no tiene su origen en lo previsto en el artículo 36 de la Ley Aduanera que establece la obligación de presentar un pedimento en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ya que este numeral no señala qué campos deben preverse en el referido pedimento, por lo que en realidad la referida conducta infractora deriva de lo previsto en la regla 3.26.10 y en los anexos 19 y 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, lo que vulnera los artículos 33, fracción I, inciso g) y 38, fracción III, del C.F. de la Federación, por indebida aplicación de los artículos 184, fracción III, y 185, fracción II, ambos de la Ley Aduanera, al dejar de considerar que las referidas reglas generales tienen como finalidad facilitar a los contribuyentes el pago de contribuciones y el debido cumplimiento a las disposiciones fiscales otorgándoles derechos mas no obligaciones fiscales, aunado a que las disposiciones que regulan infracciones son de aplicación estricta, en términos de lo previsto en el artículo 5o. del propio código tributario.

En sentido opuesto, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, al resolver diversos recursos de revisión fiscal, entre otros, los registrados con los números 65/2000 y 33/2001, sostuvo que no es de la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho de la que nace la obligación para presentar un pedimento de importación reuniendo determinados requisitos, sino de lo dispuesto en los artículos 36, fracción I, inciso g) y 184, fracción III, de la Ley Aduanera, pues en estos numerales es en donde se establece que quien importa bienes debe presentar ante la aduana un pedimento en la forma oficial aprobada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, al cual se debe acompañar la información que permita la identificación, análisis y control que señale la propia secretaría mediante reglas generales y que quien presente un pedimento con datos inexactos o falsos u omitiendo algún dato siempre que se altere la información estadística, incurrirá en una infracción relacionada con las obligaciones de presentar documentación o declaraciones, que es sancionable con una multa.

En tal virtud, sostiene este último tribunal, no es en la respectiva resolución miscelánea o en sus anexos en los que se establece la obligación cuyo incumplimiento da lugar a la multa impugnada, aunado a que las referidas reglas son necesarias para la aplicación eficaz de la legislación fiscal y aduanera, y se expiden por la autoridad competente en términos de lo previsto en el artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

Por su parte, el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, al resolver las revisiones fiscales 91/2000, 106/200, 149/2000, 150/2000 y 170/2000, sostuvo que, según se desprende de los artículos 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación y 197 del R.mento de la Ley Aduanera, corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través de la "miscelánea fiscal", determinar los requisitos que deben contener los pedimentos de importación, mediante un instructivo, así como indicar cuáles errores constituyen infracción por alterar información estadística; de ahí que los supuestos del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera fueron los que se actualizaron con motivo de la conducta del agente aduanal, ya que la causa determinante de la sanción fue que en un pedimento de importación se asentaron datos inexactos que alteraron la información estadística, por lo que la multa impugnada se encuentra debidamente fundamentada y motivada. Además, el entonces Tribunal Fiscal de la Federación carecía de competencia para examinar la validez de la multa impugnada tomando en cuenta si, a su vez, es válida la omisión del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, al no establecer expresamente como infracción qué datos se deben asentar en los pedimentos de importación, toda vez que la omisión de dicho precepto en regular de manera exacta la hipótesis de infracción y la necesaria remisión que faculta el numeral 197 del R.mento de la Ley Aduanera y la regla 3.26.10, son aspectos que atañen a cuestiones de constitucionalidad de la norma en sí, reservadas para el Poder Judicial de la Federación.

Dicho en otras palabras, el referido Tribunal Colegiado de Circuito sostuvo que para analizar la validez de la multa impugnada el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, no debía considerar la validez de lo dispuesto en las diversas disposiciones de observancia general que rigen su imposición, en el caso la Ley Aduanera, el R.mento de la Ley Aduanera y la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, sino simplemente analizar si la conducta sancionada encuadraba o no en la conducta infractora configurada, con base en lo dispuesto en diferentes numerales de esos ordenamientos.

De las consideraciones antes sintetizadas, por orden lógico, es menester señalar que del análisis detenido de lo sostenido por los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, en contraste con lo señalado por el diverso Segundo del Quinto Circuito, se advierte una contradicción implícita, ya que al abordar la materia propia de un recurso de revisión fiscal y analizar la legalidad de una sentencia dictada en un juicio contencioso administrativo en el que los actores se limitaron a impugnar una multa impuesta por una autoridad administrativa con motivo de la comisión de una conducta infractora regulada en la Ley Aduanera, en el R.mento de la Ley Aduanera y en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior y sus anexos, los dos primeros Tribunales Colegiados de Circuito no se limitaron a pronunciarse sobre los vicios propios de la determinación en la que se impuso la sanción pecuniaria, ya que incluso analizaron si las referidas reglas generales administrativas, atendiendo a lo previsto en el C.F. de la Federación, en la Ley del Servicio de Administración Tributaria y en la Ley Aduanera, podían válidamente regular determinados aspectos de una conducta infractora prevista en el último ordenamiento citado, en tanto que el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito señaló con precisión que para abordar el estudio de validez del acto en el que se impuso la multa en comento, el entonces Tribunal Fiscal de la Federación debía limitarse a estudiar si se encontraba acreditada la respectiva conducta infractora, con independencia de que ésta se regulara incluso en una regla general administrativa.

En ese orden de ideas, debe estimarse que implícitamente para los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, aborda el estudio de validez del acto en el que se impone una multa cuya conducta infractora se encuentra regulada incluso en un regla general administrativa, debe analizarse si esta última se apega a lo previsto en las leyes que se desarrollan o pormenorizan por la misma y no limitarse al estudio de los vicios propios del acto concreto en el que se impone la respectiva sanción pecuniaria, en tanto que para el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, el mencionado tribunal deberá limitarse al estudio de los referidos vicios y no adentrarse en el estudio de aspectos de validez de la referida regla general.

Cabe agregar que en relación con la posibilidad de que se suscite una contradicción de tesis implícita, resultan ilustrativas las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE DE MANERA IMPLÍCITA CUANDO UNO DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO NO EXPRESA CONSIDERACIONES RESPECTO DEL CRITERIO CUESTIONADO, PERO ARRIBA A UNA CONCLUSIÓN DIVERSA DE LA QUE ESTABLECE EL OTRO TRIBUNAL SOBRE EL MISMO PROBLEMA JURÍDICO. Aun cuando uno de los Tribunales Colegiados de Circuito no exponga en la ejecutoria respectiva las consideraciones en que sustenta el criterio jurídico materia de la contradicción de tesis, ésta existe en forma implícita si tal ejecutoria contiene elementos suficientes para establecer un criterio contrario al del otro Tribunal Colegiado, pues si bien es cierto que la divergencia de criterios debe darse en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas en las sentencias, ello no obsta para determinar que sí existe contradicción y decidir cuál tesis debe prevalecer, cuando los órganos jurisdiccionales arriban a conclusiones diversas respecto de la sustancia de un mismo problema jurídico, mientras no se trate de aspectos accidentales o meramente secundarios, ya que para dilucidar cuál tesis ha de prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, un criterio diverso sobre la misma cuestión jurídica." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, marzo de 2002. Tesis 2a. XXVIII/2002. Página 427).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. PROCEDE SU ANÁLISIS AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS DIVERGENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE Y CUANDO EL SENTIDO DE ÉSTE PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE. El hecho de que uno de los criterios divergentes materia de la contradicción de tesis denunciada, sea implícito, no impide que pueda analizarse y resolverse la contradicción planteada, pero para que la divergencia tenga jurídicamente los mismos efectos que un desacuerdo expreso al resolver cuestiones esencialmente iguales, se requiere que el sentido atribuido al criterio tácito sea indubitable." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, septiembre de 1995. Tesis 2a. LXXVIII/95. Página 372).

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO SE DAN CRITERIOS OPUESTOS Y SÓLO UNO SE SUSTENTA EN RAZONES EXPRESAS. La circunstancia de que en las resoluciones dictadas en los recursos de revisión fiscal, se advierta que un Tribunal Colegiado en forma expresa sostuvo que no procedía dicho recurso, y el otro simplemente lo admitió, no es obstáculo para determinar la existencia de la contradicción de tesis entre dos Tribunales Colegiados de Circuito si los criterios de éstos, resolvieron sobre una misma cuestión procesal, pero en sentido diverso." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, agosto de 1995. Tesis 2a. LXVIII/95. Página 283).

Por tanto, el cuarto punto de contradicción que debe dilucidarse consiste en determinar si en un juicio contencioso administrativo seguido ante el actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el que se impugna una multa impuesta con motivo de una conducta infractora que se encuentra regulada tanto en la Ley Aduanera como en una regla general administrativa, el referido tribunal debe limitarse al estudio de los vicios propios del correspondiente acto sancionatorio o si, incluso, puede analizar si la referida regla se apega a lo previsto en la ley.

Por otra parte, como se advierte de la síntesis efectuada, existe una contradicción expresa entre lo sostenido por los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, ya que para el primero de ellos la multa impuesta en términos de lo previsto en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, cuando se presenta un pedimento de importación con datos inexactos que alteran la información estadística, atendiendo a lo previsto en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, implica sancionar a los gobernados por el incumplimiento de una obligación establecida en la referida resolución miscelánea y no en la ley, ya que lo dispuesto en aquélla no se justifica por lo previsto en el artículo 36 de la Ley Aduanera, en tanto que el segundo de los citados tribunales considera que la obligación cuyo incumplimiento se sanciona tiene sustento en lo previsto en el artículo 36 de la Ley Aduanera, por lo que la validez de la respectiva sanción pecuniaria no se afecta con lo previsto en la mencionada resolución miscelánea que se apega a lo establecido en ese numeral, máxime que las reglas contenidas en ésta son necesarias para la aplicación eficaz de la legislación fiscal y aduanera y se expiden por la autoridad competente en términos de lo previsto en el artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

En tal virtud, el quinto y último punto de contradicción que debe esclarecer esta S. con motivo de este asunto consiste en determinar si la regulación prevista en la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior y sus anexos para mil novecientos noventa y ocho, en relación con la conducta infractora establecida en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, se apega a lo previsto en este ordenamiento o si por el contrario lo dispuesto en las referidas reglas generales administrativas carece de sustento legal, lo que, en consecuencia, trasciende a la validez de las multas impuestas con motivo de la infracción en comento.

De especial relevancia resulta señalar que no obsta a la procedencia del anterior punto de contradicción la circunstancia de que algunas de las normas que fueron materia de interpretación hayan sido derogadas o modificadas, ya que en los ordenamientos vigentes se conserva la misma regulación cuya interpretación por los respectivos Tribunales Colegiados de Circuito dio origen a la contradicción de criterios.

En estos casos, atendiendo a la finalidad de la contradicción de tesis se cumple con el propósito de esa institución procesal, cuya finalidad es generar seguridad jurídica tanto a los gobernados como a los órganos encargados de aplicar las disposiciones respectivas, al conocer el criterio judicial que debe regir para resolver un problema jurídico que actualmente subsiste.

Para corroborar esta postura es preciso realizar un examen comparativo entre las disposiciones en materia aduanera en las que se basaron los Tribunales Colegiados de Circuito antes referidos y las vigentes que contienen hipótesis similares.

Al respecto, destaca que los numerales materia de interpretación en las sentencias contradictorias fueron los artículos 36, párrafo primero, 184, fracción III y 185, fracción II, de la Ley Aduanera, 197 del R.mento de la Ley Aduanera y la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, y sus anexos 19 y 22. En los referidos numerales se disponía:

Ley Aduanera.

"Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. Dicho pedimento se deberá acompañar de: I. En importación: a) La factura comercial que reúna los requisitos y datos que mediante reglas establezca la secretaría, cuando el valor en aduana de las mercancías se determine conforme al valor de transacción y el valor de dichas mercancías exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas. ..."

"Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías, equipaje y pasajeros, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e), de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos u omitiendo algún dato, siempre que altere la información estadística."

"Artículo 185. Se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, previstas en el artículo 184 de esta ley: ... II. Multa de $700.00 a $1,000.00 a la señalada en la fracción III, por cada documento."

R.mento de la Ley Aduanera.

"Artículo 197. Sólo se considerará que varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la secretaría."

Resolución Miscelánea.

"R. 3.26.10. Para efectos de los artículos 184, fracción III de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate."

A su vez, los anexos 19 y 22 de esta resolución miscelánea, publicados en el Diario Oficial de la Federación, respectivamente, el veintitrés y el veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho, señalaban en lo conducente:

"Anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998.

"Datos que alteran la información estadística.

"1. Fecha de entrada y presentación de la mercancía.

"2. Clave de la aduana.

"3. Clave de la sección de la aduana.

"4. Tipo de operación.

"5. Número de documento."

"Anexo 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998.

"Instructivo para el llenado de formas oficiales en materia aduanera.

"Instructivo de llenado del pedimento de importación.

"No. Campo Contenido

"1. Fecha de pago Fecha en que se pretende

pagar las contribuciones al

comercio exterior.

Artículos 56 y 83 de la Ley

Aduanera.

"2. Tipo de operación Clave que identifica la

operación.

1. Importación.

"3. Aduana/sección Clave de la aduana y sección

aduanera ante la que

se promueve el despacho."

En la actualidad, las citadas disposiciones de observancia general señalan:

Ley Aduanera.

"Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. Dicho pedimento se deberá acompañar de: I. En importación: a) La factura comercial que reúna los requisitos y datos que mediante reglas establezca la secretaría, cuando el valor en aduana de las mercancías se determine conforme al valor de transacción y el valor de dichas mercancías exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas. ..."

"Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías y equipaje, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e) de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos, u omitiendo algún dato, siempre que altere la información estadística. ..."

"Artículo 185. Se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, previstas en el artículo 184 de esta ley: ... II. Multa de $700.00 a $1,000.00 a la señalada en la fracción III, por cada documento. No se pagará (agregar segundo párrafo)."

R.mento de la Ley Aduanera.

"Artículo 197. Sólo se considerará que varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la secretaría."

Por su parte, la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, fue sustituida por las actuales R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil cuatro, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del veintinueve de marzo del año indicado. Específicamente, por lo que respecta a la regla 3.26.10, el supuesto regulado en ella ahora se prevé con una redacción diferente, en el inciso c) del apartado B de la regla 2.12.2, la cual señala:

"R. 2.12.2. Para los efectos del artículo 184 de la ley, se estará a lo siguiente:

"...

"B. Para el supuesto de la fracción III,

"...

"3. Se considera que no se comete esta infracción de conformidad con el artículo 196 del reglamento, en los siguientes casos:

"...

"c) Cuando no se varíe la información estadística. Se considerará que ésta varía, cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de la presente resolución."

En relación con el anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, en el que se establecen los datos que alteran la información estadística, si bien fue sustituido por el que se encuentra en las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil dos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de mayo de dos mil dos, en esencia son similares, ya que el referido anexo continúa precisando los datos que alteran la información estadística y dicho anexo aún continúa vigente según se desprende de lo establecido en el respectivo artículo octavo transitorio, tanto de las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil tres, publicadas en el Diario Oficial de la Federación del diecisiete de abril de dos mil tres, como de las diversas reglas para dos mil cuatro, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de marzo del propio año. Dichos numerales transitorios disponen:

"Octavo. Los anexos de las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2002, estarán en vigor hasta en tanto sean publicados los correspondientes a las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2003."

"Octavo. Los anexos de las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2003, estarán en vigor hasta en tanto sean publicados los correspondientes a las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2004."

Respecto al anexo 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, en el que se establece el instructivo para el llenado del pedimento correspondiente, cabe señalar que actualmente se encuentra vigente el diverso anexo 22 de las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil tres, publicado en el Diario Oficial de la Federación el ocho de enero de dos mil cuatro, cuyo contenido es esencialmente igual al señalado en primer lugar, ya que en este último continúan precisándose las reglas para el llenado de los pedimentos y dicho anexo aún continúa vigente según se desprende de lo establecido en el artículo octavo transitorio de las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para dos mil cuatro, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de marzo de dos mil cuatro. Dicho numeral transitorio dispone:

"Octavo. Los anexos de las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2003, estarán en vigor hasta en tanto sean publicados los correspondientes a las R.s de C. General en Materia de Comercio Exterior para 2004."

Del examen de las disposiciones abrogadas y vigentes, se desprende que los supuestos normativos que analizaron los referidos Tribunales Colegiados de Circuito permanecen en el orden jurídico nacional, por lo que es necesario y conveniente resolver el referido punto de contradicción.

La conclusión que antecede encuentra sustento en la tesis jurisprudencial cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE RESOLVERSE, AUNQUE DIMANE DE LA INTERPRETACIÓN DE PRECEPTOS LEGALES DEROGADOS, SI SU CONTENIDO SE REPITIÓ EN LOS VIGENTES. A pesar de que los criterios divergentes deriven del examen de disposiciones legales o reglamentarias que ya no se encuentren en vigor, por haber sido derogados o abrogados los ordenamientos a que pertenecen, es necesario resolver la contradicción de tesis denunciada en el caso de que los ordenamientos vigentes, que sustituyeron a aquéllos repitan, en lo esencial, las hipótesis normativas cuya interpretación por los Tribunales Colegiados de Circuito o por las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dio lugar a la contradicción de tesis, puesto que este proceder tiende a fijar criterios que conservan vigencia y utilidad en la preservación de la seguridad jurídica." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII, septiembre de 2000. Tesis 2a./J. 87/2000. Página 70).

SEXTO. En la presente contradicción de tesis no deben participar los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados Primero en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito y Primero en Materia Administrativa del Sexto Circuito, atento a las consideraciones siguientes.

De acuerdo a lo sostenido por este Alto Tribunal para que exista una contradicción de tesis, resulta necesario que las resoluciones relativas se hayan adoptado respecto de una misma cuestión jurídica, suscitada en un mismo plano y que expresa o implícitamente hayan arribado a conclusiones opuestas sobre esa cuestión.

Así, para que efectivamente exista la contradicción denunciada será necesario que los criterios opositores hayan partido de los mismos supuestos esenciales, es decir, de los que sirven de basamento lógico a las conclusiones divergentes adoptadas.

En este orden de ideas, debe señalarse que el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, al resolver el amparo directo 314/96, otorgó la protección constitucional porque el acto reclamado se sustenta en una circular que no proviene del legislador sino de una autoridad administrativa, por lo que por su propia naturaleza no puede tener el alcance de aplicación de una ley.

A su vez, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el amparo directo 61/99, negó la protección constitucional al declarar infundados e inoperantes los agravios planteados por la parte quejosa en relación con los vicios que atribuyó al acto reclamado y en cuanto a la inconstitucionalidad que hizo valer respecto de las disposiciones de carácter general emitidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, determinó que esas reglas generales sólo establecen requisitos en el ámbito administrativo para que los contribuyentes cumplan con la obligación impuesta en el precepto legal correspondiente, lo cual no vulnera el artículo 89, fracción I, constitucional.

Las anteriores determinaciones se refieren a cuestiones ajenas a los puntos de contradicción, ya que versan sobre normas y problemas jurídicos que no guardan relación con la materia de análisis de la presente contradicción, por lo que no pueden válidamente formar parte de la misma.

SÉPTIMO. Una vez que se han precisado los puntos de contradicción que deben abordarse, las razones que aun justifican su resolución y las sentencias denunciadas que no deben participar en el presente asunto, es posible abordar el primer punto de oposición, el cual consiste en determinar si se respeta el principio de legalidad tributaria al precisarse en una Resolución Miscelánea de Comercio Exterior los datos cuya omisión da lugar a que se altere la información estadística y, por ende, a la actualización de la infracción prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera.

Antes de entrar al estudio del referido punto, conviene recordar que atendiendo a que la resolución de una contradicción de tesis tiene como finalidad fundamental resguardar el principio de seguridad jurídica que tutela la Constitución General de la República, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación emite el criterio que finalmente debe prevalecer, ello puede realizarlo adoptando un criterio diverso al sostenido por los respectivos Tribunales Colegiados de Circuito, circunstancia que acontece respecto del presente punto de contradicción. Sirve de apoyo a esta consideración la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO. La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas o jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la S. debe decidir ‘... cuál tesis debe prevalecer’, no, cuál de las dos tesis debe prevalecer." (Octava Época. Instancia: Cuarta S.. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Número 74, febrero de 1994. Tesis 4a./J. 2/94. Página 19).

Al respecto, conviene comenzar por señalar que la infracción relacionada con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, consistente en presentar un pedimento de importación omitiendo algún dato estadístico en forma tal que con ello se altere la información estadística, así como la multa que deberá imponerse ante su incumplimiento, se regula tanto en lo dispuesto en los artículos 184, fracción III y 185, fracción II, de la Ley Aduanera, como en el diverso 197 del reglamento de ese ordenamiento, y al momento de emitirse las respectivas sentencias contradictorias en la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea en Materia de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho y sus anexos 19 y 22. Esas disposiciones señalan:

"Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías y equipaje, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e) de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos, u omitiendo algún dato siempre que altere la información estadística."

"Artículo 185. Se aplicarán las siguientes multas a quienes cometan las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, previstas en el artículo 184 de esta ley: ... II. Multa de $700.00 a $1,000.00 a la señalada en la fracción III, por cada documento."

R.mento de la Ley Aduanera.

"Artículo 197. Sólo se considerará que varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la secretaría."

Resolución Miscelánea.

"R. 3.26.10. Para efectos de los artículos 184, fracción III de la ley y 197 del reglamento, se considerará que varía la información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate."

A su vez, los anexos 19 y 22 de esta resolución miscelánea, publicados en el Diario Oficial de la Federación, respectivamente, el veintitrés y el veinticinco de marzo de mil novecientos noventa y ocho, señalaban en lo conducente:

"Anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998.

"Datos que alteran la información estadística.

"1. Fecha de entrada y presentación de la mercancía.

"2. Clave de la aduana.

"3. Clave de la sección de la aduana.

"4. Clave de documento.

"5. Tipo de operación."

"Anexo 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998.

"Instructivo para el llenado de formas oficiales en materia aduanera.

"Instructivo de llenado del pedimento de importación.

"No. Campo Contenido

"1. Fecha de pago Fecha en que se pretende

pagar las contribuciones al

comercio exterior.

Artículos 56 y 83 de la Ley Aduanera.

"2. Tipo de operación Tipo de operación.

Clave que identifica la

operación.

1. Importación.

"3. Aduana/sección Clave de la aduana y sección

aduanera ante la que

se promueve el despacho."

De lo establecido en las disposiciones antes transcritas, se advierte que la infracción cuya regulación se prevé en las mismas no se traduce en la falta de pago de alguna contribución, sino en el incumplimiento de una obligación tributaria accesoria consistente en señalar en el pedimento de importación determinados datos establecidos en una regla general administrativa, cuya omisión dará lugar a la imposición de una sanción pecuniaria.

En ese orden de ideas, al no tratarse de la regulación de alguno de los elementos esenciales de una contribución ni de una conducta infractora consistente en la falta de pago de algún tributo que, por ende, dé lugar a una multa que en términos de lo previsto en el artículo 2o., párrafo último, del C.F. de la Federación sea accesoria del tributo respectivo y, por tanto, comparta su naturaleza, debe considerarse que la regulación en comento no es expresión del ejercicio de la potestad tributaria del Estado mexicano y, por ende, no se rige por el principio de legalidad tributaria establecido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República.

En tal virtud, debe estimarse que la regulación tanto de la obligación tributaria de carácter accesorio consistente en los datos que debe contener el pedimento de importación como de la infracción correlativa, no se rige por el principio de legalidad tributaria en su aspecto formal, también denominado como reserva de ley, consistente en que los elementos esenciales de las contribuciones deben preverse exclusivamente en actos formal y materialmente legislativos, por lo que el hecho de que en el caso concreto los datos que deben contenerse en la referida declaración tributaria no se prevean en una ley sino en una regla general administrativa, no conlleva una violación al artículo 31, fracción IV, constitucional.

En relación con el criterio relativo a que los principios garantizados en el artículo 31, fracción IV, constitucional, únicamente son exigibles respecto del ejercicio de la potestad tributaria, destacan las consideraciones que sostuvo esta Segunda S. al resolver el amparo en revisión 229/2002, promovido por Empresas ICA, Sociedad Controladora, Sociedad Anónima de Capital Variable y otras, fallado por unanimidad de cinco votos el siete de febrero de dos mil tres, en las cuales se sostuvo en lo conducente:

"Cabe destacar que resulta ineficaz el planteamiento de la parte quejosa en el sentido de que la anterior situación, esto es, la supuesta creación de una nueva categoría de contribuyentes exentos, así como el hecho de que la exención se establezca tomando como parámetro el nivel de ingresos percibidos para efectos de la Ley del Impuesto sobre la Renta durante mil novecientos noventa y nueve, no resulta violatorio de las garantías de equidad y proporcionalidad tributarias, ello, en virtud de que como quedó reiterado en el considerando que antecede, el decreto materia de análisis en la presente resolución no establece una exención en materia de la contribución denominada impuesto al activo, porque no elimina de la regla general de causación ciertos hechos o situaciones gravables, de tal manera que tales razonamientos no son susceptibles de análisis a la luz de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución General de la República, esto es, atendiendo a los principios tributarios de legalidad, proporcionalidad y equidad que de él derivan, ya que dicho precepto de la Ley Fundamental rige únicamente tratándose de contribuciones y, por ende, de las exenciones establecidas con motivos de éstas, las que en términos del artículo 2o. del C.F. de la Federación son los impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, en tanto que, como se ha visto, la emisión del decreto tiene como propósito estimular el crecimiento de las empresas medianas y pequeñas, lo cual resulta ajeno a los principios mencionados.

"En efecto, cuando la fracción IV del artículo 31 constitucional establece que los mexicanos están obligados a ‘contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado o Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’, la exigencia de que tales obligaciones consten en disposiciones formal y materialmente legislativas se predica de los tributos o contribuciones, más específicamente, de los elementos de éstas.

"Esta Suprema Corte ha establecido:

"‘IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El principio de legalidad se encuentra claramente establecido por el artículo 31 constitucional, al expresar, en su fracción IV, que los mexicanos deben contribuir para los gastos públicos ‘de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes’, y está además, minuciosamente reglamentado en su aspecto formal, por diversos preceptos que se refieren a la expedición de la Ley General de Ingresos, en la que se determinan los impuestos que se causarán y recaudarán durante el periodo que la misma abarca. Por otra parte , examinando atentamente este principio de legalidad, a la luz del sistema general que informan nuestras disposiciones constitucionales en materia impositiva y de su explicación racional e histórica, se encuentra que la necesidad de que la carga tributaria de los gobernados esté establecida en una ley, no significa tan sólo que el acto creador del impuesto debe emanar de aquel poder que, conforme a la Constitución del Estado está encargado de la función legislativa -ya que así se satisface la exigencia de que sean los propios gobernados, a través de sus representantes, los que determinen las cargas fiscales que deben soportar-, sino fundamentalmente que los caracteres esenciales del impuesto y la forma, contenido y alcance de la obligación tributaria, estén consignados de manera expresa en la ley, de tal modo que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos del Estado, y a la autoridad no quede otra cosa sino aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria, dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio general de legalidad, conforme al cual, ningún órgano del Estado puede realizar actos individuales que no estén previstos o autorizados por disposición legal anterior, y está reconocido por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición, la imprevisibilidad en las cargas tributarias y los impuestos que no tengan un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrito en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que se pretenda justificársele.’ (Quinta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXXXI. Página 5753).

"Si de acuerdo con la tesis transcrita, el principio de legalidad tributaria derivado de la fracción IV del artículo 31 constitucional, se aplica, por una parte, a los elementos esenciales de los tributos, esto es, sujeto, objeto, base, tasa y época de pago; por otra, al hecho de que tales tributos deben estar consignados en una ley en sentido formal y material; y si el artículo 2o. del C.F. de la Federación enumera como contribuciones, limitativamente, los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, ha de concluirse que los principios constitucionales en materia de contribuciones no resultan aplicables tratándose de un decreto que no emana del Poder Legislativo sino del titular del Poder Ejecutivo, el que como se ha reiterado en esta resolución, no establece una exención en materia del impuesto al activo de las empresas, sino un estímulo de naturaleza fiscal tendente a beneficiar a las pequeñas empresas."

Por otra parte, en relación con el criterio relativo a que la regulación de las conductas infractoras y su sanción, ajenas a la falta de pago de una contribución, no implican el ejercicio de la potestad tributaria y, por ende, no se rige por el principio de legalidad tributaria, resultan ilustrativas las tesis de este Alto Tribunal que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"SEGURO SOCIAL. EL REGLAMENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS POR INFRACCIÓN A LA LEY RELATIVA Y SUS REGLAMENTOS, EN CUANTO ESPECIFICA LAS SANCIONES ALUDIDAS EN EL ARTÍCULO 304 DE AQUÉLLA, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA, PREVISTO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 31 CONSTITUCIONAL. La Suprema Corte en la tesis de jurisprudencia 162, consultable en la compilación de 1995, Tomo I, con el rubro: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’, ha sostenido que al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que ‘son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.’, exige que los elementos esenciales del tributo (sujeto, objeto, base, tasa y época de pago), estén consignados de manera expresa en la ley; y si por otra parte, el artículo 2o. del C.F. de la Federación enumera como contribuciones, limitativamente, los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los derechos, debe concluirse que el principio de legalidad tributaria no es aplicable a las multas previstas en el R.mento para la Imposición de Multas por Infracción a la Ley del Seguro Social y sus R.mentos, porque su naturaleza difiere de aquéllas, en cuanto a que éstas son definidas como sanciones económicas de carácter personal que se imponen por acciones u omisiones violatorias de disposiciones generales, pues quedan comprendidas de conformidad con el artículo 3o. del C.F., en el concepto de aprovechamientos." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis 2a./J. 24/99. Página 159).

"SEGURO SOCIAL. EL REGLAMENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS POR INFRACCIÓN A LA LEY RELATIVA Y SUS REGLAMENTOS, EN CUANTO PREVÉ LAS SANCIONES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 304 DE AQUÉLLA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LA LEY, PREVISTO EN EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN VII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA. Conforme al artículo 3o. del C.F. de la Federación, las multas establecidas en el reglamento citado pertenecen al concepto de aprovechamientos, que son ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que obtiene por contribuciones o ingresos derivados de financiamientos y de los que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal; en tal virtud, el principio de reserva de la ley previsto en el artículo 73, fracción VII, de la Constitución, no opera para las multas a que se refiere el R.mento para la Imposición de Multas por Infracción a la Ley del Seguro Social y sus R.mentos, pues sólo rige para las contribuciones -impuestos, aportaciones de seguridad social y contribuciones de mejoras-, de ahí que para que las multas tengan existencia válida, pueden constar en leyes o en reglamentos. No es obstáculo para esta conclusión, que el último párrafo del artículo 2o. del C.F. de la Federación disponga que las sanciones que establece, entre otros accesorios, participan de la naturaleza de las contribuciones, porque esto sólo significa que el régimen a que están sujetas es precisamente el fiscal, para diferenciarlas de las multas de otros órdenes, como son las penales, administrativas, procesales, etc., pero esto no puede llevar a que se les confunda con las contribuciones, máxime si se tiene en cuenta que el mismo último párrafo advierte que siempre que en ese código se haga referencia únicamente a contribuciones no se entenderán incluidos los accesorios." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis 2a./J. 25/99. Página 173).

"MULTA FISCAL. TRATÁNDOSE DE LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, LA GARANTÍA DE AUDIENCIA PUEDE OTORGARSE CON POSTERIORIDAD A SU IMPOSICIÓN. Si se toma en consideración que conforme al contenido de la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volumen 66, Primera Parte, página 77, de rubro: ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE, EN MATERIA IMPOSITIVA. NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA.’, cuando la autoridad hacendaria determina un crédito fiscal derivado del incumplimiento en el pago de una contribución, la garantía de audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puede conferirse a los gobernados con posterioridad al dictado de la liquidación, resulta inconcuso que tratándose de la sanción prevista en el artículo 76, fracción II, del C.F. de la Federación, el derecho de audiencia del sujeto sancionado puede otorgarse con posterioridad a la emisión de la respectiva resolución, en virtud de que el crédito fiscal que deriva de la imposición de aquélla tiene su origen en la omisión del pago de una contribución y, por ende, al tenor del artículo 2o., párrafo último, del propio ordenamiento, constituye un accesorio del tributo respectivo, que participa de su naturaleza, tornándose en un crédito fiscal tributario. En consecuencia, debe decirse que la oportunidad que otorga el legislador al gobernado que sea sancionado en términos de lo establecido en el referido numeral, para impugnar la resolución respectiva, tanto en la parte que se refiera a la existencia de la conducta infractora, como a la individualización de la sanción aplicable, mediante el recurso de revocación en sede administrativa, en términos de lo dispuesto en los artículos 116 y 117 del citado código tributario, o mediante el juicio contencioso administrativo, conforme a lo previsto en el título sexto del propio ordenamiento, es suficiente para cumplir con la mencionada garantía constitucional." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, agosto de 2001. Tesis 2a. CXLVII/2001. Página 243).

"VISITAS DOMICILIARIAS PARA VERIFICAR LA EXPEDICIÓN DE COMPROBANTES FISCALES. EL ARTÍCULO 49, FRACCIÓN VI, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, QUE IMPIDE A LOS GOBERNADOS DESVIRTUAR LOS HECHOS U OMISIONES PLASMADOS EN EL ACTA RESPECTIVA, ANTES DE QUE SE EMITA LA RESOLUCIÓN EN LA QUE SE LES IMPONGA UNA MULTA, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 14, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De conformidad con la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la garantía de audiencia previa, tutelada en el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, implica que la emisión de un acto materialmente administrativo, cuyo efecto es desincorporar algún derecho de la esfera jurídica de los gobernados, generalmente esté precedida de un procedimiento en el que se permita a éstos desarrollar plenamente sus defensas. En tal virtud, si al tenor de lo establecido en los artículos 42, fracción V; 49, fracción VI; 83, fracción VII y 84, fracción VI, del C.F. de la Federación, la autoridad que califica los hechos u omisiones relacionados con el incumplimiento de los requisitos que rigen la expedición de comprobantes fiscales, puede imponer una multa al sujeto visitado sin que previamente se le permita ofrecer prueba alguna con el fin de desvirtuar los referidos hechos u omisiones -los que constan en el acta levantada con motivo de la visita correspondiente-, es indudable que lo dispuesto en el citado artículo 49, fracción VI, transgrede la mencionada garantía constitucional, pues con ello, sin justificación alguna, se impide a los gobernados ejercer sus defensas antes de la emisión de un acto privativo; máxime que la referida multa constituye un crédito fiscal no tributario, en tanto que no deriva de la falta de pago de una contribución, sino del incumplimiento de una obligación accesoria, cuyo acatamiento no implica el pago de una contribución, por lo que respecto de su imposición no rige la jurisprudencia de este Alto Tribunal publicada con el número 110 en la página 141 del Tomo I, Materia Constitucional, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, de rubro: ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE. EN MATERIA IMPOSITIVA, NO ES NECESARIO QUE SEA PREVIA.’." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, julio de 2002. Tesis 2a. LXXIII/2002. Página 463).

En ese contexto jurisprudencial, atendiendo al alcance del principio de legalidad tributaria y a la naturaleza de la infracción establecida en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, debe estimarse que la circunstancia de que la respectiva conducta infractora se prevea, incluso, en una regla general administrativa, no conlleva una violación al artículo 31, fracción IV, constitucional, ya que al no tratarse de la regulación de los elementos esenciales de una obligación tributaria principal, sino simplemente de obligaciones accesorias, no se está en presencia del ejercicio de la potestad tributaria, cuya relevante afectación a la esfera jurídica de los gobernados sí exige que su ejercicio se realice, exclusivamente, mediante un acto formal y materialmente legislativo.

Cabe agregar que las anteriores consideraciones no implican que la referida regla general al emitirse, se haya apegado fielmente a lo dispuesto en las normas ordinarias que rigen su dictado, cuestión que será materia de análisis al dilucidar posterior punto de contradicción, ya que el estudio antes desarrollado únicamente reconoce que al establecerse en una regla general administrativa los datos cuya omisión en un pedimento de importación darán lugar a estimar que se ha alterado la información estadística y, por ende, a la actualización de la infracción prevista en el citado artículo de la Ley Aduanera, no se invade el ámbito de la potestad normativa reservada constitucionalmente al Poder Legislativo.

OCTAVO. Una vez dilucidado el primer punto de contradicción materia del presente asunto, es menester abordar el segundo de ellos, el cual consiste en determinar si las reglas generales emitidas y publicadas por las autoridades hacendarias competentes con base en lo dispuesto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 36, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, pueden regular obligaciones a los contribuyentes.

En relación con el referido punto de contradicción, por principio, es conveniente señalar cuál es la naturaleza de las R.s Generales en Materia de Comercio Exterior, así como los principios constitucionales que rigen su expedición.

Al respecto, destaca que las mencionadas disposiciones de observancia general son una especie de "reglas generales administrativas", actos materialmente legislativos cuyo dictado encuentra fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un reglamento al tenor de la cual una autoridad administrativa diversa al presidente de la República es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento, generalmente con el objeto de regular cuestiones de carácter técnico que por su complejidad o minucia es conveniente sean desarrolladas por una autoridad administrativa que atendiendo a su elevado nivel de especialización puede levantar de la realidad cambiante, con mayor oportunidad y precisión, las particularidades de los fenómenos sociales que ameritan ser normados.

Incluso, en cuanto a su fundamento constitucional, debe tomarse en cuenta que esta Segunda S. ha señalado que de la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que el principio de división de poderes en relación con la atribución de los órganos del Estado mexicano para expedir disposiciones de observancia general, implica que en ningún caso, salvo lo dispuesto en los artículos 29 y 131 de esa N.F., un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente están reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formal y materialmente legislativos, que por su especial jerarquía se ubican por encima de las disposiciones de observancia general que se emiten por el presidente de la República con base en la facultad reglamentaria que le es conferida en el artículo 89, fracción I, constitucional, por lo que si en dicho M.O. no se reservó al Poder Legislativo la emisión de los actos de autoridad materialmente legislativos, sino la de las disposiciones de observancia general de mayor jerarquía en el respectivo orden jurídico parcial, no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión habilitar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, para expedir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso h), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, que tienen sobre ellas una fuerza derogatoria y activa, pudiendo derogarlas o elevarlas de rango convirtiéndolas en ley. Así deriva del criterio jurisprudencial, cuyo primer precedente se falló el diez de noviembre de dos mil, que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia N.F., un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, diciembre de 2002. Tesis 2a./J. 143/2002. Página 239).

Más adelante, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que la habilitación conferida por el Congreso de la Unión a una autoridad administrativa para expedir reglas generales administrativas no conlleva una delegación de facultades legislativas, ni pugna con el principio de división de poderes, tomando en cuenta que tales disposiciones tienen una naturaleza diversa a la que corresponde a los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el presidente de la República. Al respecto, resultan ilustrativas las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, abril de 2002, Tesis P. XII/2002. Página 8).

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos noventa y seis, la autorización al secretario de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas comerciales de las mercancías que se importan a territorio nacional, cuando su valor en aduana se determine conforme al valor de la transacción y la cuantía de dichas mercancías exceda de la cantidad que también precisarán esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, pues con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, abril de 2002. Tesis P. XIII/2002. Página 5).

"REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LAS DICTADAS EN EJERCICIO DE UNA FACULTAD CONFERIDA POR LA LEY A UNA SECRETARÍA DE ESTADO, NO PUGNAN CON EL PRINCIPIO DE DISTRIBUCIÓN DE ATRIBUCIONES ENTRE LOS ÓRGANOS DEL PODER PÚBLICO. El primer párrafo del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que ‘La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado ...’. De lo anterior se deduce que las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida por una ley expedida por el Congreso de la Unión a una secretaría de Estado constituyen una categoría de ordenamientos que no son de índole legislativa ni reglamentaria, sino que se trata de cuerpos normativos sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública, por lo que su expedición no pugna con el principio de distribución de atribuciones entre los diferentes órganos del poder público. Lo anterior es así, porque los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, cuya expedición compete al presidente de la República, en términos de lo dispuesto en el artículo 92 de la propia Carta Magna, tienen diferente forma y materia que las reglas citadas, y mientras el Congreso de la Unión no interfiera en la formación de aquellos actos, puede conferir directamente a los secretarios de Estado la atribución de expedir reglas técnico-operativas dentro del campo de una ley específica; de manera que si el otorgamiento de atribuciones por la N.F. a los diferentes órganos gubernativos no puede extenderse analógicamente a otros supuestos distintos a los expresamente previstos en aquélla, las reglas técnicas y operativas están fuera del ámbito exclusivo del titular del Poder Ejecutivo, al gravitar dentro de la potestad legislativa del Congreso de la Unión para autorizar su expedición mediante una ley a alguna o varias de las secretarías de Estado y departamentos administrativos, cuya distribución de competencias figura tanto en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, como en las demás leyes que le incumben al Congreso de la Unión." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, abril de 2002. Tesis P. XIV/2002. Página 9).

En ese tenor, debe señalarse que en el orden jurídico federal las reglas generales administrativas se ubican por debajo de las leyes del Congreso de la Unión y de los reglamentos del presidente de la República, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia general formalmente legislativa o formalmente reglamentaria que contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución General de la República.

Por ende, atendiendo al origen de la facultad para emitir reglas generales administrativas, así como a su jerarquía, pueden señalarse como notas que las distinguen de otras disposiciones de observancia general, las siguientes:

1. Las reglas generales administrativas al ser expedidas con base en un habilitación legal o reglamentaria, se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, así como de los reglamentos del presidente de la República o de los gobernadores de los Estados.

2. Al encontrarse sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria, las referidas reglas administrativas no pueden derogar, limitar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios.

Incluso, para su validez deben acatar los diversos derechos fundamentales que tutela la Constitución General de la República y, además, las condiciones formales y materiales que para su emisión se fijen en la respectiva cláusula habilitante.

3. La habilitación para expedir disposiciones de observancia general no puede conferirse en una materia que constitucionalmente esté sujeta al principio de reserva de la ley.

4. Las reglas generales administrativas son emitidas por órganos del Estado y, por ende, sin rebasar lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante pueden vincular a los gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que legalmente les corresponden.

5. La emisión de las reglas generales administrativas puede sujetarse por el órgano que establezca la respectiva cláusula habilitante, al desarrollo de un procedimiento previo en el que se cumplan determinadas formalidades que estime convenientes el órgano habilitante.

Ahora bien, una vez precisado el contexto constitucional que rige la expedición de las reglas generales administrativas, es necesario señalar que la emisión y publicación de las R.s Generales en Materia de Comercio Exterior denominadas anteriormente "Resolución Miscelánea de Comercio Exterior" y actualmente "R.s Generales en Materia de Comercio Exterior", se ha realizado señalando como fundamento para ello lo dispuesto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, por lo que, como se precisa a continuación, ese tipo de reglas generales de ninguna manera se rigen por lo dispuesto en el artículo 35 de este último código ni, menos aún, en el párrafo penúltimo de su artículo 33. Los referidos preceptos señalan:

C.F. de la Federación.

"Artículo 33. Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a lo siguiente:

"...

"I.P. asistencia gratuita a los contribuyentes y para ello procurarán:

"...

"g) Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan disposiciones de carácter general, agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se limitan a periodos inferiores a un año.

"...

"Asimismo, las autoridades fiscales darán a conocer a los contribuyentes, a través de los medios de difusión que se señalen en reglas de carácter general, los criterios de carácter interno que emitan para el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, salvo aquellos que, a juicio de la propia autoridad, tengan el carácter de confidenciales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación. ..."

"Artículo 35. Los funcionarios fiscales facultados debidamente podrán dar a conocer a las diversas dependencias el criterio que deberán seguir en cuanto a la aplicación de las disposiciones fiscales, sin que por ello nazcan obligaciones para los particulares y únicamente derivarán derechos de los mismos cuando se publiquen en el Diario Oficial de la Federación."

Ley del Servicio de Administración Tributaria.

"Artículo 14. El presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la junta de gobierno aquellas que considere de especial relevancia."

Como se advierte de los preceptos antes transcritos, debe distinguirse entre los criterios de carácter interno que emiten las autoridades fiscales con el fin de lograr el debido cumplimiento de las disposiciones fiscales, previstos en los artículos 33, párrafo penúltimo y 35 del citado código tributario, y las disposiciones de observancia general que una específica autoridad hacendaria puede emitir, las cuales encuentran su origen en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX y 90 de la Constitución General de la República -en ejercicio de sus atribuciones para distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos que integran la administración pública federal centralizada-, faculta a una autoridad administrativa para emitir disposiciones de observancia general, como sucede en el caso en virtud de lo previsto en el artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

En efecto, la atribución que se confiere a diversas autoridades fiscales para dar a conocer los criterios internos que deben seguirse en la aplicación de las diferentes normas tributarias, se refiere a las interpretaciones que esas autoridades realicen de cualquier disposición de observancia general que incida en el ámbito fiscal, bien sea una ley, un reglamento o una regla general administrativa, por lo que por su propia naturaleza no pueden generar obligación alguna a los gobernados sino, en todo caso, ser ilustrativas sobre el alcance de alguna norma de esa naturaleza y, en su caso, de publicarse en el Diario Oficial de la Federación otorgarán derechos a los contribuyentes. Es decir, se trata de la difusión del alcance que conforme al criterio de una autoridad fiscal debe darse a una disposición general, sin que tal interpretación sea vinculatoria para los gobernados, lo que se explica porque no son actos producto del ejercicio de una potestad normativa que conforme a lo establecido en la respectiva cláusula habilitante pueden desarrollar lo previsto en una ley o un reglamento, sino simplemente interpretaciones administrativas.

En cambio, las disposiciones de observancia general cuya emisión y publicación se realiza en términos de lo previsto en la fracción III del artículo 14 de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y en el inciso g) de la fracción I del artículo 33 del C.F. de la Federación, tienen como finalidad pormenorizar y precisar la regulación establecida en las leyes y reglamentos que inciden en el ámbito fiscal, expedidos por el Congreso de la Unión y el presidente de la República con el fin de lograr su eficaz aplicación y están sujetas a una serie de principios derivados del diverso de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de la ley, reserva reglamentaria, primacía de la ley y preferencia reglamentaria, por lo que no deben incidir en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo dispuesto en actos de esta naturaleza, es decir, deben ceñirse a lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo o reglamentario que habilita y condiciona su emisión.

Entonces, al tratarse de actos de diversa naturaleza no existe razón alguna para considerar que las disposiciones de observancia general agrupadas en la anteriormente denominada "Resolución Miscelánea de Comercio Exterior", actualmente "R.s Generales en Materia de Comercio Exterior", se rigen por lo previsto en los artículos 33, párrafo penúltimo y 35 del C.F. de la Federación, ya que estos numerales se refieren exclusivamente a los criterios interpretativos que sostengan las autoridades fiscales, los que en ningún momento serán obligatorios para los gobernados, a diferencia de las disposiciones de observancia general que emita el presidente del Servicio de Administración Tributaria las que son de cumplimiento obligatorio para los gobernados sin menoscabo de que alguna de ellas, en virtud de una sentencia dictada en alguno de los medios de defensa jurisdiccionales que prevé el orden jurídico nacional, pueda perder sus efectos total o parcialmente por no respetar los principios que rigen su emisión. En estos términos se pronunció el Pleno de este Alto Tribunal al resolver bajo la ponencia del señor M.M.A.G., el once de mayo de dos mil cuatro, por unanimidad de votos, el amparo en revisión 1532/2003, promovido por Aldeas Vacacionales, Sociedad Anónima de Capital Variable.

Con base en lo anteriormente expuesto, atendiendo a la naturaleza de las R.s Generales en Materia de Comercio Exterior emitidas por el presidente del Servicio de Administración Tributaria, así como a los principios constitucionales y legales que rigen su expedición, este segundo punto de contracción debe dilucidarse concluyendo que en ellas sí es posible, válidamente, regular obligaciones de los gobernados, siempre y cuando con ello no se vaya más allá o se rebase lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, lo que implica que las referidas disposiciones de observancia general sí pueden vincular a los gobernados, siempre y cuando respeten los principios constitucionales que norman su expedición y, además, la obligación respectiva tenga sustento en un acto formalmente legislativo o reglamentario, ya que atendiendo a los principios de primacía legal y reglamentaria, las disposiciones de aquella naturaleza deben apegarse fielmente a la voluntad del órgano dotado de la potestad normativa, prevista expresamente en la Constitución General de la República que habilitó a la autoridad administrativa correspondiente.

NOVENO. Resuelto el segundo punto de contradicción materia del presente asunto, debe abordarse el tercero de ellos, el cual consiste en determinar si el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, está legalmente facultado para analizar la validez de reglas generales administrativas.

Al respecto, conviene comenzar por señalar que, tal como se precisó al iniciar el estudio del primer punto materia de esta contradicción de tesis, cuando la Suprema Corte de Justicia de la Nación emite el criterio que finalmente debe prevalecer, ello puede realizarlo adoptando un criterio diverso al sostenido por los respectivos Tribunales Colegiados de Circuito, circunstancia que acontece respecto del presente punto de contradicción. Sirve de apoyo a esta consideración la tesis jurisprudencial antes transcrita que lleva por rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO."

Ahora bien, con el fin de estar en aptitud de abordar este punto de oposición de criterios, debe comenzar por señalarse que la constitucionalidad o validez de una regla general administrativa, dada su especial naturaleza, se puede analizar al tenor de lo dispuesto en la Constitución General de la República o bien confrontando su texto con lo dispuesto en un ordenamiento inferior a esa N.F. pero que, por la naturaleza de la potestad normativa cuyo ejercicio la generó, se ubica por encima de una regla general administrativa, como puede ser el caso del acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario que habilita la emisión de ésta.

Entonces, abordar el estudio de constitucionalidad o validez de una regla general administrativa puede implicar un estudio propiamente dicho de constitucionalidad, donde la posible transgresión a la N.F. será directa, o bien un análisis de legalidad, en donde la posible violación a la Constitución General de la República se dará en vía de consecuencia, en forma indirecta.

En tal virtud, tal como lo señaló el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, debe estimarse que el control de la constitucionalidad directa de lo dispuesto en una regla general administrativa, en tanto implica verificar si lo previsto en ésta se apega a un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye una facultad que se encuentra reservada a los órganos del Poder Judicial de la Federación, como sucedería cuando se planteara que lo dispuesto en una disposición de esa naturaleza vulnera las garantías de audiencia o de seguridad jurídica o bien el principio de legalidad tributaria, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de ninguna manera podría estimarse competente para realizar un estudio de tal naturaleza, ya que ello implicaría dotar a ese tribunal de auténticas facultades de control difuso de la Constitución, lo cual no está permitido en el sistema constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, tal como deriva de la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN. El texto expreso del artículo 133 de la Constitución Federal previene que ‘Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.’. En dicho sentido literal llegó a pronunciarse la Suprema Corte de Justicia; sin embargo, la postura sustentada con posterioridad por este Alto Tribunal, de manera predominante, ha sido en otro sentido, tomando en cuenta una interpretación sistemática del precepto y los principios que conforman nuestra Constitución. En efecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia Carta Magna para ese efecto." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X, agosto de 1999. Tesis P./J. 74/99. Página 5).

A diferencia de lo anterior, si el control indirecto de la constitucionalidad de una regla general administrativa, entendido como un mero control de la legalidad, no implica que el órgano que conozca del mismo ejerza atribuciones reservadas constitucionalmente a determinados órganos del Poder Judicial de la Federación, debe estimarse que no existe el impedimento constitucional antes referido para reconocerle al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa competencia para pronunciarse sobre la legalidad de una regla general administrativa; sin embargo, para arribar a una conclusión sobre si legalmente está dotado de tal atribución, es necesario analizar el contexto legal que rige la competencia de ese tribunal administrativo e, incluso, la de los órganos del Poder Judicial de la Federación.

Para tal fin, debe atenderse a lo previsto en los artículos 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y 202, fracción IX, 208 y 238 del C.F. de la Federación, los cuales disponen:

Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

"Artículo 11. El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican a continuación:

"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autónomos, en que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su liquidación.

"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el C.F. de la Federación, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales.

"III. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales.

"IV. Las que causen un agravio en materia fiscal distinto al que se refieren las fracciones anteriores.

"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de los miembros del Ejército, de la Fuerza Aérea y de la Armada Nacional o de sus familiares o derechohabientes con cargo a la Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así como las que establezcan obligaciones a cargo de las mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan dichas prestaciones.

"Cuando el interesado afirme, para fundar su demanda que le corresponde un mayor número de años de servicio que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió ser retirado con grado superior al que consigne la resolución impugnada o que su situación militar sea diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la Defensa Nacional o de Marina, según el caso; o cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios militares, las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración.

"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

"VII. Las que se dicten sobre interpretación y cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias de la administración pública federal centralizada.

"VIII. Las que constituyan créditos por responsabilidades contra servidores públicos de la Federación, del Distrito Federal o de los organismos descentralizados federales o del propio Distrito Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades.

"IX. Las que requieran el pago de garantías a favor de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, así como sus organismos descentralizados.

"X. Las que se dicten negando a los particulares la indemnización a que se contrae el artículo 77 bis de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. El particular podrá optar por esta vía o acudir ante la instancia judicial competente.

"XI. Las que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior.

"XII. Las que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"XIII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

"XIV. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo.

"XV. Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.

"Para los efectos del primer párrafo de este artículo, las resoluciones se considerarán definitivas cuando no admitan recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa.

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.

"También conocerá de los juicios que se promuevan contra una resolución negativa ficta configurada, en las materias señaladas en este artículo, por el transcurso del plazo que señalen las disposiciones aplicables o, en su defecto, por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo, conocerá de los juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas materias.

"No será aplicable lo dispuesto en el párrafo anterior en todos aquellos casos en los que se pudiere afectar el derecho de un tercero, reconocido en un registro o anotación ante autoridad administrativa."

C.F. de la Federación

"Artículo 202. Es improcedente el juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en los casos, por las causales y contra los actos siguientes:

"...

"IX. Contra ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente.

"...

"La procedencia del juicio será examinada aun de oficio."

"Artículo 238. Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

"I. Incompetencia del funcionario que la haya dictado u ordenado o tramitado el procedimiento del que deriva dicha resolución.

"II. Omisión de los requisitos formales exigidos por las leyes, que afecte las defensas del particular y trascienda al sentido de la resolución impugnada, inclusive la ausencia de fundamentación o motivación, en su caso.

"III. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.

"IV. Si los hechos que la motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien si se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas o dejó de aplicar las debidas.

"V. Cuando la resolución administrativa dictada en ejercicio de facultades discrecionales no corresponda a los fines para los cuales la ley confiera dichas facultades.

"El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución.

"Los órganos arbitrales o páneles binacionales, derivados de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia de prácticas desleales, contenidos en tratados y convenios internacionales de los que México sea parte, no podrán revisar de oficio las causales a que se refiere este artículo."

De la interpretación sistemática de los preceptos antes transcritos se advierte que el legislador estableció en el artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa los actos cuya validez puede impugnarse en un juicio contencioso administrativo, y si bien en la gran mayoría de las fracciones de ese numeral no se establece la posibilidad de impugnar disposiciones de observancia general, ello no obsta para reconocer que actualmente existe un supuesto de competencia en el que expresamente se reconoce la posibilidad de controvertir en forma destacada actos de esa naturaleza y que, además, conforme al sistema que rige la procedencia de ese juicio así como los vicios que pueden atribuirse a las resoluciones definitivas que son impugnables mediante él, los gobernados sí pueden plantear en un juicio contencioso administrativo la ilegalidad de las disposiciones de observancia general, inferiores a un reglamento del presidente de la República, cuando éstas se aplican en su perjuicio en la resolución expresamente impugnable o en el procedimiento que le precedió.

En efecto, por principio, cabe señalar que conforme a lo dispuesto en la fracción XI del artículo 11 de la Ley Orgánica antes transcrita, en el juicio contencioso administrativo pueden impugnarse las resoluciones que traten las materias señaladas en el artículo 94 de la Ley de Comercio Exterior, numeral este último que en cuya fracción V establece que procede el recurso de revocación en contra de las resoluciones "que determinen cuotas compensatorias definitivas", debiendo señalarse que tales resoluciones conllevan la emisión de disposiciones de observancia general, tal como lo reconoce la tesis de esta Segunda S. que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"CUOTAS COMPENSATORIAS. LA FACULTAD DEL TITULAR DE LA SECRETARÍA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL (ACTUALMENTE SECRETARÍA DE ECONOMÍA) PARA IMPONERLAS, NO IMPLICA LA CREACIÓN DE UNA PRESTACIÓN PATRIMONIAL DE ESA NATURALEZA, PUES LA HIPÓTESIS DE HECHO QUE AL SER REALIZADA POR LOS GOBERNADOS PROVOCARÁ LA RESPECTIVA OBLIGACIÓN DE PAGO, SURGE CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA CORRESPONDIENTE EJERCE LA ATRIBUCIÓN CONFERIDA (CONTEXTO NORMATIVO VIGENTE HASTA EL 27 DE JULIO DE 1993). Al facultar la Ley R.mentaria del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Comercio Exterior al titular de la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía), para crear cuotas compensatorias provisionales o definitivas, se limita a conferirle la potestad para que, una vez acreditados un cúmulo de hechos relacionados con la importación de mercancías bajo condiciones de discriminación de precios y desarrollado un procedimiento en el que escuche a los afectados, pueda emitir una disposición de observancia general conforme a la cual los gobernados que a partir de su entrada en vigor realicen la importación de una mercancía, originaria de una nación o de una o más empresas, deban realizar el pago de una prestación patrimonial de carácter público, sin que ello implique que en el propio ordenamiento legal se establezca una específica prestación patrimonial a cargo de los gobernados, ni la previsión de una conducta cuya realización provocará la obligación del pago respectivo. En tal virtud, hasta en tanto no se haya emitido la resolución administrativa en la que se precise que la importación de una determinada mercancía proveniente de una nación o grupo de empresas, dará lugar al pago de una específica cuota compensatoria, las importaciones correspondientes no generarán la obligación de pago de esta última, sin que ello sea consecuencia de que la autoridad no haya advertido la conducta respectiva, sino en razón de que en ese momento jurídicamente no se ha establecido un supuesto de hecho cuya realización genere el pago de una cuota compensatoria, pues solamente cuando la autoridad administrativa valora los elementos respectivos y establece una prestación patrimonial de esta naturaleza, los gobernados que con posterioridad se ubiquen en la respectiva hipótesis de hecho deberán realizar su pago." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIV, agosto de 2001. Tesis 2a. CXXI/2001. Página 219).

Entonces, lo dispuesto en la fracción XI del artículo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa revela que en el juicio contencioso administrativo sí es factible impugnar como actos destacados, cuando así lo establece expresamente el legislador, disposiciones de observancia general emitidas por autoridades administrativas diversas al presidente de la República, en ejercicio de las atribuciones que les son conferidas en un acto formalmente legislativo o reglamentario mediante una de las llamadas cláusulas habilitantes, por lo que no es contrario a la naturaleza de ese tribunal reconocerle atribuciones para pronunciarse sobre problemas de legalidad, también denominados de constitucionalidad indirecta, de una regla general administrativa, es decir, de una disposición inferior a los actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios.

Por otra parte, si bien es cierto que el referido tribunal sólo tiene competencia para conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas que se indican en el artículo 11 de su ley orgánica, también es cierto que conforme a lo dispuesto en el artículo 202, fracción IX, del C.F. de la Federación, el juicio contencioso administrativo es improcedente contra ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente, lo que procesalmente implica que la validez de ese tipo de actos, las disposiciones de observancia general, sí puede ser materia de análisis de la sentencia emitida en un juicio de esa índole, cuando el gobernado que lo promueve, ya sea en la resolución definitiva impugnada o en el procedimiento que le precedió, sufrió en su perjuicio la aplicación concreta de aquéllas.

Para arribar a esta conclusión basta interpretar sistemáticamente esa regla de procedencia del juicio contencioso administrativo en relación con lo previsto en el diverso 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tomando en cuenta, incluso, el derecho a la administración de justicia completa que garantiza el artículo 17 constitucional y la finalidad del establecimiento de tribunales contencioso administrativos, señalada en el diverso 73, fracción XXIX-H, de la propia Constitución General de la República.

En esos términos, si conforme a lo dispuesto en el contexto legal que rige las atribuciones del referido tribunal, por una parte, únicamente pueden impugnarse como actos destacados las resoluciones definitivas a que se refiere el artículo 11 de su ley orgánica y, por otra parte, el legislador precisó en el artículo 202, fracción IX, del C.F. de la Federación, la posibilidad legal de que el tribunal en comento aborde el análisis de ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto solamente cuando se hayan aplicado concretamente al promovente, tales disposiciones deben interpretarse atendiendo a los principios constitucionales que rigen el desempeño del mencionado tribunal.

En efecto, si el artículo 17 constitucional garantiza a los gobernados el acceso a la justicia completa a través de tribunales, dentro de los que se encuentra el Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y, en términos de lo establecido en la fracción XXIX-H del artículo 73 de la propia N.F. ese tribunal tiene como finalidad dirimir las controversias que se susciten entre los gobernados y la administración pública federal, tomando en cuenta que las reglas generales administrativas son emitidas por lo regular por órganos que pertenecen a dicha administración, es menester concluir que sin invadir las atribuciones reservadas constitucionalmente a los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación, cuando un gobernado controvierte en un juicio contencioso administrativo una de las resoluciones definitivas mencionadas en el artículo 11 de la ley orgánica del tribunal administrativo en comento, puede válidamente plantear la ilegalidad o inconstitucionalidad indirecta de lo dispuesto en las reglas generales administrativas que, en su caso, se le haya aplicado en la resolución impugnada en forma destacada, debiendo el referido tribunal abordar los planteamientos respectivos, los que de resultar fundados trascenderán a la validez del acto controvertido en forma destacada, lo cual conlleva analizar la legalidad de disposiciones generales emitidas por autoridades administrativas e, incluso, permitir a los gobernados el acceso a una justicia pronta y completa que les evite acudir a más juicios para tutelar los derechos que el legislador ordinario les ha conferido al tenor de la Constitución General de la República.

Por tanto, la circunstancia de que, por lo regular, una disposición de observancia general emitida por una autoridad administrativa diferente al presidente de la República no pueda ser impugnada en forma destacada en un juicio contencioso administrativo, solamente implica que en la demanda que se enderece contra la resolución en la que le fue aplicada no podrá señalarse dicha disposición como resolución impugnada ni al órgano del Estado que la emitió como autoridad demandada, por lo que en dicho escrito el actor se limitará a plasmar los conceptos de impugnación en los que desarrolle los argumentos para demostrar por qué la regla general administrativa que fue aplicada en su perjuicio, no se emitió en estricto apego a lo dispuesto en el acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario que regula su expedición.

Además, en congruencia con lo anterior, ante planteamientos de tal naturaleza, el referido tribunal se limitará a estudiarlos en la parte considerativa de su sentencia y, en caso de resultar fundados, precisará en qué términos afectan la validez de la resolución impugnada en forma destacada, sin que la ilegalidad de la regla general respectiva se refleje en los puntos resolutivos del fallo correspondiente.

Incluso, debe tomarse en cuenta que las reglas generales administrativas, al igual que las resoluciones expresamente impugnables a través de un juicio contencioso administrativo, pueden presentar cualquiera de los vicios a los que se refiere el artículo 238 del C.F. de la Federación.

En ese tenor, así como de lo previsto en el artículo 238, fracción III, del C.F. de la Federación, resulta indiscutible que en un juicio contencioso administrativo pueden plantearse conceptos de impugnación relacionados con los vicios que presenten los actos emitidos dentro del procedimiento que precedió a la emisión de la resolución expresamente controvertible, por mayoría de razón, tomando en cuenta lo dispuesto en la fracción IX del artículo 202 del propio código tributario, también debe admitirse que en el referido juicio los gobernados pueden válidamente atribuir vicios de legalidad a las reglas generales administrativas que se hayan aplicado en su perjuicio en la resolución definitiva impugnable o en el procedimiento respectivo.

De especial relevancia resulta señalar que la conclusión antes adoptada es acorde con la interpretación que desde la creación del entonces Tribunal Fiscal de la Federación esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha realizado de lo dispuesto en la legislación que ha regulado a ese tribunal.

Al respecto, cabe señalar que entre los primeros precedentes en los que se sustentó que en un juicio contencioso administrativo los gobernados sí pueden válidamente plantear vicios de legalidad a las disposiciones de observancia general inferiores a los reglamentos, que les hubieren sido aplicadas en la resolución administrativa impugnada, se encuentra la revisión fiscal 441/57, resuelta por la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, bajo la ponencia del señor M.F.T.R., el ocho de agosto de mil novecientos cincuenta y ocho, de la cual derivó la tesis que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"TRIBUNAL FISCAL. COMPETENCIA DEL. El Tribunal Fiscal de la Federación es incompetente para conocer del problema de la inconstitucionalidad de las leyes, pero, con esta única salvedad, dicho tribunal es competente para conocer de cualquier problema relativo a la legalidad de los actos del Poder Ejecutivo, por lo cual está facultado para estudiar y resolver las cuestiones referentes a la validez de cualquier acto formalmente administrativo, como lo es una circular expedida por la Sub-secretaría de Impuestos de Hacienda y Crédito Público. Aunque es verdad que una circular (en ciertos aspectos y en cuanto a la generalidad de su aplicación) tiene semejanza con la ley, no deja por ello de entrañar una resolución de carácter administrativo, si bien debe reconocerse que el Tribunal Fiscal sólo puede conocer de una disposición general con motivo de su aplicación de un caso individual y concreto. En lo que respecta a las excepciones, cabe hacer esta distinción. Cuando la ley faculta a la autoridad administrativa para conceder o negar la franquicia, a su arbitrio y según las circunstancias de cada caso, el goce de la exención sólo se inicia desde la fecha de la correspondiente declaratoria; en cambio, cuando la ley misma señala las hipótesis en que los particulares deben gozar de la exención y sólo facultan a la autoridad para realizar el acto de comprobación de que el caso que se le plantea se haya comprendido dentro de la hipótesis legal, el beneficio existe por virtud de la ley misma, y la declaratoria respectiva retrotrae sus efectos al momento en que se inició la vigencia de la ley o en que el particular se situó en la hipótesis prevista por la propia ley." (Sexta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen XIV, Tercera Parte. Página 95).

En el mismo sentido se pronunció esta Suprema Corte al resolver los precedentes que dieron lugar a las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"CIRCULARES DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA, JUICIOS DE NULIDAD CONTRA ACTOS DE APLICACIÓN DE. La circular número 210-9-66 publicada en el Diario Oficial de 25 de julio de 1946, que indica la forma de recaudar el impuesto de compraventa sobre el consumo de alimentos y bebidas alcohólicas y no alcohólicas en hoteles, restaurantes, cantinas y otros giros similares, no es susceptible de causar perjuicio al actor mientras no se le aplique, pues tiene expedita la facultad de someterse o no a ella en las operaciones que realice, y sólo cuando se le exija mediante una resolución individualizada el pago del impuesto en los términos de dicha circular, podrá promover juicio de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación." (Quinta Época. Instancia: S.A.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo CXXIII. Página 60).

"TRIBUNAL FISCAL, COMPETENCIA DEL (CIRCULARES). El Tribunal Fiscal de la Federación no tiene facultad para estudiar y resolver problemas relativos a la constitucionalidad de las leyes aunque sí para estudiar la constitucionalidad de los reglamentos y actos. Por tanto, pueden resolver sobre la de una circular, ya qué éstas no son la realización de una función legislativa, ni la actividad realizada por el Estado, a través de los órganos que forman el Poder Legislativo, y por tanto no tienen normas de índole jurídico, sino simple y sencillamente explicaciones encaminadas a orientar a los funcionarios de la organización administrativa, y sus actos, que no producen efectos jurídicos, deben considerarse como actos meramente materiales, sin rebasar sus límites, estrechos de suyo, para colocarse sobre la ley." (Quinta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo CIV. Página 2253).

"TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN, FACULTADES DEL. Los acuerdos abstractos, generales e impersonales que definan situaciones no previstas por la ley, completándola, no contienen en sí mismos ley alguna, ni su análisis está vedado al Tribunal Fiscal, el que por el contrario, y cuando se trata de un acto administrativo de carácter fiscal, cuyo control sí le está asignado, bien puede hacerlos motivo de su estudio, tal y como si se tratase de ‘una circular o cualquier otro acto administrativo.’." (Sexta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen LXII, Tercera Parte. Página 73).

"CIRCULARES. NO TIENEN CARÁCTER DE DISPOSICIONES LEGISLATIVAS. Dada la naturaleza de las circulares debe entenderse, que las mismas constituyen meros actos administrativos, tendientes a cumplimentar la ley, pues contienen exclusivamente explicaciones enderezadas a orientar a los funcionarios de la administración, y por ello no tienen ni pueden tener el carácter de disposiciones legislativas, ya que se trata, por decirlo así, de un instrumento u opinión de los superiores jerárquicos administrativos, por lo que se puede afirmar que las S. del Tribunal Fiscal de la Federación no carecen de competencia para conocer de los casos en que sean impugnadas." (Sexta Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen CXXIII, Tercera Parte. Página 11).

Como se advierte de los criterios antes transcritos, este Alto Tribunal ya ha sostenido que en un juicio contencioso administrativo seguido ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación, actualmente Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, los gobernados sí pueden válidamente plantear vicios de legalidad a las disposiciones de observancia general, inferiores a los actos formalmente legislativos y a los formalmente reglamentarios, siempre y cuando aquéllas se hayan aplicado en perjuicio de los gobernados en la resolución administrativa expresamente impugnable o en el procedimiento que haya precedido a ésta, posibilidad jurídica que incluso fue recogida por el legislador con motivo de la expedición del actual C.F. de la Federación, que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos ochenta y tres, al señalarse en su artículo 202, fracción IX, antes transcrito, que el juicio contencioso administrativo sería improcedente contra ordenamientos que den normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente.

En abono a lo anterior, es importante señalar que esta conclusión no desconoce la naturaleza del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pues al resolver sobre esos vicios de inconstitucional indirecta, también llamados de legalidad, se estará limitando a verificar si la autoridad facultada para emitir la respectiva disposición de observancia general se apegó fielmente a lo previsto en al acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario que la habilitó para expedir actos de esa naturaleza, lo que de ninguna manera conlleva ejercer un control de la constitucionalidad de la disposición respectiva, atribución reservada constitucionalmente a determinados órganos del Poder Judicial de la Federación y que únicamente puede plantearse en determinados juicios del conocimiento de éstos.

Incluso, la circunstancia de que el mencionado tribunal pudiera llegar a declarar ilegal el parámetro de control -regla general administrativa- que le sirve para analizar la validez del acto administrativo en el cual tuvo lugar su aplicación, tampoco afecta la naturaleza o las labores de dicho órgano, pues ante planteamientos en que se impugne tanto la referida regla como su acto de aplicación, deberá abordarse inicialmente el estudio de legalidad de aquélla y, de resultar infundados, se podrán abordar los vicios propios que se atribuyan al acto en que se concretó.

En este tenor, debe estimarse que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sí debe pronunciarse sobre los planteamientos de ilegalidad de las reglas generales administrativas y, por ende, verificar su apego a la respectiva cláusula habilitante, facultad que, además, le permite cumplir cabalmente con la función que le es encomendada en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la Constitución General de la República, pues ello implica dirimir una controversia entre la administración pública federal y los particulares, respecto de actos emitidos por ésta a la luz de un acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario, sin desconocer con ello las atribuciones de control directo de la constitucionalidad que están reservadas al Poder Judicial de la Federación en los términos previstos en los diversos numerales de la propia N.F..

Las anteriores consideraciones sirvieron de sustento a esta Segunda S. al resolver la contradicción de tesis 169/2002, fallada por unanimidad de votos bajo esta ponencia, el diecisiete de octubre de dos mil tres, de la cual derivó la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"ÍNDICE NACIONAL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBE PRONUNCIARSE SOBRE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN EN LOS QUE SE CONTROVIERTAN LOS VALORES CALCULADOS POR EL BANCO DE MÉXICO, CUANDO SIRVAN DE BASE A UNA LIQUIDACIÓN. En términos de lo previsto en los artículos 17-A, párrafo primero, 20, párrafo segundo y 20 bis del C.F. de la Federación y 7o. de la Ley del Impuesto sobre la Renta, con el fin de que el monto de las contribuciones se entere a la hacienda pública considerando la pérdida de valor de la moneda por el transcurso del tiempo, el legislador estableció la aplicación de factores de actualización o de ajuste que derivan de los valores del Índice Nacional de Precios al Consumidor, los que por ser calculados por el Banco de México y publicados en el Diario Oficial de la Federación dentro de los diez primeros días del mes siguiente al que correspondan, conforme al procedimiento estadístico regulado en forma detallada en el referido artículo 20 bis, se incorporan al orden jurídico nacional como actos que trascienden a la esfera jurídica de un número indeterminado de gobernados con la finalidad de regir un número también indeterminado de casos. Por otra parte, si bien es cierto que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sólo tiene competencia expresa para conocer de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas mencionadas en el artículo 11 de la ley orgánica que lo regula, también lo es que conforme a lo previsto en el diverso 202, fracción IX, del C.F. de la Federación, el juicio contencioso administrativo es improcedente contra ordenamientos que establezcan normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente, lo que procesalmente implica que la legalidad de ese tipo de actos -disposiciones de observancia general inferiores a los reglamentos del presidente de la República- sí pueden ser materia de análisis de la sentencia que se emita en un juicio de esa índole, cuando el gobernado que lo promueve sufrió en su perjuicio la aplicación concreta de aquéllas, ya sea en la resolución definitiva impugnada o en el procedimiento que le precedió. En ese tenor, la circunstancia de que, una regla general administrativa no pueda ser impugnada en forma destacada en un juicio contencioso administrativo, sólo implica que en la demanda que se enderece en contra de la resolución en la que fue aplicada no sea factible señalarla como resolución impugnada, ni al órgano del Estado que la emitió como autoridad demandada, por lo que en dicho escrito el actor se limitará a plasmar los conceptos de impugnación en los que desarrolle los argumentos para demostrar por qué la respectiva regla general no se emitió con apego a lo dispuesto en el acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario -cláusula habilitante- que regula su expedición, por lo que cuando se trata de los valores del Índice Nacional de Precios al Consumidor, al constituir disposiciones de observancia general que sirven de sustento a una liquidación, en la medida en que en ésta se actualiza con base en ellos el monto de la contribución adeudada, los gobernados sí pueden atribuir vicios de legalidad a los actos a través de los cuales de calculan los referidos valores, con independencia de que en la demanda del respectivo juicio no los señale como actos impugnados, ni como autoridad demandada al órgano que los emitió, ya que en cumplimiento al principio de legalidad aquéllos deben cuantificarse conforme a las reglas establecidas en el artículo 20 bis del código citado, el cual se estableció con el fin de generar certeza a los gobernados sobre sus obligaciones tributarias." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII, noviembre de 2003. Tesis 2a./J. 96/2003. Página 146).

En abono a lo anteriormente expuesto, conviene señalar que esta conclusión en nada menoscaba las atribuciones que se confieren a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en las fracciones I y III del artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en cuanto señalan que a esos órganos jurisdiccionales federales les corresponde conocer "De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades administrativas" y "De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los términos de la Ley de Amparo", ya que con la competencia reconocida en este fallo al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no se le permite pronunciarse sobre la validez de leyes federales ni, menos aún, ejercer las atribuciones de control de la constitucionalidad directa que están reservadas a los mencionados Juzgados de Distrito, incluso, respecto de lo previsto en una regla general administrativa.

En los mismos términos, la competencia que se ha reconocido por esta Segunda S. a los Tribunales Colegiados de Circuito para pronunciarse sobre la validez de una regla general administrativa aplicada en la sentencia definitiva reclamada, en el procedimiento que le precedió o en el acto administrativo de origen, tampoco se desconoce, ya que, por una parte, la verificación de la constitucionalidad directa de ese tipo de disposiciones de observancia general se mantiene en el ámbito de los referidos Tribunales Colegiados de Circuito y, por otra, en cuanto al control de la legalidad de esas reglas generales administrativas se genera certidumbre a los gobernados sobre la posibilidad de plantear los vicios respectivos ante el mencionado tribunal administrativo, con las consecuencias que ello provoca en relación con el principio de definitividad. Al respecto, resulta ilustrativa la tesis de esta Segunda S. que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"AMPARO DIRECTO CONTRA LEYES. EN LA DEMANDA RESPECTIVA ES FACTIBLE PLANTEAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE CUALQUIER DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL. El párrafo segundo de la fracción IV del artículo 166 de la Ley de Amparo, adicionado mediante decreto de veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, establecía que ‘Cuando se impugne la sentencia definitiva o laudo por estimarse inconstitucional la ley aplicada, ello será materia únicamente del capítulo de conceptos de violación de la demanda, sin señalar como acto reclamado la ley, y la calificación de ésta por el tribunal de amparo se hará en la parte considerativa de la sentencia.’; posteriormente, mediante el diverso decreto de veintiuno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de mil novecientos ochenta y ocho, se modificó el referido párrafo, sustituyendo el término ‘ley’ por ‘la ley, el tratado o el reglamento’, en concordancia con la adición de un tercer párrafo al diverso numeral 158, que hace referencia a las cuestiones surgidas dentro del juicio, que no sean de imposible reparación, sobre constitucionalidad de leyes, tratados internacionales o reglamentos, los cuales sólo podrán hacerse valer en el amparo directo que proceda contra la sentencia definitiva, laudo o resolución que ponga fin al juicio; asimismo, en el artículo 114, fracción I, de la propia ley, el legislador modificó la expresión genérica ‘contra leyes’ y en su lugar hizo referencia no sólo a leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales, sino incluso a una categoría específica de normas generales, constituida por ‘otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general’. Ahora bien, de la interpretación teleológica de la exposición de motivos de los numerales citados, se advierte que la finalidad de la reforma aludida fue la de asignar a los Tribunales Colegiados de Circuito el control de la constitucionalidad de los reglamentos autónomos y municipales, por lo que es indudable que al referirse el legislador en los citados artículos 166 y 158, párrafo tercero, a ‘reglamentos’, no tuvo en modo alguno la intención de limitar la posibilidad de impugnar disposiciones de observancia general en amparo directo, a diferencia de lo establecido en el artículo 83, fracción V, de dicha ley, sino que se refirió tanto a los reglamentos expedidos por el presidente de la República o los gobernadores de los Estados, como a la categoría de normas que en el citado numeral 114, fracción I, se integra por ‘otros reglamentos, decretos o acuerdos de observancia general’, por lo que en la demanda de amparo directo sí puede plantearse la inconstitucionalidad de cualquier disposición de observancia general, no sólo de tratados internacionales, leyes o reglamentos federales o locales. Lo anterior es congruente con el sistema de impugnación de actos de la aludida naturaleza, conforme al cual los gobernados pueden optar por controvertir la constitucionalidad de las disposiciones de observancia general con motivo de su primer acto de aplicación acudiendo desde luego al amparo indirecto, o bien, agotar el recurso o medio de defensa legal que proceda contra ese primer acto y, en contra de la resolución que recaiga a éste, en su caso, promover amparo directo planteando tal cuestión." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, marzo de 2002. Tesis 2a. XXVII/2002. Página 420).

Es corolario de lo expuesto que el tercer punto materia de la presente contradicción debe resolverse en el sentido de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es competente para pronunciarse sobre los planteamientos de ilegalidad o inconstitucionalidad indirecta de lo dispuesto en una regla general administrativa, pero no respecto de la inconstitucionalidad directa de esas disposiciones generales, atribución que se encuentra reservada en la Constitución General de la República a los órganos del Poder Judicial de la Federación.

DÉCIMO. Una vez dilucidado el tercer punto de contradicción materia del presente asunto, debe abordarse el cuarto de ellos, el cual consiste en determinar si en un juicio contencioso administrativo seguido ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, antes Tribunal Fiscal de la Federación, en el que se impugna una multa impuesta con motivo de una conducta infractora que se encuentra regulada en la Ley Aduanera, en su reglamento y en una regla general administrativa, el referido tribunal debe limitarse al estudio de los vicios propios del correspondiente acto sancionatorio o si, incluso, puede analizar si la referida regla se apega a lo previsto en la ley.

En relación con esta oposición de criterios, tomando en cuenta que conforme a lo determinado en el considerando que antecede el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa sí tiene atribuciones para pronunciarse sobre los conceptos de invalidez en los que se reclame la invalidez de una regla general administrativa, es menester señalar que atendiendo al principio de congruencia externa que rige a toda sentencia, derivado del diverso de justicia completa que garantiza el artículo 17 constitucional, los que se reflejan en el diverso 237 del C.F. de la Federación, las sentencias del referido tribunal administrativo únicamente pueden abordar la legalidad de una regla general administrativa cuando el actor haya hecho valer en su demanda tales planteamientos, por lo que si no los hizo, deberá limitarse a analizar los vicios propios de la resolución impugnada, es decir, si se apega al respectivo contexto normativo, el cual válidamente puede estar integrado, incluso, por una regla general administrativa.

En relación con el referido principio de congruencia externa de las sentencias, resultan ilustrativas las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"SENTENCIA, PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LAS. El artículo 81 del Código de Procedimientos Civiles, estatuye que: ‘Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las contestaciones y con las demás pretensiones deducidas oportunamente en el pleito, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate. Cuando éstos hubieran sido varios, se hará el pronunciamiento correspondiente a cada uno de ellos’. De esta disposición se desprende, que el principio de congruencia lo infringe el juzgador, entre otros casos, cuando concede al actor más de lo que pide, resuelve puntos que no figuran en la litis, o comprende a personas que no han sido partes en el juicio." (Séptima Época. Instancia: Tercera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 78, Cuarta Parte. Página 49).

"CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA, PRINCIPIO DE. La congruencia significa conformidad en cuanto a extensión, concepto y alcance entre lo resuelto por el órgano jurisdiccional y las demandas, contestaciones y demás pretensiones deducidas oportunamente por las partes." (Sexta Época. Instancia: Tercera S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen XXVIII, Cuarta Parte. Página 136).

A su vez, el artículo 237 del C.F. de la Federación señala:

"Artículo 237. Las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada, teniendo la facultad de invocar hechos notorios.

"...

"Las S. podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación.

"Tratándose de las sentencias que resuelvan sobre la legalidad de la resolución dictada en un recurso administrativo, si se cuenta con elementos suficientes para ello, el tribunal se pronunciará sobre la legalidad de la resolución recurrida, en la parte que no satisfizo el interés jurídico del demandante. No se podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa en la demanda. ..."

Como se advierte de lo dispuesto en los diversos párrafos del numeral antes transcrito, el mencionado tribunal administrativo únicamente puede pronunciarse sobre la pretensión que haya hecho valer en la demanda la parte actora y solamente podrán anularse los actos impugnados de manera expresa en la referida demanda, todo lo cual resulta revelador de que el principio de congruencia externa sí rige respecto de las sentencias dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

En ese orden de ideas, debe estimarse que el mencionado tribunal administrativo, al analizar la validez de una resolución, debe limitarse a estudiar los conceptos de invalidez que se hayan planteado por la actora, por lo que si respecto de la determinación en la que, como en el caso sucede, se impuso una multa, la actora se limita a atribuirle vicios propios, el referido tribunal debe limitarse a estudiar tales vicios, sin que esté en posibilidad de pronunciarse sobre la validez de la mencionada multa analizando si la regla general administrativa que prevé o complementa los elementos que configuran la respectiva conducta infractora, se apega a la ley o reglamento que habilita su expedición.

Es decir, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa no puede introducir de oficio el análisis de legalidad de la regla general administrativa que regula la conducta infractora sancionada en la resolución impugnada si la actora no hizo valer en forma expresa un concepto de invalidez en el que, de manera destacada, atribuya a tal disposición un vicio de la naturaleza indicada, pues con ello se violentaría el principio de congruencia que debe cumplir todo fallo; sin menoscabo de que, en el caso de existir jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la inconstitucionalidad de una regla general administrativa, deba aplicar la misma, en términos de lo señalado en la diversa que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"JURISPRUDENCIA SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA SE ENCUENTRA OBLIGADO A APLICARLA, SIEMPRE QUE SEA PROCEDENTE, AL JUZGAR LA LEGALIDAD DE UN ACTO O RESOLUCIÓN FUNDADOS EN ESA LEY. De acuerdo con lo establecido por los artículos 94, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 192 de la Ley de Amparo, que fijan los términos en que será obligatoria la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el tribunal jurisdiccional referido debe aplicar la jurisprudencia sustentada sobre la inconstitucionalidad de una ley, porque en el último dispositivo citado no se hace ningún distingo sobre su obligatoriedad atendiendo a la materia sobre la que versa; además, si bien es cierto que los tribunales de esa naturaleza carecen de competencia para resolver sobre la constitucionalidad de leyes, también lo es que al aplicar la jurisprudencia sobre esa cuestión se limitan a realizar un estudio de legalidad relativo a si el acto o resolución impugnados respetaron el artículo 16 constitucional, concluyendo en sentido negativo al apreciar que se sustentó en un precepto declarado inconstitucional por jurisprudencia obligatoria de la Suprema Corte, sin que sea aceptable el argumento de que al realizar ese estudio se vulnera el principio de relatividad de las sentencias de amparo, pues éste se limita a señalar que en las mismas no se podrá hacer una declaración general sobre la inconstitucionalidad de la ley o acto que motivare el juicio y que sólo protegerán al individuo que solicitó la protección constitucional, ya que en el supuesto examinado el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al cumplir con la obligación que se le impone de aplicar la jurisprudencia en relación con el caso concreto que resuelve, no invalida la ley ni declara su inaplicabilidad absoluta. Por otro lado la obligatoriedad referida responde al principio de supremacía constitucional establecido en el artículo 133 de la Carta Fundamental, conforme al cual no deben subsistir los actos impugnados ante un tribunal cuando se funden en preceptos declarados jurisprudencialmente por la Suprema Corte como contrarios a aquélla. El criterio aquí sostenido no avala, obviamente, la incorrecta aplicación de la jurisprudencia que declara inconstitucional una ley, de la misma manera que, guardada la debida proporción, una norma legal no se ve afectada por su incorrecta aplicación." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, agosto de 2002. Tesis P./J. 38/2002. Página 5).

Por tanto, en acatamiento al principio de congruencia externa de las sentencias que le corresponde dictar y en cumplimiento a lo previsto en el artículo 237 del C.F. de la Federación, este punto de contradicción debe resolverse en el sentido de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, al conocer del juicio contencioso administrativo en el que se impugna una multa que sanciona una conducta infractora regulada, incluso, en una regla general administrativa, debe limitarse a estudiar los conceptos de nulidad que sobre tal cuestión se hicieron valer, sin que esté en posibilidad de introducir el análisis de legalidad o constitucionalidad indirecta de la respectiva regla general cuando la parte actora no haya planteado tal cuestión.

DÉCIMO PRIMERO. Una vez resuelto el cuarto punto de contradicción materia del presente asunto, debe abordarse el quinto de ellos, el cual consiste en determinar si la regulación prevista en la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho y sus anexos 19 y 22, en relación con la conducta infractora prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, se apegan a lo previsto en este ordenamiento o si, por el contrario, las referidas reglas generales carecen de sustento legal y, por ende, debe declararse la nulidad de las multas impuestas con motivo de la respectiva infracción.

Para resolver esta cuestión, por principio, conviene recordar que tal como se precisó en el considerando octavo de esta resolución, las reglas generales administrativas pueden regular obligaciones siempre y cuando con ello no se vaya más allá o se rebase lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, lo que implica que las referidas disposiciones de observancia general sí pueden vincular a los gobernados, siempre y cuando respeten los principios constitucionales que norman su expedición y, además, la obligación respectiva tenga sustento en un acto formalmente legislativo o reglamentario, ya que atendiendo a los principios de primacía legal y reglamentaria, las disposiciones de aquella naturaleza deben apegarse fielmente a la voluntad del órgano dotado de la potestad normativa, prevista expresamente en la Constitución General de la República, que habilitó a la autoridad administrativa correspondiente.

Este principio general implica que, en primer lugar, la potestad para emitir reglas generales administrativas que establezcan obligaciones a los gobernados está vinculada positivamente a lo dispuesto en las leyes, es decir, a los actos formal y materialmente legislativos, por lo que dichas obligaciones serán válidas siempre y cuando el legislador haya tenido la intención de que en un específico ámbito las obligaciones de los gobernados se prevean en una regla general administrativa.

Por tanto, si el legislador no ha manifestado esa intención, resultará insuficiente que mediante algún reglamento expedido por el presidente de la República se habilite a una autoridad administrativa para establecer obligaciones a cargo de los gobernados, ya que atendiendo al principio de primacía de la ley, dicho reglamento no puede crear nuevas cargas a los gobernados ni, menos aún, conferir una habilitación para tales fines si el legislador no la ha autorizado. Al respecto, son ilustrativas, en lo conducente, las tesis jurisprudenciales que llevan por rubro, texto y datos de identificación:

"FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN. Según ha sostenido este Alto Tribunal en numerosos precedentes, el artículo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la República para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquéllas se distinguen de éstas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que está instituido para acatarla en cuanto dimana del legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. El principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las Constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son las relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos, mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999. Tesis 2a./J. 29/99. Página 70).

"FACULTAD REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES. Es criterio unánime, tanto de la doctrina como de la jurisprudencia, que la facultad reglamentaria conferida en nuestro sistema constitucional al presidente de la República y a los gobernadores de los Estados, en sus respectivos ámbitos competenciales, consiste, exclusivamente, dado el principio de la división de poderes imperante en la expedición de disposiciones generales, abstractas e impersonales que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y completando en detalle sus normas, pero sin que, a título de su ejercicio, pueda excederse el alcance de sus mandatos o contrariar o alterar sus disposiciones, por ser precisamente la ley su medida y justificación." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, septiembre de 1995. Tesis 2a./J. 47/95. Página 293).

En tal virtud, si bien a través de un reglamento del presidente de la República es posible habilitar a una autoridad administrativa para emitir reglas generales que establezcan obligaciones a los gobernados, para ello es indispensable que en alguna ley se encuentre el sustento de esa habilitación.

Precisado lo anterior, en relación con este punto de contradicción, debe tomarse en cuenta que los preceptos que conforman el contexto normativo que sirve de base a lo dispuesto en las respectivas reglas generales administrativas, a saber, los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria; 36 y 184, fracciones I y III, de la Ley Aduanera; y 197 de su reglamento, señalan:

Ley del Servicio de Administración Tributaria

"Artículo 14. El presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la junta de gobierno aquellas que considere de especial relevancia."

Ley Aduanera

"Artículo 36. Quienes importen o exporten mercancías están obligados a presentar ante la aduana, por conducto de agente o apoderado aduanal, un pedimento en la forma oficial aprobada por la secretaría. En los casos de las mercancías sujetas a regulaciones y restricciones no arancelarias cuyo cumplimiento se demuestre a través de medios electrónicos, el pedimento deberá incluir la firma electrónica que demuestre el descargo total o parcial de esas regulaciones o restricciones. Dicho pedimento se deberá acompañar de: I. En importación: a) La factura comercial que reúna los requisitos y datos que mediante reglas establezca la secretaría, cuando el valor en aduana de las mercancías se determine conforme al valor de transacción y el valor de dichas mercancías exceda de la cantidad que establezcan dichas reglas. ..."

"Artículo 184. Cometen las infracciones relacionadas con las obligaciones de presentar documentación y declaraciones, quienes: I.O. presentar a las autoridades aduaneras, o lo hagan en forma extemporánea, los documentos que amparen las mercancías que importen o exporten, que transporten o que almacenen, los pedimentos, facturas, copias de las constancias de exportación, declaraciones, manifiestos o guías de carga, avisos, relaciones de mercancías, equipaje y pasajeros, autorizaciones, así como el documento en que conste la garantía a que se refiere el artículo 36, fracción I, inciso e), de esta ley en los casos en que la ley imponga tales obligaciones. ... III. Presenten los documentos a que se refieren las dos fracciones anteriores, con datos inexactos o falsos u omitiendo algún dato siempre que altere la información estadística."

R.mento de la Ley Aduanera

"Artículo 197. Sólo se considerará que se varía la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley, cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la secretaría."

A su vez, la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y ocho, y los anexos 19 y 22 de esta resolución miscelánea, publicados en el propio diario, respectivamente, el veintitrés y el veinticinco de marzo del año indicado, señalaban, en lo conducente:

Resolución Miscelánea

"R. 3.26.10. Para efectos de los artículos 184, fracción III, de la ley y 197 del reglamento, se considerará que se varía la información estadística cuando se trate de alguno de los campos o datos señalados en el anexo 19 de esta resolución, siempre que sea obligatorio el llenado del campo de que se trate."

"Anexo 19 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998.

"Datos que alteran la información estadística.

"1. Fecha de entrada y presentación de la mercancía.

"2. Clave de la aduana.

"3. Clave de la sección de la aduana.

"...

"5. Tipo de operación.

"6. Número de documento. ..."

"Anexo 22 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para 1998

"Instructivo para el llenado de formas oficiales en materia aduanera

"Instructivo de llenado del pedimento de importación

"No. Campo Contenido

"1. Fecha de pago Fecha en que se pretende

pagar las contribuciones al

comercio exterior.

Artículo 56 y 83 de la Ley

Aduanera.

"2. Tipo de operación Clave que identifica la

operación.

1. Importación

"3. Aduana/sección Clave de la aduana y sección

aduanera ante la que

se promueve el despacho. ..."

En relación con lo previsto en los citados numerales, especialmente el que regula la conducta infractora, por principio, cabe señalar que la circunstancia de que su interpretación sea "estricta", en términos de lo previsto en el artículo 5o. del C.F. de la Federación, únicamente implica que dentro de la conducta respectiva solamente pueden encuadrar aquellas que se ubiquen en el correspondiente supuesto de hecho, sin que dentro de la misma puedan comprenderse por analogía o por mayoría de razón, conductas no previstas como infractoras por el legislador, sin que tal restricción impida que el presidente de la República o una autoridad administrativa, previa habilitación legal, puedan precisar el alcance de alguno de los elementos de la conducta infractora, siempre y cuando se apeguen fielmente a la intención del legislador. Al respecto, es aplicable, en lo conducente, la tesis jurisprudencial que lleva por rubro, texto y datos de identificación:

"CONTRIBUCIONES. LAS DISPOSICIONES REFERENTES A SUS ELEMENTOS ESENCIALES, AUNQUE SON DE APLICACIÓN ESTRICTA, ADMITEN DIVERSOS MÉTODOS DE INTERPRETACIÓN PARA DESENTRAÑAR SU SENTIDO. El hecho de que el legislador haya establecido que las disposiciones fiscales que prevén elementos esenciales, como son sujeto, objeto, base, tasa o tarifa de una contribución y las excepciones a ésta, son de aplicación estricta, no significa que el intérprete no pueda acudir a los diversos métodos que permiten conocer la verdadera intención del creador de aquellas disposiciones, cuando de su análisis literal en virtud de las palabras utilizadas, sean técnicas o de uso común, se genere incertidumbre sobre su significado, ya que el efecto de lo ordenado por el legislador es obligar a aquél a que realice la aplicación estricta de la respectiva hipótesis jurídica única y exclusivamente a las situaciones de hecho que coincidan con lo previsto en ella, una vez desentrañado su alcance." (Novena Época. Instancia: Segunda S.. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, diciembre de 2002. Tesis 2a./J. 133/2002. Página 238).

Es decir, si bien sólo podrán cometer la infracción en comento los que presenten alguno de los documentos señalados en las fracciones I y II del artículo 184 de la Ley Aduanera con datos inexactos o falsos u omitan alguno de ellos, en el supuesto de que con ello se altere la información estadística, ello no obsta para reconocer que a través de un reglamento o de una regla general administrativa se puede precisar el alcance de tal disposición, siempre y cuando no se amplíe la conducta que a juicio de la autoridad legislativa debe sancionarse por afectar los bienes jurídicos tutelados, por lo que la autoridad que mediante una regla general administrativa pretenda fijar el alcance de tal disposición debe contar con la habilitación para ello y, además, apegarse a los actos formal y materialmente legislativos que regulan la respectiva conducta infractora.

En ese tenor, de la interpretación sistemática de los referidos numerales de la Ley Aduanera se advierte que en la fracción III del artículo 184 se establece como conducta infractora presentar los documentos a que se refieren las fracciones I y II del propio numeral, con datos inexactos o falsos, en su caso, omitiendo algún dato, siempre que alteren la información estadística.

De lo anterior se sigue que en dicho numeral se precisa que la infracción administrativa tendrá lugar cuando se presente un documento, entre otros, un pedimento de importación que contenga un dato inexacto o falso, o en él se omita un dato, siempre que con ello se altere la información estadística; sin embargo, el propio legislador no realizó en esa u otra ley alguna interpretación auténtica sobre cuándo la conducta referida implica una alteración de la información estadística.

Ante ello, debe tomarse en cuenta, por una parte, que conforme a lo dispuesto en el artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria al presidente del Servicio de Administración Tributaria le corresponde emitir disposiciones generales que permitan aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera y, por otra parte, que al tenor de lo previsto en el artículo 36, párrafo primero, de la Ley Aduanera, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público le corresponde aprobar la forma oficial en la que debe presentarse el pedimento de importación.

De lo dispuesto en los referidos numerales se advierte que fue voluntad del legislador dotar a una misma dependencia del Ejecutivo Federal de la atribución para que expida disposiciones de observancia general que permitan aplicar eficientemente la legislación aduanera y, además, para que determine la forma oficial en la que se realizarán los pedimentos de importación, lo que implica fijar qué datos deben contenerse en esa especie de declaración tributaria.

Por tanto, si ha sido voluntad del legislador habilitar a una autoridad administrativa para que determine qué datos debe contener un pedimento de importación, lo que conlleva facultar a ésta para que precise y pormenorice en qué términos deben los gobernados cumplir con la obligación de presentar el referido pedimento, debe estimarse que la circunstancia de que la misma autoridad administrativa señale qué datos al omitirse o señalarse en forma inexacta o falsa implican una alteración de la información estadística, no implica rebasar o ir más allá de lo establecido en el contexto legal que rige la expedición de las respectivas reglas generales administrativas, pues ha sido voluntad del propio legislador que los datos que debe contener el pedimento sean precisados por la autoridad hacendaria, lo que lleva implícito que sea ésta, atendiendo a la relevancia de los referidos datos, la que fije cuáles de ellos al omitirse o manifestarse en forma inexacta alteran la información estadística que corresponde procesar a la propia autoridad administrativa.

Dicho en otras palabras, si bien la obligación de los gobernados cuyo incumplimiento da lugar a la actualización de la infracción prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, se precisa por una autoridad administrativa a través de una regla general administrativa, lo cierto es que en el contexto legal que rige la habilitación correspondiente sí se estimó conveniente facultar a esa autoridad para que fuera ésta la que regulara detalladamente el alcance de la obligación respectiva, la que legalmente ya se encontraba prevista, de donde se sigue que también fue intención del legislador, en vía de consecuencia, que en ejercicio de su potestad normativa, la autoridad hacendaria precisara la conducta que da lugar a la infracción correlativa, atendiendo a que esa autoridad cuenta con los conocimientos técnicos que le permiten regular adecuadamente los datos que debe contener un pedimento de importación, circunstancia que, como se precisó al resolver el primer punto de contradicción materia de este asunto, no conlleva violación alguna al principio de legalidad tributaria, al no estar reservada constitucionalmente la regulación de la referida obligación al Congreso de la Unión, siendo suficiente que éste fije las bases correspondientes y habilite a una autoridad administrativa para ello, lo que en el caso incluso se confirma con lo dispuesto en el artículo 197 del R.mento de la Ley Aduanera, el cual, con base en el contexto legal antes mencionado, con mayor precisión habilita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que sea ésta la que determine qué datos, de los que debe contener un pedimento de importación, en caso de manifestarse con falsedad o inexactitud o bien omitirse, darán lugar a afectar la información estadística.

En adición a lo anterior, debe tomarse en cuenta que en el artículo 197 del R.mento de la Ley Aduanera se precisa que para efectos de lo previsto en la fracción III del artículo 184 de la Ley Aduanera únicamente se considerará que varía la información estadística cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que además de acotar y reducir el ámbito de la respectiva conducta infractora, que alude tanto al pedimento como a otros documentos, habilita expresamente a esa autoridad administrativa para expedir las respectivas reglas generales, habilitación que encuentra sustento en lo previsto en el artículo 36 de la Ley Aduanera, conforme al cual corresponde a la referida dependencia aprobar la forma oficial del pedimento de importación y, por ende, los datos que debe contener.

Por último, cabe agregar que no obsta a la anterior conclusión la circunstancia de que la facultad que expresamente se confiere en la Ley Aduanera a la autoridad hacendaria se refiera a los datos que debe contener un pedimento atendiendo a la respectiva forma oficial, pues si el legislador otorgó esta relevante atribución a la mencionada autoridad, atendiendo a su especialización, debe concluirse que dentro de la misma se encuentra precisar en una regla general qué datos de los que deben manifestarse en un pedimento, por su relevancia, al omitirse o señalarse en forma inexacta o falsa, conllevan una alteración de la información estadística, con lo que, además, se genera certeza a los gobernados ante la indefinición legal sobre tal concepto, evitando que en forma discrecional y atendiendo al criterio de las diversas autoridades aduaneras, en cada caso concreto, al analizar el pedimento respectivo se ejerza la potestad sancionadora del Estado con base en criterios que pudieran ser opuestos.

En tal virtud, este último punto de contradicción se resuelve en el sentido de que la regulación prevista en la regla 3.26.10 de la Resolución Miscelánea de Comercio Exterior para mil novecientos noventa y ocho y sus anexos 19 y 22, en relación con la conducta infractora prevista en el artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, se apegan a lo previsto en este ordenamiento, ya que lo dispuesto en las referidas reglas administrativas no rebasa ni va más allá de lo establecido en el contexto legal que regula la respectiva habilitación, en virtud de que conforme a lo dispuesto en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 36, párrafo primero, de la Ley Aduanera, corresponde a la autoridad hacendaria establecer los datos que deben manifestarse en los pedimentos de importación y, por ende, aquellos cuya omisión o declaración falsa o inexacta alteran la información estadística, con lo que se genera seguridad jurídica a los gobernados sobre el alcance de esa conducta infractora.

Es corolario de lo expuesto que atento a las consideraciones antes relatadas deben prevalecer con el carácter de tesis jurisprudenciales los criterios sustentados por esta S., que llevan por rubro y texto:

PEDIMENTO DE IMPORTACIÓN. LA REGULACIÓN DE LOS DATOS QUE DEBE CONTENER, ASÍ COMO DE LA INFRACCIÓN EN QUE SE INCURRE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 184, FRACCIÓN III, DE LA LEY ADUANERA, AL OMITIR ALGUNO DE ELLOS O MANIFESTARLOS EN FORMA INEXACTA O FALSA DANDO LUGAR A QUE SE ALTERE LA INFORMACIÓN ESTADÍSTICA, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA. El principio tributario de legalidad, así como los de proporcionalidad, equidad y destino al gasto público garantizados en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es exigible respecto de los elementos de las contribuciones que deben sufragar los gobernados para solventar los gastos públicos, por lo que las disposiciones de observancia general que rijan su determinación deben sujetarse a aquéllos. En estas condiciones, si la regulación de la obligación tributaria de carácter accesorio consistente en el llenado de los datos que contiene un pedimento de importación, así como de la infracción en que se incurre, en términos del artículo 184, fracción III, de la Ley Aduanera, por omitir alguno de ellos o manifestarlos en forma inexacta o falsa, siempre que se altere la información estadística, no incide en los elementos esenciales de una contribución ni se refiere a una conducta infractora consistente en la falta de pago de algún tributo, resulta evidente que tal normativa no es expresión de la potestad tributaria del Estado Mexicano y, por ende, no se rige por el principio de legalidad tributaria en su aspecto formal, por lo que el hecho de que los datos que debe contener el mencionado pedimento no se prevean en una ley, sino en una regla general administrativa, no conlleva una violación al citado precepto constitucional.

COMERCIO EXTERIOR. LAS REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS EN ESA MATERIA PUEDEN REGULAR OBLIGACIONES DE LOS GOBERNADOS, SIEMPRE Y CUANDO RESPETEN LOS PRINCIPIOS DE RESERVA DE LEY Y RESERVA REGLAMENTARIA, Y SE APEGUEN AL CONTEXTO LEGAL Y REGLAMENTARIO QUE RIGE SU EMISIÓN. Las referidas reglas generales las emite el presidente del Servicio de Administración Tributaria con base en los artículos 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria y 33, fracción I, inciso g), del C.F. de la Federación, los que a su vez se sustentan en los diversos 73, fracción XXX y 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que no existe impedimento constitucional para que mediante esas reglas se regulen determinadas obligaciones de los gobernados, siempre y cuando no incidan en una materia sujeta a reserva de ley y no rebasen el contexto legal y reglamentario que rige su emisión, aunado a que aquéllas no se rigen por lo previsto en los artículos 33, penúltimo párrafo, y 35 del C.F. de la Federación, ya que éstos se refieren a los criterios internos que deben seguirse en la aplicación de las normas que inciden en el ámbito fiscal, bien sea una ley, un reglamento o una regla general administrativa, por lo que por su propia naturaleza no pueden generar obligación alguna a los gobernados sino, en todo caso, ser ilustrativos sobre el alcance de alguna disposición de observancia general, y de publicarse en el Diario Oficial de la Federación, otorgar derechos a los contribuyentes, a diferencia de las citadas reglas generales, que son de cumplimiento obligatorio para los gobernados, sin menoscabo de que alguna de ellas, en virtud de sentencia dictada en alguno medio de defensa jurisdiccional establecido por el orden jurídico nacional, pueda perder sus efectos total o parcialmente, por no respetar los mencionados principios que rigen su emisión.

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DEBE PRONUNCIARSE SOBRE LOS VICIOS DE LEGALIDAD QUE EN LA DEMANDA RESPECTIVA SE ATRIBUYAN A LAS REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS APLICADAS EN PERJUICIO DEL ACTOR EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA IMPUGNADA EN FORMA DESTACADA. Si bien es cierto que el citado Tribunal sólo tiene competencia expresa para conocer de los juicios promovidos contra las resoluciones definitivas mencionadas en el artículo 11 de la ley orgánica que lo regula, también lo es que conforme al diverso 202, fracción IX, del C.F. de la Federación, el juicio contencioso administrativo es improcedente contra ordenamientos que establezcan normas o instrucciones de carácter general y abstracto, sin haber sido aplicados concretamente al promovente, lo que procesalmente implica que la legalidad de ese tipo de actos -disposiciones de observancia general inferiores a los reglamentos del presidente de la República- sí puede ser materia de análisis de la sentencia que se emita en un juicio de esa índole, cuando el gobernado que lo promueve sufrió en su perjuicio la aplicación concreta de aquéllos, ya sea en la resolución definitiva impugnada o en el procedimiento que le precedió, conclusión que atiende a la garantía de justicia pronta y completa contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que, además, se basa en el artículo 73, fracción XXIX-H, de la propia N.F., conforme al cual la finalidad del establecimiento de ese Tribunal fue dirimir las controversias entre los particulares y la administración pública federal, siempre y cuando los vicios que se atribuyan a dichas reglas sean de legalidad, es decir, impliquen confrontarlas con alguna norma superior a ellas pero inferior a la Constitución Federal. En ese tenor, la circunstancia de que una regla general administrativa no pueda ser impugnada en forma destacada en un juicio contencioso administrativo, sólo implica que en la demanda que se enderece en contra de la resolución en la que fue aplicada no sea factible señalarla como resolución impugnada, ni al órgano del Estado que la emitió como autoridad demandada, por lo que en dicho escrito el actor se limitará a plasmar los conceptos de impugnación en los que desarrolle los argumentos para demostrar por qué la respectiva regla general no se emitió con apego a lo dispuesto en el acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario -cláusula habilitante- que regula su expedición, y el referido Tribunal se limitará a estudiar esos conceptos en la parte considerativa de su sentencia por lo que, en caso de resultar fundados, precisará en qué términos afectan la validez de la resolución impugnada en forma destacada, sin que la ilegalidad de la regla general respectiva se refleje en los puntos resolutivos del fallo correspondiente.

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE LOS VICIOS DE CONSTITUCIONALIDAD QUE EN LA DEMANDA RESPECTIVA SE ATRIBUYAN A UNA REGLA GENERAL ADMINISTRATIVA. Conforme a la tesis jurisprudencial P./J. 74/99, emitida por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, agosto de 1999, página 5, con el rubro: "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN.", el control de la constitucionalidad directa de lo dispuesto en una regla general administrativa, en tanto implica verificar si lo previsto en ésta se apega a lo establecido en un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, constituye una facultad que se encuentra reservada a los órganos del Poder Judicial de la Federación. En consecuencia, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es incompetente para pronunciarse respecto del planteamiento relativo a que lo previsto en una disposición de esa naturaleza vulnera las garantías de seguridad jurídica o de audiencia, o bien, el principio de legalidad tributaria.

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ÚNICAMENTE PUEDE ANALIZAR LA LEGALIDAD DE LA REGLA GENERAL ADMINISTRATIVA QUE SE APLICÓ EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA IMPUGNADA, CUANDO EL PLANTEAMIENTO RESPECTIVO SE HAGA VALER EN LA DEMANDA.-Atendiendo al principio de congruencia externa que rige a toda sentencia y que deriva del de justicia completa garantizado por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales se reflejan en el diverso 237 del C.F. de la Federación, conforme al cual las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa resolverán sobre la pretensión del actor deducida de su demanda, sin que sea válido anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de manera expresa, se concluye que el mencionado Tribunal únicamente puede abordar el estudio de la legalidad de una regla general administrativa que sirva de sustento a la resolución definitiva impugnada en forma destacada, cuando el actor haya hecho valer en la demanda los planteamientos respectivos.

PEDIMENTO DE IMPORTACIÓN. LA REGLA 3.26.10 DE LA RESOLUCIÓN MISCELÁNEA DE COMERCIO EXTERIOR PARA 1998, ASÍ COMO SUS ANEXOS 19 Y 22, AL SEÑALAR LOS DATOS QUE DEBE CONTENER AQUÉL, CUYA OMISIÓN O MANIFESTACIÓN FALSA O INEXACTA DAN LUGAR A QUE SE ACTUALICE LA CONDUCTA INFRACTORA PREVISTA EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 184 DE LA LEY ADUANERA, RESPETAN EL CONTEXTO LEGAL Y REGLAMENTARIO QUE RIGE SU EMISIÓN.-Conforme a este último precepto legal es una infracción administrativa presentar un pedimento de importación en el que se omitan datos o se manifiesten en forma inexacta o falsa, siempre y cuando alteren la información estadística, sin precisarse en algún acto formal y materialmente legislativo cuándo tiene lugar la mencionada alteración; asimismo, en el artículo 197 del R.mento de la Ley Aduanera se establece que la información estadística a que se refiere la fracción III del artículo 184 de la ley indicada varía cuando en el pedimento se alteren los datos que determine la Secretaría; a su vez, en las citadas reglas generales administrativas se precisa cuáles son los datos que provocan tal alteración. Ante ello debe tomarse en cuenta que, por una parte, conforme al artículo 14, fracción III, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, corresponde a su presidente emitir disposiciones generales que permitan aplicar eficientemente la legislación fiscal y aduanera y, por otra, al tenor del artículo 36, párrafo primero, de la Ley Aduanera, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la facultada para aprobar la forma oficial en la que debe presentarse el pedimento de importación, de donde se sigue que fue voluntad del legislador habilitar a una autoridad administrativa para que determine qué datos debe contener un pedimento de importación, lo que conlleva facultar a ésta para que precise y pormenorice en qué términos deben los gobernados cumplir con la obligación de presentar el referido pedimento, por lo que la circunstancia de que la misma autoridad administrativa señale qué datos, al omitirse o señalarse en forma inexacta o falsa, conllevan una alteración de la información estadística, no implica rebasar lo establecido en el contexto legal y reglamentario que rige su actuación, ya que en atención a la naturaleza de la atribución conferida por el legislador, precisada por el presidente de la República en un R.mento, la referida autoridad administrativa sí está habilitada, tanto legal como reglamentariamente, para expedir las respectivas reglas generales administrativas; máxime que con ello se genera certeza a los gobernados ante la respectiva indefinición legal, evitando que en forma discrecional, en cada caso concreto, al analizar el pedimento respectivo se ejerza la potestad sancionadora del Estado con base en criterios que pudieran ser opuestos.

Por lo expuesto y fundado, y con apoyo, además, en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción de tesis entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero en Materia Administrativa del Cuarto Circuito y el Segundo en Materia Administrativa del Primer Circuito, por una parte, y el Segundo del Quinto Circuito y el Primero en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, por la otra.

SEGUNDO.-No existe contradicción de tesis entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Primero en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito y Primero en Materia Administrativa del Sexto Circuito.

TERCERO.-En términos del considerando final de esta resolución, deben prevalecer con carácter jurisprudencial los criterios que sustenta esta Segunda S..

N.; remítanse de inmediato al Semanario Judicial de la Federación las tesis jurisprudenciales que se sustentan en la presente resolución, para los efectos establecidos en el artículo 195, fracciones I y II, de la Ley de Amparo, y envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados contendientes; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores M.M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el cuarto de los Ministros antes mencionados.