Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 57/2004-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO Y OCTAVO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

TERCERO. El Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo en revisión 594/2003, en sesión de veintiséis de febrero de dos mil cuatro, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"QUINTO. Al seguir rigiendo en el recurso de revisión el principio de que las causas de improcedencia son una cuestión de orden público y, por tanto, de estudio preferente, este Tribunal Colegiado advierte de oficio la prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo. Es aplicable al caso, la jurisprudencia 2a./J. 30/97, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., página 137, que dice: ‘REVISIÓN. ESTUDIO OFICIOSO DE LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA NO EXAMINADAS POR EL JUZGADOR DE PRIMER GRADO.’ (La transcribe). El artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, dispone: ‘Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente: ... XV. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente ley consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley. No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación.’. De lo anterior se desprende que para que cobre actualidad la causa de improcedencia en comento se requiere que: 1) El acto impugnado sea revisable de oficio, o bien, que a instancia de parte proceda en su contra algún medio de defensa en virtud del cual pudiera ser modificado, revocado o anulado; 2) Conforme a las leyes que rigen tanto el acto como el medio de impugnación relativo, proceda la suspensión de sus efectos sin que se pidan mayores requisitos que los que para tal fin establece la Ley de Amparo, con independencia de que el acto en sí mismo considerado sea susceptible de paralización; y, 3) No se esté en el caso de excepción referido, es decir, que el acto se encuentre fundado. La quejosa señaló como actos reclamados el oficio DGJG/3977/02, emitido por la directora general Jurídica y de Gobierno de la Delegación M.H.; así como del verificador administrativo adscrito a dicha dirección, su inminente ejecución. El referido oficio es del tenor literal siguiente: (No se transcribe por no ser necesario para informar el asunto). De lo anterior se desprende que no se está ante la excepción que en su parte final establece el referido artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, porque basta la lectura del oficio reclamado para percatarse que la autoridad emisora citó los preceptos que estimó necesarios para fundar su determinación. Por otro lado, a efecto de determinar si se satisface la premisa identificada en el punto 1), esto es, si existe algún medio de defensa en virtud del cual pudiera haberse modificado, revocado o nulificado la resolución impugnada, se toma en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1o. de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, las disposiciones de ese ordenamiento además de ser de orden e interés públicos, tienen por objeto de regular (sic) los actos y procedimientos, de la administración pública del Distrito Federal, mientras que en el caso de la administración pública paraestatal sólo será aplicable dicha ley cuando se trate de actos de autoridad provenientes de organismos descentralizados que afecten la esfera jurídica de los particulares. Tal precepto, en su segundo párrafo, establece que el ordenamiento de que se trata no será aplicable a las materias de carácter financiero, fiscal, en lo relativo a la actuación del Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, seguridad pública, electoral, participación ciudadana, del notariado, así como en la justicia cívica en el Distrito Federal; las actuaciones de la Contraloría General, en lo relativo a las responsabilidades de los servidores públicos y de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en cuanto a las quejas que conozca y las recomendaciones que formule. Consecuentemente, la legislación en comento sólo resultará aplicable: a) Si se trata de la actuación de autoridades de la administración pública del Distrito Federal centralizada y paraestatal sólo en el caso de que trate de actos de autoridad que afecten derechos (esfera jurídica) de particulares; y b) Si la materia del asunto no se encuentra en los casos de excepción enunciados. Con la finalidad de corroborar si se satisface la primera de tales condiciones, conviene tener presente que la autoridad que emitió el oficio reclamado fue la directora general Jurídica y de Gobierno en M.H., del Gobierno del Distrito Federal. Ahora bien, de conformidad con lo previsto por el artículo 2o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, la administración pública se organiza para su desenvolvimiento en central, desconcentrada y paraestatal, estando compuesta la centralizada por la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, once secretarías a que se refiere el artículo 15 de esa misma ley, la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la Oficialía Mayor, la Contraloría General del Distrito Federal y la Consejería Jurídica y de Servicios Legales; en tanto que la desconcentrada se integra por los órganos político administrativos de cada demarcación territorial genéricamente denominados Delegaciones del Distrito Federal y los órganos administrativos constituidos por el jefe de Gobierno y, finalmente, los organismos descentralizados integrados por empresas de participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos. En esa situación, al haber dictado la autoridad responsable la resolución impugnada en su carácter de integrante de la Delegación M.H., es claro que se trata de un acto de una autoridad de la administración pública del Distrito Federal centralizada, por lo que queda satisfecho el primero de los requisitos que nos ocupan. En cuanto al precisado en el inciso b), se toma en cuenta que el asunto sobre el que versó el acto reclamado se refiere al oficio DGJG/3977/02, a través del cual se tiene por no presentado el aviso de declaración de apertura de establecimiento mercantil del piso 4 del inmueble ubicado en Paseo de las Palmas número 425, colonia Lomas de Chapultepec, D.M.H.; luego, no se está en los casos de excepción expresamente indicados por el ordenamiento de que se trata, motivo por el cual, al verse colmadas las condicionantes especificadas, se concluye que el ordenamiento en comento es perfectamente aplicable al caso que nos ocupa. En la especie, el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal prevé que los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas, podrán a su elección interponer el recurso de inconformidad previsto en la citada ley, o el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, por lo cual se arriba a la conclusión de que efectivamente la quejosa contaba con un medio de defensa en virtud del cual el acto que reclama pudo haber sido modificado, revocado o nulificado. Ahora bien, a efecto de corroborar si se cumple la premisa identificada con el inciso 2) referida con antelación, se examina enseguida si mediante la interposición de los medios de impugnación (dada la optatividad que prevé el referido numeral 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal) se suspenden los efectos del acto reclamado, sin que se exijan mayores requisitos que los que la Ley de Amparo consigna para conceder la suspensión definitiva, aun cuando el acto en sí mismo considerado no sea susceptible de ser suspendido. El artículo 124 de la Ley de Amparo establece los requisitos para otorgar el beneficio de la medida cautelar en el juicio de garantías, a saber: 1. Que la solicite el agraviado; 2. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público; y 3. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto. Asimismo, el artículo 125 de la Ley de Amparo citada establece que en los casos en que sea procedente la suspensión pero que pudiera ocasionar daños o perjuicios a terceros, se concederá si el quejoso otorga garantía bastante para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con aquélla se causaron si no obtiene sentencia favorable en el juicio de amparo. Por su parte, los artículos 114 a 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, vigentes hasta esta fecha, establecen: (se transcriben). De la lectura de los preceptos antes transcritos puede advertirse que al igual que la Ley de Amparo, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal prevé el otorgamiento de la medida cautelar a petición de parte en cualquier momento hasta antes de que se emita la resolución respectiva; que se otorgará siempre y cuando no se ocasione perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público o se deje sin materia el recurso, y se pedirá garantía cuando pudieran ocasionarse daños a terceros. Como puede observarse, los requisitos previstos en los artículos transcritos de la legislación adjetiva que nos ocupa son en esencia los mismos que los que prevé la Ley de Amparo para tal efecto, pues establecen básicamente que la medida cautelar se otorgará a petición de parte, siempre y cuando no se lesione el interés social ni se vulneren normas de orden público y, de existir tercero que pudiera verse afectado, se garanticen los daños y perjuicios que eventualmente pudiera sufrir. Por otro lado, como no se está en el caso en que lo impugnado sea una multa, no se considera necesario entrar al estudio del tema, por versar sobre una cuestión totalmente distinta. Enseguida, procede estudiar si la Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal exige mayores requisitos para la suspensión, dada la optatividad que prevé el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el artículo 59 de la Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal exige un requisito adicional a los previstos en la Ley de Amparo para la concesión de la suspensión, ya que el único requisito que contempla este último ordenamiento, en relación con la instancia de parte, es el previsto en la fracción I de su artículo 124, consistente en que el agraviado solicite expresamente al órgano de amparo la concesión de la medida suspensional, por lo que entre el agraviado y la autoridad facultada para proveer sobre la suspensión solicitada no interviene otra voluntad, como sucede en el juicio de nulidad en el que sólo podrá ser concedida la medida cautelar por el presidente de la Sala a petición del Magistrado instructor. Este criterio corresponde a la jurisprudencia 2a./J. 71/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de dos mil dos, página 153, que dice: ‘CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CORRESPONDIENTE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.’ (se transcribe). En esas condiciones, si bien la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal exige mayores requisitos que la Ley de Amparo para la concesión de la medida cautelar de que se trata, lo cierto es que la promovente del juicio de garantías debió agotar el recurso de inconformidad previsto en el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal antes de acudir a la instancia constitucional. Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 82/2000, sustentada por la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de dos mil, página 49, que a la letra dice: ‘AMPARO INDIRECTO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS REGIDOS POR LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. RESULTA IMPROCEDENTE SI NO SE AGOTA PREVIAMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE DICHA LEY, AL NO EXIGIR ÉSTA MAYORES REQUISITOS QUE LA LEY DE AMPARO PARA CONCEDER LA SUSPENSIÓN.’ (se transcribe). Ahora bien, la causa de improcedencia que se analiza debe entenderse condicionada a que el acto administrativo se hubiera cumplido con el requisito exigido por el artículo 7o., fracción III, de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, el cual dispone que en todo acto administrativo escrito recurrible debe mencionar el término con que se cuenta para interponer el recurso de inconformidad, así como la autoridad ante la cual puede ser presentado. En el caso concreto, sí se cumple con tal condicionante, pues de la lectura del oficio impugnado, antes transcrito, se desprende que la autoridad responsable en el resolutivo segundo de su determinación informó a la quejosa que podía presentar recurso de inconformidad ante su superior jerárquico en un lapso de quince días hábiles contados a partir del día siguiente al en que surta sus efectos la notificación de dicha resolución. En este orden de ideas, si la quejosa no agotó el recurso de inconformidad previsto en el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, no cumplió con el principio de definitividad de las sentencias que rige en el juicio de amparo. Es aplicable, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 56/2002, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de dos mil dos, página 351, que dice: ‘PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. NO ES NECESARIO AGOTAR EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO, SI LA RESPONSABLE NO INFORMA DE DICHO RECURSO AL QUEJOSO, EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN XV, DE ESA LEY.’ (se transcribe). Por último, se debe precisar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado jurisprudencia sobre los casos de excepción al principio de definitividad que la Constitución y la Ley de Amparo precisan y, con base en ellos, como ya se dijo, una de las excepciones de referencia se presenta cuando el acto carece de fundamentación, o bien, cuando se reclaman violaciones directas a la Constitución, habida cuenta de que los únicos tribunales facultados para pronunciarse sobre la constitucionalidad de los actos de autoridad lo son los tribunales de control constitucional. En este punto, es importante precisar que una violación directa de la Constitución es aquella en la que se aducen violaciones a la Carta Magna, derivando sus argumentos de algún precepto de la misma, mientras que las violaciones indirectas son las que se sustentan en dispositivos de leyes secundarias, lo que implica cuestiones de legalidad, que claramente pueden ser resueltas por autoridades o tribunales del orden común. Así, del examen de los datos que se precisan en la demanda de garantías, de manera concreta en el capítulo de conceptos de violación, se advierte que la quejosa además de violaciones al artículo 16 de la Carta Magna aduce cuestiones en contra de ordenamientos secundarios, pues indica que: ‘las responsables aplicaron de manera indebida y en perjuicio de mi poderdante el contenido de los artículos 43 y 44 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles del Distrito Federal ...’ (foja 14 del expediente de amparo ). De la anterior transcripción se advierte que si bien la promovente aduce violaciones al artículo 16 constitucional, también lo es que aduce cuestiones sustentadas en diversos artículos de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles, lo que implica transgresiones a disposiciones de carácter secundario. Es aplicable al caso, a contrario sensu, la jurisprudencia 154, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 104, Tomo III, Materia Administrativa del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917 a 1995, que establece: ‘RECURSOS ORDINARIOS. NO ES NECESARIO AGOTARLOS CUANDO ÚNICAMENTE SE ADUCEN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN.’ (se transcribe). En las relatadas circunstancias, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio de amparo, aunque con fundamento en la causa de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo las consideraciones antes precisadas. No obsta a lo anterior que en sesión de veintisiete de marzo de dos mil tres este Tribunal Colegiado, al resolver el recurso de revisión RA. 96/2003, haya revocado el auto dictado por la Juez Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en el que desechó de plano la demanda de garantías, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 145 y 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, por existir un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, consistente en que antes de acudir al juicio de amparo la quejosa debió de haber agotado el recurso de inconformidad previsto en el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo, pues lo que en esa ocasión determinó este Tribunal Colegiado fue que dicha causa de improcedencia no era notoria y manifiesta en términos del artículo 145 de la Ley de Amparo, habida cuenta que la propia juzgadora de garantías había advertido la existencia de dos opiniones diferentes respecto a que si se debe agotar o no el referido recurso de inconformidad antes de promover el juicio de garantías."

Por su parte, al fallar el amparo en revisión 267/2002 (improcedencia), en sesión de veinte de septiembre de dos mil dos, el propio Tribunal Colegiado sostuvo un criterio similar al contenido en la ejecutoria arriba transcrita, por lo que resulta innecesaria su reproducción.

CUARTO. El Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al fallar el amparo en revisión (improcedencia) 278/2001, en sesión de treinta de marzo de dos mil uno, determinó lo siguiente:

"QUINTO. En síntesis, la parte quejosa hace valer como conceptos de agravio los siguientes: a) Que el auto recurrido le causa agravio, en virtud de que la Juez de primer grado incorrectamente desechó su demanda de garantías, al estimar que no se agotó el recurso de inconformidad y el juicio de nulidad previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal; sin embargo, no tomó en consideración que el juicio de amparo es procedente en razón de que el acto reclamado carece de fundamentación, excepción que se encuentra prevista en la fracción XV del artículo 73 de la ley de la materia, y toda vez que se desconoce el fundamento que le sirvió a la autoridad para emitir la boleta de infracción combatida, es por ello que no podía impugnarla mediante el medio de defensa ordinario. b) Que el policía R.P.M. violó en su perjuicio lo establecido por los artículos 14, 16, 21 y 22 de la Carta Magna, en razón de que le impuso la multa combatida sin seguir las formalidades esenciales del procedimiento, ya que no se le permitió ser oída y vencida, no fundó, ni motivó la imposición de dicha multa al no precisar la infracción relativa a la infracción, que dice cometió, del artículo 62 del Reglamento de Tránsito del Distrito Federal; la sanción impuesta en quince días de salario mínimo es excesiva, máxime que al ser ama de casa no percibe salario alguno. Los conceptos de agravio antes sintetizados resultan ser parcialmente fundados pero insuficientes en parte y, por otra, infundados para revocar el auto recurrido, acorde con las siguientes consideraciones legales. En cuanto al agravio resumido en el inciso a) se estima parcialmente fundado pero insuficiente, en virtud de que la Juez Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal estimó que respecto de la demanda de garantías interpuesta por el ahora recurrente se actualizaba la causal de improcedencia prevista por el numeral 73, fracción XV, en relación con el diverso 145, ambos de la Ley de Amparo, por lo que procedía desecharla por notoriamente improcedente, en virtud de que la parte quejosa no había agotado, previamente a la interposición del juicio de garantías, el recurso previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal o, en su caso, el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, por lo que su demanda era notoriamente improcedente, lo cual se estima correcto como a continuación se demuestra. En efecto, la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado, a través de diversas ejecutorias, que las disposiciones relativas de la Ley de Amparo manifiestan un claro espíritu en el sentido de la indivisibilidad de la demanda de amparo, tanto para admitirla como para rechazarla; la primera, se refiere a que la demanda sea procedente y, la segunda, a que no lo sea, pero en ambos casos se trata de la integridad del escrito que, según las disposiciones constitucionales y reglamentarias relativas, es la base del juicio y presenta el caso a debate, formando una verdadera unidad o un todo que conviene conservar incólume, a fin de que se resuelva sobre todos sus puntos o se niegue su admisión en su integridad, para evitar que se anime un procedimiento innecesario, por tratarse de queja mal fundada. Al efecto, es importante precisar que el único motivo por el que no resultaría procedente admitir la demanda de garantías es porque se actualice alguna causa indudable y manifiesta de improcedencia, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 145 de la Ley de Amparo, el cual a la letra establece lo siguiente: ‘Artículo 145. El Juez de Distrito examinará ante todo, el escrito de demanda; y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano, sin suspender el acto reclamado.’. De la lectura del precepto transcrito se colige que el desechamiento de plano de una demanda de garantías sólo procede cuando se actualice una causal de improcedencia en la que deban concurrir dos motivos, a saber: a) que sea manifiesto; y, b) que ese motivo sea también indudable. Ahora bien, lo relativo al motivo o causa de improcedencia del juicio de amparo no requiere mayor explicación, ya que los motivos de inejercitabilidad del juicio se encuentran reglamentados en forma específica en el artículo 73 de la Ley de Amparo, en cambio, el requisito relativo a ‘lo manifiesto’ se da cuando el motivo de improcedencia se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda inicial, de los escritos aclaratorios o de la ampliación y de los documentos que se anexan a tales promociones; y ‘lo indudable’ resulta de que se tenga la certidumbre y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trata opere en el caso concreto; de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no resulta factible formarse una convicción diversa, independientemente de los elementos probatorios que eventualmente pudieran allegar las partes. En el caso especial que nos ocupa, la Juez Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, en el auto que se recurre, sostuvo: ‘Ahora bien, el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, en la parte que interesa, establece que el juicio de amparo es improcedente en los casos en que se promueva en contra de actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisadas de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o procedan contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal en virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado. Ahora bien, como el acto reclamado en cuestión fue emitido por una autoridad distinta de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, aunado a que es de aquellos que admiten en su contra el recurso de inconformidad previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal o el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, medio de defensa legal por el cual se puede obtener la modificación, revocación o nulificación de los actos reclamados, esto es, la emisión de la boleta de sanción 0072125, impuesta al vehículo que ahora defiende la parte promovente, y en contra de los cuales al momento de interponer el medio de defensa indicado puede solicitar la suspensión de los actos que reclama, la cual no prevé mayores requisitos que la Ley de Amparo, en consecuencia, es evidente que al no haber intentado el promovente de la acción constitucional dicho medio de defensa en forma previa al ejercicio de la acción de amparo y agotar el principio de definitividad, es por lo que se surte la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo. En las relatadas circunstancias, al encontrarse un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 73, fracción XV, ambos de la Ley de Amparo, lo procedente es desechar de plano la demanda de garantías intentada.’. En el caso, a consideración de los suscritos, la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73, en relación con el diverso 145, de la Ley de Amparo, y que invoca la a quo, se considera como indudable y manifiesta respecto de la circunstancia de que la parte quejosa debió agotar el medio de defensa ordinario establecido en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en virtud de que, contrario a lo esgrimido por la parte quejosa, en la especie, la Juez de primer grado, al decretar el desechamiento de la demanda intentada por la ahora recurrente, en razón de que, en el caso, se actualizaba la causal de improcedencia prevista en la fracción XV del artículo 73 de la Ley de Amparo, al no haber agotado el medio de defensa establecido por la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal o el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, que es obligatorio para la impetrante de garantías. (sic). Sin embargo, tal determinación respecto del recurso ordinario que establece la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal es obligatorio y, por tanto, no puede ser optativo para la quejosa, es incorrecto, en virtud de que acorde con lo previsto en la fracción XV del artículo 73 de la ley de la materia, el juicio de amparo será improcedente cuando exista un medio de defensa legal en virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados los actos de autoridad, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan sus efectos y no se exijan mayores requisitos que los que prevé la Ley de Amparo. Lo anterior, en virtud de que de la lectura del artículo 114 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal claramente se advierte que establece mayores requisitos a los que se contrae la Ley de Amparo, por lo que no era necesario que la parte quejosa agotara dicho medio de defensa; el citado numeral a la letra prevé: ‘Artículo 114. El interesado podrá solicitar la suspensión del acto administrativo recurrido en cualquier momento, hasta antes de que se resuelva la inconformidad. El superior jerárquico deberá acordar, en su caso, el otorgamiento de la suspensión o la denegación de la misma, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su solicitud, en el entendido que de no emitir acuerdo expreso al respecto, se entenderá otorgada la suspensión.’. De la anterior transcripción se aprecia de manera incuestionable que para la suspensión se podrá solicitar en cualquier momento hasta antes que se resuelva la inconformidad, pero ésta se acordará por el superior jerárquico dentro de los cinco días hábiles siguientes, lo cual implica un requisito mayor a los previstos en la Ley de Amparo, en cuanto que la medida cautelar se debe conceder, en su caso, desde luego, a fin de que el gobernado no se vea afectado por el acto de autoridad y no dentro de los cinco días hábiles a su solicitud. Es decir, la circunstancia de que la autoridad tenga cinco días para resolver sobre la concesión o negativa de la suspensión trae como consecuencia que el agraviado, por el acto de autoridad, pueda resentir el que se le ejecute dicho acto, lo que resulta contrario al espíritu de la medida cautelar que contempla la Ley de Amparo, pues dicha medida, como se dijo con antelación, debe concederse desde luego a fin de preservar la materia del amparo y evitar la ejecución del acto y, por ende, daños y perjuicios de difícil reparación; por todo esto, no era necesario agotar el recurso previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. Precisado lo anterior, debe decirse que el agravio estudiado aunque es sustancialmente fundado resulta insuficiente para revocar el auto recurrido, en virtud de que si bien es cierto la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece mayores requisitos para la concesión de la suspensión; sin embargo, y toda vez que la impetrante de garantías también hace valer violaciones a leyes secundarias, como son el hecho de que la boleta mediante la cual se le impuso la multa no señaló a qué fracción del artículo 62 del Reglamento de Tránsito del Distrito Federal se refirió y que tampoco precisó la fracción e inciso del numeral 103 del citado ordenamiento legal para imponerle la sanción. En atención a lo anterior y contrario a lo argumentado por la quejosa, en el caso, dicho acto de autoridad no carece de fundamentación y motivación pues, en su caso, lo que podría acontecer sería de insuficiente o incorrecta fundamentación y motivación y ante esa eventualidad es incuestionable que debió agotar el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, por no encontrarse ante la excepción al principio de definitividad, por no existir una violación directa a la Constitución Federal de la República. A guisa de mayor abundamiento, la parte quejosa no combate la jurisprudencia del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en que se apoyó la a quo para desechar la demanda, cuyo rubro es: ‘JUICIO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. POR REGLA GENERAL ES NECESARIO AGOTARLO ANTES DE ACUDIR AL AMPARO, EN TÉRMINOS DE LA FRACCIÓN XV DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.’; por lo que, se reitera, sus argumentos resultan insuficientes para revocar el auto recurrido. Por otra parte, en cuanto al agravio resumido en el inciso b), resulta inoperante, dado que la parte quejosa se constriñe a señalar que el policía R.P.M., al imponerle la infracción controvertida, violó en su perjuicio las garantías consagradas en los artículos 14, 16, 21 y 22 de la Ley Fundamental; sin embargo, con dichos argumentos no combate de manera alguna las consideraciones en que se apoyó la Juez de primer grado para desechar su demanda de garantías. Es decir, la impetrante del amparo no vierte argumento lógico jurídico tendiente a rebatir las consideraciones que expuso la a quo para desechar la demanda de que se trata, dado que de la lectura integral del auto combatido no se advierte que la Juez natural se haya pronunciado en ese aspecto y, por tanto, su agravio resulta inoperante."

QUINTO. Como cuestión previa, debe determinarse si existe la contradicción de tesis denunciada.

Al efecto, conviene tener presente el contenido de los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, que dicen:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia."

"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.

"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.

"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."

Los preceptos constitucional y reglamentario transcritos consagran la figura jurídica de la contradicción de tesis como un sistema de integración de jurisprudencia, cuya finalidad es preservar la seguridad jurídica a través de la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deban prevalecer en caso de oposición, discrepancia o divergencia en torno a la interpretación de una misma norma jurídica o punto concreto de derecho.

Lo anterior supone, necesariamente, que los criterios entre los que deba decidirse cuál es el que debe prevalecer sean efectivamente divergentes, discrepantes u opuestos, para lo cual deben reunirse determinados requisitos, conforme a lo dispuesto en la jurisprudencia P./J. 26/2001, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 76, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

De acuerdo con lo dispuesto en la jurisprudencia aludida, los requisitos que determinan la existencia de una contradicción de tesis son los siguientes:

a) Que en las ejecutorias materia de la contradicción se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten criterios discrepantes;

b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, argumentaciones o razonamientos que sustentan las sentencias respectivas; y

c) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos.

Pues bien, de la lectura de las ejecutorias que dieron lugar a la presente contradicción se advierte que se surte el primero de los requisitos mencionados, toda vez que ambos Tribunales Colegiados examinaron cuestiones jurídicas esencialmente iguales y adoptaron criterios discrepantes.

Efectivamente, el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 594/2003, interpuesto en contra de la sentencia dictada en el juicio de amparo 101/2003, promovido por Shell México, Sociedad Anónima de Capital Variable, determinó confirmar el sobreseimiento por motivos diversos a los esgrimidos por el Juez de Distrito, al considerar que se actualizó la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo. Dicha determinación se basó en que la quejosa debió agotar el recurso de inconformidad previsto en el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, ya que su interposición suspende los efectos del acto recurrido, sin exigir mayores requisitos que los consignados en la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva. Al respecto, consideró que la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece, en esencia, los mismos requisitos que la Ley de Amparo para efectos de la suspensión de acto, al prever que la medida cautelar se otorgará a petición de parte, siempre y cuando no se lesione el interés social ni se vulneren normas de orden público y, de existir tercero que pudiera verse afectado, se garanticen los daños y perjuicios que eventualmente pudiera sufrir.

Por su parte, el Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al conocer del recurso de revisión 278/2001, interpuesto en contra del auto que desechó la demanda de amparo registrada con el número A-55/2001, determinó que el recurso de inconformidad establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal no debe necesariamente agotarse previamente a la promoción del juicio de garantías, ya que el artículo 114 de dicho ordenamiento establece mayores requisitos a los que se contrae la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto reclamado. Así lo consideró el referido Tribunal Colegiado, toda vez que la circunstancia de que la autoridad tenga cinco días para resolver sobre la concesión o la negativa de la suspensión trae como consecuencia que el acto pueda ejecutarse en perjuicio del agraviado, lo que resulta contrario al espíritu de la medida cautelar que contempla la Ley de Amparo, pues ésta debe concederse desde luego a fin de preservar la materia del amparo y evitar la ejecución del acto.

En este sentido, es claro que los criterios adoptados por los Tribunales contendientes fueron discrepantes, pues mientras que el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito llegó a la conclusión de que sí es necesario agotar el recurso de inconformidad previsto en el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, dado que, en términos de dicho ordenamiento, no se exigen mayores requisitos que los que prevé la Ley de Amparo para suspender el acto reclamado, el Octavo Tribunal Colegiado en la misma materia y jurisdicción sostuvo un criterio opuesto, consistente en que no es necesario agotar el recurso de inconformidad previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, porque ésta exige mayores requisitos que los que consagra la Ley de Amparo para suspender el acto reclamado.

Dicha discrepancia de criterios se dio en las consideraciones que sustentan las sentencias respectivas, tal como se advierte de las ejecutorias transcritas en los considerandos tercero y cuarto de este fallo.

Además, los criterios divergentes provienen del examen de los mismos elementos, pues en ambos casos se trató de determinar la procedencia del juicio de garantías respecto de actos regidos por la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, en contra de los cuales procedía el recurso de inconformidad en términos del artículo 108 del propio ordenamiento, haciéndose necesario determinar si se surtían los extremos del artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, lo que llevó a ambos Tribunales Colegiados a analizar si para la obtención de la suspensión en el recurso de inconformidad se requieren mayores requisitos que los que exige la Ley de Amparo.

No es obstáculo a lo anterior el hecho de que el Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito haya emitido su pronunciamiento en un amparo en revisión interpuesto en contra de una sentencia dictada por un Juez de Distrito, mientras que el Octavo Tribunal Colegiado de la misma materia y circuito sostuvo su posición al conocer de un amparo en revisión interpuesto contra un auto que desechó la demanda de garantías, pues lo cierto es que ambos órganos colegiados analizaron la misma problemática, consistente en determinar si el recurso de inconformidad previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal debía necesariamente agotarse antes de acudir al amparo, en atención al principio de definitividad.

Cobra aplicación al caso la tesis 2a. CCXVII/2001, de esta Segunda Sala, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2001, página 42, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES PROCEDENTE QUE ESTA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LA DIRIMA, RESPECTO DE CRITERIOS DIVERGENTES SUSTENTADOS POR TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO AL RESOLVER ASUNTOS DE CUALQUIER NATURALEZA QUE SEAN DE SU COMPETENCIA. El artículo 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación previene que ‘la jurisprudencia que deban establecer la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, las Salas de la misma y los Tribunales Colegiados de Circuito en las ejecutorias que pronuncien en los asuntos de su competencia distintos del juicio de amparo, se regirán por las disposiciones de la Ley de Amparo, salvo en los casos en que la ley de la materia contuviera disposición expresa en otro sentido’, sin que esto último ocurra respecto de la hipótesis que se examina. Del texto literal anterior se sigue que se refiere directamente sólo a la Suprema Corte y a los Tribunales Colegiados de Circuito cuando son órganos competentes para sustentar jurisprudencia lo que podrán hacer no sólo en juicios de amparo sino en cualquier asunto del que deban conocer, aplicando en éstos la Ley de Amparo. Sin embargo, la regla debe extenderse, por analogía, a aquellos casos en que la situación se presenta, no respecto del órgano que debe resolver el conflicto de criterios, definiéndolo jurisprudencialmente, sino en cuanto a los Tribunales Colegiados de Circuito que sustentaron las tesis divergentes, debiendo interpretarse, por consiguiente, que procederá resolver la contradicción no sólo cuando los hayan establecido en juicios de amparo sino en todos los asuntos de su competencia. Por otra parte, si bien es cierto que los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley de Amparo, se refieren a la contradicción de tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito al resolver los juicios de amparo de su competencia, también lo es que no debe hacerse una interpretación y una aplicación literal de esas normas para estimar improcedente cualquier denuncia de criterios opuestos que no provenga de los mencionados juicios. Ello, porque si el sistema de denuncia de contradicción de tesis tiene por objeto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la sustentación de un criterio jurisprudencial y, por tanto, obligatorio, supere la inseguridad jurídica derivada de la aplicación de posturas divergentes sobre un mismo problema o punto de derecho, máxime cuando respecto de él los mencionados tribunales actúen como órganos terminales, debe estimarse procedente la que derive de criterios opuestos que se hayan sustentado al resolverse cualquier tipo de asunto del que deban conocer, entre ellos los conflictos competenciales y no sólo juicios de amparo, ya que de lo contrario no se cumpliría con el propósito que inspiró tanto al Constituyente como al legislador ordinario al establecer la denuncia de contradicción de tesis como un sistema de integración de jurisprudencia. Lo anterior se robustece si se toma en consideración, además, que desde la emisión del Acuerdo General Plenario 6/1999, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el veintitrés de junio de mil novecientos noventa y nueve, se determinó en el punto tercero, fracción V, que de los asuntos iniciados con posterioridad a la publicación del acuerdo, de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se remitirían para su resolución a los Tribunales Colegiados de Circuito, los conflictos de competencia, con excepción de los que se suscitaran entre los Tribunales Colegiados, los cuales serían resueltos por las Salas de la Suprema Corte de Justicia, de suerte tal que respecto de los conflictos competenciales que corresponde conocer a los Tribunales Colegiados, éstos actúan como órganos terminales."

En estas condiciones, se impone concluir que sí existe la contradicción de tesis denunciada, y su materia consiste en determinar si es necesario agotar el recurso de inconformidad que prevé el artículo 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal antes de acudir al juicio de garantías.

SEXTO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que sustenta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual no coincide con ninguna de las posiciones sustentadas por los tribunales contendientes.

Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 4a./J. 2/94, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Cuarta Sala, Número 74, febrero de 1994, página 19, que dice:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO TIENE QUE RESOLVERSE INVARIABLEMENTE DECLARANDO QUE DEBE PREVALECER UNO DE LOS CRITERIOS QUE LA ORIGINARON, PUESTO QUE LA CORRECTA INTERPRETACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO PUEDE LLEVAR A ESTABLECER OTRO. La finalidad perseguida por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, al otorgar competencia a las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver las contradicciones de tesis que surjan entre los Tribunales Colegiados de Circuito, estableciendo cuál tesis debe prevalecer, es la de preservar la unidad en la interpretación de las normas que integran el orden jurídico nacional, fijando su verdadero sentido y alcance, lo que, a su vez, tiende a garantizar la seguridad jurídica; tan importante y trascendental propósito se tornaría inalcanzable si se llegara a concluir que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está obligada, inexorablemente, a decidir en relación con el criterio que se establece en una de las tesis contradictorias, a pesar de considerar que ambas son incorrectas o jurídicamente insostenibles. Por consiguiente, la Suprema Corte válidamente puede acoger un tercer criterio, el que le parezca correcto, de acuerdo con el examen lógico y jurídico del problema, lo que es acorde, además, con el texto de las citadas disposiciones en cuanto indican que la Sala debe decidir ‘... cuál tesis debe prevalecer’, no, cuál de las dos tesis debe prevalecer."

Efectivamente, en el caso se estima que ninguna de las posturas en contradicción es la que debe prevalecer, pues para determinar si previamente a la promoción del juicio de amparo es necesario agotar el recurso de inconformidad que consagra la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, ambos Tribunales Colegiados realizaron un análisis comparativo entre los requisitos para obtener la suspensión en el recurso de inconformidad y en el juicio de garantías, siendo que dicho análisis resultaba innecesario.

Para demostrar lo anterior, conviene hacer las siguientes precisiones en torno al principio de definitividad en el juicio de amparo indirecto en materia administrativa, el cual se rige por los artículos 107, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, que dicen:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra resoluciones que causen agravio no reparable mediante algún recurso, juicio o medio de defensa legal. No será necesario agotar éstos cuando la ley que los establezca exija, para otorgar la suspensión del acto reclamado, mayores requisitos que los que la ley reglamentaria del juicio de amparo requiera como condición para decretar esa suspensión."

"Artículo 73. El juicio de amparo es improcedente:

"...

"XV. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos mediante la interposición del recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente ley consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.

"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación."

Los preceptos constitucional y legal transcritos establecen el principio de definitividad, propio de la naturaleza extraordinaria del juicio de amparo, por virtud del cual éste resulta improcedente cuando, previamente a su promoción, el quejoso no haya agotado los recursos, juicios o medios ordinarios de defensa, a través de los cuales se puedan modificar, revocar o nulificar los actos que estime violatorios de garantías individuales.

Así, el particular que resienta una afectación en su esfera jurídica está obligado, antes de acudir al juicio de garantías, a agotar los medios ordinarios de defensa que procedan en contra del acto que le cause tal afectación, siempre y cuando se reúnan los requisitos que establecen los propios artículos 107, fracción IV, constitucional y 73, fracción XV, de la Ley de Amparo.

En alcance a lo dispuesto en los artículos en comento, esta Segunda Sala ha señalado que el agotamiento de los medios ordinarios de defensa sólo es obligatorio cuando éstos se encuentren previstos en leyes en sentido formal y material, tal como se advierte de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 115/99, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, octubre de 1999, página 448, que señala:

"RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA ORDINARIOS. REGLAS PARA SU DETERMINACIÓN EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 107, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN Y 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO). Los aludidos preceptos consagran la improcedencia del juicio de garantías en materia administrativa, en el supuesto de que contra el acto reclamado proceda un recurso o medio ordinario de defensa susceptible de nulificar, revocar o modificar dicho acto, sin que la ley que lo establezca o que rija el acto exija mayores requisitos que los previstos para el otorgamiento de la suspensión definitiva. Cuando tales preceptos se refieren a la ley que establezca el recurso o medio de defensa procedente contra el acto reclamado, o que rija a éste, debe entenderse que dicha remisión significa que la norma jurídica respectiva debe regular por algún título a ese acto de manera específica, aludiendo expresamente a él, debiendo colmar todas las determinaciones que contenga, así como las consecuencias que produzca en el ámbito jurídico del gobernado. Asimismo, el ordenamiento relativo requiere ser una norma legal, en sentido formal y material, puesto que tanto la disposición constitucional como la legal que la reglamenta, establecen que debe ser una ‘ley’, y no cualquier otro ordenamiento general, el que señale la procedencia de aquéllos, motivo por el cual, aplicando el principio jurídico consistente en que cuando la norma no distingue, no existe razón para efectuar una distinción, debe concluirse que sólo los medios defensivos consagrados en una ley formal y material son susceptibles de provocar la improcedencia del juicio de amparo, derivada de la falta de cumplimiento con el principio de definitividad en relación con la impugnación de un acto de autoridad, siempre que no exijan mayores requisitos para otorgar la suspensión que los previstos en la Ley de Amparo."

A su vez, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que los juicios, medios o recursos procedentes en contra de los actos de autoridad que produzcan afectación al particular deben estar previstos en las leyes que los rijan, entendiendo por éstas a las leyes que guarden relación con dichos actos, ya sea por haber establecido su nacimiento o instauración, su regulación, sus efectos, o bien, sus formas de impugnación.

Lo anterior se desprende del contenido de la jurisprudencia P./J. 3/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., enero de 2001, página 8, que a la letra dice:

"DEFINITIVIDAD EN EL JUICIO DE AMPARO. SIGNIFICADO DE LA EXPRESIÓN ‘LEYES QUE RIGEN LOS ACTOS’ A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE LA MATERIA. El artículo 73, fracción XV, de la Ley de Amparo previene que el juicio de amparo es improcedente: ‘Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún recurso, juicio o medio de defensa legal ... que haga valer el agraviado, sin exigir mayores requisitos que los que la presente ley consigna para conceder la suspensión definitiva, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley. ...’. Ahora bien, del contenido de este precepto, se advierte que no se indica qué debe entenderse por ‘leyes que rijan los actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo’, a fin de establecer si es necesario o no agotar el recurso, juicio o medio de defensa legal procedente, siempre que proceda la suspensión definitiva, sin exigirse mayores requisitos que los que la propia Ley de Amparo establece para conceder dicha medida, independientemente que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido conforme a dicha ley. Sin embargo, la intención del legislador al referirse a ‘leyes que rigen los actos’, no pudo ser otra, más que la de considerar, a aquellos ordenamientos legales (entendiendo por éstos a las leyes propiamente), que guardan relación con dichos actos, ya sea por haber establecido su nacimiento o instauración, su regulación, efectos, o bien, sus formas de impugnación, en la inteligencia que no siempre tales actos serán normados por un solo cuerpo legal, sino que puede darse el caso de que lo sea por varios, e incluso sólo en uno se prevenga lo relativo al recurso, juicio o medio de impugnación que proceda contra ellos, por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados. Es decir, para determinar cuáles son las leyes que rigen el acto y así tener pleno conocimiento sobre el recurso, juicio o medio de defensa legal que en contra del mismo se debe agotar previamente al amparo, debe atenderse a la relación que guardan esas leyes con dicho acto, sobre todo aquella que establece propiamente el medio de defensa en cuestión y, si además se cumplen los demás requisitos previstos en el citado artículo 73, fracción XV, para así estimar que es obligatorio agotarlo."

De esta forma, de conformidad con lo que disponen los artículos 107, fracción IV, de la Constitución Federal, 73, fracción XV, de la Ley de Amparo, y las tesis arriba citadas, para que se configure la improcedencia del juicio de amparo indirecto en materia administrativa, por no haberse agotado los medios ordinarios de defensa, es menester que concurran, en principio, los siguientes requisitos:

a) Que en contra del acto reclamado proceda un recurso, juicio o medio de defensa legal.

b) Que a través de dicho recurso, juicio o medio de defensa legal se pueda nulificar, modificar o revocar el acto reclamado.

c) Que el recurso, juicio o medio de defensa legal se encuentre establecido en una ley formal, es decir, expedida por el órgano legislativo competente.

d) Que dicha ley guarde relación con los actos reclamados, ya sea por haber establecido su nacimiento o instauración, su regulación, sus efectos, o bien, sus formas de impugnación.

De concurrir las anteriores circunstancias, la procedencia del juicio de amparo estará condicionada a que se agote el juicio, recurso o medio legal de defensa que proceda en contra de los actos reclamados, siempre y cuando no se surta ninguna de las excepciones constitucionales, legales o jurisprudenciales al principio de definitividad, las cuales se recopilan en la tesis 2a. LVI/2000, de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2000, página 156, cuyos rubro y texto indican:

"DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES A ESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De la interpretación literal y teleológica del artículo 107, fracciones III, IV, VII y XII, de la Constitución Federal, así como de los artículos 37, 73, fracciones XII, XIII y XV y 114 de la Ley de Amparo y de los criterios jurisprudenciales emitidos al respecto por los Tribunales del Poder Judicial de la Federación, se deduce que no existe la obligación de acatar el principio de definitividad que rige el juicio de amparo indirecto, cuando se reclaman los siguientes actos: I. Los que afectan a personas extrañas al juicio o al procedimiento del cual emanan; II. Los que dentro de un juicio su ejecución sea de imposible reparación; III. Los administrativos respecto de los cuales, la ley que los rige, exija mayores requisitos que los que prevé la Ley de Amparo, para suspender su ejecución; IV. Los que importen una violación a las garantías consagradas en los artículos 16, en materia penal, 19 y 20 de la Constitución Federal; V.L., cuando se impugnan con motivo del primer acto de aplicación; VI. Los que importen peligro de la privación de la vida, deportación o destierro o cualquiera de los prohibidos por el artículo 22 constitucional; VII. Actos o resoluciones respecto de los cuales, la ley que los rige no prevé la suspensión de su ejecución con la interposición de los recursos o medios de defensa ordinarios que proceden en su contra; VIII. Los que carezcan de fundamentación; IX. Aquellos en los que únicamente se reclamen violaciones directas a la Constitución Federal, como lo es la garantía de audiencia; y X. Aquellos respecto de los cuales los recursos ordinarios o medios de defensa legales, por virtud de los cuales se puede modificar, revocar o nulificar el acto reclamado, se encuentran previstos en un reglamento, y en la ley que éste regula no se contempla su existencia."

Establecido lo anterior, para determinar si previamente a la promoción del juicio de amparo contra actos que se rijan por la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal debe agotarse el recurso de inconformidad previsto en su artículo 108, es preciso referirse a la naturaleza jurídica de dicho ordenamiento; al tipo de actos regidos por el mismo; a los efectos que puede tener la resolución del recurso respecto de los actos recurridos, y a la posición que guarda dicho recurso dentro del sistema de impugnación ordinaria que se establece en la propia ley y en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Pues bien, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, constituye una ley en sentido formal, en tanto que fue expedida por la entonces denominada Asamblea de Representantes del Distrito Federal y promulgada por el Ejecutivo Federal.

El artículo 1o. de la ley en comento delimita su ámbito de aplicación, al señalar:

"Artículo 1o. Las disposiciones de la presente ley son de orden e interés públicos y tienen por objeto regular los actos y procedimientos de la administración pública del Distrito Federal. En el caso de la administración pública paraestatal, sólo será aplicable la presente ley, cuando se trate de actos de autoridad provenientes de organismos descentralizados que afecten la esfera jurídica de los particulares.

"Quedan excluidos de la aplicación de esta ley los actos y procedimientos administrativos relacionados con las materias de carácter financiero, fiscal, en lo relativo a la actuación del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, seguridad pública, electoral, participación ciudadana, del notariado, así como de justicia cívica en el Distrito Federal; las actuaciones de la Contraloría General, en lo relativo a la determinación de responsabilidades de los servidores públicos; y de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en cuanto a las quejas de que conozca y recomendaciones que formule.

"En relación a los créditos fiscales, no se excluyen de la aplicación de esta ley lo relativo a las multas administrativas, derivadas de las infracciones por violaciones a las disposiciones de orden administrativo local."

De conformidad con el precepto transcrito, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal rige respecto de los actos y procedimientos de la administración pública del Distrito Federal, así como respecto de los actos de autoridad provenientes de organismos descentralizados del propio Distrito Federal que afecten la esfera jurídica de los particulares; quedando excluidos de su ámbito de aplicación los actos administrativos en materias de carácter financiero, fiscal (con excepción de las multas administrativas que sí se rigen por dicho ordenamiento), los provenientes del Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales, seguridad pública, electoral, participación ciudadana, del notariado, así como de justicia cívica en el Distrito Federal, las actuaciones de la Contraloría General en lo relativo a la determinación de responsabilidades de los servidores públicos, y de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, por cuanto hace a las quejas de que conozca y recomendaciones que formule.

Respecto de tales actos y procedimientos precisados en su artículo 1o., la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece su nacimiento e instauración, su regulación, sus efectos, así como sus formas de impugnación y, al efecto, en su artículo 108 consagra los medios ordinarios de defensa procedentes en su contra, en los siguientes términos:

"Artículo 108. Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas podrán, a su elección interponer el recurso de inconformidad previsto en esta ley o intentar el juicio de nulidad ante el tribunal. El recurso de inconformidad tendrá por objeto que el superior jerárquico de la autoridad emisora, confirme, modifique, revoque o anule el acto administrativo recurrido."

Del dispositivo legal reproducido se desprende que en contra de los actos regidos por la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, que causen afectación a los particulares, procede optativamente el recurso de inconformidad, previsto en sus artículos 108 a 128, así como el juicio de nulidad regulado en la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, la cual complementa, con la fase contenciosa, el esquema jurídico del procedimiento administrativo para el Distrito Federal.

El referido precepto, conjuntamente con los diversos artículos 128 de la propia Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y 29 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, conforman el sistema de impugnación de los actos de autoridad del Distrito Federal, el cual se caracteriza por la optatividad del recurso de inconformidad.

Efectivamente, los referidos preceptos son del siguiente tenor literal:

Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal:

"Artículo 128. Contra la resolución que recaiga al recurso de inconformidad procede el juicio de nulidad ante el tribunal."

Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal:

"Artículo 29. Cuando las leyes o reglamentos del Distrito Federal establezcan algún recurso u otro medio de defensa, será optativo para la persona física o moral agotarlo o intentar desde luego el juicio ante el tribunal. Si está haciendo uso de dicho recurso o medio de defensa, previo el desistimiento correspondiente, podrá ocurrir a juicio ante el tribunal. El ejercicio de la acción ante este órgano jurisdiccional, extingue el derecho para promover otro medio de defensa."

Conforme al sistema de control administrativo regulado en términos de los aludidos artículos 108 y 128 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, así como 29 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, los particulares afectados por los actos de autoridad de la administración pública del Distrito Federal pueden proceder en cualquiera de las siguientes formas:

1) Acudir en primer lugar al recurso de inconformidad y, en contra de la resolución que en éste se pronuncie, promover juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, cuya sentencia podrá, en su caso, reclamarse en amparo.

2) Acudir directamente al juicio de nulidad y, en su caso, promover el juicio de amparo contra la sentencia que pronuncie el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal.

Lo anterior pone de manifiesto la naturaleza opcional del recurso de inconformidad, el cual puede agotarse o no antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en el entendido de que este último siempre será procedente, ya sea en forma directa o con posterioridad a la resolución del recurso de inconformidad.

En ese sentido, el recurso de inconformidad y el juicio contencioso administrativo forman parte de un mismo sistema de impugnación en la vía ordinaria, conforme al cual los actos de autoridad regidos por la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal pueden impugnarse en el citado recurso a elección del interesado, y contra la resolución que se dicte procede el juicio de nulidad, el que también puede promoverse directamente si se decide no agotar el recurso de inconformidad.

Por tanto, si el interesado elige el mencionado recurso en la vía ordinaria, necesariamente tendrá que agotar también el juicio de nulidad previamente al juicio de amparo, o sólo el segundo si prescinde del primero, pero en modo alguno podría promover desde luego el amparo indirecto (contra la resolución de origen), si decide no agotar el mencionado recurso, dada la procedencia del juicio contencioso administrativo, excepto los casos en que este último no deba agotarse por tratarse de una excepción al principio de definitividad.

Ahora bien, por cuanto hace al juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, esta Segunda Sala, al resolver la contradicción de tesis 92/2001-SS, estableció que no es necesario agotarlo antes de acudir al juicio de garantías, dado que el artículo 59 de la ley que lo regula establece mayores requisitos que la Ley de Amparo para conceder la suspensión del acto reclamado, al involucrar otra voluntad entre la del peticionario de la medida suspensional y la de la autoridad competente para otorgarla. Lo anterior, en términos de la jurisprudencia 2a./J. 71/2002, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2002, página 153, que a la letra dice:

"CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CORRESPONDIENTE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.-El artículo 59, primer párrafo, de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al establecer que sólo el presidente de la Sala respectiva puede conceder la suspensión de la ejecución de los actos que se impugnen mediante el juicio de nulidad, previa petición del Magistrado instructor a quien, a su vez, le fue solicitada por el actor, exige un requisito adicional a los previstos en la Ley de Amparo para la concesión de tal medida precautoria, ya que el único requisito que contempla este último ordenamiento, en relación con la instancia de parte, es el previsto en la fracción I de su artículo 124, consistente en que el agraviado solicite expresamente al órgano de amparo la concesión de la medida suspensional, por lo que entre el agraviado y la autoridad facultada para proveer sobre la suspensión solicitada no interviene otra voluntad. Por el contrario, en el supuesto del citado artículo 59, la suspensión de la ejecución de los actos impugnados involucra otra voluntad entre la del peticionario de la medida suspensional y la de la autoridad competente para otorgarla, lo cual se traduce en una exigencia adicional, no prevista en la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para el otorgamiento de la suspensión del acto reclamado. Consecuentemente, debe estimarse que en el caso en cita resulta procedente el juicio de garantías, conforme a lo previsto en el primer párrafo de la fracción XV del artículo 73 de la ley reglamentaria de referencia, como excepción al principio de definitividad que lo rige, sin necesidad de agotar previamente el juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal."

De lo anterior se advierte que este Alto Tribunal ya ha determinado que no es necesario agotar el juicio de nulidad antes de acudir al juicio de garantías, lo que lleva necesariamente a considerar que la interposición del recurso de inconformidad tampoco puede exigirse en forma obligatoria previamente a la promoción del juicio de amparo, pues dada su naturaleza optativa, independientemente de que cumpliera con todos los requisitos para que operara el principio de definitividad, no podría dotársele de una obligatoriedad que no lo caracteriza.

Efectivamente, ha quedado establecido que el recurso de inconformidad constituye un medio de defensa opcional en la vía ordinaria, que puede agotarse o no, previamente al juicio de nulidad, de modo que si la promoción de este último no es necesaria previamente a la del juicio de amparo, por surtirse una excepción al principio de definitividad, debe considerarse que tampoco es obligatorio agotar el mencionado recurso, dada su naturaleza optativa.

Así, debe concluirse que resulta innecesario el análisis de los requisitos que consagra la ley que rige el recurso de inconformidad para la procedencia de la suspensión del acto recurrido pues, independientemente de lo que arroje tal análisis, lo cierto es que no es obligatorio para los particulares agotar ese recurso antes de acudir al juicio contencioso administrativo en la vía ordinaria, y si respecto de este último se ha establecido por esta Segunda Sala que no es necesario agotarlo antes de promover el juicio de garantías, entonces es claro que tampoco puede ser obligatorio el agotamiento del recurso administrativo optativo.

De esta manera, esta Sala sostiene que, tratándose de legislaciones que prevén la interposición optativa de algún recurso administrativo antes de acudir al juicio contencioso administrativo, el análisis del principio de definitividad sólo cabe respecto de este último, puesto que jamás podría llegar a ser obligatorio el recurso administrativo, dada su optatividad frente al juicio contencioso.

En las relatadas condiciones, debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que esta Segunda Sala sostiene en el presente fallo, que se refleja en la siguiente tesis:

-De los artículos 108 y 128 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, así como del 29 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se advierte el carácter optativo del recurso de inconformidad, el cual puede o no agotarse antes de acudir al juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Ahora bien, por cuanto hace a este juicio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 71/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2002, página 153, de rubro: "CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL. NO ES NECESARIO AGOTAR EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL CORRESPONDIENTE ANTES DE ACUDIR AL AMPARO.", estableció que el juicio de garantías procede sin necesidad de agotar previamente el juicio de nulidad ante el mencionado tribunal, porque el artículo 59 del ordenamiento que lo regula exige mayores requisitos para conceder la suspensión definitiva del acto reclamado que la Ley de Amparo. En este sentido, resulta innecesario analizar si, tratándose del recurso de inconformidad, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal establece requisitos mayores que la Ley de Amparo para conceder la suspensión definitiva, pues independientemente del resultado que arroja, en ningún caso podría exigirse que se agotara el recurso últimamente citado antes de la interposición del juicio de garantías, ya que constituye un medio de defensa opcional en la vía ordinaria, que puede agotarse o no, con anterioridad al juicio de nulidad; de ahí que si es innecesario que este último se promueva previamente a la interposición del juicio de amparo, por surtirse una excepción al principio de definitividad, resulta evidente que no es necesario agotar el mencionado recurso.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe la contradicción de criterios denunciada.

SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, y hágase del conocimiento del Pleno y de la Primera Sala de esta Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R.. Fue ponente el señor M.G.D.G.P..