Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 40/2001-PL. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DÉCIMO CUARTO CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO. El Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, al resolver la revisión fiscal 27/98, promovida por el administrador local jurídico de Ingresos de Mérida, en sesión de 1o. de octubre de 1998, por unanimidad de votos, sostuvo la tesis número XIV.1o.8 K, que aparece publicada en la página 1061 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1998, que es del tenor siguiente:

"JURISPRUDENCIA. ES OBLIGATORIA PARA LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EN ACATAMIENTO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE DIMANA DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. Si bien los artículos 192 y 193 de la Ley de A. que determinan la obligatoriedad de la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno o en S. y cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se refieren de manera genérica a órganos jurisdiccionales sin hacer mención a las autoridades administrativas, éstas también quedan obligadas a observarla y aplicarla, lo cual se deduce del enlace armónico con que se debe entender el texto del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal y el séptimo párrafo del artículo 94 de la misma Codificación Suprema; ello porque, por un lado, la jurisprudencia no es otra cosa sino la interpretación reiterada y obligatoria de la ley, es decir, se trata de la norma misma definida en sus alcances a través de un procedimiento que desentraña su razón y finalidad; y por el otro, que de conformidad con el principio de legalidad que consagra la primera de las disposiciones constitucionales citadas, las autoridades están obligadas a fundar y motivar en mandamiento escrito todo acto de molestia, o sea que deberán expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del mismo. Por tanto, conjugando ambos enunciados, obvio es que para cumplir cabalmente con esta obligación constitucional, toda autoridad deberá no solamente aplicar la ley al caso concreto, sino hacerlo del modo que ésta ha sido interpretada con fuerza obligatoria por los órganos constitucional y legalmente facultados para ello. En conclusión, todas las autoridades, incluyendo las administrativas, para cumplir cabalmente con el principio de legalidad emanado del artículo 16 constitucional, han de regir sus actos con base en la norma, observando necesariamente el sentido que la interpretación de la misma ha sido fijado por la jurisprudencia."

El anterior criterio deriva de las consideraciones emitidas al resolver la revisión fiscal 27/98 del índice de ese Tribunal Colegiado que, en la parte conducente, señala:

"Finalmente, y contra lo que aduce el recurrente acerca de la aplicación analógica de jurisprudencia que realiza la Sala Regional Peninsular, es conveniente hacer las siguientes precisiones.

"De conformidad con el séptimo párrafo del artículo 94 de la Constitución Federal, la ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.

"Al desarrollar esta atribución constitucional, el legislador determinó en el artículo 192 de la Ley de A., que la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionado en Pleno o en S., es obligatoria para éstas en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"En su artículo 193 se ordena que la jurisprudencia que establezca cada uno de los Tribunales Unitarios, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del fuero común de los Estados y del Distrito Federal, y los tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Ambos dispositivos describen lo que la doctrina ha reconocido como jurisprudencia por reiteración, misma que se integra siempre que lo resuelto se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas con las votaciones calificadas que en cada caso establece la norma, particularmente las disposiciones tanto de la propia Ley de A., como de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

"Por su parte, es el propio texto constitucional en su artículo 107, fracción XIII, el que establece que cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la Sala respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia. Igual caso sucederá cuando las S. de aquel Alto Tribunal sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, donde cualquiera de las S., el citado procurador o las partes que intervinieron en los juicios correspondientes podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte que, funcionando en Pleno, decidirá cuál tesis debe prevalecer.

"Este sistema de creación de jurisprudencia por contradicción, también es recogido por el legislador ordinario en el último párrafo del ya identificado artículo 192 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales.

"Establecidas las consideraciones anteriores, se comparte parcialmente el concepto de agravio que expresa la recurrente en el sentido de que, también como autoridad administrativa, se encuentra obligada a acatar el contenido de la jurisprudencia; ello porque a pesar de que los ya transcritos artículos 192 y 193 de la Ley de A. se refieren, en lo general, a tribunales y no a las autoridades que conforman la administración pública, tal como la define el artículo 90 constitucional, éstas deben quedar incluidas en ese concepto, conclusión que se alcanza a través del enlace armónico con que se debe entender el texto del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal y el ya citado séptimo párrafo del artículo 94 también constitucional; esto es así porque, por un lado, la jurisprudencia no es otra cosa sino la interpretación reiterada y obligatoria de la ley, es decir, la norma misma definida por sus alcances a través de un procedimiento que busca desentrañar su sentido y finalidad; y por el otro, de conformidad con el primero de los dispositivos inmediatamente citados, las autoridades están obligadas a fundar y motivar todo acto de molestia, esto es, que en su actuar deberán expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; en ese orden de ideas, obvio es que para cumplir cabalmente con esta obligación constitucional de fundamentación y motivación, deberán no sólo aplicar la ley, sino ésta tal cual ha sido interpretada por los órganos constitucional y legalmente facultados para ello; en otras palabras, todas las autoridades han de regir sus actos con base en la norma, observando cabalmente el sentido que la interpretación de la misma ha sido fijado obligatoriamente por los órganos constitucionalmente facultados para ello.

"No obstante lo anterior, y aun reconociendo que la autoridad administrativa debe acatar la jurisprudencia obligatoria por mandamiento constitucional, en el caso concreto es la S.F. que conoció de la acción de nulidad quien, al resolver el punto en litigio, se valió de la aplicación analógica de un criterio jurisprudencial (lo que a su vez comparte este órgano colegiado), estando obligada así la demandada a cumplir con lo resuelto jurisdiccionalmente, en la especie, a requerir del promovente del recurso la demostración fehaciente de su personalidad y en el evento de que ello no sucediera, tener por no interpuesto el recurso correspondiente.

"Así las cosas, es de ponerse de relieve que si en el artículo 123 del Código Fiscal de la Federación se consignan factores que resultan comunes a otros dispositivos de la misma codificación, tal como lo es el asunto vinculado a la inhábil acreditación de la personalidad del promovente, y sobre los cuales se ha dejado establecido un indudable precedente, deviene claro para este cuerpo colegiado que nada impide a la autoridad jurisdiccional acoger de manera analógica el resultado del examen de diverso artículo, por cuanto que al abordarse en uno y otro el mismo objeto de regulación normativa, por sus consecuencias homologables, merecen igual solución, pero además en razón de que provienen de la misma legislación. A esta consideración se llega, además, partiendo del principio de supremacía constitucional imperante en nuestro Estado de derecho, pues si toda ley deriva de la Carta Magna, por lo mismo ninguna norma secundaria puede ser contraria a ella; por tanto, si en su artículo 14 se establece la garantía de audiencia previa, cuya finalidad radica en oír para su defensa al particular, y sólo bajo este presupuesto pueda en su caso ser vencido, entonces al tener por no interpuesto aquel recurso sin concederle oportunidad al gobernado de que realice las aclaraciones necesarias, se hace nugatorio tal derecho, contraviniendo, además, el espíritu del diverso 17, que garantiza la administración de justicia pronta y expedita, pero bajo la condición de que tal expeditez no debe implicar menoscabo en perjuicio de otros derechos del gobernado.

"Como corolario de lo analizado, se estima prudente transcribir el criterio que sostuvieran los Tribunales Colegiados de Circuito, con el rubro: ‘ANALOGÍA ...’, que aparece visible en la foja 829 del T.X., diciembre de 1993, Octava Época del Semanario Judicial de la Federación, que a la letra dice: ‘Es infundado que las tesis o jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o sus S. no puedan ser aplicadas por analogía o equiparación, ya que el artículo 14, constitucional, únicamente lo prohíbe en relación a juicios del orden criminal, pero cuando el juzgador para la solución de un conflicto aplica por analogía o equiparación los razonamientos jurídicos que se contienen en una tesis o jurisprudencia, es procedente si el punto jurídico es exactamente igual en el caso a resolver que en la tesis, máxime que las características de la jurisprudencia son su generalidad, abstracción e impersonalidad del criterio jurídico que contiene.’.

"En razón a las condiciones imperantes y con fundamento en lo dispuesto en los ordinales 91 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, y 237 y 248 del Código Fiscal de la Federación, no obstante la procedencia del recurso de revisión interpuesto, el mismo deviene infundado, por cuanto a que se advierte que la Sala Regional Peninsular del Tribunal Fiscal de la Federación interpretó correctamente el contenido, alcance y consecuencias del artículo 123 del Código Fiscal de la Federación y, por ello, debe confirmarse la sentencia de treinta de enero de mil novecientos noventa y ocho, pronunciada en autos del expediente 1087/97, misma que declaró la nulidad de la resolución administrativa contenida en el oficio 325-A-VII-6-03325 de veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete, que emitiera la Administración Local Jurídica de Ingresos de Mérida, en la cual se tuvo por no interpuesto el recurso de revocación 1795/95, impulsado por J.M.M.L. en representación de la persona moral Construcciones y Pavimentaciones Peninsulares, Sociedad Anónima de Capital Variable."

TERCERO. Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al fallar el amparo directo 304/2001 en sesión de veinticinco de octubre de dos mil uno, por mayoría de votos sostuvo, en la parte conducente, lo siguiente:

"En la parte final de su tercer concepto de violación sostiene la quejosa que la jurisprudencia, en el caso concreto, la que estableció la inconstitucionalidad del artículo 78-A de la Ley del Impuesto sobre la Renta vigente hasta mil novecientos noventa y nueve, sí es obligatoria para las autoridades administrativas, vinculación que dice se desprende del enlace armónico de los artículos 16, primer párrafo y 94, séptimo párrafo, de nuestra Carta Magna, porque ella es la interpretación reiterada y obligatoria de la ley, y porque las autoridades están obligadas a fundar y motivar sus actos.

"Resulta infundado dicho argumento.

"Los artículos 16, párrafo primero y 94, párrafo octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dicen a la letra:

"‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.’

"‘Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. ... La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.’

"Por su parte, los numerales 192 y 193 de la Ley de A. establecen:

"‘Artículo 192. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en S., es obligatoria para éstas en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. Las resoluciones constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias ejecutorias ininterrumpidas por otra en contrario, que hayan sido aprobadas por lo menos por ocho Ministros si se tratara de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro Ministros, en los casos de jurisprudencia de las S.. También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis de S. y de Tribunales Colegiados.’

"‘Artículo 193. La jurisprudencia que establezca cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito es obligatoria para los Tribunales Unitarios, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del fuero común de los Estados y del Distrito Federal, y los tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. Las resoluciones de los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por unanimidad de votos de los Magistrados que integran cada Tribunal Colegiado.’

"Ahora bien, el que el segundo de los artículos transcritos establezca que ‘La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia’, no implica que se refiera a la propia ley constitucional sino a la ley ordinaria respectiva, que en el caso es la Ley de A., ya que de no ser así, la expresión del Constituyente hubiera sido diferente.

"Este punto de vista encuentra sustento en lo establecido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria transcrita en el considerando séptimo de este fallo que, en lo conducente, señala:

"‘... el artículo 94 constitucional determina que la Ley de A. fijará los términos en que será obligatoria la jurisprudencia que establecen los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de leyes y reglamentos federales y locales, y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.’.

"Por tanto, no puede sostenerse la obligatoriedad de las autoridades administrativas de fundar sus actos en lo establecido en la jurisprudencia con base en una interpretación armónica de lo que dicen los referidos ordenamientos constitucionales.

"La obligación que tienen todas las autoridades administrativas de fundar y motivar sus actos, consiste en citar de manera específica la ley exactamente aplicable al caso, así como en expresar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto y no en citar también la jurisprudencia respectiva.

"Es aplicable al caso la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 97-102, Tercera Parte, página ciento cuarenta y tres, que dice:

"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.’

"Con base en el citado criterio, la garantía de legalidad no llega al extremo de exigir que las autoridades administrativas al actuar deban también apoyarse en la jurisprudencia emitida por los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, dado que no existe disposición legal que así lo establezca y, por el contrario, los preceptos transcritos de la Ley de A., que resulta ser la específica, sí establecen con precisión a quiénes obliga la jurisprudencia, sin comprender a tales autoridades, por lo que sostener lo contrario implica ir más allá de lo establecido en la ley.

"Lo anterior es así porque, como ya lo dijo el Pleno del Alto Tribunal, en la ejecutoria de que se habla ‘La jurisprudencia no es una norma general, toda vez que en cuanto su contenido, forma de creación y aplicación se encuentra limitada por la ley, y sólo la podrán aplicar los órganos jurisdiccionales a casos concretos y de manera excepcional’.

"Además, como lo refirió también ese órgano jurisdiccional, existen las siguientes diferencias entre la jurisprudencia y la ley:

"‘a) La jurisprudencia es obra de los órganos jurisdiccionales, y la ley del órgano legislativo.

"‘b) La jurisprudencia no es una norma general, ya que sólo se aplica a los casos particulares, mediante la vía del proceso.

"‘c) La jurisprudencia sólo es obligatoria respecto de los órganos jurisdiccionales que deben aplicarla, y

"‘d) La jurisprudencia es la interpretación que los tribunales hacen de la ley.’

"De tal manera que no obstante ser interpretación de la ley, la jurisprudencia tiene notables diferencias con la misma, por lo que no puede ser equiparable a ésta; de no ser así, los actos de las autoridades administrativas serían violatorios del artículo 16 constitucional por no apoyarse en la jurisprudencia que sobre el caso exista, lo cual carece de sustento legal.

"Lo que aquí se resuelve es sin dejar de considerar que de ser obligatoria para las autoridades administrativas la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno o en S., y la de los Tribunales Colegiados de Circuito, ello podría redundar en la reducción de las controversias ante los tribunales, pero para ello es necesario adecuar las disposiciones constitucionales y de la Ley de A. correspondientes.

"Por las razones expuestas, este órgano jurisdiccional difiere del criterio sustentado por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito al resolver la revisión fiscal 27/98, interpuesta por el administrador local jurídico de Ingresos de Mérida, que puede consultarse en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de mil novecientos noventa y ocho, página mil sesenta y uno, que dice lo siguiente:

"‘JURISPRUDENCIA. ES OBLIGATORIA PARA LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS EN ACATAMIENTO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE DIMANA DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. Si bien los artículos 192 y 193 de la Ley de A. que determinan la obligatoriedad de la jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno o en S. y cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, se refieren de manera genérica a órganos jurisdiccionales sin hacer mención a las autoridades administrativas, éstas también quedan obligadas a observarla y aplicarla, lo cual se deduce del enlace armónico con que se debe entender el texto del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal y el séptimo párrafo del artículo 94 de la misma Codificación Suprema; ello porque, por un lado, la jurisprudencia no es otra cosa sino la interpretación reiterada y obligatoria de la ley, es decir, se trata de la norma misma definida en sus alcances a través de un procedimiento que desentraña su razón y finalidad; y por el otro, que de conformidad con el principio de legalidad que consagra la primera de las disposiciones constitucionales citadas, las autoridades están obligadas a fundar y motivar en mandamiento escrito todo acto de molestia, o sea que deberán expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del mismo. Por tanto, conjugando ambos enunciados, obvio es que para cumplir cabalmente con esta obligación constitucional, toda autoridad deberá no solamente aplicar la ley al caso concreto, sino hacerlo del modo que ésta ha sido interpretada con fuerza obligatoria por los órganos constitucional y legalmente facultados para ello. En conclusión, todas las autoridades, incluyendo las administrativas, para cumplir cabalmente con el principio de legalidad emanado del artículo 16 constitucional, han de regir sus actos con base en la norma, observando necesariamente el sentido que la interpretación de la misma ha sido fijado por la jurisprudencia.’."

CUARTO. De las tesis sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, transcritas en los considerandos precedentes de esta resolución, se debe determinar, en primer lugar, si se da la contradicción de tesis denunciada.

La existencia de tesis contradictorias se da cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos.

Sirve de sustento a lo anterior, la tesis jurisprudencial número P./J. 26/2001 del Tribunal Pleno, Novena Época, consultable en la página 76 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, del tenor siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA. De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de A., cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y, c) que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."

El Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito en la revisión fiscal 27/98 sostuvo, esencialmente, los siguientes criterios:

a) De conformidad con el séptimo párrafo (actualmente octavo por reforma constitucional de once de junio de mil novecientos noventa y nueve) del artículo 94 de la Constitución Federal, la ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia, describiéndose en los artículos 192 y 193 de la Ley de A. lo que la doctrina ha reconocido como jurisprudencia por reiteración, y en el artículo 107, fracción XIII, constitucional, la jurisprudencia por contradicción.

b) La autoridad administrativa se encuentra obligada a acatar la jurisprudencia porque a pesar de que los artículos 192 y 193 de la Ley de A. se refieren en lo general a tribunales y no a las autoridades que conforman la administración pública, éstas deben quedar incluidas, conclusión que se alcanza a través del enlace armónico con que se deben entender los artículos 16, primer párrafo y 94, séptimo párrafo, de la Constitución Federal.

c) La jurisprudencia es la interpretación reiterada y obligatoria de la ley, es decir, la norma misma definida por sus alcances a través de un procedimiento que busca desentrañar su sentido y finalidad.

d) De conformidad con el artículo 16, primer párrafo, de la Carta Magna, las autoridades están obligadas a fundar y motivar todo acto de molestia y para cumplir cabalmente con esa obligación constitucional deberán aplicar la ley tal cual ha sido interpretada por los órganos facultados para ello, por tanto, la autoridad administrativa debe acatar la jurisprudencia obligatoria por mandamiento constitucional.

Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, en el amparo directo 304/2001 sostuvo, medularmente, los siguientes criterios:

a) El párrafo octavo del artículo 94 de la Constitución Federal cuando establece: "La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia ...", se refiere a la ley ordinaria que, en el caso, es la Ley de A. y no la propia ley constitucional, por lo que no puede sostenerse la obligatoriedad de las autoridades administrativas de fundar sus actos en la jurisprudencia, con base en una interpretación armónica de lo que dicen los numerales 16, primer párrafo y 94, octavo párrafo, del ordenamiento constitucional.

b) La obligación que tienen las autoridades administrativas de fundar y motivar sus actos, consiste en citar de manera específica la ley exactamente aplicable al caso, así como en expresar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto y no en citar también la jurisprudencia respectiva.

c) La garantía de legalidad no llega al extremo de exigir que las autoridades administrativas al actuar deban también apoyarse en la jurisprudencia emitida por los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, dado que no existe disposición legal que así lo establezca y, por el contrario, los preceptos 192 y 193 de la Ley de A., sí establecen con precisión a quiénes obliga la jurisprudencia, sin comprender a tales autoridades, por lo que sostener lo contrario implica ir más allá de lo establecido en la ley.

d) La jurisprudencia tiene notables diferencias con la ley, no puede ser equiparable a ésta, por lo que carece de sustento legal que los actos de las autoridades administrativas sean violatorios del artículo 16 constitucional por no apoyarse en la jurisprudencia que sobre el caso exista.

De las anteriores consideraciones de los tribunales contendientes deriva que analizaron el tema relativo a la obligatoriedad de la jurisprudencia en relación con las autoridades administrativas y adoptaron criterios jurídicos discrepantes, pues mientras el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito estimó que la autoridad administrativa se encuentra obligada a acatar la jurisprudencia porque a pesar de que los artículos 192 y 193 de la Ley de A. se refieren en lo general a tribunales y no a las autoridades que conforman la administración pública, éstas deben quedar incluidas, conclusión que se alcanza a través del enlace armónico con que se deben entender los artículos 16, primer párrafo y 94, séptimo párrafo, de la Constitución Federal, de los que se infiere que las autoridades están obligadas a fundar y motivar todo acto de molestia y para cumplir cabalmente con esa obligación constitucional deberán aplicar la ley tal cual ha sido interpretada por los órganos facultados para ello y, por tanto, la autoridad administrativa debe acatar la jurisprudencia obligatoria por mandamiento constitucional; de manera opuesta, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito sostuvo que no puede sostenerse la obligatoriedad de las autoridades administrativas de fundar sus actos en la jurisprudencia, con base en una interpretación armónica de lo que dicen los numerales 16, primer párrafo y 94, octavo párrafo, del ordenamiento constitucional, en razón de que la garantía de legalidad no llega al extremo de exigir que las autoridades administrativas al actuar deban apoyarse en la jurisprudencia y que los artículos 192 y 193 de la Ley de A. establecen con precisión a quiénes obliga la jurisprudencia, sin comprender a tales autoridades.

Por lo anterior, se colige que sí existe contradicción de tesis porque los tribunales contendientes en las consideraciones de sus ejecutorias analizaron la misma cuestión jurídica relativa a la actuación de las autoridades administrativas, al fundar y motivar sus actos, de acatar o no la jurisprudencia, aunque uno de los criterios provenga de una revisión fiscal que resolvió la legalidad de un juicio de nulidad y el otro proceda de una sentencia de amparo directo que determinó la constitucionalidad del acto reclamado, consistente en una sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez que en ambas resoluciones el tema de análisis y motivo del criterio contradictorio, se refiere a la obligación de las autoridades administrativas de acatar o no la jurisprudencia, cuando cumplen con el imperativo legal de fundar y motivar la emisión de sus actos de autoridad.

El procedimiento de contradicción de tesis sí es aplicable entre un criterio sostenido en una ejecutoria de amparo y en una resolución de un recurso de revisión fiscal si, como acontece en el presente caso, se toma en cuenta la íntima conexión que se da en los temas jurídicos analizados tanto en el recurso de revisión fiscal, como en el juicio de garantías, por lo mismo, se actualiza el sistema integrador de jurisprudencia, conforme al régimen que establecen los artículos 197 y 197-A de la Ley de A., para decidir cuál es el criterio que ha de prevalecer entre las dos hipótesis contradictorias, como se desprende de la tesis jurisprudencial número 2a./J. 12/93 de la Segunda Sala, consultable en la página 17 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 75, marzo de 1994, del tenor siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS, EL PROCEDIMIENTO PARA DIRIMIRLA ES APLICABLE CUANDO UNA DE ELLAS SE HA SUSTENTADO EN AMPARO Y LA OTRA EN REVISIÓN FISCAL. El régimen que establecen los artículos 197 y 197-A de la Ley de A., para decidir cuál es el criterio que en lo futuro ha de prevalecer, no sólo debe aplicarse al caso de contradicción entre dos tesis sustentadas en juicios constitucionales, sino también cuando una de las tesis se ha emitido al resolver uno de amparo, y la otra, al fallar un recurso de revisión fiscal. En efecto, debe tomarse en cuenta la íntima conexión que en ciertas hipótesis puede presentarse entre los temas que propone el recurso de revisión fiscal y los problemas planteados en el juicio de garantías."

Tampoco es óbice a lo expuesto, que uno de los criterios divergentes conste solamente en la ejecutoria y al respecto no se haya elaborado la correspondiente tesis, habida cuenta que la contradicción de tesis es un sistema de integración de jurisprudencia, en el cual por tesis se entiende el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la Ley de A., debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados.

Sirve de sustento a lo expuesto, la tesis jurisprudencial número 2a./J. 94/2000, Novena Época, de esta Segunda Sala, visible en la página 319 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., noviembre de 2000, del tenor siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY. Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución General de la República, 197 y 197-A de la Ley de A., regulan la contradicción de tesis sobre una misma cuestión jurídica como forma o sistema de integración de jurisprudencia, desprendiéndose que la tesis a que se refieren es el criterio jurídico sustentado por un órgano jurisdiccional al examinar un punto concreto de derecho, cuya hipótesis, con características de generalidad y abstracción, puede actualizarse en otros asuntos; criterio que, además, en términos de lo establecido en el artículo 195 de la citada legislación, debe redactarse de manera sintética, controlarse y difundirse, formalidad que de no cumplirse no le priva del carácter de tesis, en tanto que esta investidura la adquiere por el solo hecho de reunir los requisitos inicialmente enunciados de generalidad y abstracción. Por consiguiente, puede afirmarse que no existe tesis sin ejecutoria, pero que ya existiendo ésta, hay tesis a pesar de que no se haya redactado en la forma establecida ni publicado y, en tales condiciones, es susceptible de formar parte de la contradicción que establecen los preceptos citados."

De lo anterior, es dable concluir que sí existe contradicción de tesis porque los tribunales contendientes en las consideraciones de sus ejecutorias analizaron la misma cuestión jurídica y adoptaron criterios jurídicos discrepantes provenientes del examen de los mismos elementos, es decir, de la interpretación del artículo 16, primer párrafo y 94, octavo párrafo, de la Constitución Federal, en relación con los numerales 192 y 193 de la Ley de A..

QUINTO. El punto de contradicción estriba en determinar si la garantía de legalidad prevista en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, que obliga a las autoridades administrativas a fundar y motivar sus actos, interpretado en relación con el diverso párrafo octavo del numeral 94 del citado ordenamiento, obliga a tales autoridades a acatar la jurisprudencia, a pesar de que los artículos 192 y 193 de la Ley de A. sólo contemplan a los órganos jurisdiccionales y no a éstas.

La creación de la institución de la jurisprudencia en nuestro país, en su sentido moderno, corresponde al ilustre jurista I.L.V. propuesta en su proyecto de Ley de A., aprobada en mil ochocientos ochenta y dos, cuyos principios fueron adoptados posteriormente en el Código Federal de Procedimientos Civiles de mil novecientos ocho; la jurisprudencia era entendida entonces como el criterio expresado por la Corte en cinco resoluciones pronunciadas en el mismo sentido con carácter imperativo para los tribunales federales.

El Código Federal de Procedimientos Civiles de veintiséis de diciembre de mil novecientos ocho, le dedicó la sección duodécima a la institución de la jurisprudencia, en la que se incorporaron muchas de las fórmulas jurídicas que inspiraron a las posteriores Leyes de A., resultando necesario destacar que la jurisprudencia sólo podría surgir de la resolución de juicios de amparo y no de otra clase de procesos federales; que sólo el Pleno de la Suprema Corte podía sentar jurisprudencia; que ésta sólo podía referirse a la Constitución y a las leyes federales y, por ende, que su obligatoriedad era propia solamente de los tribunales federales.

La Constitución original de mil novecientos diecisiete no contempló la institución jurídica de la jurisprudencia sino solamente estableció la competencia de los tribunales federales y las bases del juicio de amparo en los artículos 103 y 107 constitucionales; la explicación de esta omisión quizá se encuentra en que "el Constituyente se encontraba demasiado concentrado en la redacción de las ‘garantías sociales’ por ser el tema dominante al término de la Revolución, lo que distrajo su atención de esta figura tan importante" (A.R., M. y P.F., A.. Derecho Jurisprudencial Mexicano. 2a. Edición actualizada. Editorial P., S.A. de C.V., México, 2000, página 44).

La promulgación de la Constitución Federal de mil novecientos diecisiete ocasionó el efecto jurídico de la pérdida de vigencia de la jurisprudencia existente en sus épocas primera a cuarta, que dio lugar a que actualmente se le conozca como jurisprudencia histórica, e inició la Quinta Época, como primer periodo de la jurisprudencia vigente en nuestro país.

El antecedente más remoto de la institución de la jurisprudencia en nuestro sistema jurídico vigente son las Leyes de A. de mil novecientos diecinueve y mil novecientos treinta y seis, denominadas: Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución Federal y Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, respectivamente.

La Ley de A. de dieciocho de octubre de mil novecientos diecinueve retomó los preceptos referentes a la jurisprudencia del Código Federal de Procedimientos Civiles de mil novecientos ocho, manteniendo la disposición legal de que dicha institución sólo podía referirse a la Constitución, las leyes federales y los tratados, pero amplió la esfera de obligatoriedad de la jurisprudencia, pues la hizo extensiva no sólo a los órganos del Poder Judicial de la Federación, sino a todos los demás tribunales de los Estados, Distrito Federal y territorios.

El capítulo II del título II de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 104 de la Constitución Federal, en sus artículos 147, 148 y 149, rezaba:

"Artículo 147. La jurisprudencia que se establezca por la Suprema Corte de Justicia en sus ejecutorias de amparo y de súplica, sólo podrán referirse a la Constitución y demás leyes federales."

"Artículo 148. Las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia, votadas por mayoría de siete o más de sus miembros, constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto se encuentre en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario."

"Artículo 149. La jurisprudencia de la Corte en los juicios de amparo y en los que se susciten sobre aplicación de leyes federales o tratados celebrados con las potencias extranjeras, es obligatoria para los Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito y tribunales de los Estados, Distrito Federal y territorios.

"La misma Suprema Corte respetará sus propias ejecutorias. Podrá, sin embargo, contrariar la jurisprudencia establecida; pero expresando siempre, en este caso, las razones para resolverlo así. Estas razones deberán referirse a las que se tuvieren presentes para establecer la jurisprudencia que se contraría."

La Ley de A. publicada el diez de enero de mil novecientos treinta y seis (actualmente en vigor) abrogó la ley de mil novecientos diecinueve y su trascendencia consistió en que amplió el campo de la obligatoriedad de la jurisprudencia a las Juntas de Conciliación y Arbitraje.

Los artículos 192, 193 y 194 de la entonces Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal (Ley de A. de mil novecientos treinta y seis), indicaban:

"Artículo 192. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia en sus ejecutorias de amparo, sólo podrá referirse a la Constitución y demás leyes federales."

"Artículo 193. Las ejecutorias de las S. de la Suprema Corte de Justicia constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en aquéllas se encuentre en cinco ejecutorias, no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por lo menos por cuatro Ministros.

"Las ejecutorias que dicte la misma Suprema Corte en acuerdo Pleno, también formarán jurisprudencia cuando se reúnan las condiciones que acaban de indicarse para las que pronuncien las S., pero que hayan sido aprobadas por lo menos por once Ministros."

"Artículo 194. La jurisprudencia de la Suprema Corte, en los juicios de amparo y en los que se susciten sobre aplicación de leyes federales o tratados celebrados con las potencias extranjeras, es obligatoria para los Magistrados de Circuito, Jueces de Distrito, tribunales de los Estados, Distrito y territorios federales y Juntas de Conciliación y Arbitraje."

Por reforma a la Constitución, publicada el diecinueve de febrero de mil novecientos cincuenta y uno, se eleva a rango constitucional la figura de la jurisprudencia en el numeral 107, fracción XIII, para permitir que la ley secundaria determinara los términos y casos en que debía ser obligatoria la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación, así como los requisitos para permitir su modificación; sin embargo, esta obligatoriedad solamente se refería a los tribunales federales y a los juicios de amparo, de ahí su inclusión en el precepto 107 de la Carta Magna que establecía las bases de dicho juicio constitucional.

En ese entonces, el artículo 107, fracción XIII, de la Ley Fundamental señalaba:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. La ley determinará los términos y casos en que sea obligatoria la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación, así como los requisitos para su modificación.

"Si los Tribunales Colegiados de Circuito sustentan tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República o aquellos tribunales, podrán denunciar la contradicción ante la Sala que corresponda, a fin de que decida cuál es la tesis que debe prevalecer.

"Cuando las S. de la Suprema Corte de Justicia sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo materia de su competencia cualquiera de esas S. o el procurador general de la República, podrán denunciar la contradicción ante la misma Suprema Corte de Justicia, quien decidirá, funcionando en Pleno, qué tesis debe observarse. Tanto en este caso como en el previsto en el párrafo anterior, la resolución que se dicte será sólo para el efecto de la fijación de la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias contradictorias en el juicio en que fueron pronunciadas."

La exposición de motivos de dicha reforma constitucional, en el apartado correspondiente a la fracción XIII del artículo 107, señaló:

"f) La fracción XIII del artículo 107 de esta iniciativa considera que la ley determinará los términos y casos en que sea obligatoria la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación, así como los requisitos para su modificación. Estimamos pertinente la inclusión de esta norma en la Constitución, por ser fuente del derecho la jurisprudencia, lo cual explica el carácter de obligatoriedad que le corresponde igualmente que a los mandatos legales debiendo ser por ello acatada tanto por la Suprema Corte de Justicia, como por las S. de ésta y los otros tribunales de aquel poder. La disposición que se contempla da ocasión para modificar la jurisprudencia y expresa que las leyes secundarias determinarán los requisitos a satisfacer, pues como el derecho no es una categoría eterna sino siempre cambiante, la jurisprudencia debe ser dinámica y recoger el sentido evolutivo y progresista de la vida social. Además, plantear a la consideración de los tribunales de la Federación un asunto sobre el que ya se ha tomado decisión jurisprudencial, para depurar esta jurisprudencia en bien de la efectiva vigencia de los textos constitucionales, es afán que mira por el respeto de la Constitución.

"Ha sido indispensable incluir también en la misma fracción XIII del artículo 107 de la presente iniciativa, los casos en que los Tribunales Colegiados de Circuito o las S. de la Suprema Corte de Justicia, sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo, materia de su competencia. La necesidad de unificar estas tesis contradictorias es manifiesta, y da oportunidad, además, para que se establezca jurisprudencia que sea obligatoria tanto para las S. de la Corte como para los Tribunales Colegiados de Circuito. Y como la resolución que determine qué tesis debe prevalecer, no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias contradictorias en el juicio en que fueron pronunciadas, no se establece, en realidad, un nuevo recurso en favor de las partes en el juicio de amparo, sino sólo el procedimiento a seguir para la adecuada institución de la jurisprudencia."

De la exposición de motivos se advierten las siguientes finalidades que el legislador buscó con la reforma constitucional que se analiza:

a) Incluir la institución de la jurisprudencia en la Norma Fundamental, por ser fuente del derecho, lo que al igual que la ley le confiere su obligatoriedad.

b) La jurisprudencia debía ser acatada "tanto por la Suprema Corte de Justicia, como por las S. de ésta y los otros tribunales de aquel poder", en clara referencia a los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial de la Federación, y

c) La remisión a la ley ordinaria para determinar "los términos y casos" en que sea obligatoria la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación, así como los requisitos para su modificación.

La Ley de A., en reforma de la misma fecha que la de la Constitución Federal (diecinueve de febrero de mil novecientos cincuenta y uno), en sus artículos 193 y 193 bis distinguió la obligatoriedad de la jurisprudencia del Tribunal Pleno y de las S..

Los artículos citados de esa reforma legal precisaban:

"Artículo 193. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno sobre interpretación de la Constitución y leyes federales o tratados celebrados con las potencias extranjeras, es obligatoria tanto para ella como para las S. que la componen, los Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito, Jueces de Distrito, tribunales de los Estados, Distrito y Territorios Federales y Juntas de Conciliación y Arbitraje.

"Las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se encuentre en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por lo menos por catorce Ministros."

"Artículo 193 bis. La jurisprudencia que establezcan las S. de la Suprema Corte de Justicia sobre interpretación de la Constitución, leyes federales o tratados celebrados con las potencias extranjeras, es obligatoria para las mismas S. y para los Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios de Circuito, Jueces de Distrito, tribunales de los Estados, Distrito y Territorios Federales y Juntas de Conciliación y Arbitraje.

"Las ejecutorias de las S. de la Suprema Corte de Justicia constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se encuentre en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por lo menos por cuatro Ministros."

La reforma a la Constitución, publicada el veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete fue trascendental, no solamente porque el texto relativo a la remisión a la ley ordinaria en cuanto a la obligatoriedad de la jurisprudencia, pasó de la fracción XIII del artículo 107 al quinto párrafo (actualmente octavo) del numeral 94, sino esencialmente porque se extendió la jurisprudencia obligatoria a todos los asuntos de la competencia de los tribunales federales y no exclusivamente a los juicios de amparo y, además, porque el artículo 94 permitió la interpretación jurisprudencial de leyes y reglamentos locales, quebrantando así la larguísima tradición de que la jurisprudencia federal sólo podía versar sobre la interpretación de la Constitución, leyes federales y tratados internacionales.

En ese entonces, el artículo 94 de la Constitución mexicana decía:

"Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en Tribunales de Circuito, Colegiados en materia de amparo y Unitarios en materia de apelación, y en Juzgados de Distrito.

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de veintiún Ministros numerarios y cinco supernumerarios, y funcionará en Pleno o en S.. Los Ministros supernumerarios formarán parte del Pleno cuando suplan a los numerarios.

"En los términos que la ley disponga, las sesiones del Pleno y de las S. serán públicas, y por excepción secretas en los casos en que así lo exijan la moral o el interés público.

"La competencia de la Suprema Corte, los periodos de sesiones, el funcionamiento del Pleno y de las S., las atribuciones de los Ministros, el número y competencia de los Tribunales de Circuito y de los Jueces de Distrito y las responsabilidades en que incurran los funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federación, se regirán por esta Constitución y lo que dispongan las leyes.

"La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los Tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación.

"La remuneración que perciban por sus servicios los Ministros de la Suprema Corte, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito no podrá ser disminuida durante su encargo.

"Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán ser privados de sus puestos cuando observen mala conducta, de acuerdo con el procedimiento señalado en la parte final del artículo 111 de esta Constitución o previo el juicio de responsabilidad."

La exposición de motivos de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta y siete, en la parte conducente, indicó:

"La disposición contenida en el primer párrafo de la fracción XIII del artículo 107, según la cual la ley determinará los casos en que sea obligatoria la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial Federal, así como los requisitos para su modificación, se ha considerado que debe pasar al artículo 94, que es de carácter general, y no mantenerse en el 107 que de manera especial consigna las bases que rigen el procedimiento del juicio de amparo, porque la jurisprudencia de dichos tribunales puede constituirse en procedimientos distintos de ese juicio y que son también de su competencia."

Derivado de la reforma constitucional de mil novecientos sesenta y siete, por decreto de tres de enero de mil novecientos sesenta y ocho, se reformó la Ley de A. vigente, afectando a los artículos 192, 193 y 193 bis, de tal manera que la jurisprudencia resultó más ampliamente regulada, distinguiéndose entre la establecida por el Pleno, por las S. y por los Tribunales Colegiados de Circuito, así como la obligatoriedad de cada una de ellas hacia los órganos inferiores siguiendo el orden jerárquico dentro del Poder Judicial Federal, con la novedad de incluir a los tribunales militares y administrativos, como órganos jurisdiccionales obligados a acatar la jurisprudencia.

Los artículos mencionados de la reforma de mil novecientos sesenta y ocho a la Ley de A. señalaban:

"Artículo 192. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria tanto para ella como para las S. que la componen, los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distrito, tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados, Distrito y Territorios Federales y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Las ejecutorias de la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por lo menos por catorce Ministros."

"Artículo 193. La jurisprudencia que establezcan las S. de la Suprema Corte de Justicia sobre interpretación de la Constitución, leyes federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, es obligatoria para las mismas S. y para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito; Juzgados de Distrito; tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados, Distrito y Territorios Federales y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Las ejecutorias de las S. de la Suprema Corte de Justicia constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por lo menos por cuatro Ministros."

"Artículo 193 bis. La jurisprudencia que establezcan los Tribunales Colegiados de Circuito, en materia de su competencia exclusiva, es obligatoria para los mismos tribunales, así como para los Juzgados de Distrito, tribunales judiciales del fuero común, tribunales administrativos y del trabajo que funcionen dentro de su jurisdicción territorial.

"Las ejecutorias de los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco ejecutorias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por unanimidad de votos de los Magistrados que los integran."

Por decreto de dieciséis de enero de mil novecientos ochenta y cuatro, se reformaron los artículos 192 y 193 de la Ley de A., para incluir en el primer artículo mencionado la obligatoriedad de la jurisprudencia dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando tanto en Pleno como en S. y, en el segundo precepto, la obligatoriedad de la jurisprudencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, tanto para los órganos del Poder Judicial de la Federación, como para los demás órganos jurisdiccionales federales o estatales, de naturaleza judicial, laboral o administrativa, como se aprecia a continuación:

"Artículo 192. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en S., es obligatoria para éstas, en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados, Distrito Federal y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Las ejecutorias constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por lo menos por catorce Ministros, si se trata de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro Ministros en los casos de jurisprudencia de las S..

"También constituyen jurisprudencia las tesis que diluciden las contradicciones de sentencias de S..

"Cuando se trate de ejecutorias sobre constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes de los Estados, la jurisprudencia podrá formarse independientemente de que las sentencias provengan de una o de varias S.."

"Artículo 193. La jurisprudencia que establezcan los Tribunales Colegiados de Circuito, en materia de su competencia exclusiva, es obligatoria para los Juzgados de Distrito, para los tribunales judiciales del fuero común y para los tribunales administrativos y del trabajo que funcionen dentro de su jurisdicción territorial.

"Las ejecutorias de los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias, no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por unanimidad de votos de los Magistrados que los integran."

Finalmente y luego de otras reformas que no son trascendentes para este estudio, los artículos de la Ley de A., Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, relativos a la obligatoriedad de la jurisprudencia, en su texto actual indican:

"Artículo 192. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Pleno o en S., es obligatoria para éstas en tratándose de la que decrete el Pleno, y además para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Circuito, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Las resoluciones constituirán jurisprudencia, siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias ejecutorias ininterrumpidas por otra en contrario, que hayan sido aprobadas por lo menos por ocho Ministros si se tratara de jurisprudencia del Pleno, o por cuatro Ministros, en los casos de jurisprudencia de las S..

"También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis de S. y de Tribunales Colegiados."

"Artículo 193. La jurisprudencia que establezca cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito es obligatoria para los Tribunales Unitarios, los Juzgados de Distrito, los tribunales militares y judiciales del fuero común de los Estados y del Distrito Federal, y los tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales.

"Las resoluciones de los Tribunales Colegiados de Circuito constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido aprobadas por unanimidad de votos de los Magistrados que integran cada Tribunal Colegiado."

De los antecedentes históricos y legislativos expuestos debe concluirse lo siguiente:

a) La jurisprudencia como institución jurídica no se contempló en la Constitución original de mil novecientos diecisiete, sino en las Leyes de A. de mil novecientos diecinueve y mil novecientos treinta y seis.

b) Por reforma constitucional de mil novecientos cincuenta y uno se eleva a rango constitucional la institución de la jurisprudencia para permitir que la ley secundaria determinara los términos y casos en que debía ser obligatoria, pero limitada a los tribunales federales y a los juicios de amparo.

c) Por reforma constitucional de mil novecientos sesenta y siete, la obligatoriedad de la jurisprudencia se extiende a todos los asuntos de la competencia de los tribunales federales y no sólo a los juicios de amparo, además de que la interpretación abarca a todo el sistema jurídico mexicano, es decir, la Constitución, las leyes federales, los tratados internacionales y las leyes y reglamentos locales.

d) Desde mil novecientos sesenta y ocho, por reforma a la Ley de A., los órganos obligados a acatar la jurisprudencia son de naturaleza jurisdiccional, federales o estatales; judiciales, militares, laborales y administrativos.

e) Desde mil novecientos ochenta y cuatro, por reforma a la Ley de A. se diferencia la obligatoriedad de la jurisprudencia atendiendo a los órganos que la emiten: el Tribunal Pleno, las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito, pero siguen obligados a acatarla solamente los órganos jurisdiccionales.

f) De las exposiciones de motivos de las reformas constitucionales no se aprecia que haya sido voluntad del legislador obligar a otras autoridades, distintas de las jurisdiccionales, a acatar la jurisprudencia que emitan los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación.

El M.J.V.C. y C. en su obra "Garantías y A., sostiene que la jurisprudencia es una institución de carácter casacionista "porque mediante tal recurso extraordinario se puede -desde la cúspide de una pirámide judicialmente jerarquizada: la Corte de Casación- unificar los criterios diversificados de las sentencias, que aplican las mismas disposiciones legales pertinentes al caso" (C., J.V.G. y A.. 9a. Edición. Editorial P.. México, 1996, página 567).

Bajo el concepto de la Corte de Casación que inspiró a nuestro legislador en la creación de la institución de la jurisprudencia, J.V.C. y C. justifica por qué dentro de su obligatoriedad sólo están contempladas las autoridades jurisdiccionales y no las autoridades legislativas y administrativas, indicando que dado el carácter casacionista de la jurisprudencia "la materia del recurso es siempre la sentencia de un órgano judicial y no un acto de autoridad estatal distinto, por ello resulta lógico que la jurisprudencia establecida por las Cortes de Casación se disponga que esté dirigida únicamente a los Jueces y tribunales judiciales, cuyos fallos se examinan" y, agrega "al crearse la jurisprudencia en materia de amparo, bajo una fuerte inspiración casacionista se respetó un principio propio y natural en la institución de donde se tomó el modelo y, por ello, nuestras disposiciones no se refieren a la obligación de que las autoridades legislativas y las administrativas respeten la jurisprudencia firme de la Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito." (C., J.V.G. y A.. 9a. Edición. Editorial P.. México, 1996, página 570).

En este orden de ideas, para dilucidar la contradicción de tesis que nos ocupa, es necesario precisar las similitudes y las diferencias entre la ley y la jurisprudencia.

Para tales efectos, deben traerse a colación los criterios que el Tribunal Pleno estableció al resolver la contradicción de tesis 5/97, entre las sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, en sesión de diez de octubre de dos mil, que dio lugar a la tesis jurisprudencial P./J. 145/2000, visible en la página 16 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2000, del tenor siguiente:

"JURISPRUDENCIA. SU APLICACIÓN NO VIOLA LA GARANTÍA DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY. La Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito, al sentar jurisprudencia, no sólo interpretan la ley y estudian los aspectos que el legislador no precisó, sino que integran a la norma los alcances que, sin estar contemplados claramente en ella, se producen en una determinada situación; sin embargo, esta ‘conformación o integración judicial’ no constituye una norma jurídica de carácter general, aunque en ocasiones llene las lagunas de ésta, fundándose para ello, no en el arbitrio del Juez, sino en el espíritu de otras disposiciones legales, que estructuran (como unidad) situaciones jurídicas, creando en casos excepcionales normas jurídicas individualizadas, de acuerdo a los principios generales del derecho, de conformidad con lo previsto en el último párrafo del artículo 14 constitucional; tal y como se reconoce en el artículo 94, párrafo sexto, de la Constitución Federal, así como en los numerales 192 y 197 de la Ley de A., en los que se contempla a la interpretación de las normas como materia de la jurisprudencia. Ahora bien, tomando en consideración que la jurisprudencia es la interpretación que los referidos tribunales hacen de la ley, y que aquélla no constituye una norma jurídica nueva equiparable a la ley, ya que no cumple con las características de generalidad, obligatoriedad y abstracción, es inconcuso que al aplicarse, no viola el principio de irretroactividad, consagrado en el artículo 14 constitucional."

En la ejecutoria de mérito, el Tribunal Pleno sostuvo, entre otros, los siguientes criterios:

La jurisprudencia es la obligatoria interpretación y determinación del sentido de la ley, tal como puede corroborarse con las siguientes tesis:

"INTERPRETACIÓN Y JURISPRUDENCIA. Interpretar la ley es desentrañar su sentido y por ello la jurisprudencia es una forma de interpretación judicial, la de mayor importancia, que tiene fuerza obligatoria según lo determinan los artículos 193 y 193 bis de la Ley de A. reformada en vigor, según se trate de jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno o al través de sus S.. En síntesis: la jurisprudencia es la obligatoria interpretación y determinación del sentido de la ley, debiendo acatarse, la que se encuentra vigente en el momento de aplicar aquélla a los casos concretos, resulta absurdo pretender que en el periodo de validez de una cierta jurisprudencia se juzguen algunos casos con interpretaciones ya superadas y modificados por ella que es la única aplicable." (Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XLIX, Segunda Parte, Primera Sala, página 58).

"JURISPRUDENCIA, NATURALEZA. La jurisprudencia, en el fondo, consiste en la interpretación correcta y válida de la ley que necesariamente se tiene que hacer al aplicar ésta." (Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XLIV, Segunda Parte, Primera Sala, página 86).

La jurisprudencia que emite el Poder Judicial de la Federación se encuentra limitada por la propia ley y su integración debe ser coherente con la misma.

La jurisprudencia no es una norma general, toda vez que en cuanto a su contenido, forma de creación y aplicación, se encuentra limitada por la ley y sólo la podrán aplicar los órganos jurisdiccionales a casos concretos y de manera excepcional.

Los órganos que cuentan con atribuciones para sustentar tesis que sienten jurisprudencia son:

a) El Tribunal Pleno;

b) Las S. de este Alto Tribunal; y,

c) Los Tribunales Colegiados de Circuito.

Asimismo, las resoluciones constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario y que hayan sido aprobadas por lo menos por ocho Ministros, si se trata de jurisprudencia del Pleno, como deriva del artículo décimo quinto transitorio del decreto que reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis.

Las resoluciones de las S. establecen jurisprudencia si, además de satisfacer el requisito de la reiteración de su sentido sin interrupción por alguna en contrario, son aprobadas por cuatro Ministros. Las de los Tribunales Colegiados de Circuito, con iguales requisitos, pero que sean aprobadas por unanimidad de votos de los Magistrados que integren cada uno de ellos.

Para estar en posibilidad de determinar si la jurisprudencia puede ser equiparable a la ley, también se considera importante hacer algunas reflexiones respecto de esta última.

El vocablo ley deriva de la voz latina lex, la cual a su vez, según la opinión más generalizada, tiene su origen en la palabra legere por referencia al precepto o regla que se lee.

Con este sentido, la lex representaba para los romanos el ius scriptum o derecho escrito por oposición al derecho consuetudinario o no escrito.

Desde el punto de vista jurídico se habla de ley en un doble sentido: uno amplio para designar a toda norma jurídica instituida en determinado tiempo y lugar; y uno estricto, para denominar a las normas jurídicas elaboradas por órganos estatales con potestad legislativa.

De conformidad con el artículo 40 constitucional, hay en México leyes federales y leyes locales: las primeras para toda la República y las segundas para cada uno de los Estados federados, bajo el concepto de que para la formulación de las últimas, la respectiva Constitución Política Particular de cada entidad federativa fija el correspondiente proceso legislativo y para las leyes federales y las locales del Distrito Federal lo hace la Constitución Federal en su artículo 73, fracción VI.

Las características que los tratadistas atribuyen a la ley son: la generalidad, la obligatoriedad y la irretroactividad.

1) La generalidad de la ley es una característica esencial de la norma jurídica. Generalidad equivale a aplicabilidad a cuantas personas se encuentren en un supuesto determinado.

La ley no mira al individuo sino a la comunidad. No se da para individuos determinados; el objeto de la ley, como norma de conducta humana, es regirla pero no considerándola como una actividad aislada sino en conexión con otras, para señalar de modo general la esfera de lo lícito y de lo ilícito.

2) La ley debe cumplirse necesariamente. El incumplimiento de la ley, como dañoso a la normalidad del orden jurídico, encuentra correctivo adecuado en la realización del derecho por la vía del proceso. El carácter obligatorio de la ley deriva del interés social que existe en su acatamiento.

Como consecuencia ineludible de la obligatoriedad, se plantea el problema de la ignorancia del derecho.

La ley, una vez publicada, se pone de conocimiento general.

3) Las leyes disponen para el porvenir. El pasado no es objeto de la actividad del legislador, sino del historiador. Este principio es admitido como general, pero tiene sus excepciones.

Como corolario de todo lo anterior, se pueden establecer las siguientes diferencias entre jurisprudencia y ley:

a) La jurisprudencia es obra de los órganos jurisdiccionales y la ley del órgano legislativo.

b) La jurisprudencia no es una norma general, ya que sólo se aplica a los casos particulares, mediante la vía del proceso.

c) La jurisprudencia sólo es obligatoria respecto de los órganos jurisdiccionales que deben aplicarla.

d) La jurisprudencia es la interpretación que los tribunales hacen de la ley.

La jurisprudencia no es ley, sino interpretación de la ley, como deriva de las dos tesis que adelante se invocan:

"JURISPRUDENCIA, NO ES LEY SINO INTERPRETACIÓN DE LA LEY. La jurisprudencia no es ley en sentido estricto, sino que constituye la interpretación que hace la Suprema Corte de Justicia desde el punto de vista gramatical, lógico e histórico al través de cinco decisiones ininterrumpidas y pronunciadas en casos concretos con relación a sujetos de derecho determinados, integrada así la nueva jurisprudencia; pero si razonamientos posteriores sustentan otro nuevo criterio de interpretación de la ley, descartan la anterior jurisprudencia, de acuerdo con el artículo 194 de la Ley de A., ello no implica retroactividad de nueva jurisprudencia y por lo tanto no conculca garantías." (Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen LII, Segunda Parte, Primera Sala, página 53).

"JURISPRUDENCIA. La jurisprudencia no es una ley, sino la interpretación de ella, judicialmente adoptada." (Semanario Judicial de la Federación, Sexta Época, Volumen XLIX, Segunda Parte, Primera Sala, página 60).

e) La ley es estática, requiere de su modificación o derogación mediante el proceso legislativo. La jurisprudencia es dinámica, ya que puede cambiar la interpretación respecto de una misma ley con determinados requisitos, pero sin las formalidades que la propia ley requiere.

f) La jurisprudencia encuentra sustento en decisiones jurisdiccionales que han sido dictadas en casos específicos anteriores, la ley no, ya que es única y rige para el futuro.

g) La interpretación e integración que realiza el Juez tiene su apoyo en la propia ley (artículo 14 constitucional, último párrafo).

h) La creación de normas individuales para colmar las lagunas de la ley mediante principios generales de derecho, es un caso de excepción previsto en el referido artículo 14 constitucional y, por tanto, la labor del órgano jurisdiccional se encuentra constreñida en la mayoría de los casos al derecho positivo.

En efecto, la jurisprudencia no es ley en sentido formal, ya que no nace del órgano legislativo.

La jurisprudencia no es una norma general, ya que se aplica a los casos particulares mediante la vía del proceso.

La obligatoriedad de la jurisprudencia es limitada, toda vez que sólo tienen la obligación de acatarla los órganos jurisdiccionales a quienes corresponde aplicarla.

La jurisprudencia es la interpretación que los tribunales hacen de la ley.

La integración de la ley se encuentra limitada por la norma constitucional, por tanto, la jurisprudencia en cuanto a su contenido, forma de creación y aplicación, también se encuentra restringida por la propia ley.

La jurisprudencia no constituye legislación, sigue a la legislación, fija en la mayoría de los casos el contenido de una ley y, en casos excepcionales, la integra; y esta integración tiene que ser conforme a la voluntad del legislador.

Finalmente, es necesario recordar que la jurisprudencia está en íntima relación con el principio de relatividad de las sentencias, llamado también Fórmula Otero, en virtud de que fue D.M.O. quien delineó este principio más claramente hasta dejarlo en los términos contemplados en la Carta Magna.

El artículo 107, fracción II, de la Constitución Federal señala:

"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

"...

"II. La sentencia será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare.

"En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de la queja de acuerdo con lo que disponga la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de esta Constitución.

"Cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o a los núcleos de población que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, o a los ejidatarios o comuneros, deberán recabarse de oficio todas aquellas pruebas que puedan beneficiar a las entidades o individuos mencionados y acordarse las diligencias que se estimen necesarias para precisar sus derechos agrarios, así como la naturaleza y efectos de los actos reclamados.

"En los juicios a que se refiere el párrafo anterior no procederán, en perjuicio de los núcleos ejidales o comunales, o de los ejidatarios o comuneros, el sobreseimiento por inactividad procesal ni la caducidad de la instancia, pero uno y otra sí podrán decretarse en su beneficio. Cuando se reclamen actos que afecten los derechos colectivos del núcleo tampoco procederán el desistimiento ni el consentimiento expreso de los propios actos, salvo que el primero sea acordado por la asamblea general o el segundo emane de ésta."

Por su parte, el artículo 76 de la Ley de A. dispone:

"Artículo 76. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubiesen solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare."

El principio que se examina constriñe el efecto de la sentencia que conceda el amparo, solamente en beneficio del quejoso, de manera tal que quien no haya sido expresamente amparado no puede beneficiarse de los efectos de la protección de la Justicia Federal.

De lo anterior, deriva otra diferencia de la jurisprudencia con la ley, en el sentido de que la jurisprudencia solamente va a beneficiar a aquella persona que la invoque en su beneficio en un proceso jurisdiccional, pero nunca fuera de él, dado el principio de relatividad analizado.

Precisadas las diferencias entre la jurisprudencia y la ley, se impone analizar el tema relativo a la garantía de legalidad que rige los actos de las autoridades administrativas, prevista en el primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Federal, que es del tenor siguiente:

"Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación desentrañó el sentido y alcance de la referida norma constitucional, que se tradujo en la jurisprudencia publicada con el número 260, página ciento setenta y cinco, T.V., Materia Común, del A. de 1995, que establece:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas."

Esto es, para que se cumpla el imperativo constitucional de la fundamentación y motivación, los actos de la autoridad deben cumplir los siguientes requisitos:

a) Expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso (fundamentación).

b) Deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto (motivación).

c) Adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables (relación entre la fundamentación y la motivación).

Ahora bien, este Tribunal Pleno, al resolver el amparo directo en revisión 1936/95, en sesión de veintidós de mayo de dos mil, en relación con la garantía de legalidad que se analiza sostuvo, entre otras cosas, lo siguiente:

"... La garantía de legalidad consagrada en nuestra Constitución Política Federal establece como uno de los elementos esenciales el que todo acto de molestia que se dirija a los gobernados esté fundado y motivado.

"Cuando se dice que un acto es legal, es porque el mismo respeta la norma fijada por el legislador, se entiende que el principio de legalidad es esencia del régimen jurídico de un Estado de derecho, pues toda ley, todo procedimiento, toda resolución jurisdiccional o administrativa, como todo acto de autoridad, debe ser expresión del derecho en cuanto a que sean elaborados, emitidos o ejecutados por el órgano o los órganos competentes y en la esfera de sus respectivas atribuciones. El acatamiento por todos a las leyes, en un régimen jurídico de Estado, es la suprema garantía, y la efectividad de esta garantía constituye la normalidad de un régimen jurídico.

"La garantía de legalidad consiste pues, en la obligación que tiene la autoridad de fundar y motivar un acto de molestia, para cumplir así con uno de los requisitos formales contenidos en dicha garantía.

"La exigencia de fundar en ley, tiene como propósito que el gobernado tenga la posibilidad de atacar dichos fundamentos si éstos no fueron correctos o bien si no fueron acordes con la motivación citada, en otras palabras, tiende a evitar la emisión de actos arbitrarios.

"Ciertamente, como lo aduce el recurrente, no existen excepciones al cumplimiento de dicho deber, esto es, toda autoridad debe, al emitir un acto de molestia, fundarlo en ley, es decir, tener como apoyo el o los preceptos jurídicos que le permiten expedirlo y que establezcan la hipótesis que genere su emisión, ésta es una de las exigencias previstas en el artículo 16 constitucional.

"Así, se advierte que la garantía de legalidad que contempla este artículo se refiere a un principio general que tiene aplicación en materia civil, penal, administrativa y laboral, abarcando tanto a los actos administrativos como a los jurisdiccionales.

"Un acto jurisdiccional es de naturaleza diversa a uno administrativo, razón que hace que el cumplimiento de la garantía de legalidad se verifique de manera distinta en dichos actos.

"En efecto, un acto de autoridad administrativa afecta de manera unilateral los intereses de un gobernado; en cambio, en un acto de un órgano jurisdiccional hay una litis, en donde hay un debate, y en donde el fundamento y el motivo del acto jurisdiccional radica en el análisis exhaustivo de los puntos que integran la litis.

"En tal virtud, la garantía de legalidad, como ya se dijo, se cumple de manera distinta en un acto administrativo y en uno jurisdiccional, esto es, en el acto administrativo se debe cumplir una formalidad, es decir, invocar de manera precisa los fundamentos del mismo numeral, fracción, inciso y subinciso, a efecto de que el gobernado esté en posibilidad de conocer el sustento jurídico del acto que le afecta, a fin de que esté en posibilidad de defenderse y no se quede en estado de indefensión.

"Tratándose de actos administrativos, no son las partes las que les dan origen, quienes invocan el derecho, sino que en la mayoría de los casos es la propia autoridad administrativa la que emite actos o resoluciones que se dirigen a los gobernados, lo que hace que la falta de cita de los preceptos legales aplicados genere un estado de incertidumbre en el gobernado, que lo puede afectar de tal modo, que le impida producir su defensa en forma oportuna, adecuada y eficaz, al desconocer con precisión cuál fue la ley aplicada y los preceptos concretos que sirvieron de sustento a la autoridad para emitir sus actos, lo cual limita hacer valer dentro de los plazos establecidos, los recursos o medios de defensa para impugnarlos, así como expresar los razonamientos para demostrar la inaplicabilidad o falta de actualización de la hipótesis que se presenta respecto de la norma que debió ser aplicada, lo que significa que para que los particulares puedan defenderse y aportar pruebas contra el acto de autoridad, deben dársele a conocer expresamente los motivos y fundamentos legales del mismo, de ahí la razón de la exigencia de que en los mismos se citen expresamente los fundamentos legales, atendiendo al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional.

"La fundamentación de una resolución jurisdiccional se encuentra en el análisis exhaustivo de los puntos que integran la litis, es decir, en el estudio de las acciones y excepciones del debate, lo cual no requiere necesariamente de la formalidad que debe prevalecer en los actos administrativos.

"Lo anterior es así, en virtud de que las resoluciones jurisdiccionales presuponen el debido proceso legal en que se plantea un conflicto o litis entre las partes, en el cual el actor establece sus pretensiones apoyándose en un derecho y el demandado lo objeta mediante defensas y excepciones y corresponde al juzgador analizar esas cuestiones jurídicas y resolver si se ha probado la acción, si ésta no existe o bien, si se han demostrado las excepciones.

"Por tanto, tratándose de resoluciones jurisdiccionales, la garantía de legalidad tiene como objeto que el juzgador no las dicte en forma arbitraria, sino ajustadas al ordenamiento legal, a efecto de que el gobernado pueda establecer si se respetaron de manera cabal las normas que dicho juzgador consideró para resolver el debate, lo cual no requiere necesariamente de la cita del precepto, pues dentro del examen exhaustivo de la litis se dan razonamientos que involucran propiamente aquellas disposiciones en que se funda la resolución, es decir, se expresa la aplicación de la norma aun sin citarla.

"En tales condiciones debe establecerse, como regla general, que la autoridad emisora de una resolución jurisdiccional está obligada a fundar tal acto citando los preceptos con los que cumpla esa exigencia, pero que cuando la inteligencia de la resolución conduzca a la norma aplicada, la falta de formalidad de mencionar el número del precepto puede dispensarse, constituyendo este último aspecto una excepción a la regla.

"Así, las resoluciones jurisdiccionales cumplen con la garantía de legalidad sin necesidad de invocar de manera expresa el o los preceptos que las fundan, cuando la fundamentación está implícita dentro del examen exhaustivo del debate, esto es, cuando de la resolución se desprende con claridad el artículo en que se basa.

"Tal criterio fue sustentado en la Quinta Época por la Tercera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, dentro de la tesis visible a foja 335 del Tomo CXXIX, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"‘SENTENCIAS, FUNDAMENTACIÓN DE LAS. No es requisito indispensable que en la sentencia reclamada se citen los preceptos en que la resolución se apoya, si el fallo se encuentra adecuado a las disposiciones legales relativas.’

"Ahora bien, atendiendo a la finalidad de la garantía de legalidad, debe analizarse si a través de los razonamientos expuestos en la resolución jurisdiccional, el gobernado puede determinar si es correcta o no la misma y si sabe, en su caso, cómo la va a impugnar, con lo cual se establece un límite a la satisfacción del principio de legalidad sin necesidad de invocar de manera expresa los preceptos que funden la resolución.

"Por otra parte, debe desestimarse lo aducido por la recurrente en el sentido de que también las disposiciones de orden civil sufren con relativa frecuencia modificaciones en su texto original, pues como quedó apuntado, la excepción de considerar cumplimentada la garantía de legalidad aun cuando no se cite el precepto que sirve de fundamento en una resolución jurisdiccional, obedece a que dicho fundamento se encuentra en el análisis exhaustivo de los puntos que integran la litis, no así a la frecuencia en las modificaciones de las disposiciones civiles, por lo que el mencionado argumento resulta jurídicamente ineficaz. ..."

La ejecutoria que se analiza dio lugar a la integración de la tesis número P. CXVI/2000, consultable en la página 143 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de dos mil, del tenor siguiente:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL CUMPLIMIENTO A DICHA GARANTÍA TRATÁNDOSE DE RESOLUCIONES JURISDICCIONALES SE VERIFICA SIN QUE SE INVOQUEN DE MANERA EXPRESA SUS FUNDAMENTOS, CUANDO LOS RAZONAMIENTOS DE ÉSTAS CONDUZCAN A LAS NORMAS APLICADAS. La garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Constitución Federal consiste en la obligación que tiene la autoridad de fundar y motivar todo acto de molestia que se dirija a los particulares, pero su cumplimiento se verifica de manera distinta tratándose de actos administrativos y de resoluciones jurisdiccionales. Lo anterior es así, porque en el acto administrativo que afecta de manera unilateral los intereses del gobernado, se debe cumplir con la formalidad de invocar de manera precisa los fundamentos del mismo, a efecto de que esté en posibilidad de conocer el sustento jurídico del acto que le afecta, mientras que la resolución jurisdiccional presupone el debido proceso legal en que se plantea un conflicto o una litis entre las partes, en el cual el actor establece sus pretensiones apoyándose en un derecho y el demandado lo objeta mediante defensas y excepciones, constituyendo la fundamentación de la resolución el análisis exhaustivo de los puntos que integran la litis, es decir, el estudio de las acciones y excepciones del debate, sin que se requiera de la formalidad que debe prevalecer en los actos administrativos, toda vez que dentro del citado análisis se dan razonamientos que involucran las disposiciones en que se funda la resolución, aun sin citarlas de forma expresa. En consecuencia, aun cuando por regla general la autoridad emisora de una resolución jurisdiccional está obligada a fundar tal acto citando los preceptos con los que se cumpla esa exigencia, excepcionalmente, si los razonamientos de la resolución conducen a la norma aplicada, la falta de formalidad puede dispensarse, de ahí que las resoluciones jurisdiccionales cumplen con la garantía constitucional de referencia sin necesidad de invocar de manera expresa el o los preceptos que las fundan, cuando de la resolución se advierte con claridad el artículo en que se basa."

De la ejecutoria y tesis que se transcriben es dable concluir lo siguiente:

a) La garantía de legalidad consiste en la obligación que tiene la autoridad de fundar y motivar un acto de molestia.

b) Fundar en ley significa citar los preceptos jurídicos que le permiten a la autoridad expedir el acto de molestia, como una de las exigencias previstas en el artículo 16 constitucional.

c) Un acto jurisdiccional es de naturaleza diversa a uno administrativo, razón que hace que el cumplimiento de la garantía de legalidad se verifique de manera distinta en dichos actos.

d) En el acto administrativo se debe cumplir una formalidad, es decir, invocar de manera precisa los fundamentos del mismo numeral, fracción, inciso y subinciso, a efecto de que el gobernado esté en posibilidad de conocer el sustento jurídico del acto que le afecta y en posibilidad de defenderse para no quedarse en estado de indefensión.

e) En el acto jurisdiccional la garantía de legalidad tiene como objeto que el juzgador no dicte las resoluciones en forma arbitraria, sino ajustadas al ordenamiento legal, a efecto de que el gobernado pueda establecer si se respetaron de manera cabal las normas que dicho juzgador consideró para resolver el debate, lo cual no requiere necesariamente de la cita del precepto, pues dentro del examen exhaustivo de la litis se dan razonamientos que involucran propiamente aquellas disposiciones en que se funda la resolución, es decir, se expresa la aplicación de la norma aun sin citarla. Así, las resoluciones jurisdiccionales cumplen con la garantía de legalidad sin necesidad de invocar de manera expresa los preceptos que las fundan, cuando la fundamentación está implícita dentro del examen exhaustivo del debate.

Por otra parte, este Tribunal Pleno, al resolver la contradicción de tesis 17/98, entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Cuarto Circuito y el criterio sostenido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, el doce de junio de dos mil, sostuvo los siguientes criterios en relación con la institución de la jurisprudencia y el principio de legalidad contenido en el primer párrafo del numeral 16 de la Ley Fundamental:

"... la jurisprudencia es el producto de la interpretación de normas jurídicas de cualquier jerarquía, cuya facultad corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno o en S., así como a los Tribunales Colegiados de Circuito, de acuerdo con la competencia que les señala la ley, pero también es cierto que la sola cita de criterios jurisprudenciales emitidos por los tribunales en mención no es suficiente para fundar las resoluciones dictadas con motivo de la función pública jurisdiccional, pues no obstante que pueden considerarse normas positivas de acatamiento estricto, la obligación constitucional de fundar y motivar las resoluciones conlleva la de que los órganos jurisdiccionales asienten las consideraciones lógicas que demuestren, cuando menos, la aplicabilidad de la tesis jurisprudencial al caso concreto con el propósito de justificar que la norma general, que es la jurisprudencia, puede regir en la litis planteada, generando la norma individual que resuelva el conflicto, independientemente de que, si es necesario, el juzgador complemente la aplicación del criterio jurisprudencial en que se apoye, con los razonamientos adicionales que aseguren el cumplimiento de la garantía constitucional de mérito. ..."

La contradicción de tesis mencionada dio lugar a la tesis jurisprudencial número P./J. 88/2000, visible en la página 8 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de dos mil, del tenor siguiente:

"JURISPRUDENCIA. SU TRANSCRIPCIÓN POR LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES EN SUS RESOLUCIONES, PUEDE SER APTA PARA FUNDARLAS Y MOTIVARLAS, A CONDICIÓN DE QUE SE DEMUESTRE SU APLICACIÓN AL CASO. Las tesis jurisprudenciales emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en Pleno o en S., y las que dictan los Tribunales Colegiados de Circuito, dentro de sus respectivas competencias, son el resultado de la interpretación de las normas de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los tratados internacionales, leyes federales, locales y disposiciones reglamentarias y, al mismo tiempo constituyen normas de carácter positivo obligatorias para los tribunales judiciales o jurisdiccionales, en términos de lo dispuesto en los artículos 192 y 193 de la Ley de A., y 177 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Sin embargo, como el artículo 16 constitucional obliga a toda autoridad a fundar y motivar sus resoluciones, debe estimarse que la sola transcripción de las tesis jurisprudenciales no es suficiente para cumplir con la exigencia constitucional, sino que es necesario que el órgano jurisdiccional asiente las consideraciones lógicas que demuestren, cuando menos, su aplicabilidad al caso concreto independientemente de que, de ser necesario, el juzgador complemente la aplicación de los criterios jurisprudenciales en que se apoye, con razonamientos adicionales que aseguren el cumplimiento de la referida garantía constitucional."

Del análisis histórico y legislativo de las disposiciones relativas a la obligatoriedad de la jurisprudencia y su diferenciación con la ley, así como del estudio relativo a la garantía de legalidad en los criterios sustentados por este Tribunal Pleno, es dable llegar a las siguientes conclusiones generales para dilucidar la contradicción de tesis que nos ocupa:

1) Las entidades obligadas a acatar la jurisprudencia emitida por los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, son los órganos jurisdiccionales federales o estatales, de índole judicial, militar, laboral o administrativo, por disposición del artículo 94, octavo párrafo, de la Carta Magna, que remite a la ley ordinaria, que en el caso es la Ley de A., la cual en sus artículos 192 y 193 establecen la obligatoriedad indicada, sin que de las exposiciones de motivos de las reformas constitucionales se aprecie que haya sido voluntad del legislador obligar a otras autoridades, distintas de las jurisdiccionales, a acatar la jurisprudencia que emitan los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación.

2) La jurisprudencia y la ley presentan las siguientes diferencias:

a) La jurisprudencia es obra de los órganos jurisdiccionales y la ley del órgano legislativo.

b) La jurisprudencia no es una norma general, ya que sólo se aplica a los casos particulares, mediante la vía del proceso.

c) La jurisprudencia es la interpretación que los tribunales hacen de la ley, por tanto, la jurisprudencia no es ley, sino interpretación de la ley.

e) La ley es estática, requiere de su modificación o derogación mediante el proceso legislativo. La jurisprudencia es dinámica, ya que puede cambiar la interpretación respecto de una misma ley con determinados requisitos, pero sin las formalidades que la propia ley requiere.

3) La garantía de legalidad prevista en el primer párrafo del artículo 16 de la Carta Magna consiste en la obligación que tiene la autoridad de fundar y motivar un acto de molestia y la fundamentación consiste en citar los preceptos jurídicos que le permiten a la autoridad expedir el acto de molestia.

4) Un acto jurisdiccional es de naturaleza diversa a uno administrativo, razón que hace que el cumplimiento de la garantía de legalidad se verifique de manera distinta en dichos actos, porque en el acto administrativo se deben invocar de manera precisa los fundamentos legales del mismo, a efecto de que el gobernado esté en posibilidad de conocer el sustento jurídico del acto que le afecta y en posibilidad de defenderse para no quedarse en estado de indefensión, mientras que en el acto jurisdiccional la garantía de legalidad tiene como objeto que el juzgador no dicte las resoluciones en forma arbitraria, sino ajustadas al ordenamiento legal, lo cual no requiere necesariamente de la cita del precepto, pues dentro del examen exhaustivo de la litis se dan razonamientos que involucran propiamente aquellas disposiciones en que se funda la resolución.

Con base en las anteriores conclusiones debe señalarse que, como lo sostuvo el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito en el amparo directo 304/2001, no puede sostenerse la obligatoriedad de las autoridades administrativas de fundar sus actos en la jurisprudencia, con base en una interpretación armónica de los numerales 16, primer párrafo y 94, octavo párrafo, del ordenamiento constitucional, en razón de que la obligación de las autoridades administrativas de fundar y motivar sus actos, consiste en citar de manera específica la ley exactamente aplicable al caso, así como en expresar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración y la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, y no en citar también la jurisprudencia respectiva, porque la garantía de legalidad no llega al extremo de exigir que dichas autoridades administrativas al actuar deban también apoyarse en la jurisprudencia emitida por los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, esto es, la obligación de fundar los actos en la ley, no implica hacerlo en la forma en que haya sido interpretada por los órganos competentes, dado que la jurisprudencia tiene notables diferencias con la ley y no puede ser equiparable a ésta, principalmente porque la jurisprudencia es obra de los órganos jurisdiccionales y la ley del órgano legislativo, es decir, la jurisprudencia no es una norma general y sólo se aplica a casos particulares, conforme al principio de relatividad de las sentencias que rige al juicio de garantías, por lo que carece de sustento legal que los actos de las autoridades administrativas sean violatorios del artículo 16 constitucional por no apoyarse en la jurisprudencia que sobre el caso exista, habida cuenta que por remisión del octavo párrafo del artículo 94 de la Constitución Federal, los preceptos 192 y 193 de la Ley de A. establecen con precisión que la jurisprudencia obliga solamente a los órganos jurisdiccionales.

Lo anterior significa que las autoridades administrativas en aquellos casos en que sus actos de autoridad sean impugnados a través de las vías legales conducentes y anulados por las resoluciones de los órganos jurisdiccionales que hayan aplicado algún criterio jurisprudencial, deben cumplimentar la nueva resolución conforme a los lineamientos dictados por el órgano resolutor, en acatamiento del Estado de derecho que rige en nuestro país y cuyo incumplimiento trae aparejadas las sanciones que establecen las leyes de la materia, lo que implica que en este supuesto propiamente no están acatando la jurisprudencia sino la sentencia en que se aplicó.

En atención a lo expuesto, esta Segunda Sala determina que el criterio que debe regir con carácter jurisprudencial el tema controvertido que se dilucida, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de A., es la tesis de esta Segunda Sala que queda redactada bajo los siguientes rubro y texto:

-La obligación de las autoridades administrativas de fundar y motivar sus actos consiste en citar de manera específica la ley exactamente aplicable al caso, así como en expresar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto y la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables y no, en citar también la jurisprudencia respectiva, esto es, la obligación de fundar los actos en la ley, no implica hacerlo en la forma en que haya sido interpretada por los órganos competentes del Poder Judicial de la Federación, dado que la jurisprudencia tiene notables diferencias con la ley y no puede ser equiparable a ésta, principalmente porque la jurisprudencia es obra de los órganos jurisdiccionales y la ley del órgano legislativo, es decir, la jurisprudencia no es una norma general y sólo se aplica a casos particulares, conforme al principio de relatividad de las sentencias que rige al juicio de garantías, por lo que resulta erróneo sostener que los actos de las autoridades administrativas sean violatorios del artículo 16 constitucional por no apoyarse en la jurisprudencia que declare la inconstitucionalidad de una ley, habida cuenta que por remisión del octavo párrafo del artículo 94 de la Constitución Federal, los preceptos 192 y 193 de la Ley de A., establecen con precisión que la jurisprudencia obliga solamente a los órganos jurisdiccionales.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito, al resolver el amparo directo 304/2001 y la revisión fiscal 27/98, respectivamente.

SEGUNDO.-Debe prevalecer con carácter jurisprudencial el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia, bajo la tesis jurisprudencial redactada en el último considerando de esta resolución.

N.; remítase testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y la tesis jurisprudencial que se establece en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, así como de la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y hágase del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito y Juzgados de Distrito la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley de A. y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.V.A.A.. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes mencionados.