Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

JuezMariano Azuela Güitrón,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Juan Díaz Romero,José Vicente Aguinaco Alemán,Salvador Aguirre Anguiano
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XIV, Diciembre de 2001, 280
Fecha de publicación01 Diciembre 2001
Fecha01 Diciembre 2001
Número de resolución2a./J. 60/2001
Número de registro7536
MateriaSuprema Corte de Justicia de México
EmisorSegunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 47/2001-SS. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEGUNDO CIRCUITO.


CONSIDERANDO:


TERCERO.-A fin de estar en aptitud de resolver esta denuncia de contradicción de tesis, es preciso tener presente las consideraciones en que se apoyaron los órganos colegiados participantes al dictar las respectivas ejecutorias.


El Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la ejecutoria que dictó al resolver el recurso de revisión fiscal número RF. 813/2001, en sesión celebrada el cuatro de abril del dos mil uno, en la parte que interesa, señala:


"QUINTO.-Del contenido de la sentencia de doce de septiembre de dos mil, se advierte que la Octava Sala Regional Metropolitana del actual Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en su considerando noveno, determinó fundados los conceptos de anulación que hizo valer el actor, como segundo y sexto, por los motivos siguientes:


"Sostuvo la Sala, que el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es claro al establecer en forma general, que tratándose de cuestiones relativas al procedimiento y a la valoración de pruebas, se deben observar las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, por lo que es ilegal que la demandada se haya apoyado para sustanciar el procedimiento del que derivó la resolución impugnada, y para valorar las pruebas aportadas durante el procedimiento sancionatorio por el presunto infractor, en las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles. Agrega la Sala, que del precepto referido se observa que no hace distinción alguna respecto del procedimiento sancionatorio que se esté siguiendo o del tipo de responsabilidad que se atribuya a un servidor público, sino claramente hace referencia a todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en toda la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, así como en la apreciación de las pruebas, casos en los cuales se debe aplicar supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Penales.


"Por tanto, estimó la Sala que no era obstáculo para llegar a la conclusión anterior, que las autoridades señalen la parte de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en que está ubicado el numeral de referencia o los tipos de procedimiento que existen en la misma, como son el juicio político, la responsabilidad penal y la administrativa, así como los argumentos de defensa tendientes a demostrar que en este caso se está en presencia de un procedimiento y de una sanción de tipo administrativo y que, dada esa naturaleza, es aplicable supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, como a su juicio lo hicieron las autoridades; en virtud de que ni el artículo 45 o algún otro de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, hace alguna de las distinciones que menciona la autoridad, sino que dicho precepto se refiere en forma genérica a todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en la misma ley, así como a la apreciación de las pruebas, de modo que si la autoridad que llevó a cabo el procedimiento de responsabilidad administrativa y valoró las pruebas ofrecidas por el infractor, se apoyó supletoriamente en las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles y no en las relativas al Código Federal de Procedimientos Penales, con ello violó en perjuicio del demandante lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


"A la conclusión anterior llegó la Sala, toda vez que de las constancias procesales que obran en el juicio se advierte que en el acta de catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, por la que se inició el procedimiento instaurado en contra del actor, que la autoridad, para efectos de desahogar y valorar las pruebas ofrecidas por el demandante, aplicó en forma supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles, lo cual resulta ilegal, porque la legislación aplicable de forma supletoria, tratándose de responsabilidades de los servidores públicos, lo es el Código Federal de Procedimientos Penales.


"Ahora bien, la autoridad recurrente en una parte del único agravio aduce que la sentencia materia de la revisión, viola en su perjuicio lo dispuesto en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, porque la Sala omitió estudiar debidamente la refutación a los argumentos que hacen valer las autoridades al contestar la demanda.


"En otra parte del agravio que hace valer la recurrente aduce que se transgrede en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 129, 197 y 202, del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la materia administrativa, en virtud de que esa autoridad en ningún momento violó lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, porque si bien es cierto que en la resolución de fecha diez de marzo de dos mil, se valoraron las pruebas con fundamento en los preceptos indicados en primer término, también lo es que las reglas del procedimiento administrativo se encuentran bien establecidas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que reitera que a falta de disposición expresa, deberá aplicarse en lo conducente el Código Federal de Procedimientos Civiles; por tanto, agrega la recurrente que es incuestionable que lo manifestado por la Sala carezca de fundamento legal, en virtud de que el invocado artículo 45, se encuentra contenido en el capítulo IV, título segundo, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el que se refiere a las consideraciones comunes para los capítulos II y III del título segundo, por tanto, la supletoriedad se prevé para el juicio político y declaración de procedencia, los cuales han de ventilarse ante las Cámaras de Diputados y Senadores, por lo que la ley de referencia abre el título tercero que se denomina 'De responsabilidades administrativas' y, por tanto, el artículo 45 de la invocada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, resulta inaplicable al caso concreto.


"Cabe señalar que el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, prevé:


"'Artículo 45. En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo, se atenderán, en lo conducente, a las del Código Penal.'


"De una interpretación gramatical del precepto que se transcribe, se estima que en aquellas cuestiones relativas al procedimiento, así como para la apreciación de las pruebas que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se observarán de manera supletoria las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y en lo conducente las del Código Penal. Esto es, cuando se diriman cualesquiera de los procedimientos establecidos en la citada ley, incluso el relativo a cuestiones sobre responsabilidad administrativa de funcionarios públicos, sin importar que el precepto de que se trata se encuentra dentro del capítulo IV, título segundo, relativo a 'Disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo', toda vez que del análisis que se hace a la citada ley, no se advierte disposición diversa que autorice emplear otro ordenamiento en tratándose de la supletoriedad, de modo que es irrelevante, que el invocado artículo se encuentre contenido en el capítulo y título indicados, que se refieren al procedimiento en el juicio político.


"En ese sentido, es inexacto que la sentencia que se revisa transgreda en perjuicio de la recurrente lo dispuesto en los artículos 129, 197 y 202, del Código Federal de Procedimientos Civiles, toda vez que el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, como se dejó asentado en el párrafo que antecede, expresamente prevé que en todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la valoración de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, de modo que contrario a lo que alega la recurrente, tales preceptos carecen de aplicación en tratándose del procedimiento administrativo disciplinario, razón por la cual no pueden ser vulneradas por la Sala, en la sentencia que se revisa, máxime que como se dijo, la ley de la materia establece en forma clara cuál es el ordenamiento legal aplicable para el caso del procedimiento de responsabilidad instaurado en contra de un servidor público.


"Por tanto, se estima que lo resuelto por la Sala en el sentido que el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, es claro al establecer en forma general que tratándose de cuestiones relativas al procedimiento y a la valoración de pruebas, se deben observar las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, por lo que al advertir que en el acta de catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, por la que se inició el procedimiento instaurado en contra del actor, asimismo, que la autoridad, al desahogar y valorar las pruebas ofrecidas por el demandante, aplicó en forma supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles lo cual resulta ilegal porque la legislación aplicable de forma supletoria, tratándose de responsabilidades de los servidores públicos, lo es el Código Federal de Procedimientos Penales. Se encuentra ajustado a derecho y de ninguna manera implica una indebida aplicación de la ley, sino que por el contrario, se advierte que la Sala analiza en forma adecuada la norma.


"Por tanto, es inexacto que en las reglas del procedimiento administrativo, que se contemplan en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se prevea que a falta de disposición expresa se deba aplicar, en lo conducente, el Código Federal de Procedimientos Civiles, pues como se dejó dicho, del análisis que se hace del primero de los ordenamientos legales indicados, no se advierte precepto alguno en el que se establezca la supletoriedad del aludido código.


"Además, es irrelevante lo que agrega la recurrente, en el sentido de que lo manifestado por la Sala carece de fundamento legal, en virtud de que el invocado artículo 45 se encuentra contenido en el capítulo IV, título segundo, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el que se refiere a las consideraciones comunes para los capítulos II y III del título segundo, por tanto, la supletoriedad se prevé para el juicio político y declaración de procedencia, los cuales han de ventilarse ante las Cámaras de Diputados y Senadores, por lo que la ley de referencia abre el título tercero que se denomina 'De responsabilidades administrativas' y, por tanto, el artículo 45 de la invocada Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos resulta inaplicable al caso concreto. Lo anterior es así, porque para que un ordenamiento legal admita la aplicación supletoria de otro, es necesario que se encuentre establecido de manera clara y, en el caso, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos no admite la aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles, sino la del Código Federal de Procedimientos Penales, sin importar que dicha supletoriedad se encuentre contenida en un determinado capítulo o título.


"En esas condiciones, se llega a la conclusión, en el sentido de que tratándose del procedimiento administrativo disciplinario, en aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, en aquellas cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esa ley, así como para la apreciación de las pruebas, se deben observar de manera supletoria las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, pues no existe una disposición expresa en la que se advierta que se deba aplicar el Código Federal de Procedimientos Civiles, como lo alega la recurrente; por tanto, se debe concluir que el argumento que se analiza es infundado.


"Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P. XXII/96, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 466, Novena Época, Tomo III, marzo de 1996, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo contenido se transcribe a continuación:


"'RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO. EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO SON APLICABLES, SUPLETORIAMENTE, LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES.-El Código Federal de Procedimientos Penales, y no su similar el de Procedimientos Civiles, es el ordenamiento aplicable supletoriamente en los procedimientos seguidos en las quejas administrativas que tengan por objeto investigar si la conducta de los Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito se ajusta a las disposiciones constitucionales y legales, con el fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que tales funcionarios deben observar en el ejercicio de su cargo y, en su caso, fincarles responsabilidad y aplicarles la sanción respectiva en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Lo anterior porque esta ley establece, en su artículo 45, que: «En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales», lo cual excluye de considerar para ese efecto al Código Federal de Procedimientos Civiles. Dicha supletoriedad opera no obstante que el citado precepto se encuentra en el capítulo IV, relativo a las disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo (procedimiento en el juicio político), pues la redacción de ese artículo permite establecer con claridad que la intención del legislador no fue limitar la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales a las cuestiones no previstas en la sustanciación y resolución de los juicios políticos, sino a cualquiera de los procedimientos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dentro de los que se encuentra el seguido por el Consejo de la Judicatura Federal en contra de Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito.'


"En consecuencia, al ser ineficaz en parte, infundado en otra el único agravio que hace valer la recurrente, se declara procedente pero infundado el presente recurso de revisión."


La ejecutoria que antecede dio origen a la tesis aislada, aún pendiente de publicación, cuyo rubro y texto es:


"LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES, LA LEGISLACIÓN SUPLETORIA APLICABLE AL PROCEDIMIENTO DERIVADO DE LA, ES EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES.-De una interpretación gramatical del artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se estima que en aquellas cuestiones relativas al procedimiento, así como para la apreciación de las pruebas, que no se encuentren previstas en ese ordenamiento legal, se observarán de manera supletoria las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, y en lo conducente, las del Código Penal. Esto es, cuando se diriman cualesquiera de los procedimientos establecidos en la citada ley, incluso el relativo a cuestiones sobre responsabilidad administrativa de funcionarios públicos, sin importar que el precepto de que se trata se encuentre dentro del capítulo IV, título segundo, relativo a 'Disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo', toda vez que del análisis que se hace a la citada ley, no se advierte disposición diversa que autorice emplear otro ordenamiento en tratándose de la supletoriedad, de modo que es irrelevante que el invocado artículo se encuentre contenido en el capítulo y título indicados, que se refieren al procedimiento en el juicio político."


El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito al fallar el recurso de revisión fiscal número RF. 239/2000, mediante resolución de fecha primero de marzo del año dos mil uno, expresó las consideraciones siguientes, en lo conducente:


"SÉPTIMO.-Es fundado el único agravio propuesto por la autoridad recurrente.


"En él refiere que la S.F., al emitir la sentencia que ahora se recurre, viola en su perjuicio lo dispuesto por los artículos 237 y 238, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, en relación con el 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, pues declara la nulidad de la resolución materia de impugnación, asumiendo que la misma carece de fundamentación porque la autoridad, al valorar las pruebas rendidas dentro del procedimiento administrativo disciplinario incoado en contra del actor, aplicó supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, cuando según su criterio, debió aplicar el Código Federal de Procedimientos Penales por disposición expresa del numeral 45 del segundo de los ordenamientos invocados, cuando lo cierto es que tal conclusión es errónea dado que el artículo 45 en mención se ubica dentro del capítulo IV del título segundo del cuerpo normativo en cita, que regula las disposiciones comunes a los capítulos II y III del mismo título, referentes a los 'Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materia de juicio político y declaración de procedencia', siendo que al actor se le siguió un procedimiento administrativo de responsabilidades ubicado dentro del título tercero de la propia ley, lo que pone en evidencia que fue intención del legislador limitar la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales, sólo a los juicios políticos y las declaraciones de procedencia, de manera que si para los demás procedimientos (los administrativos), en el rubro de valoración de pruebas, no se establece ninguna supletoriedad, debe aplicarse el Código Federal de Procedimientos Civiles por ser el derecho común la fuente de todas las ramas del derecho, apoyando su argumento en las tesis intituladas 'SERVIDORES PÚBLICOS. ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES, PARA EMPLAZAR A LOS, DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 64 FRACCIÓN I, DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES.' y 'PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. PRUEBAS. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.'.


"Asiste razón a la autoridad recurrente y para una mejor comprensión del asunto, se estima conveniente traer a colación las siguientes cuestiones:


"Inicialmente, que en fecha diecisiete de febrero de mil novecientos noventa y nueve, M.R.O. interpuso demanda de nulidad, señalando como acto impugnado la resolución dictada por el director de Responsabilidades e Inconformidades de la Contraloría Interna de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el expediente QD. 222/97, de tres de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual se declaran infundados, falsos e improcedentes los agravios que planteara en el recurso de revocación que promoviera, confirmándose la sanción que le fuera impuesta, merced a diversas irregularidades administrativas que le fueron imputadas, en su calidad de subadministrador de Control de Créditos y Cobro Coactivo de la Administración Local de Recaudación de Toluca.


"Del análisis que efectuó la S.F. en la sentencia materia del recurso, asume que la autoridad tenía la obligación de valorar las pruebas aportadas en dicho procedimiento administrativo, aplicando supletoriamente el Código Federal de Procedimiento Penales, en acatamiento del dispositivo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y, agrega que al no hacerlo así, debe declararse la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada a la luz de lo indicado en el artículo 238, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación.


"Sin embargo, tal conclusión es errónea dado que la S.F. se vale de una interpretación aislada del indicado precepto.


"Para adoptar tal postura es oportuno citar literalmente el artículo 45 de la ley en consulta, que prevé:


"'Artículo 45. En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo, se atenderán, en lo conducente, las del Código Penal.'


"No obstante lo anterior, como lo esgrime la recurrente, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos contiene la siguiente estructura:


"Título primero.-Capítulo único.-Disposiciones generales (artículos 1o. a 4o.).


"Título segundo.-Procedimientos ante el Congreso de la Unión en materias de juicio político y declaración de procedencia.


"Capítulo I.-Sujetos, causas de juicio político y sanciones (artículos 5o. a 8o.).


"Capítulo II.-Procedimiento en el juicio político (artículos 9o. a 24).


"Capítulo III.-Procedimiento para la declaración de procedencia (artículos 25 a 29).


"Capítulo IV.-Disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo (artículos 30 a 45).


"Título tercero.-Responsabilidades administrativas (artículos 46 y subsecuentes).


"Ahora bien, como se aprecia, el artículo 45 se ubica justamente en el capítulo IV del título segundo, lo que quiere decir que se trata de una disposición común para el procedimiento de juicio político y de aquel que se sigue para la declaración de procedencia, exclusivamente, atendiendo a la estructura del cuerpo normativo, de suerte que si por voluntad del legislador se situó tal hipótesis dentro de las que regulan los procedimientos de referencia, sólo a ellos debe ser aplicada.


"Lo expuesto es congruente con la naturaleza de los procedimientos de que se trata, en virtud de que tanto el juicio político, como la declaración de procedencia, tienen como génesis los actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo 5o. de la ley (los precisados a su vez en el artículo 110 de la Constitución Federal), que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho, o bien, cuando aquéllos tengan carácter delictuoso, siendo que su conocimiento sólo compete al Congreso de la Unión.


"No ocurre lo mismo con el procedimiento administrativo disciplinario instaurado en contra de M.R.O. por irregularidades cometidas durante el desempeño del servicio público que como subadministrador de Control de Créditos y Cobro Coactivo de la Administración Local de Recaudación de Toluca le había sido encomendado, en atención a que, para empezar, dicho procedimiento se encuentra regulado por el título tercero del cuerpo normativo multicitado, al que no resulta aplicable el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, amén de que dicho procedimiento sólo tiene como finalidad verificar que el servidor público ha ajustado su conducta a los principios rectores del servicio público (legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia), así como comprobar que ha cumplido con las obligaciones correspondientes.


"En ese entendido, si el título tercero de la ley en estudio no contempla expresamente la supletoriedad de algún otro ordenamiento (y la aplicación del artículo 45 se excluye dada la estructura de la ley), por tratarse de procedimientos administrativos ha de atenderse al Código Federal de Procedimientos Civiles, porque no sólo es más acorde a la naturaleza del procedimiento, sino que además se debe considerar al derecho civil como la fuente de la que emanan los principios generales del derecho, en este caso, en materia procesal, lo que pone en evidencia que la S.F. responsable declara la nulidad de la resolución impugnada con base en un razonamiento inexacto y aislado.


"Brinda soporte a tal criterio la tesis sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito, que este tribunal comparte, visible en la página 170 del Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 91-96, Sexta Parte, Séptima Época, misma que es del tenor literal siguiente:


"'PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. PRUEBAS. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.-Cuando la ley que rige el acto es administrativa y de carácter federal, si no contiene capítulo sobre pruebas, en este aspecto tiene aplicación supletoria el Código Federal de Procedimientos Civiles, conforme al criterio de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación que dice: «PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.-El Código Federal de Procedimientos Civiles debe estimarse supletoriamente aplicable (salvo disposición expresa de la ley respectiva), a todos los procedimientos administrativos que se tramiten ante autoridades federales, teniendo como fundamento este aserto, el hecho de que si en derecho sustantivo es el Código Civil el que contiene los principios generales que rigen en las diversas ramas del derecho, en materia procesal, dentro de cada jurisdicción, es el código respectivo el que señala las normas que debe regir los procedimientos que se sigan ante las autoridades administrativas, salvo disposición expresa en contrario; consecuentemente, la aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles por el sentenciador, en ausencia de alguna disposición de la ley del acto, no puede agraviar al sentenciado.» (Amparo en revisión 7538/63. V.M., S.A. Marzo 9 de 1967. Unanimidad de 5 votos. Ponente: M.. F.T.R.. 2a. Sala, Sexta Época, Volumen CXVII, Tercera Parte, pág. 87).'


"En las condiciones apuntadas, lo que procede es revocar la sentencia revisada, para el efecto de que la S.F. responsable la deje insubsistente y en su lugar emita otra en donde tome en consideración los argumentos plasmados en la presente ejecutoria, desde luego, resolviendo la controversia jurídica que le fuera planteada en observancia del principio de exhaustividad a que alude el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación."


La ejecutoria que antecede dio origen a la tesis aislada, aun pendiente de publicación, cuyo rubro y texto es:


"LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES. PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. APLICABILIDAD SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.-Atendiendo a la estructura de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, el artículo 45 que prevé la suplencia del Código Federal de Procedimientos Penales, únicamente resulta aplicable a los procedimientos de juicio político y declaración de procedencia, en tanto que se ubica en el capítulo III del título segundo denominado: 'Procedimiento ante el Congreso de la Unión en materias de juicio político y declaración de procedencia'. Por lo tanto, al no preverse la aplicación supletoria de dicho ordenamiento al título tercero de la propia Ley Federal de Responsabilidades, que regula las responsabilidades administrativas, debe concluirse que en los procedimientos administrativos disciplinarios, en cuanto a valoración de pruebas, lo que procede es la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles, de no existir algún dispositivo que expresamente señale la supletoriedad de algún ordenamiento, y además por considerarse que la materia civil es la fuente de la que emanan los principios generales del derecho, en este caso, la materia procesal, lo que además es congruente con la naturaleza de los procedimientos y los sujetos descritos, pues mientras los primeros se refieren a los que se tramitan ante el Congreso de la Unión, en contra de los funcionarios a que alude el artículo 110 constitucional, los segundos en forma general atañen a los procedimientos relativos a responsabilidades administrativas de cualquier servidor público, que tienen como finalidad verificar que el servidor público se haya ajustado a los principios rectores del servicio público y el cumplimiento de las obligaciones correspondientes."


CUARTO.-Con el fin de corroborar si existe la contradicción de tesis denunciada, es necesario constatar si se cumplen cada uno de los requisitos que determinan su existencia, tratándose de criterios emanados de Tribunales Colegiados de Circuito, a saber:


a) Que la contradicción haya sido denunciada por parte legitimada;


b) Que los criterios contrarios provengan de órganos jurisdiccionales diferentes, esto es, de Tribunales Colegiados diversos;


c) Que al resolver los negocios jurídicos, se hayan examinado cuestiones de derecho esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes, es decir, que un tribunal niegue lo que el otro afirme;


d) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos;


e) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas; en la inteligencia de que dichos razonamientos pueden haber sido emitidos en resoluciones de diversa naturaleza, en diferentes estadios procesales o, incluso, pueden provenir de distintos tipos de juicios.


Lo anterior deriva de la naturaleza y características propias de los conflictos de contradicción de tesis, así como de los criterios que a continuación, se transcriben.


"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.-De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos."


Jurisprudencia 4a./J. 22/92, emitida en la Octava Época por la Cuarta Sala de esta Suprema Corte de Justicia, visible a fojas 22 del tomo 58, octubre de 1992, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE, AUNQUE LOS CRITERIOS DE LOS TRIBUNALES CONTENDIENTES SE HAYAN EXTERNADO SOBRE RESOLUCIONES DE DIVERSOS ESTADIOS PROCESALES.-La circunstancia de que los actos reclamados en los juicios de amparo directo, que originaron criterios divergentes, provengan de diversos estadios procesales -como el acuerdo de desechamiento de demanda dictado por el Magistrado instructor de una Sala del Tribunal Fiscal de la Federación por una parte y la sentencia emitida por una Sala del mismo órgano por la otra-, no es obstáculo para determinar la existencia de la contradicción de tesis entre dos Tribunales Colegiados de Circuito si los criterios de éstos, resolvieron sobre una misma cuestión procesal, con sentido diverso."


Tesis aislada 2a. III/95 de la Segunda Sala, publicada en la página 55 del Tomo I, abril de 1995, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


"CONTRADICCIÓN DE TESIS. REQUISITOS PARA LA PROCEDENCIA DE LA DENUNCIA.-Es verdad que en el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución y dentro de la Ley de Amparo, no existe disposición que establezca como presupuesto de la procedencia de la denuncia de contradicción de tesis, la relativa a que ésta emane necesariamente de juicios de idéntica naturaleza; sin embargo, es la interpretación que tanto la doctrina como esta Suprema Corte han dado a las disposiciones que regulan dicha figura, las que sí han considerado que para que exista materia a dilucidar sobre cuál criterio debe prevalecer, debe existir, cuando menos formalmente, la oposición de criterios jurídicos en los que se controvierta la misma cuestión. Esto es, para que se surta su procedencia, la contradicción denunciada debe referirse a las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas vertidas dentro de la parte considerativa de las sentencias respectivas, que son las que constituyen precisamente las tesis que se sustentan por los órganos jurisdiccionales. No basta pues que existan ciertas o determinadas contradicciones si éstas sólo se dan en aspectos accidentales o meramente secundarios dentro de los fallos que originan la denuncia, sino que la oposición debe darse en la sustancia del problema jurídico debatido; por lo que será la naturaleza del problema, situación o negocio jurídico analizado, la que determine materialmente la contradicción de tesis que hace necesaria la decisión o pronunciamiento del órgano competente para establecer el criterio prevaleciente, con carácter de tesis de jurisprudencia."


Tesis aislada CLXXIV/89 de la Tercera Sala, visible a fojas 219 del Tomo IV, Primera Parte, Octava Época, del Semanario Judicial de la Federación.


En este tenor, analizaremos si en el presente asunto se cumple con cada uno de los requisitos antes apuntados.


a) Que la contradicción haya sido denunciada por parte legitimada:


Tal y como quedó expresado en el considerando segundo de esta resolución y al cual nos remitimos a fin de no incurrir en repeticiones innecesarias, la presente contradicción sí fue denunciada por parte legitimada para ello.


b) Que los criterios contrarios provengan de órganos jurisdiccionales diferentes:


Este punto se encuentra debidamente cumplido, toda vez que los criterios en contradicción fueron sostenidos por el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito.


c) Que al resolver los negocios jurídicos, se hayan examinado cuestiones de derecho esencialmente iguales y se hayan adoptado posiciones o criterios jurídicos discrepantes:


Este requisito también se cumple, pues en los asuntos que conocieron los Tribunales Colegiados la materia de estudio se circunscribió a determinar si el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es aplicable a todos los procedimientos que prevé dicha ley, incluso al administrativo y, por ende, la procedencia de la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales en las cuestiones no previstas al respecto, así como en la apreciación de pruebas y, en lo conducente, el Código Penal.


Sobre la cuestión de referencia, el Décimo Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el recurso de revisión fiscal número RF. 813/2001, interpuesto por el contralor interno de la Procuraduría General de la República como autoridad demandada y en representación del titular de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, consideró que los agravios hechos valer por las autoridades recurrentes eran infundados, en virtud de que:


·De una interpretación gramatical del artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se llegaba a la conclusión de que en las cuestiones relativas a los procedimientos establecidos en la ley respectiva, así como en la apreciación de pruebas, se deben observar de manera supletoria, las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, las del Código Penal; por tanto, en lo relativo al procedimiento de responsabilidad administrativa de funcionarios públicos, rige la misma regla.


·No es óbice a lo anterior, que el precepto de que se trata se encuentre dentro del capítulo IV, título segundo, relativo a "Disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo", en virtud de que del análisis de la citada ley, no se advierte disposición diversa que autorice emplear otro ordenamiento jurídico tratándose de la supletoriedad.


·Es inexacto que en las reglas de procedimiento administrativo que se prevé en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se establezca que a falta de disposición expresa, se deba aplicar, en lo conducente, el Código Federal de Procedimientos Civiles; en tal virtud, si para que un ordenamiento legal admita la aplicación supletoria de otro, es necesario que se encuentre establecido de manera clara, en la especie, es dable concluir que la ley de la materia únicamente admite tal circunstancia respecto del Código Federal de Procedimientos Penales, sin hacer referencia alguna al Código Federal de Procedimientos Civiles.


·En estas condiciones, tratándose del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se deben observar de manera supletoria las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales. Es aplicable al criterio que antecede la tesis P. XXII/96, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro es: "RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO. EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO SON APLICABLES, SUPLETORIAMENTE, LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES.".


Por su parte, al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito le correspondió conocer del recurso de revisión fiscal número RF. 239/2000, interpuesto por el titular del Área de Responsabilidades de la Contraloría Interna de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en representación del secretario de Contraloría y Desarrollo Administrativo, órgano jurisdiccional que al resolver el medio de defensa intentado consideró fundados los agravios hechos valer por las autoridades recurrentes, porque:


·Es errónea la conclusión alcanzada por la S.F. en la sentencia materia del recurso, toda vez que se vale de una interpretación aislada de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. En efecto el numeral de mérito se ubica en el capítulo IV del título segundo de ley de la materia, esto es, se trata de una disposición común para el procedimiento del juicio político y de aquel que se siga en la declaración de procedencia, atendiendo exclusivamente a la estructura del cuerpo normativo; por lo que si el legislador citó esa hipótesis dentro de las disposiciones comunes que regula los procedimientos de referencia, sólo a ellos debe ser aplicada.


·Lo anterior es así, si se atiende a la naturaleza de los procedimientos de que se trata, ya que el juicio político como la declaración de procedencia tienen como génesis los actos u omisiones de los servidores públicos a que se refiere el artículo 5o. de dicha ley y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de buen despacho, o bien, cuando aquellos tengan carácter delictuoso, procedimiento del que corresponde conocer al Congreso de la Unión.


Sin embargo, cuando se trata de un procedimiento administrativo disciplinario instaurado en contra de un servidor público, no resulta aplicable el artículo 45 de la ley respectiva, ya que aquel procedimiento sólo tiene como finalidad verificar si el funcionario ha ajustado su conducta a los principios rectores del servicio público (legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia), así como comprobar que ha cumplido con las obligaciones que le correspondan.


·Por tanto, si el título tercero de la ley en estudio no establece expresamente la supletoriedad de algún otro ordenamiento (y la aplicación del artículo 45 se excluye dada la estructura del ordenamiento jurídico), es dable concluir que por tratarse de procedimientos administrativos ha de atenderse al Código Federal de Procedimientos Civiles, no sólo porque sea más acorde a la naturaleza del procedimiento, sino porque además debe considerase al derecho civil como la fuente de la que emanan los principios generales de derecho en materia procesal.


d) Que los criterios discrepantes provengan del examen de los mismos elementos:


En el caso a estudio los Tribunales Colegiados cuyos criterios no coinciden, para llegar a sus respectivas conclusiones, sí examinaron los mismos elementos.


Efectivamente, en ambos asuntos que intervienen en esta contradicción se trata de servidores públicos en contra de los cuales se llevó a cabo un procedimiento administrativo de responsabilidades, con base en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; en desacuerdo con la resolución que se dictó en dichos procedimientos, los interesados promovieron juicio de nulidad; en los fallos que dictó la S.F. se consideró que en materia de responsabilidades de los servidores públicos, la legislación aplicable en forma supletoria, lo es el Código Federal de Procedimientos Penales conforme al artículo 45 de la ley de la materia; inconformes las autoridades demandadas con dicho fallo promovieron recurso de revisión alegando que el precepto en que se apoyó la S.F. al dictar su resolución no es aplicable en el procedimiento administrativo que establece la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


No obstante, aun cuando existen los mismos elementos y estos fueron tomados en cuenta por los Tribunales Colegiados al emitir las sentencias respectivas, resolvieron en sentido diverso, sustentando sus decisiones en razonamientos diferentes entre sí.


e) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las resoluciones respectivas:


En la especie, los criterios sustentados fueron expuestos por los Tribunales Colegiados de Circuito, indicados con antelación, en la parte considerativa de las resoluciones dictadas en los recursos de revisión fiscal, fallos que fueron remitidos en copia certificada a esta Segunda Sala.


De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, sí existe la contradicción de tesis denunciada. Por lo que el punto concreto de contradicción que debe dilucidar esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si es aplicable lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos a todos los procedimientos que establece este ordenamiento jurídico, dentro de los cuales se encuentra el administrativo.


QUINTO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer el criterio que con carácter de jurisprudencia aquí se define.


Como se estableció en el considerando que antecede, la materia de contradicción de tesis consiste en determinar si es aplicable lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos a todos los procedimientos que en este ordenamiento jurídico se establecen, dentro de los cuales se encuentra el administrativo.


Con la finalidad de ilustrar la decisión que esta Segunda Sala sustentará al resolver el punto de contradicción señalado anteriormente, es conveniente destacar que el Pleno de este Alto Tribunal al resolver el recurso de revisión administrativa número 2/95, en sesión celebrada el veintidós de febrero de mil novecientos noventa y seis, por unanimidad de votos, sostuvo el siguiente criterio:


"... El Código Federal de Procedimientos Civiles debe estimarse supletoriamente aplicable a los procedimientos administrativos que se tramiten ante autoridades federales, siempre y cuando no exista disposición expresa en contrario de la ley respectiva.


"Así se advierte del contenido de la tesis publicada en la página 87, Volumen CXVII, Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación, que dice:


"'PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.-El Código Federal de Procedimientos Civiles debe estimarse supletoriamente aplicable (salvo disposición expresa de la ley respectiva), a todos los procedimientos administrativos que se tramiten ante autoridades federales, teniendo como fundamento este aserto, el hecho de que si en derecho sustantivo es el Código Civil el que contiene los principios generales que rigen en las diversas ramas del derecho, en materia procesal, dentro de cada jurisdicción, es el código respectivo el que señala las normas que deben regir los procedimientos que se sigan ante las autoridades administrativas, salvo disposición expresa en contrario; consecuentemente, la aplicación del Código Federal de Procedimientos Civiles por el sentenciador, en ausencia de alguna disposición de la ley del acto, no puede agraviar al sentenciado.'


"En la especie, el Código Federal de Procedimientos Civiles no es aplicable supletoriamente a los procedimientos seguidos en las quejas administrativas que tienen por objeto investigar que la conducta de los Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito, se ajusten a las disposiciones constitucionales y legales con fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que tales funcionarios deben observar en el ejercicio de su cargo y, en su caso, fincarles la responsabilidad y aplicarles la sanción a que son acreedores en términos de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Lo anterior es así, porque el artículo 45 de la referida Ley Federal de Responsabilidades contiene disposición expresa que excluye la aplicación que por regla general se hace del Código Federal de Procedimientos Civiles, al establecer:


"'Artículo 45. En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo, se atenderán, en lo conducente, las del Código Penal.'


"Cabe mencionar que no obstante que tal precepto se encuentra dentro del capítulo IV, relativo a las disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo (procedimientos en el juicio político), la redacción del artículo permite establecer con claridad que la intención del legislador no fue limitar la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales a las cuestiones no previstas en los procedimientos de los juicios políticos, sino a cualquiera de los procedimientos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dentro de los que se encuentra el que ahora se cuestiona.


"Bajo ese contexto, no queda duda de que el Código Federal de Procedimientos Penales es el que puede aplicarse de manera supletoria al caso, y no el de Procedimientos Civiles como pretende el inconforme. ..."


Las consideraciones de la resolución que antecede dieron origen a la tesis aislada P. XXII/96, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, marzo de 1996, Novena Época, instancia Pleno, página 466, que dice:


"RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO. EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO SON APLICABLES, SUPLETORIAMENTE, LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES.-El Código Federal de Procedimientos Penales, y no su similar el de Procedimientos Civiles, es el ordenamiento aplicable supletoriamente en los procedimientos seguidos en las quejas administrativas que tengan por objeto investigar si la conducta de los Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito se ajusta a las disposiciones constitucionales y legales, con el fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que tales funcionarios deben observar en el ejercicio de su cargo y, en su caso, fincarles responsabilidad y aplicarles la sanción respectiva en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Lo anterior porque esta ley establece, en su artículo 45, que 'En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales', lo cual excluye de considerar para ese efecto al Código Federal de Procedimientos Civiles. Dicha supletoriedad opera no obstante que el citado precepto se encuentra en el capítulo IV, relativo a las disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo (procedimiento en el juicio político), pues la redacción de ese artículo permite establecer con claridad que la intención del legislador no fue limitar la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales a las cuestiones no previstas en la sustanciación y resolución de los juicios políticos, sino a cualquiera de los procedimientos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dentro de los que se encuentra el seguido por el Consejo de la Judicatura Federal en contra de Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito."


El criterio anterior fue reiterado por el Pleno de este Alto Tribunal al resolver por mayoría de votos, en sesión celebrada el día veintiuno de mayo del año en curso, la revisión administrativa número 7/2000, misma que en la parte conducente dice:


"... Ante todo es importante señalar que es procedente el análisis del agravio antes reseñado, en virtud de que este Tribunal Pleno ha considerado que en la tramitación de los procedimientos para determinar las responsabilidades de los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, son aplicables supletoriamente las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales.


"El anterior criterio se contiene en la tesis P. XXII/96, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, marzo de 1996, página 466, que dice:


"'RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y JUECES DE DISTRITO. EN EL PROCEDIMIENTO RELATIVO SON APLICABLES, SUPLETORIAMENTE, LAS DISPOSICIONES DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES.-El Código Federal de Procedimientos Penales, y no su similar el de Procedimientos Civiles, es el ordenamiento aplicable supletoriamente en los procedimientos seguidos en las quejas administrativas que tengan por objeto investigar si la conducta de los Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito se ajusta a las disposiciones constitucionales y legales, con el fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que tales funcionarios deben observar en el ejercicio de su cargo y, en su caso, fincarles responsabilidad y aplicarles la sanción respectiva en términos de lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. Lo anterior porque esta ley establece, en su artículo 45, que «En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales», lo cual excluye de considerar para ese efecto al Código Federal de Procedimientos Civiles. Dicha supletoriedad opera no obstante que el citado precepto se encuentra en el capítulo IV, relativo a las disposiciones comunes para los capítulos II y III del título segundo (procedimiento en el juicio político), pues la redacción de ese artículo permite establecer con claridad que la intención del legislador no fue limitar la aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales a las cuestiones no previstas en la sustanciación y resolución de los juicios políticos, sino a cualquiera de los procedimientos establecidos en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, dentro de los que se encuentra el seguido por el Consejo de la Judicatura Federal en contra de Magistrados de Circuito o Jueces de Distrito.'


"Luego, si en la tramitación del procedimiento son aplicables las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, es inconcuso que la legalidad de la resolución con que culmine aquél debe ser analizada a la luz de los principios constitucionales y legales que rigen en materia penal, como lo es el principio non bis in idem. ..."


Por otra parte, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión número 2164/99, en sesión celebrada el veintinueve de junio de este año, por unanimidad de cuatro votos, en lo que interesa, señaló:


"... Por otra parte, cabe advertir que si en los preceptos constitucionales y legales se establece la diferencia que existe entre las sanciones administrativas y penales, con base en lo cual se dispone que los procedimientos relativos se desarrollarán en forma autónoma e independiente, resulta obvio que de la disposición contenida en el artículo 45 de la invocada ley reglamentaria no puede derivar la aplicación, en el ámbito sancionador en materia administrativa, de los ordenamientos penales supletorios que contempla ese dispositivo, como si se tratara de sanciones de la misma naturaleza, a cuyo efecto basta remitirse al contenido del referido precepto, que establece:


"'Artículo 45. En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo, se atenderán, en lo conducente, las del Código Penal.'


"Del referido precepto deriva que las lagunas de la ley de que se trata en lo concerniente, única y exclusivamente, al desarrollo del procedimiento administrativo, así como en la apreciación de las pruebas, se suplirán con las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, con las del Código Penal. En esa virtud, la supletoriedad de tales ordenamientos penales en esos aspectos no abarca el sistema de aplicación de sanciones administrativas, por lo que no existe base legal para considerar que estas sanciones sean de la misma naturaleza que las penales previstas en la indicada legislación supletoria ni, por consiguiente, pueden regirse por los mismos principios que rigen a las de carácter penal.


"Incluso, es posible aseverar que así lo entendió el propio quejoso al impugnar la legalidad del acto de aplicación reclamado, precisamente por haberse aplicado en el curso del procedimiento administrativo que se siguió en su contra, el Código Federal de Procedimientos Civiles en lugar del código adjetivo penal supletorio por disposición del referido artículo 45, con base en lo cual obtuvo la protección constitucional al trascender la violación formal alegada al sentido de la resolución administrativa reclamada -en la que se determinó su destitución-, con violación de la garantía de debido proceso legal contenida en el artículo 14 constitucional.


"Así, resulta evidente que la disposición contenida en el artículo 45 citado para nada se relaciona con la naturaleza de las sanciones administrativas, ni su prevención relativa a la supletoriedad de la legislación penal aplicable al procedimiento administrativo y en la apreciación de las pruebas alcanza al sistema de imposición de las referidas sanciones administrativas, previstas por el Constituyente para los servidores públicos que incurran en infracción a sus deberes de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones, y reguladas por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cuya naturaleza y fines son diferentes a los que rigen el sistema sancionador penal por ser distinta la causa que les da origen. ..."


De lo precedente, se advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realiza una interpretación literal de lo previsto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, considerando que el objetivo del procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos consiste en investigar si la conducta de estos funcionarios se ajusta a las disposiciones constitucionales y legales, lo que la lleva a la conclusión de que el Código Federal de Procedimientos Penales es el ordenamiento jurídico aplicable de manera supletoria a las cuestiones no previstas en cualquiera de los procedimientos establecidos en la ley de la materia, dentro de los cuales se encuentra el de responsabilidad administrativa y no únicamente, a los concernientes a la procedencia y sustanciación del juicio político.


En esta tesitura, el punto de contradicción a estudio se actualiza, en virtud de que uno de los Tribunales Colegiados sustenta su decisión, fundamentalmente, en el criterio que adoptó este Alto Tribunal en las diversas ejecutorias antes precisadas, puesto que con base en la interpretación literal del artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, determina que la aplicación de este precepto se refiere a la aplicación de manera supletoria del Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, las del Código Penal, a todas las cuestiones no previstas en dicho cuerpo normativo, relativas a los procedimientos que en éste se prevén, así como a la apreciación de pruebas; en tanto que otro de los Tribunales Colegiados acude a una interpretación del texto legal de mérito atendiendo, especialmente, a su ubicación en el contexto de dicha ley, esto es al capítulo y título en donde se localiza, para concluir que se trata de una disposición que es aplicable exclusivamente a los procedimientos que se sigan en el juicio político y la declaración de su procedencia.


Por tanto, a esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia corresponde dilucidar cuál es la interpretación que debe prevalecer respecto del numeral de referencia.


Pues bien, conforme a lo dispuesto en el cuarto párrafo del artículo 14 constitucional, el órgano jurisdiccional al resolver una cuestión jurídica que se le plantee, deberá hacerlo conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta, se fundará en los principios generales de derecho.


En estos términos, si bien el precepto constitucional antes citado no señala ningún método de interpretación jurídica específico, ni al respecto jerarquiza o establece un orden de prelación de aquellos que la doctrina y la práctica judicial reconocen, entre ellos, la interpretación literal y a rúbrica (consistente esta última en atribuir a un enunciado un significado sugerido por el título o rúbrica que encabece el grupo de artículos en el que aquél se encuentra) que utilizaron los Tribunales Colegiados al emitir sus resoluciones; no menos cierto lo es que el cuarto párrafo del artículo 14 constitucional al establecer que los fallos judiciales deberán dictarse "conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley", constriñe al juzgador a buscar la solución del problema que se presente, tomando en cuenta, en primer lugar, lo que expresamente dispone la norma legal relativa, es decir, a la interpretación literal de ésta, pues cuando es clara en su contenido, por sentido común, no es jurídicamente correcto eludir su letra, so pretexto de penetrar en su espíritu; sin embargo, cuando la expresión del texto respectivo es oscura o incompleta, y no basta el examen gramatical, entonces, se autoriza al juzgador, en segundo lugar, a utilizar cualquier otro método de interpretación para conocer, controlar, completar, restringir o extender su alcance.


Sobre el particular, es menester destacar que en esta búsqueda del sentido de una disposición jurídica concreta, la lógica y la sana crítica son de suma importancia, porque sea cual fuere el método de interpretación que se aplique, siempre debe tenerse presente que el precepto legal de que se trate no es una proposición aislada, sino que forma parte de un orden jurídico, por lo que también debe atenderse a la naturaleza del sistema jurídico del que proviene y a los principios generales que con él se relacionan, pues de no ser así, podría acontecer que se le otorgara a una norma un significado incongruente y contradictorio intrínsecamente con las diversas partes que componen el sistema al cual pertenece.


Así, a fin de elucidar el punto divergente que sustentan los Tribunales Colegiados, en primer término procede realizar la interpretación literal del artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.


Dicho precepto establece:


"Artículo 45. En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas, se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales. Asimismo, se atenderán, en lo conducente, las del Código Penal."


Como puede observarse, este numeral presupone que el orden jurídico de que se trata es susceptible de contener lagunas, específicamente, en lo que se refiere al procedimiento y apreciación de pruebas, por lo que prevé la forma de superar esta situación, ya que señala al respecto que se observarán las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, las del Código Penal.


Ahora bien, de una interpretación literal del numeral en comento, se advierte que la supletoriedad de los ordenamientos penales será a las cuestiones no previstas respecto "al procedimiento establecido en esta ley, así como en la apreciación de pruebas", por lo que dicha expresión debe entenderse en términos generales, pues no la refiere a ningún título o capítulo concreto, sino que dice en "esta ley"; así se hace alusión a cualquier procedimiento que se establezca en este ordenamiento jurídico, dentro de los cuales se encuentra el de responsabilidad administrativa, ya que si la ley no distingue, tampoco en aras de la interpretación de la norma, puede hacerse diferenciación alguna, en donde no existe, en cuanto a su aplicación; entonces, en todos los procedimientos que establece esta ley, incluyendo el administrativo, en aquellas cuestiones que no estén reguladas al respecto, así como en la apreciación de las pruebas, serán aplicables de manera supletoria las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, las del Código Penal Federal.


Bajo estas premisas, se advierte que la interpretación literal del texto legal que nos ocupa, no deja lugar a dudas respecto de su contenido e intención, motivo por el cual si por algún error de técnica legislativa este precepto se incluyó en el título segundo, capítulo IV, de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que establece las disposiciones comunes a los procedimientos del juicio político y declaración de procedencia de éste, dicha circunstancia no podría traducirse en otorgarle al artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos un sentido y alcance diverso, e impedir su aplicación respecto a todos los procedimientos que establece ese ordenamiento jurídico, toda vez que ello implicaría eludir la observancia de lo expresamente dispuesto conforme a la letra de la ley.


La conclusión alcanzada se robustece si se atiende a la naturaleza de la ley de la materia y a los principios generales que con ella se relacionan.


En efecto, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos es reglamentaria de lo dispuesto en el título cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denominado "De las responsabilidades de los servidores públicos", en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones a este título, promulgadas el veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, en la parte conducente, se dice:


"... Sometemos, en consecuencia, esta iniciativa para reformar y adicionar las responsabilidades constitucionales de los servidores públicos a fin de establecer en la esencia de nuestro sistema jurídico las bases para que la arbitrariedad, incongruencia, confusión, inmunidad, inequidad e ineficacia no prevalezcan, no corrompan los valores superiores que debe tutelar el servicio público.


"...


"La guía es el derecho, síntesis de la moralidad social, y lo primero es que sus fundamentos constitucionales se actualicen para satisfacer lo que los mexicanos esperamos del servicio público.


"Título cuarto


"...


"Es impostergable la necesidad de actualizar esas responsabilidades, renovando de raíz el título cuarto constitucional que actualmente habla de 'las responsabilidades de los funcionarios públicos'. Se cambia al de 'responsabilidades de los servidores públicos'. Desde la denominación hay que establecer la naturaleza del servicio a la sociedad que comporta su empleo, cargo o comisión.


"La obligación de servir con legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia a los intereses del pueblo es la misma para todo servidor público, independientemente de su jerarquía, rango, origen o lugar de su empleo, cargo o comisión.


"Las nuevas bases constitucionales que proponemos se inspiran en este principio igualitario, al mismo tiempo que establecen con claridad las responsabilidades políticas, penales y administrativas que pueden resultar de esas obligaciones comunes de todo servidor público.


"La iniciativa propone reordenar el título cuarto, estableciendo los sujetos a las responsabilidades por el servicio público (artículo 108); la naturaleza de dichas responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por enriquecimiento ilícito (artículo 109); el juicio para exigir las responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones correspondientes (artículo 110); la sujeción de los servidores públicos a las sanciones penales y las bases para que no se confunda su aplicación con represalias políticas (artículos 111 y 112); la naturaleza de las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas (artículo 113); y, finalmente, los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a servidores públicos (artículo 114).


"La iniciativa preserva principios y procedimientos constitucionales establecidos para determinar las responsabilidades de los servidores públicos: el juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, el procedimiento ante la Cámara de Diputados para proceder penalmente contra los altos funcionarios públicos, durante el ejercicio de sus encargos, a los que hay que ofrecer una protección constitucional para que la acción penal no se confunda con la acción política, y la sujeción a responsabilidades civiles de todo servidor público durante el ejercicio de su empleo, cargo o comisión.


"Artículo 108


"Propone nuevos principios constitucionales para determinar el alcance personal y federal sobre responsabilidades de los servidores públicos. Para ello es necesario sujetar a responsabilidad a todo servidor público y asentar un principio general de responsabilidad por el manejo de fondos y recursos federales.

"...


"Artículo 109


"La Constitución consagra la soberanía de los Estados y la libertad de los Municipios para gobernar sobre los asuntos de sus comunidades locales. De acuerdo con ella, corresponde a los Gobiernos Estatales y Municipales, dentro de sus respectivas competencias, hacer propias las demandas de sus comunidades que exigen prevenir y sancionar la corrupción de sus malos servidores públicos, así como preservar los valores nacionales en sus vidas comunitarias.


"En consecuencia con el más estricto respeto a la soberanía de los Estados que integran nuestro Pacto Federal, pero reflejando, de acuerdo con los principios nuestra democracia, las demandas de nuestro pueblo, la iniciativa propone que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, establezcan las responsabilidades exigibles política, penal y administrativamente por el incumplimiento de las obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia que los servidores públicos deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. Lo anterior, junto con las reformas y adiciones propuestas en los artículos 108 y 134, es el fundamento para que la sociedad nacional pueda exigir responsabilidades a quienes sirven sus intereses públicos, bajo cualquier forma en que se le sirva y a cualquier nivel de gobierno.


"En lo que hace a la naturaleza de las responsabilidades la iniciativa propone eliminar la confusión derivada de una terminología que tendía a otorgar un fuero de hecho al distinguir entre 'delitos y faltas oficiales' y 'delitos comunes'. Establece con claridad que corresponde a la legislación penal determinar las sanciones y procedimientos para aplicarlas por cualquier delito cometido por servidores públicos, sea con motivo de su empleo, cargo o comisión o no. Con ello se propone acabar cualquier forma de tratamiento discriminatorio entre el régimen penal aplicable a los gobernantes y a los gobernados. Esto no implica que la legislación penal no deba atender la demanda popular de establecer un régimen adecuado para prevenir y sancionar la corrupción de servidores públicos, tal y como se propone en el artículo 111.


"Por otra parte, se propone el establecimiento de vías políticas y administrativas distintas, y autónomas entre sí para exigir las responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y mediante procedimiento administrativo para sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos.


"La iniciativa recoge la necesidad de contar con procedimientos políticos, penales y administrativos adecuados para prevenir y sancionar la corrupción pública, pero evita la confusión entre ellas estableciendo la autonomía de los procedimientos respectivos. Al mismo tiempo, ofrece la garantía de que no podrán imponerse dos veces a una misma conducta sanciones de una misma naturaleza por los procedimientos autónomos facultados para aplicarlas.


"Se propone configurar constitucionalmente el 'enriquecimiento ilícito' de los servidores públicos como base de sanción para acabar con cualquier duda que pudiese existir sobre el imperativo de sancionarlo. ...


"Artículo 110


"La iniciativa preserva la intervención de ambas Cámaras al Congreso de la Unión en el juicio político a los senadores y diputados al Congreso de la Unión ...


"El crecimiento económico y social ha obligado a la expansión no sólo del gobierno sino también de las actividades del Estado. Hay una amplia variedad de servidores públicos cuya conducta es susceptible de responsabilidad política, pero que ella no está reconocida por nuestro ordenamiento constitucional. El dinamismo en la evolución de la sociedad hace irrazonable prever casuísticamente, a nivel constitucional, los cargos públicos que pueden comportar responsabilidad política, además de los que establecen los términos vigentes de la Constitución. La actualización de estas responsabilidades de acuerdo con el desarrollo del país, con la evolución del Estado y con las demandas políticas del pueblo, corresponde al Poder Legislativo constituido.


"...


"Artículo 111


"Propone establecer los principios reguladores de las responsabilidades penales de los servidores públicos. En consonancia con el espíritu de la reforma al título, elimina las prerrogativas de los servidores públicos frente al resto de la población para ser procesados penalmente por los delitos en que incurran manteniendo solamente el procedimiento previo de procedencia ante la Cámara de Diputados para aquellos casos en los que el mismo debe prevenir que la acción penal no se deforme utilizándose con fines políticos, tal y como lo previene el texto constitucional vigente.


"Se propone establecer dos principios fundamentales para la sanción de los delitos en que incurran los servidores públicos con motivo de su empleo, cargo o comisión. El primero es que las sanciones penales necesariamente deberán graduarse de acuerdo con los beneficios obtenidos, daños o perjuicios causados por su conducta ilícita, independientemente de los demás elementos que puedan incurrir en la comisión del delito y los cuales debe evaluar el arbitrio judicial. Junto con ello, propone establecer que la sanción económica por los frutos mal habidos de la conducta ilícita de los servidores públicos sea hasta de tres tantos del mismo.


"...


"Artículo 113


"La iniciativa propone establecer las bases constitucionales que atienden la demanda popular de identificar, investigar y sancionar regularmente por la vía administrativa el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos de desempeñar su empleo, cargo o comisión salvaguardando la legalidad, honradez, lealtad, economía y eficacia. Establece los procedimientos distintivos para identificar los actos u omisiones en contravención con esas obligaciones y la naturaleza de las sanciones aplicables. Se proponen los mismos principios de equidad, prevención y progresividad para tratar la conducta corrupta establecidos para las sanciones penales.


"Nuestro sistema jurídico vigente muestra grandes omisiones en la vía administrativa para prevenir y sancionar la corrupción pública. Hay que establecer uno nuevo que tenga bases sólidas y con efectividad creciente. Es el objetivo de esta reforma constitucional propuesta. Sienta las bases fundamentales para fortalecer y renovar la fiscalización administrativa de acuerdo con las normas de un buen servicio público, así como las bases para identificar y sancionar su cumplimiento de acuerdo con el artículo 134.


"El procedimiento administrativo propuesto es autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma del artículo 109. Ofrece al inculpado las garantías constitucionales de los artículos 14 y 16. Sus resultados no prevén la privación de la libertad del responsable, como en el caso de la vía penal. No está sujeto, en consecuencia, a los requisitos procesales del mismo. Establece una vía más expedita para prevenir y sancionar la corrupción pública, que también es sancionable por la legislación penal. En consonancia con la autonomía establecida por el artículo 109, las responsabilidades consecuentes pueden exigirse por cualquiera de las dos vías, pero siempre respetando el principio establecido en el mismo artículo de que no se podrá castigar por ellas una misma conducta con sanciones de la misma naturaleza. ..."


De lo precedente se advierte que el legislador asume que las disposiciones relativas al régimen disciplinario de la función pública se mantenían aisladas o asimiladas en ordenamientos jurídicos de diversa naturaleza: civiles, penales, administrativos o laborales, estableciendo en cada una de estas ramas del derecho, supuestos, procedimientos, sanciones y autoridades diferentes para su aplicación. Ante lo cual, propone solucionar esta problemática mediante diversas reformas y adiciones al título IV, de la Constitución Federal, con el objetivo primordial de fijar las disposiciones básicas que regulen de manera congruente esta materia.


Asimismo, de la exposición de motivos citada y que, como se anticipó, dio origen posteriormente a la creación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se infiere que si bien uno de los objetivos de las modificaciones que se pretenden al respecto es establecer un código de conducta que deben observar los servidores públicos, para preservar los valores fundamentales en el ejercicio de su función (legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia), no menos cierto lo es que la naturaleza jurídica de los cambios que se proponen a los preceptos legales respectivos es, esencialmente, sancionadora en atención a que se establecen las consecuencias jurídicas que el incumplimiento de un deber producen en relación con el obligado, puesto que como puede observarse se sientan las bases para que la arbitrariedad, incongruencia, confusión, inmunidad, inequidad e ineficiencia no prevalezcan en el servicio público, motivo por el cual se precisan las responsabilidades que pueden ser exigibles política, penal o administrativamente, por el incumplimiento de las obligaciones comunes de todo funcionario en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones; así como los diversos procedimientos que se seguirán en cada caso, para fincar la responsabilidad y la sanción respectiva.


En cuanto a los principios generales que se relacionan a la materia de responsabilidades de los servidores públicos, de la exposición de motivos antes transcrita, se desprende que rigen los del orden penal, en las tres clases de responsabilidades que se precisan (penal, política y administrativa), toda vez que tiene la finalidad de regular un sistema punitivo, encaminado a investigar y sancionar el incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos al desempeñar las funciones que les corresponden y, para tal efecto, se prevén procedimientos distintivos y autónomos, encaminados a identificar los actos u omisiones que ocasionan la contravención de esas obligaciones y se propone observar: "los mismos principios de equidad, prevención y progresividad para tratar la conducta corrupta establecidos para las sanciones penales" e incluso se procura establecer plazos de prescripción para exigir responsabilidades de los servidores públicos.


Sobre el particular cabe destacar que si bien el procedimiento administrativo que se propone es autónomo del político y del penal, esta circunstancia no es obstáculo para considerar que aquél no se encuentra relacionado con los principios que rigen en materia penal, pues tal situación se traduce, únicamente, en que la predeterminación normativa de las conductas y las sanciones correspondientes pertenecen a diferentes campos del derecho, atendiendo a la trascendencia que impliquen en el interés de la colectividad, por lo que son regulados y sancionados mediante procedimientos diferentes y por distintas autoridades (los delitos por la autoridad judicial y las faltas o infracciones por la autoridad administrativa); pero lo anterior no implica que el fin común de las normas que regulan esta materia (responsabilidades de los servidores públicos) se modifique, pues independientemente del procedimiento de que se trate, en cualquiera de ellos, prevalece el objetivo fundamental que consiste en la potestad disciplinaria del Estado, que mediante un procedimiento legal o reglamentario establecido, impone las sanciones a los servidores públicos que con su actuación lesionan el correcto ejercicio de la función pública.


Lo que antecede se corrobora, de lo que se menciona en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, pues en ésta con base en la reforma constitucional de referencia, establece como prioridad fundamental definir las obligaciones de los servidores públicos, las responsabilidades en que incurran por su incumplimiento, los medios para identificarlas y las sanciones y procedimientos para prevenirlas y corregirlas, pues en la parte conducente se dice:


"Cámara de Origen: Senadores

"Exposición de motivos

"México, D.F., a 2 de diciembre de 1982

"Iniciativa del Ejecutivo


"CC. Secretarios de la Cámara de Senadores del H. Congreso de la Unión.


"Presente


"En un Estado de derecho el ámbito de acción de los poderes públicos está determinado por la ley y los agentes estatales responden ante ésta por el uso de las facultades que expresamente se les confiere. La irresponsabilidad del servidor público genera ilegalidad, inmoralidad social y corrupción; su irresponsabilidad erosiona el Estado de derecho y actúa contra la democracia, sistema político que nos hemos dado los mexicanos.


"El Estado de derecho exige que los servidores públicos sean responsables. Su responsabilidad no se da en la realidad cuando las obligaciones son meramente declarativas, cuando no son exigibles, cuando hay impunidad, o cuando las sanciones por su incumplimiento son inadecuadas. Tampoco hay responsabilidad cuando el afectado no puede exigir fácil, práctica y eficazmente el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos.


"La renovación moral de la sociedad exige un esfuerzo constante por abrir y crear todas las facilidades institucionales para que los afectados por actos ilícitos o arbitrarios puedan hacer valer sus derechos. El régimen vigente de responsabilidad de los servidores públicos debe renovarse para cumplir sus objetivos en un Estado de derecho.


"Por ello he sometido al Poder Constituyente la iniciativa de reformas al título cuarto constitucional. Proponen nuevas bases de responsabilidad de los servidores públicos para actualizarlas de acuerdo con las demandas de un pueblo dinámico que se ha desarrollado en todos los órdenes desde 1917, pero no así en el régimen de responsabilidades de sus servidores públicos.


"Esta iniciativa propone reglamentar dicha propuesta de reformas constitucionales a fin de que los servidores públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia. Define las obligaciones políticas y administrativas de los servidores públicos, las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento, los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo.


"La legislación vigente establece un juicio de carácter político para quienes tienen responsabilidad por el despacho de intereses públicos fundamentales. Pero hay una laguna legislativa respecto a las obligaciones que debe seguir todo servidor público frente a la sociedad y el Estado, así como respecto a las responsabilidades por su incumplimiento y las sanciones y los procedimientos administrativos para aplicarlas.


"Las iniciativas de reformas al título cuarto de la Constitución Política, al Código Penal, al Código Civil y de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, establecen las nuevas bases jurídicas para prevenir y castigar la corrupción en el servicio público, que desnaturaliza la función encomendada, así como garantizar su buena prestación. La congruencia prevista entre estas iniciativas permitirá a esa representación nacional disponer de elementos más amplios, a considerar el nuevo sistema de responsabilidades de los servidores públicos que se propone.


"Ese sistema se compone de cuatro modalidades de la responsabilidad: la penal y la civil, sujetas a las leyes relativas, y la política y administrativa, que se regularían por esta iniciativa de ley reglamentaria del título cuarto constitucional.


"...


"Las responsabilidades administrativas.


"La iniciativa que presento a esta H. Representación nacional, supera una deficiencia que ha venido mostrando nuestra legislación: La falta de un sistema que regule la responsabilidad administrativa, sin perjuicio de las de naturaleza penal, política, civil y laboral.


"En las reformas al título cuarto de la Carta Fundamental que se proponen, establecen las bases de la responsabilidad administrativa, en la que se incurre por actos u omisiones que afecten los criterios de legalidad, honradez, imparcialidad, economía y eficacia, que orientan a la Administración Pública y que garantizan buen servicio público.


"Conforme a ellos, hay que establecer un sistema nuevo que tenga bases sólidas y efectividad creciente. El procedimiento administrativo propuesto es autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma al artículo 109; ofrece al inculpado las garantías constitucionales de los artículos 14 y 16 y sus resultados no prevén la privación de la libertad del responsable, por tratarse de una sanción que sólo puede imponerse por el Juez Penal.


"La iniciativa establece una vía más expedita para prevenir y sancionar las faltas administrativas, las cuales, según el caso, también podrían ser sancionadas conforme a la legislación penal. Las responsabilidades consecuentes pueden exigirse por cualquiera de las dos vías, pero siempre respetando el principio establecido en el mismo artículo de que no se podrá castigar dos veces una misma conducta con sanciones de las misma naturaleza.


"Se parte de un catálogo de obligaciones establecidas por el legislador que sujeta a todo servidor público. La vigilancia de su cumplimiento estará a cargo, en primer lugar, de los superiores jerárquicos y de los órganos de control de las dependencias y entidades, los que quedan facultados para imponer las sanciones disciplinarias que requiere una administración eficaz y honrada, tales como sanciones económicas limitadas, como el apercibimiento, amonestación privada y pública, destitución para los trabajadores de confianza y suspensión hasta por tres meses, sin perjuicio de lo que otras leyes dispongan.


"La Secretaría de la Contraloría General de la Federación, cuya creación he sometido a su consideración, quedaría como la autoridad centralizada y especializada para vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, para identificar las responsabilidades administrativas en que incurran por su incumplimiento y para aplicar las sanciones disciplinarias.


"...


"Los procedimientos sancionadores se ciñen a las garantías constitucionales: los órganos actuarán con celeridad e imparcialidad y los servidores públicos tendrán oportunidad de ser debidamente escuchados. ..."


En este tenor, conforme a las exposiciones de motivos, tanto de las reformas y adiciones constitucionales que dan origen a la creación de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, como de esta misma, se llega a la conclusión de que no cabe hacer otra interpretación de lo dispuesto en el artículo 45 de dicho ordenamiento jurídico, que la literal, esto es, atendiendo a lo que expresamente dispone y aplicar la norma jurídica a los casos que menciona, si se toma en consideración que esta interpretación es perfectamente congruente con la naturaleza jurídica sancionadora de la ley de la materia y los principios generales que con ésta se relacionan, por lo que atendiendo a dichas circunstancias, las normas de derecho común que la rigen son las relativas al orden penal, razón por la cual se justifica plenamente que, ante la ausencia de un cuadro normativo general respecto de situaciones jurídicas que exigen su imperiosa regulación, como lo son en la especie, cuestiones relativas a alguno de los procedimientos que en la ley citada se establecen, así como en la apreciación de pruebas, por seguridad jurídica del gobernado, se apliquen de manera supletoria las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales y, en lo conducente, las del Código Penal Federal.


SEXTO.-Por lo anterior, la tesis que debe prevalecer es la sustentada por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 195 de la Ley de Amparo, debe regir con carácter jurisprudencial, quedando redactada con el siguiente rubro y texto:


RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES Y, EN SU CASO, EL CÓDIGO PENAL FEDERAL, SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE A TODOS LOS PROCEDIMIENTOS QUE ESTABLECE LA LEY FEDERAL RELATIVA.-De la interpretación literal de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se advierte que los citados ordenamientos penales son aplicables supletoriamente "En todas las cuestiones relativas al procedimiento no previstas en esta ley, así como en la apreciación de las pruebas ...", por lo que dicha expresión debe entenderse en términos generales, esto es, al no referirse a un título o capítulo de aquélla en concreto, sino que al decir en "esta ley", se hace alusión a cualquier procedimiento que se establezca en este ordenamiento jurídico, como lo es el de responsabilidad administrativa, ya que si la ley no distingue, tampoco, en aras de la interpretación de la norma, puede hacerse diferenciación alguna, en donde no existe, en cuanto a su aplicación. Lo anterior se robustece si se toma en consideración que esta interpretación es congruente con la naturaleza jurídica sancionadora de la ley de la materia y con los principios generales que con ésta se relacionan, pues si las normas de derecho común que la rigen, son las relativas al orden penal, se justifica plenamente que ante la ausencia de un cuadro normativo general respecto de situaciones jurídicas que exigen su imperiosa regulación, como son las cuestiones relativas a alguno de los procedimientos que en la ley citada se establecen, así como en la apreciación de pruebas, por seguridad jurídica del gobernado, se apliquen de manera supletoria las disposiciones de los ordenamientos penales señalados.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.-Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados Décimo Tercero en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo en Materia Administrativa del Segundo Circuito.


SEGUNDO.-Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, conforme a la tesis que ha quedado redactada en la parte final del último considerando de esta resolución.


N.; y hágase del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito de la República, para los efectos establecidos en el artículo 195 de la Ley de Amparo, y envíese copia de esta ejecutoria a los Tribunales Colegiados contendientes; en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., M.A.G., S.S.A.A., J.V.A.A. y presidente y ponente de la Segunda S.G.I.O.M..


Nota: Las tesis de rubros: "LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES, LA LEGISLACIÓN SUPLETORIA APLICABLE AL PROCEDIMIENTO DERIVADO DE LA, ES EL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES." y "LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES. PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. APLICABILIDAD SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas con los números I.13o.A.33 A y II.2o.A.21 A, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2001, página 1358.


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