Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 18/98. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS SEGUNDO Y CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.

CONSIDERANDO:

CUARTO.-El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo en revisión 1992/97 promovido por L.O.L., en sesión de ocho de julio de mil novecientos noventa y siete, sostuvo:

"QUINTO.-Tiene razón la recurrente cuando señala que la causa de improcedencia estudiada por el a quo no es aplicable.-Como se desprende de los antecedentes del caso, la quejosa señaló como actos reclamados (en la demanda inicial) los siguientes: 1. Las órdenes de visita o comisión emitidas en contra del establecimiento mercantil propiedad del quejoso.-2. Los procedimientos administrativos infraccionarios sustanciados unilateralmente por la responsable.-3. Las órdenes de clausura o suspensión de labores, en base a la orden y acta cuestionada o en base al procedimiento infraccionario reclamado.-4. Las consecuencias legales emanadas de los actos reclamados y que pueden consistir en multas y sanciones, ejecución de las órdenes de clausura, suspensión de labores o cancelación de licencia.-5. La visita realizada al establecimiento de la quejosa sin su intervención legal (16 de mayo de 1996).-6. El levantamiento unilateral de un acta de inspección.-En la ampliación de demanda señaló los siguientes: 7. Orden y acta de inspección número 0071 (18 y 19 de abril de 1996 respectivamente).-8. Orden y acta de inspección número 009 (7 y 8 de mayo de 1996 respectivamente).-9. Orden y acta de clausura número USI/GN/03/01/96 (17 de mayo de 1996).-Para sobreseer en el juicio, la Juez de Distrito se apoyó en el acta de inspección número 71, de fecha diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, la cual se entendió con quien dijo llamarse V.M.O., y concluyó que el juicio de garantías es improcedente porque la demanda fue presentada extemporáneamente el veintitrés de mayo de ese año.-Debe precisarse que es incorrecta la razón que el a quo dio para sobreseer, porque la quejosa señaló diversos actos reclamados que integran un procedimiento administrativo infraccionario, no obstante, el a quo apoyándose únicamente en el acta de inspección número 71, de fecha diecinueve de abril de mil novecientos noventa y seis, que es sólo uno de los actos reclamados intermedio dentro del procedimiento incorrectamente sobresee en el juicio por todos los actos, sin analizar la totalidad de los actos reclamados y la circunstancia de que forman parte de un procedimiento.-Sin embargo, debe confirmarse el sobreseimiento, por diverso motivo.-En efecto, por lo que hace a los actos reclamados (en la demanda inicial), que la quejosa hizo consistir en: ‘órdenes de visita o comisión, procedimientos administrativos infraccionarios, órdenes de clausura o suspensión de labores, las consecuencias legales, la visita de 16 de mayo de 1996, levantamiento de un acta de inspección’, y dada la negativa de los actos sin prueba en contrario, lo que procede es el sobreseimiento, con fundamento en el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo.-Respecto de los actos reclamados, señalados en la ampliación de demanda, consistentes en: a) orden y acta de inspección número 071, de fechas dieciocho y diecinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis, y b) orden y acta de inspección, número 09, de fechas siete y ocho del mismo mes y año, el juicio de amparo es improcedente en términos de lo que dispone el artículo 73, fracción XVIII, en relación con el diverso 114, fracción II, ambos preceptos de la Ley de Amparo, conforme a los cuales el juicio de amparo es improcedente cuando los actos reclamados emanen de un procedimiento seguido en forma de juicio, caso en el cual sólo procederá contra la resolución definitiva, bien sea por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento.-En la especie, los citados actos reclamados forman parte de un procedimiento administrativo en el que, previa calificación de la infracción investigada, se concluye con una resolución u orden de clausura, acto contra el cual sí es factible pedir amparo.-Consecuentemente, respecto a los actos arriba señalados, procede sobreseer con fundamento en los artículos 74, fracción III, 73, fracción XVIII y 114, fracción II, preceptos todos de la Ley de Amparo.-Finalmente, por lo que hace a los actos reclamados consistentes en: orden y acta de clausura de fecha diecisiete de mayo de mil novecientos noventa y seis, que se atribuyen respectivamente al subdelegado jurídico y de gobierno y al inspector de reglamentos, ambos de la Delegación del Departamento del Distrito Federal en Cuauhtémoc, según constancias que obran a fojas 31 y 32 del cuaderno de amparo indirecto, el juicio de amparo es improcedente en virtud de que la quejosa carece de interés jurídico, toda vez que no acredita contar con la licencia de funcionamiento del restaurante-bar que defiende.-Junto con su demanda de garantías, la quejosa exhibió copias certificadas de los siguientes documentos: solicitud de licencia de funcionamiento para restaurante-bar, licencia de uso de suelo para restaurante-bar con venta de bebidas alcohólicas, visto bueno de seguridad y operación de inmuebles; sin embargo, con ninguno de dichos documentos acredita que cuenta con la licencia de funcionamiento exigida, para ese tipo de giros mercantiles, por el artículo 16, fracción II, de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal.-Debe ponerse de manifiesto que si bien la quejosa exhibió la solicitud de licencia de funcionamiento para restaurante-bar, ello no basta para acreditar su interés jurídico, porque los artículos 19 y 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal establecen que transcurrido el plazo de siete días sin que exista respuesta de la autoridad, se entenderá que la solicitud de licencia de funcionamiento ha sido aprobada ‘en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal’; por ende, debe tenerse presente que este último ordenamiento legal, en su artículo 90, dispone que cuando, por el silencio de la autoridad, el interesado presuma que ha operado en su favor la afirmativa ficta, deberá solicitar, para la plena eficacia del acto presunto, en un término de hasta diez días hábiles, la certificación en el sentido de que ha operado la resolución ficta; por lo tanto, si el quejoso no demuestra esos extremos, debe concluirse que el solo transcurso del tiempo y la ausencia de respuestas de la autoridad ante la que se presentó la solicitud de licencia, por sí mismos, no configuran la afirmativa ficta.-En consecuencia, si la quejosa no acredita contar con interés jurídico, lo que procede es sobreseer con fundamento en los artículos 74, fracción III, en relación con el diverso 73, fracción V, ambos preceptos de la Ley de Amparo.-Es aplicable a lo anterior la tesis de jurisprudencia número 852 publicada en la página 581, del Tomo VI, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuyo rubro es: ‘INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. SU CONCEPTO.’. También es aplicable la tesis de jurisprudencia número 853, visible en las páginas 581 y 582, del Tomo y A. citado, cuyo rubro es: ‘INTERÉS JURÍDICO EN EL JUICIO DE AMPARO, NO LO ACREDITA LA EXISTENCIA DEL ACTO RECLAMADO.’."

QUINTO.-El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo en revisión 1544/97 promovido por E.V.B.B., en sesión de veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y siete, se basó en las siguientes consideraciones:

"QUINTO.-Son infundados los agravios formulados por el subdelegado jurídico y de gobierno de la Delegación Cuauhtémoc; y fundados los propuestos por la quejosa.-Se afirma que son infundados los agravios de la autoridad recurrente en virtud de que de la atenta lectura del oficio JYG 2656 fechado el veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y seis, se aprecia que efectivamente carece de fundamentación y motivación, requisitos constitucionales que todo acto de autoridad debe contener, sin que sea obstáculo a lo anterior que la recurrente diga que en el oficio indicado se determina claramente el documento que prevé el precepto que establece la situación concreta, es decir, en la solicitud de certificado de zonificación de uso de suelo, toda vez que dichos requisitos constitucionales deben constar en el propio acto de molestia y no en documento distinto, conforme a conocida jurisprudencia, misma que citó el a quo en su sentencia en el párrafo final de la foja ocho y primero de la nueve.-Por otra parte, señala en síntesis la quejosa que, el a quo pasó por alto los demás actos reclamados como son, el expedir y entregar la licencia de funcionamiento, así como las consecuencias legales y materiales como son las multas y sanciones que derivan de la falta de entrega de esa licencia a la que tenía derecho de conformidad con los artículos 18, 19, 20 y 21 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles para el Distrito Federal, pues se configuró la afirmativa tácita ya que había cumplido con todos los requisitos necesarios para la expedición de su licencia la cual se le debió entregar en el término legal, es decir, después de siete días en que la autoridad estaba obligada a contestar, dado que su respuesta fue posterior en cuatro meses. Además, que el Juez Federal no valoró, ni tomó en cuenta los actos reclamados y las pruebas que obran en autos, toda vez que las responsables no demostraron haberle contestado su petición después de siete días.-Son fundados dichos agravios, pues efectivamente está probado en autos que la quejosa impugnó en el numeral seis del capítulo de actos reclamados de su escrito inicial de demanda, la omisión de expedir y entregar materialmente la licencia de funcionamiento correspondiente al giro mercantil de ‘Restaurante Bar’, Trattoria il Segreto del Cuoco; y además, si se toma en consideración que sostuvo que se violaron en su perjuicio las garantías individuales de legalidad, seguridad jurídica y libertad de comercio, consagradas en los artículos 5o., 8o., 14 y 16 constitucionales, precisamente por la omisión aludida, es evidente que ese actuar es inconstitucional; y no obstante que las responsables negaron ese acto en su informe con justificación, lo cierto es que, ellas mismas reconocieron que con fecha tres de julio de mil novecientos noventa y seis, la ahora quejosa solicitó el trámite para la obtención de la licencia de funcionamiento de dicho restaurante; sin embargo, no probaron haberle contestado en el término de siete días a que se refieren los artículos 19 y 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles para el Distrito Federal, motivo por el cual queda desvirtuada dicha negativa; y por el contrario, es evidente que se actualizaron las hipótesis que contemplan esos numerales, es decir, que se configuró la afirmativa ficta y su solicitud fue aprobada.-Esos dispositivos legales establecen: ‘Artículo 19. Recibida la solicitud acompañada de todos los documentos y cumplidos todos los requisitos a que se refiere el artículo anterior, la delegación en un plazo máximo de 7 días hábiles, y previo pago de los derechos que establezca el Código Financiero del Distrito Federal, deberá expedir la licencia de funcionamiento correspondiente.-La delegación podrá dentro del plazo señalado, realizar visitas o cotejos para verificar que las manifestaciones y documentos en la solicitud respectiva son verídicos, de conformidad con lo que establezca la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y sus disposiciones reglamentarias.-En la licencia de funcionamiento se hará constar en forma clara el giro mercantil que se autoriza ejercer, atendiendo lo señalado en el artículo 16 de la ley, en el entendido de que deberá ser uno solo, y en todo caso se incluirán aquellos que se permitan adicionalmente como giros complementarios.’.-‘Artículo 20. En caso de que transcurrido el plazo a que se refiere el artículo anterior no exista respuesta de la autoridad competente, se entenderá que la solicitud ha sido aprobada en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal.’.-Y es perfectamente entendible el espíritu que se dio a esos dispositivos legales, pues lo que se trató de evitar fue el silencio de la autoridad administrativa, o sea, su actitud pasiva y negligente, para obligarla a producir una resolución expresa, y para que en caso de que no se diera, ese silencio produciría efectos jurídicos en favor del gobernado, una vez transcurrido el término del que goza la referida autoridad para emitir su decisión.-En conclusión, las autoridades señaladas como responsables estaban obligadas a cumplir los requerimientos contenidos en la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal, y al no haberlo hecho así y hacer caso omiso de los principios fundamentales de legalidad y seguridad jurídica, es evidente que violaron las garantías individuales de la quejosa, por lo que procede conceder el amparo, aunque por razones distintas a las invocadas por el Juez."

SEXTO.-Relatados los antecedentes más relevantes de los juicios de amparo que dieron origen a los criterios sustentados por cada uno de los Tribunales Colegiados de Circuito, así como las consideraciones en que se apoyó cada uno de ellos, debe determinarse si existe la contradicción de tesis que se ha denunciado, para lo cual es conveniente tener en cuenta el siguiente criterio de jurisprudencia:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.-De conformidad con lo que establecen los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo de la Constitución Federal y 197-A de la Ley de Amparo, cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, o de la Sala que corresponda deben decidir cuál tesis ha de prevalecer. Ahora bien, se entiende que existen tesis contradictorias cuando concurren los siguientes supuestos: a) Que al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes; b) Que la diferencia de criterios se presente en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas; y c) Que los distintos criterios provengan del examen de los mismos elementos." (Tesis publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo cincuenta y ocho, octubre de mil novecientos noventa y dos, página veintidós).

Ahora bien, el análisis de las consideraciones expuestas por los dos Tribunales Colegiados de Circuito, así como de sus antecedentes, los cuales fueron referidos con anterioridad, demuestra que sí existe la contradicción de tesis denunciada porque al tratar el mismo problema, del examen de los mismos elementos, llegaron a criterios jurídicos discrepantes.

En efecto, al tratar de la respuesta afirmativa ficta prevista en los artículos 19 y 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal, un tribunal consideró que para la plena eficacia de tal respuesta no basta solamente el transcurso del tiempo, sino que también es necesario que el interesado solicite a la autoridad administrativa correspondiente que haga una certificación en el sentido de que operó en su favor la afirmativa ficta, tal como lo dispone el artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal. En cambio, el otro Tribunal Colegiado sostuvo lo contrario, es decir, que para la configuración de la respuesta afirmativa ficta únicamente basta que transcurra el plazo establecido en la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal, sin necesidad de algún otro requisito.

En esas condiciones, el punto de contradicción consiste en resolver si la respuesta afirmativa ficta contemplada en los artículos 19 y 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal se configura únicamente con el transcurso del tiempo previsto en aquellos preceptos o si requiere, además, la solicitud de una certificación en el sentido de que ha operado en favor del interesado tal afirmativa, según lo establece el artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal.

SÉPTIMO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que se precisará más adelante y que coincide, esencialmente, con el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por las razones siguientes:

La administración pública es el conjunto de órganos que auxilian al Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones, que entre otras, comprende la administración de los recursos públicos para satisfacer los intereses generales. En el desarrollo de su actividad, la administración pública establece diversas relaciones con otros órganos del Estado, por ejemplo con el Legislativo, al presentar un proyecto de presupuesto de egresos para determinar la suma de dinero que debe destinarse a cada uno de los sectores de la sociedad o bien, con el Judicial, si los actos que realiza son sometidos a la jurisdicción de éste. Además, la actividad administrativa del Estado lo lleva a relacionarse con los gobernados, con quienes surge una serie de derechos y obligaciones recíprocos, que debe protegerse por el orden jurídico con la finalidad de salvaguardar la seguridad jurídica.

Uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad lo constituye el "derecho de petición", consagrado por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 8o., y que consiste en el derecho fundamental de toda persona a obtener respuesta a las peticiones que formule por escrito, en forma pacífica y respetuosa, a las autoridades públicas.

En efecto, el precepto antes mencionado establece:

"8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

En ese artículo constitucional se establece como garantía individual el llamado "derecho de petición", que consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula. En realidad, el derecho de petición no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, ya que el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, bien lo podríamos denominar derecho de respuesta o más precisamente "derecho de recibir respuesta", pues la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace. En términos generales, el derecho de petición se refiere al requerimiento que hace el gobernado para que la autoridad, de modo congruente, atienda y dé contestación por escrito a la solicitud del peticionario.

La riqueza del derecho de petición se manifiesta al constatar que sus diversas modalidades dan origen a las más variadas formas de relación institucional entre gobernantes y gobernados, y al crear las fórmulas para garantizar a los segundos la respuesta eficiente y expedita de parte de las autoridades del Estado a la formulación de sus requerimientos. El derecho de petición es el sustento de gran parte de las relaciones jurídicas entre gobernantes y gobernados; constituye el mecanismo por el cual los particulares realizan toda clase de trámites frente a las autoridades y ponen en movimiento a los órganos del Estado, sean estos judiciales, administrativos, e incluso, en algunos casos, legislativos.

El derecho de petición, además de constituir un derecho de rango constitucional, susceptible de exigirse su cumplimiento, en términos del artículo 8o. de la Constitución Federal, por medio del juicio de amparo ha sido revestido de otras consecuencias en el ámbito del derecho administrativo, como enseguida se explica.

La institución jurídica que ahora nos ocupa, a saber, la afirmativa ficta, se enclava en el ámbito de las relaciones que surgen entre los gobernados y ciertos órganos del Estado, como son aquellos que integran la administración pública, pues constituye un efecto jurídico que el ordenamiento legal atribuye al silencio administrativo, es decir, a la conducta omisiva en que incurre una autoridad administrativa que no contesta una petición que le formuló un gobernado.

El silencio de la administración pública implica, como su propio nombre lo indica, la actitud omisa que guarda una autoridad administrativa ante una solicitud o petición que le hizo un particular. "En ocasiones, ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo." (G. de Enterría, E. y Tomás-Ramón F., Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Civitas, Madrid, 1996).

Como se vio anteriormente, las solicitudes o instancias que los gobernados dirigen a los órganos de la administración pública deben contestarse puntualmente por sus titulares; sin embargo, puede suceder lo contrario, es decir, que no se responda de manera oportuna a la petición del particular, lo cual, además de constituir una transgresión al artículo 8o. constitucional, podría provocar que se estancaran las relaciones sociales, por ejemplo, por la falta de una licencia de construcción, sanitaria o de funcionamiento de un establecimiento mercantil, que impediría que cada uno de los interesados, en cada caso, no pudiera desarrollar la actividad que desea.

La afirmativa ficta, como resultado del silencio administrativo, constituye un medio eficaz para que todos los particulares obtengan respuesta a las peticiones que formulen a la administración pública y, sobre todo, que la obtengan dentro del plazo establecido en los ordenamientos legales aplicables; lo anterior en virtud de que a través de aquélla se configura de manera presunta la existencia de un acto administrativo de contenido favorable para el particular que presentó la solicitud no contestada.

El derecho positivo mexicano prevé que el silencio administrativo, según sea el caso, produzca una respuesta afirmativa o negativa; por ejemplo, el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, párrafo primero, establece:

"37. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de tres meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte ..."

El artículo 17, párrafo primero, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dispone:

"17. Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, no podrá exceder de cuatro meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la autoridad que deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando las disposiciones específicas prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará la responsabilidad que resulte aplicable.

"En el caso de que se recurra la negativa por falta de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro del mismo término, se entenderá confirmada en sentido negativo."

El artículo 62 del Código Financiero del Distrito Federal establece:

"62. Las instancias o peticiones que se formulen a las autoridades fiscales deberán ser resueltas en un plazo de cuatro meses; transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución, el interesado podrá considerar que la autoridad resolvió negativamente e interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se dicte la resolución, o bien, esperar a que ésta se dicte.

"Cuando se requiera al promovente que cumpla los requisitos omitidos o proporcione los elementos necesarios para resolver, el término comenzará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.

"Cuando se trate de solicitud de pago a plazos de los créditos fiscales y sus accesorios, diferido o en parcialidades, la falta de respuesta de la autoridad fiscal en el plazo establecido en el presente artículo, se presumirá como resolución afirmativa."

Todos los preceptos transcritos regulan el silencio de las autoridades administrativas, atribuyéndole una consecuencia jurídica, a saber, la respuesta presunta en forma negativa o afirmativa, según sea el caso.

Particularmente, tratándose de las autoridades del Distrito Federal a quienes se les solicitó la expedición de una licencia de funcionamiento, la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal dispone, en sus artículos 19 y 20, que:

"19. Recibida la solicitud acompañada de todos los documentos y cumplidos todos los requisitos a que se refiere el artículo anterior, la delegación en un plazo máximo de 7 días hábiles, y previo pago de los derechos que establezca el Código Financiero del Distrito Federal, deberá expedir la licencia de funcionamiento correspondiente.-La delegación podrá dentro del plazo señalado, realizar visitas o cotejos para verificar que las manifestaciones y documentos en la solicitud respectiva son verídicos, de conformidad con lo que establezca la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y sus disposiciones reglamentarias.-En la licencia de funcionamiento se hará constar en forma clara el giro mercantil que se autoriza ejercer, atendiendo lo señalado en el artículo 16 de la ley, en el entendido de que deberá ser uno solo, y en todo caso se incluirán aquellos que se permitan adicionalmente como giros complementarios."

"20. En caso de que transcurrido el plazo a que se refiere el artículo anterior no exista respuesta de la autoridad competente, se entenderá que la solicitud ha sido aprobada en los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal."

El artículo 19 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal establece la obligación de las delegaciones del Distrito Federal de expedir, dentro del plazo de siete días hábiles, una licencia de funcionamiento, siempre que el solicitante haya cumplido con todos los requisitos legales para obtenerla y, además, haya realizado el pago de los derechos correspondientes.

En caso de que la delegación del Distrito Federal no conteste la solicitud del interesado en el plazo de siete días hábiles debe entenderse que ésta ha sido aprobada, según lo dispone el artículo 20 de esa misma ley; sin embargo, dicha aprobación no es irrestricta, puesto que el propio precepto legal la condiciona a "... los términos de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal.".

La remisión que la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal hace a la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, en general, debe entenderse hecha solamente a aquel o aquellos preceptos de tal ordenamiento que se refieran al silencio administrativo y, específicamente, a la afirmativa ficta.

En aquel sentido debe atenderse a lo dispuesto en el artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, que se encuentra dentro del título tercero "Del procedimiento administrativo", capítulo séptimo "De la conclusión del procedimiento administrativo", que trata de los efectos jurídicos que se atribuyen al silencio de las autoridades administrativas del Distrito Federal y que, textualmente, establece:

"90. Cuando por el silencio de la autoridad en los términos señalados en el artículo anterior, el interesado presuma que ha operado en su favor la afirmativa ficta, deberá solicitar para la plena eficacia del acto presunto, en un término de hasta diez días hábiles, la certificación de que ha operado esta resolución ficta.-Para la certificación de afirmativa ficta, el interesado deberá recabar y presentar el formato correspondiente en los módulos de atención ciudadana de la Contraloría General, la Contraloría Interna o en su caso ante la propia Contraloría General del Distrito Federal, al que necesariamente deberá acompañar, el acuse de recibo de la solicitud no resuelta. Dentro de las 48 horas siguientes a que el órgano de control reciba la solicitud de certificación, deberá remitirla al superior jerárquico de la autoridad omisa, quien en un término no mayor de cinco días hábiles, contados a partir de que reciba el formato correspondiente, deberá proveer lo que corresponda, debiendo enviar en todos los casos, copia de lo proveído, al órgano de control respectivo.-La certificación que se expida hará una relación sucinta de la solicitud presentada y del procedimiento seguido, de la fecha de iniciación y de vencimiento del plazo con que contó la autoridad competente para dictar su resolución y la manifestación de que ha operado la afirmativa ficta.-Cuando el superior jerárquico niegue la expedición de la certificación solicitada, tendrá que fundar y motivar dicha negativa en su resolución.-Cuando se expida al interesado una certificación relativa a licencia, permiso, o autorización, que genere el pago de contribuciones o derechos de conformidad con el Código Financiero, el superior jerárquico deberá señalar al interesado el pago de los mismos, tomando en consideración para su determinación, los datos manifestados en la solicitud respectiva, así como la naturaleza del acto.-La certificación de afirmativa ficta, producirá todos los efectos legales de la resolución favorable que se pidió; y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. Para la revalidación de una resolución afirmativa ficta, en caso de que sea necesaria, por así establecerlo la ley o el manual, la misma se efectuará en los términos y condiciones que señala el artículo 35 de esta ley.-Si la certificación no fuese emitida en el plazo que señala este artículo, la afirmativa ficta será eficaz; y se podrá acreditar mediante la exhibición de la solicitud del trámite respectivo y de la petición que se hizo de la certificación ante el superior jerárquico. Dicha omisión será considerada como una falta grave que deberá ser sancionada por la contraloría, en los términos de la ley de responsabilidades."

El precepto legal transcrito prescribe que, en caso de que una persona presuma que ha operado en su favor una resolución afirmativa ficta, por haber transcurrido el plazo señalado en la ley sin que la autoridad administrativa requerida haya dado respuesta a la petición que le hizo, debe solicitar la certificación de que ha operado tal resolución ficta dentro del plazo de diez días hábiles.

La certificación de la respuesta afirmativa ficta debe presentarse en los módulos de atención ciudadana de la Contraloría General, la Contraloría Interna o ante la propia Contraloría General del Distrito Federal, acompañada del acuse de recibo de la solicitud que no fue atendida; documentación que debe enviarse al superior jerárquico del funcionario incumplido para que resuelva lo conducente.

La certificación de afirmativa ficta produce todos los efectos legales de la resolución favorable que se pidió y debe reconocerse así por todas las personas y autoridades.

Certificar significa asegurar, afirmar, dar por cierta una cosa, fijar o señalar con certeza un hecho, haciéndolo cierto por medio de un instrumento público. "La certificación es el testimonio o documento justificativo de la verdad de algún escrito, acto o hecho.". Es el "acto por medio del cual una persona da fe de algo que le consta." (C., G.. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Ed. H., T.I., P. 131). La certificación no crea el hecho, sino que simplemente asegura su existencia frente a los demás.

En esas condiciones, la certificación de la afirmativa ficta es una constancia de la conducta omisiva en que incurrió una autoridad administrativa, que sirve para darle plena eficacia, o sea, para que efectivamente pueda hacerse valer el acto presunto ante los propios órganos de la administración pública, ante diversos órganos del Estado, incluso jurisdiccionales, y ante otros particulares.

En caso de que la certificación no se haga en el plazo de cinco días hábiles, contados desde que el superior jerárquico de la autoridad omisa reciba la documentación respectiva, la afirmativa ficta adquiere plena eficacia y se puede acreditar mediante la exhibición de la solicitud del trámite respectivo y de la petición que se hizo de la certificación ante el superior jerárquico, según lo dispone el propio artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal.

Como se ve de todo lo expuesto, la presentación de una solicitud de licencia de funcionamiento a las autoridades del Distrito Federal es el presupuesto de la respuesta afirmativa ficta pues, obviamente, si no existe una solicitud que revele el interés del gobernado en obtener de la autoridad una licencia o autorización, ésta no puede concederse en forma oficiosa. Además, en términos del artículo 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal, la afirmativa ficta requiere que transcurra un plazo de siete días hábiles sin que se haya proveído respecto de la instancia del particular y, según lo previsto en el artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, al cual remite, que se solicite la certificación de que se ha configurado en su favor la citada respuesta afirmativa ficta.

En conclusión, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que la respuesta afirmativa ficta que se configura ante el silencio de las autoridades del Distrito Federal que no contestan una solicitud de licencia de funcionamiento de un establecimiento mercantil, prevista en el artículo 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal, requiere para su plena eficacia, es decir, para que pueda hacerse efectiva ante los demás órganos de gobierno y ante otros gobernados, que el superior jerárquico del funcionario que no respondió la solicitud realice la certificación correspondiente, o bien, en caso de que también éste sea omiso, que se exhiba la solicitud de certificación y el acuse de recibo de la solicitud de licencia, tal como lo prescribe el artículo 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal; por lo que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia la tesis siguiente:

-El artículo 20 de la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles en el Distrito Federal prevé la respuesta afirmativa ficta si las delegaciones del Distrito Federal no contestan una solicitud de licencia de funcionamiento de un establecimiento mercantil dentro del plazo de siete días hábiles, en términos de lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal; por lo que debe entenderse que, en términos del artículo 90 de este último ordenamiento requiere, además, para su plena eficacia, es decir, para que pueda hacerse valer ante cualquier órgano de gobierno o ante cualquier otro gobernado, que el superior jerárquico del funcionario incumplido realice una certificación en el sentido de que ha operado en favor del interesado tal respuesta afirmativa ficta o bien, si éste también es omiso, que se exhiban los acuses de recibo de la solicitud de certificación y de la solicitud de licencia de funcionamiento.

Por lo expuesto, se resuelve:

PRIMERO.-Sí existe contradicción entre las tesis sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver, respectivamente, los juicios de amparo en revisión 1992/97 y 1544/97.

SEGUNDO.-Se declara que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio precisado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el último considerando de esta resolución, que coincide esencialmente con el criterio sustentado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

N.; con testimonio de esta resolución a los Tribunales Colegiados Segundo y Cuarto en Materia Administrativa del Primer Circuito. R. de inmediato la tesis de jurisprudencia que se sustenta en esta resolución a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, a la Primera Sala, los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito; y, en su oportunidad, archívese el toca.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., G.I.O.M. y presidente S.S.A.A., en contra del voto emitido por el señor M.J.V.A.A.. Fue ponente el señor M.M.A.G..