Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala
| Juez | Juan Díaz Romero,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,José Vicente Aguinaco Alemán,Salvador Aguirre Anguiano,Mariano Azuela Güitrón |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo IX, Marzo de 1999, 50 |
| Fecha de publicación | 01 Marzo 1999 |
| Fecha | 01 Marzo 1999 |
| Número de resolución | 2a./J. 21/99 |
| Número de registro | 5510 |
| Materia | Suprema Corte de Justicia de México |
| Emisor | Segunda Sala |
CONTRADICCIÓN DE TESIS 71/98. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER Y EL SEXTO TRIBUNALES COLEGIADOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
CONSIDERANDO:
PRIMERO. La Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente contradicción de tesis, atento a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; 21, fracción VIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo del Acuerdo 1/1997 del Tribunal Pleno, relativo a la determinación de la competencia por materia de las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y al envío de asuntos competencia del Pleno a dichas S., aprobado el veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y siete y publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de ese mismo año, toda vez que se presenta una denuncia de contradicción de tesis en materia administrativa.
SEGUNDO. La presente denuncia de contradicción de tesis es procedente en función del órgano colegiado que la formula, de conformidad con lo siguiente:
Los artículos 107, fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 197-A de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Ley Fundamental establecen, en la parte conducente:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:
"...
"Fracción XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o las partes que intervinieron en los juicios en que dichas tesis fueron sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, a fin de que el Pleno o la S. respectiva, según corresponda, decidan la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.
"...
"La resolución que pronuncien las S. o el Pleno de la Suprema Corte en los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, sólo tendrá el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción; ..."
"Artículo 197-A. Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales o los Magistrados que los integren, o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis hubieran sido sustentadas, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, la que decidirá cuál tesis debe prevalecer. El procurador general de la República, por sí o por conducto del agente que al efecto designe, podrá, si lo estima pertinente, exponer su parecer dentro del plazo de treinta días.
"La resolución que se dicte no afectará las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios en los cuales se hubiesen dictado las sentencias contradictorias.
"La Suprema Corte deberá dictar la resolución dentro del término de tres meses y ordenar su publicación y remisión en los términos previstos por el artículo 195."
Los preceptos antes reproducidos establecen los lineamientos para la integración de la jurisprudencia por el sistema de unificación, a través de la resolución de tesis contradictorias sustentadas por los Tribunales Colegiados de Circuito. Tanto el artículo 107, fracción XIII del Código Político, como el 197-A de la Ley de Amparo, establecen que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República, los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes o los Magistrados que los integran o las partes que intervinieron en los juicios en que tales tesis contradictorias hubieran sido sustentadas, se encuentran facultados para denunciar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación la contradicción de criterios. Como se advierte, la enumeración de los órganos, servidores públicos o personas que pueden denunciar la contradicción es limitativa y se reduce a los anteriormente señalados.
En el presente caso, la contradicción de tesis es denunciada por los Magistrados que integran el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que tuvo el carácter de contendiente. De esta forma, al estar facultado dicho órgano jurisdiccional, en su calidad de contendiente por la Constitución y por la Ley de Amparo para hacerla, la presente denuncia de contradicción de tesis debe estimarse procedente.
TERCERO. Los razonamientos vertidos por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en la resolución de veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho, recaída en el amparo en revisión RA-4853/97, promovido por N.M.M., en la cual se asienta lo siguiente:
"QUINTO. No se analizan los conceptos de agravio en virtud de que este tribunal procede a corregir un error contenido en la sentencia de amparo. La anterior determinación encuentra sustento en la tesis visible a fojas 180, del Tomo IV, octubre de 1996, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘SENTENCIA DE AMPARO. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA, EL TRIBUNAL REVISOR DEBE CORREGIRLA DE OFICIO. Siendo el dictado de las sentencias de amparo y su correcta formulación una cuestión de orden público, al constituir la base del cumplimiento correcto que eventualmente pudiera darse a la ejecutoria de amparo, evitando ejecutorias forzadas e incongruentes que lleven a un imposible cumplimiento, además de que en las incongruencias puedan verse involucradas causales de improcedencia que son también de orden público y de estudio oficioso, y en atención a que el artículo 79 de la Ley de Amparo otorga al juzgador la facultad de corregir los errores en la cita de garantías violadas, para amparar por las realmente transgredidas, dicha facultad debe ser aplicada, por igualdad de razón, al tribunal revisor para corregir de oficio las incongruencias que advierta en las sentencias, ajustando los puntos resolutivos a las consideraciones de la misma, pues son éstas las que rigen el fallo y no los resolutivos, contemplándose la posibilidad de que, en el supuesto de que una incongruencia fuese de tal modo grave que su corrección dejara a alguna de las partes en estado de indefensión, el órgano revisor revocará la sentencia y ordenará la reposición del procedimiento para que el Juez de Distrito emita otra resolución, toda vez que es un error no imputable a ninguna de las partes y que pueda depararles un perjuicio no previsto en su defensa. Lo anterior no debe confundirse con la suplencia de la queja, en virtud de que la coherencia en las sentencias de amparo al igual que la improcedencia del juicio es de orden público y por ello de estudio oficioso, y la suplencia de la queja presupone la interposición del medio de defensa por la parte perjudicada y sólo se lleva a cabo en los supuestos previstos por el artículo 76 bis de la Ley de Amparo, para beneficio o por interés del sujeto a quien se le suple la queja, y no del bien común de la sociedad que deposita su orden jurídico, entre otros, en los órganos judiciales. Por las razones expuestas se abandona el criterio sostenido en la tesis visible en las páginas mil doscientos cuarenta y siete y mil doscientos cuarenta y ocho de la Primera Parte, Sección Segunda del A. al Semanario Judicial de la Federación de mil novecientos diecisiete a mil novecientos ochenta y ocho, cuyo rubro dice: «SENTENCIA DE AMPARO CONTRA LEYES. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA. CUANDO NO PUEDE CORREGIRSE DE OFICIO.», en virtud de que éste se supera con lo mencionado, toda vez que, como se explicó el dictado de la sentencia y su congruencia son de orden público, y por ende, de estudio oficioso, existiendo la posibilidad de revocar la sentencia y ordenar la reposición del procedimiento para el efecto de que se dicte otra, cuando la corrección de la incongruencia sea de tal manera grave que se deje en estado de indefensión a alguna de las partes, pero de no ser así, el órgano revisor de oficio debe corregir la incongruencia que advierta en la sentencia recurrida, máxime que se encuentra sub júdice y constituirá la base del cumplimiento que eventualmente pudiera dársele.’. En efecto, este tribunal advierte que el a quo consideró que fue en la resolución de seis de mayo de mil novecientos noventa y siete emitida por la Comisión Dictaminadora del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República en la que se confirmó la diversa de dieciocho de abril del mismo año, mediante la cual se dio la baja definitiva del Curso de Formación Inicial para Agentes de la Policía Judicial Federal 1996-1997, al quejoso. Lo anterior es incorrecto, toda vez que la señalada resolución de seis de mayo de mil novecientos noventa y siete no es más que un dictamen, que si bien sirvió de base para confirmar la baja, lo cierto es que fue mediante resolución de ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete emitida por el director general del mencionado instituto, en la que se confirmó la baja, situación que pone de manifiesto que es esta última resolución la que se reclama. En tal virtud se tiene como acto reclamado la resolución de ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete y como autoridad responsable al director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República y no la de seis de mayo de mil novecientos noventa y siete emitida por la comisión dictaminadora del mencionado instituto. Es cierto que la Comisión Dictaminadora del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República, emitió el dictamen de seis de mayo de mil novecientos noventa y siete, sin embargo éste no constituye el acto que se reclama en el presente juicio de garantías consistente en la confirmación de la baja del quejoso; en tal virtud al no ser atribuible a dicha autoridad ningún acto reclamado debe sobreseerse en el juicio con fundamento en la fracción IV, del artículo 74 de la Ley de Amparo. Es cierto que el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República emitió el oficio DG/691/97 de ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete mediante el cual se confirma la resolución de dieciocho de abril del mismo año. Pues así lo manifiesta al rendir su informe con justificación, además que la existencia de dicho acto se corrobora con la resolución que se combate, misma que obra a fojas 35 de autos, aspecto que omitió considerar el Juez Federal. Por ser de orden público, este tribunal se aboca al análisis de las causas de improcedencia que se hacen valer en relación al acto que en esta resolución se tiene como reclamado. Al respecto el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República aduce que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo 73 de la Ley de Amparo, en virtud de que al quejoso no se le afecta su esfera jurídica con el acto reclamado. Lo anterior es infundado, toda vez que tomando en cuenta que el acto reclamado lo constituye la confirmación de baja del quejoso como alumno del Curso de Formación Inicial para Agentes de la Policía Judicial Federal generación 1996-1997, es claro que dicho quejoso tenía un derecho adquirido como alumno, el cual se ve afectado con tal determinación, lo cual agravia su esfera jurídica. No es óbice para estimar lo anterior, lo manifestado por el citado director general en el sentido de que la baja obedeció a que el quejoso no cumplió con los requisitos de la convocatoria para aspirantes al citado curso, pues el quejoso fue aceptado como alumno y el hecho de que con posterioridad se haya determinado decretar su baja por incumplimiento a diversos requisitos, ello no implica que no haya contado con un derecho que se ve afectado con el acto reclamado. El mismo director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República, manifiesta que en el caso se actualiza la causal de improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVIII en relación con el 11 de la Ley de Amparo, en virtud de que el oficio número DG/691/97 de ocho de mayo de mil novecientos noventa y siete no puede tenerse como un acto de autoridad ya que el Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República se equipara a una institución docente, que por su naturaleza impide que las determinaciones que éste tome, contengan una facultad de imperio del que deben estar revestidos los actos de autoridad. La referida causa de improcedencia debe desestimarse y para ello debe citarse la tesis emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable a fojas 118 del Tomo V, febrero de 1997, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice: ‘AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: «AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término
CUARTO. Las consideraciones sustentadas por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en la resolución de diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y siete en el amparo en revisión RA 46/97, promovido por A.V.N.N., son del tenor literal siguiente:
"QUINTO. Resulta innecesario estudiar los agravios que se hacen valer en atención a que, en la materia de la revisión, se surte una causal de improcedencia que por ser de orden público y estudio preferente se invoca de oficio en respeto a la jurisprudencia número 814 que se puede consultar a fojas 553 del T.V., del A. al Semanario Judicial de la Federación, Materia Común, 1917-1995 que, a la letra, dice: ‘IMPROCEDENCIA, CAUSALES DE. EN EL JUICIO DE AMPARO. Las causales de improcedencia del juicio de amparo, por ser de orden público deben estudiarse previamente, lo aleguen o no las partes, cualesquiera que sea la instancia.’. Efectivamente, conforme al Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República el instituto de capacitación es un órgano desconcentrado que no tiene el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo en atención a que carece de facultades de imperio y, por ende, la acción constitucional en contra de los titulares de la dependencia que lo integran que, como en el caso sucede, se traducen en privar al quejoso de su calidad de alumno del instituto de capacitación y sus consecuencias, es improcedente lo que lleva a revocar, en la materia de la revisión, la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio con apoyo en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo en relación con los artículos 1o., 11, 114 y 116, fracción III, todos estos ordenamientos de la propia Ley de Amparo, interpretados a contrario sensu y 74, fracción III del propio cuerpo legal; en la inteligencia que el sobreseimiento respecto de las ordenadoras debe abarcar a las ejecutoras cuando como en el caso sucede, no se controvierten por vicios propios."
QUINTO. Existe la contradicción de tesis que se denuncia, en virtud de que frente a los mismos supuestos, los Tribunales Colegiados contendientes resolvieron en sentido contrario. En efecto, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito estimó que el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República, cuando confirma la baja de un alumno de la mencionada institución es autoridad para efectos del amparo, por lo que no es procedente sobreseer en el juicio con fundamento en la aplicación de los artículos 73, fracción XVIII y 11 de la Ley de Amparo.
Por su parte, el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito consideró que se surtía en la especie la causal de improcedencia derivada de la aplicación de los mismos preceptos señalados anteriormente, al estimar que el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República no es autoridad para los efectos del amparo al ordenar la baja de un alumno de la referida institución.
De la recapitulación efectuada precedentemente se advierte que los Tribunales Colegiados contendientes sostienen criterios divergentes sobre si el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República es autoridad para los efectos del amparo. De esta forma, el punto de la presente contradicción de tesis es determinar si el referido servidor público tiene o no ese carácter cuando confirma la baja de un alumno del instituto de capacitación de la procuraduría.
SEXTO. Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis de esta S. que en lo sustancial recoge el criterio jurídico vertido por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, atento a lo siguiente:
Es necesario en primer término precisar el término de "autoridad", para los efectos del juicio de amparo.
El artículo 103 constitucional establece:
"Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
"I. Por leyes o actos de la autoridad que violen las garantías individuales.
"II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados, y
"III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la autoridad federal."
Ni este precepto ni el artículo 107 de la propia Carta Magna, en el que se consagran los principios procesales del juicio de amparo, definen el término "autoridad".
Tampoco en la ley reglamentaria de los preceptos constitucionales invocados precedentemente se definió el vocablo aludido; en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales se establece:
"Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."
Es decir, el legislador únicamente aludió a las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que debe reunir ésta para ser considerada como tal para efectos de la procedencia de dicho juicio.
Con el propósito de ilustrar los antecedentes y la evolución que ha tenido el concepto de autoridad responsable cabe realizar la transcripción de lo expuesto por el tratadista A.N.C. en su obra Lecciones de Amparo (cuarta edición, México, E.P., 1993, Tomo I, páginas 342 a 345):
"I. El juicio de amparo, como he establecido, se inicia en nuestro derecho público en el documento constitucional que se conoce con el nombre de Voto de la minoría de 1842; se consigna por primera vez en nuestro derecho positivo en el Acta de Reformas de 1847 y define su forma definitiva, su propia fisonomía jurídica, en la Constitución de 1857; más tarde se expidieron las diversas leyes orgánicas de los artículos constitucionales respectivos, desde la de 1861, hasta las reformas sustanciales de 1950 y 1968.
"A través de este periodo, en que nuestro juicio de amparo fue desenvolviéndose en los textos de nuestros diferentes documentos constitucionales, la institución adquirió su carácter propio y afirmó sus elementos constitutivos esenciales. Estos elementos, estimo, son los siguientes: es un juicio de carácter constitucional que se tramita ante los tribunales federales, precisamente en contra de las autoridades y nunca de los particulares y que tiene como finalidad proteger al individuo en el goce de sus garantías constitucionales y mantener el equilibrio entre las soberanías de la Federación y de los Estados.
"II. De estos caracteres esenciales, se destaca la circunstancia de que el juicio de amparo no puede ser hecho valer sino en contra de las autoridades. Tal y como concibió la institución su creador, don M.O., por medio del juicio de amparo, se creó un sistema de defensa de los particulares en contra del Estado y se procuró por tanto por medio del juicio constitucional, poner a cubierto a los individuos de las violaciones a sus derechos públicos que pudieran cometer precisamente las autoridades. Se trata, en conclusión, de un sistema de protección de los derechos del hombre en contra de sus violadores posibles, que no pueden ser otros que aquellos en contra de los cuales tales derechos han sido instituidos, en contra de los detentadores de la fuerza y del poder públicos.
"Este principio fundamental del juicio de amparo, que se deriva de su propia naturaleza y de sus fines, ha hecho que a través de las diferentes reglamentaciones de la institución, ya sea en los textos constitucionales que se han elaborado al efecto, o bien en las leyes orgánicas que se han promulgado, se sostenga el principio de que el juicio de amparo sólo procede en contra de las autoridades. La Constitución Política en vigor sostiene este criterio en las tres fracciones del artículo 103 constitucional, cuando afirma que los tribunales de la Federación conocerán de las leyes y actos de las autoridades que violen las garantías individuales o bien impliquen invasión de la soberanía de la Federación o de los Estados y reitera este principio en las fracciones respectivas del artículo 107 constitucional, así como en los artículos 1o., fracciones II y III, y 116, fracción VI, de la Ley de Amparo.
"En esta situación es evidente que la técnica jurídica al ponerse en ejecución los textos constitucionales y reglamentar los relativos al juicio de amparo, ha tenido necesidad de elaborar una tesis respecto de lo que deba entenderse por autoridad para los efectos de la procedencia del juicio de garantías. El concepto autoridad como la mayor parte de los conceptos jurídicos, no es unívoco, sino eminentemente equívoco, es decir, su connotación puede ser muy diversa, razón por la cual la interpretación y aplicación de dichos conceptos, provoca sin duda alguna, dificultad en la práctica.
"Por otra parte, debido a la proliferación de los órganos del Estado y a la complejidad cada vez mayor de dichos órganos y de sus auxiliares, se presentan muchas situaciones, que podríamos denominar de ‘penumbra’, en las que es bien difícil determinar cuándo se trata de una verdadera autoridad y en consecuencia, sus actos pueden ser impugnados por el juicio de amparo, o bien se está en presencia de una entidad que carece de las calidades necesarias para ser considerada como tal y, por tal razón, el juicio constitucional es improcedente para combatir la constitucionalidad de sus actos.
"Corresponde en esta cuestión, como en otras muchas de nuestro derecho constitucional, la honra al ilustre presidente de la Corte, don I.L.V., de haber señalado la ruta y el camino para definir el concepto de autoridad para los efectos del amparo.
"Para mayor claridad, intentaré un compendio de la tesis de V.:
"1. El amparo jamás juzga de la legitimidad de las autoridades, sino de su competencia.
"2. El amparo tiene como finalidad garantizar al individuo el goce de sus libertades individuales, protegerlo contra las arbitrariedades de las autoridades, aun las de facto.
"3. En principio, en un régimen de derecho, no pueden existir autoridades que no deriven su competencia de la ley; pero, es indudable que las entidades que tienen prima facie -de hecho- las características de tales y actúan en consecuencia, deben ser consideradas como autoridades y, por tanto, sus actos, cuando afectan los derechos de los particulares, pueden ser enjuiciados a través del juicio de amparo, siempre que impliquen violación a las garantías individuales."
Importa destacar de la transcripción anterior que de la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo no se juzgan actos de particulares. Por lo que un primer parámetro para fijar el concepto de autoridad responsable se desprende de distinguir entre actos de particulares y los que no lo son, siendo que en contra de éstos últimos el juicio de amparo será procedente.
La definición del concepto de autoridad responsable ha quedado ahora a cargo de los tribunales federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo interprete de la Constitución General de la República.
Al respecto tradicionalmente se ha sostenido el criterio en el sentido de que el concepto de autoridad sólo comprende a quienes disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen. En efecto, la tesis relativa aparece publicada con el número 300, en la página 519 del A. al Semanario Judicial de la Federación, Segunda Parte, correspondiente a los años 1917-1988, y su expresión literal es la siguiente:
"AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen."
Sin duda el criterio supraindicado se basa a su vez en el concepto de "imperio" entendido como la potestad o parte de la fuerza pública necesaria para asegurar la ejecución de las decisiones y mandatos de la justicia.
Ciertamente, puede apreciarse en los precedentes relativos a dicha tesis de jurisprudencia, la alusión a esta potestad como elemento esencial del concepto "autoridad", según las ideas que sobre el particular expresó I.L.V..
Así, el primer precedente, relativo al amparo en revisión promovido por M.F.T., publicado en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo IV, página 1067, en lo conducente señala que:
"... al decir la Constitución General de la República, que el amparo procede por leyes o actos de autoridades que violen las garantías individuales, no significa, en manera alguna, que por autoridades deba entenderse, para los efectos del amparo, única y exclusivamente aquellas que estén establecidas con arreglo a las leyes, y que, en el caso especial de que se trata, hayan obrado dentro de la esfera legal de sus atribuciones, al ejecutar los actos que se reputan violatorios de garantías individuales. Lejos de eso, enseñan el señor V. y otros tratadistas mexicanos de derecho constitucional, que el término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública, en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar, no como simples particulares, sino como individuos que ejercen actos públicos, por el hecho mismo de ser pública la fuerza de que disponen; y agregan esos tratadistas que bajo ese concepto, debe entenderse que el amparo procede, no solamente contra autoridades legítimamente constituidas, sino también contra meras autoridades de facto, por más que se les suponga usurpadoras de atribuciones que legalmente no les correspondan."
De esta manera, los tribunales del Poder Judicial de la Federación han venido sosteniendo que la autoridad para efectos del juicio de amparo debe ser un órgano del Estado, sea persona o funcionario, o bien, entidad o cuerpo colegiado, que por circunstancias de derecho o de hecho dispongan de la fuerza pública y estén en posibilidad, por ello, de ejercer actos públicos, esto es, en ejercicio del poder de imperio. Para ilustrar lo precedentemente señalado cabe invocar las tesis siguientes:
"AUTORIDADES INTERNAS DE LAS COMUNIDADES. NO TIENEN EL CARÁCTER DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN EL JUICIO DE AMPARO. Jurídicamente es incorrecto tener en un juicio de amparo como autoridades ejecutoras de los actos reclamados a la asamblea general de comuneros y a los integrantes del comisariado de bienes comunales de un poblado, cuando en realidad esas autoridades internas de la comunidad no tienen el carácter de autoridades para los efectos del juicio de amparo, porque si bien es cierto que en las fracciones I y II del artículo 22 de la Ley Federal de Reforma Agraria se incluye a las asambleas generales y a los comisariados entre las autoridades de los núcleos de población ejidales o comunales que poseen tierras, también lo es que de las atribuciones que los artículos 47 y 48 de la misma ley señalan a dichas autoridades internas, se desprende que no tienen el carácter de autoridades que puedan disponer de la fuerza pública, sino que son órganos de dirección de los ejidos o comunidades correspondientes." (Publicada en la página 59 de los Precedentes que no han integrado jurisprudencia, de la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1969-1985, Semanario Judicial de la Federación).
"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. NO LO ES EL DIRECTOR DE LA COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. Del artículo 14 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, que establece las obligaciones y facultades del director de la Comisión Federal de Electricidad, se advierte que los actos del citado director carecen de la imperatividad y coercitividad que caracterizan a todo acto de autoridad, pues sólo le otorga facultades propias de un administrador de empresa para el buen desempeño de sus funciones, pero ninguna de esas facultades le permiten, a dicho funcionario, incurrir con carácter imperativo y coercitivo en la esfera jurídica de los particulares. Por tanto, sus actos tienen el carácter de actos de particulares y, en consecuencia, no puede ser considerado como autoridad responsable en el juicio de amparo, que sólo procede contra actos de autoridad que violen garantías individuales conforme a los artículos 103 y 107 constitucionales y 1o., fracción I, de la Ley de Amparo." (Tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la página 835 del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XII, diciembre de 1993).
No obstante la definición que de autoridad responsable vino sosteniendo este Tribunal Constitucional, diversos tratadistas establecieron diversos conceptos sobre el tema en estudio que revelaron la necesidad de ajustarlo a las nuevas realidades del actuar del Estado mexicano. De esta forma el tratadista I.B. (El Juicio de Amparo, vigésima quinta edición, México, E.P., 1988, página 191) sobre el particular sostiene:
"De conformidad con lo anterior, y refiriendo el concepto de autoridad a nuestro juicio de amparo (no tocando por ahora la calificación de ‘responsable’, por ser ello tema de otro capítulo posterior), debe decirse que el sentido en que está empleado en la fracción del artículo 103 constitucional y primera del artículo 1o. de la Ley de Amparo, es el siguiente: por ‘autoridades’ se entiende a aquellos órganos estatales de facto o de jure, con facultades de decisión o ejecución, cuyo ejercicio engendra la creación, modificación o extinción de situaciones generales o particulares, de hecho o jurídicas, o bien produce una alteración o afectación de ellas, de manera imperativa, unilateral y coercitiva."
El propio autor A.N. en la obra anteriormente referida (página 346) se ocupa del tema en estudio en los siguientes términos:
"De acuerdo con las doctrinas del derecho público, por autoridad debemos entender aquellos órganos que están, en atención a lo dispuesto por la ley, investidos de facultades de decisión y de ejecución. Con el fin de hacer más clara la exposición de esta doctrina, quiero consignar la opinión al respecto del maestro G.F., quien dice: ‘La división de competencia entre los órganos de la administración da lugar a la clasificación de ellos en razón de la naturaleza de las facultades que les son atribuidas. Desde este punto de vista, los órganos de la administración pueden separarse en dos categorías, unos que tienen carácter de autoridades y otros que tienen el carácter de auxiliares. Cuando la competencia otorgada a un órgano implica la facultad de realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, es decir, cuando el referido órgano está investido de facultades de decisión y de ejecución, se está frente a un órgano de autoridad ...’.
"En consecuencia, se debe aceptar, que a diferencia de los órganos que tienen el verdadero carácter de autoridades, existen otros, que se pueden llamar auxiliares, que carecen de las facultades de decisión y al mismo tiempo, de ejecución, toda vez que su actividad se reduce a coadyuvar con las autoridades en la ejecución de las decisiones por éstas dictadas.
"Podemos pues, afirmar que tienen el carácter de autoridades, aquellas entidades que están investidas de las facultades de decisión o de ejecución y que, en consecuencia, están dotadas de la competencia necesaria para realizar actos de naturaleza jurídica que afectan la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones.
"En consecuencia, podemos intentar definir el concepto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, conjugando los dos elementos cuyo análisis he llevado al cabo, en los siguientes términos:
"Por autoridad, para los efectos del amparo, debe entenderse toda entidad que en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, están en posibilidad de realizar actos que afecten a los particulares en su persona o patrimonio y de imponer dichos actos en forma imperativa."
De lo anteriormente reproducido se desprende que doctrinariamente se vino formulando un nuevo concepto de autoridad responsable para efectos del amparo que partía de señalar que se trata de un órgano del Estado, sin destacar la cuestión relativa al uso de la fuerza pública como distintiva de la misma e insistía como características de su actuar la unilateralidad, las facultades de decisión y ejecución y, sobre todo el hecho, de que incidan en la esfera jurídica del gobernado.
Asimismo debe destacarse que en la tesis en la que se señaló el imperio de la fuerza pública como elemento para determinar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo se hizo con el propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la ley para usar de la fuerza pública podían realizar actos que afectaran al gobernado en sus garantías. En otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser autoridad para los efectos del amparo resultaba esencial contar con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien contara, incluso por vías de hecho, con esa fuerza pública o imperio, debía considerarse como autoridad. En buena lógica podría concluirse que en esa tradicional tesis de este Alto Tribunal no se rechazó que una autoridad por disposición legal que no contara con fuerza pública, tuviera ese carácter para efectos del amparo, puesto que podía afectar al gobernado en sus garantías. Sin embargo debe reconocerse que en forma casi automática se interpretó la tesis en el sentido de que el contar con la fuerza pública o el imperio era el dato esencial para estimar si se estaba en presencia de una autoridad para efectos del juicio de amparo. Esto fue lo que dio lugar a una corriente doctrinal encaminada a dar mayor extensión al concepto de autoridad.
En efecto, reiteradamente la doctrina nacional se vino pronunciando sobre la urgente necesidad de ampliar el concepto de autoridad responsable para efectos del amparo. De esta forma, el tratadista H.F.Z. (en su obra Protección Jurídica de los Derechos Humanos. Estudios Comparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, página 74) tras de exponer la urgente necesidad de revisar los conceptos e instrumentos tradicionales de defensa de los derechos humanos en México, recuerda que en el Primer Congreso Latinoamericano de Derecho Constitucional que se celebró en la Ciudad de México los días veinticinco a treinta de agosto de mil novecientos cuarenta y cinco se aprobó la recomendación de revisar el concepto de autoridad responsable y, concretamente, hacer procedente el juicio contra actos de entidades paraestatales.
Los criterios jurisprudenciales anteriormente expuestos, en la interpretación que se hizo de ellos, fueron abandonados por el Tribunal Pleno al resolver el amparo en revisión 1195/92, promovido por Ó.T.A. el catorce de noviembre de mil novecientos noventa y seis por unanimidad de diez votos en donde, se sostuvo en relación con el tema de la presente contradicción de tesis lo siguiente:
"Sin embargo, la jurisprudencia establecida por este Alto Tribunal no tiene, necesariamente, que permanecer inalterable, sino que puede reexaminarse y modificarse o interrumpirse de acuerdo a las exigencias de la realidad en la que se pretenda fijar la norma.
"Y es que el derecho es esencialmente dinámico ya que al ser un producto social, es decir, al surgir por efecto de la vida del hombre en colectividad, siendo la sociedad por naturaleza evolutiva en el tiempo y espacio, en consecuencia debe irse adaptando a esos cambios, a fin de lograr su facticidad, esto es, la debida relación entre la norma jurídica y la realidad que regula y en la que se aplica.
"De esta forma, la Suprema Corte de Justicia, máximo interprete de la Constitución Federal, puede, sin duda alguna, modificar sus criterios de interpretación, cuando la realidad en que se aplican sufre cambios; ahora bien, sobre el particular se estima que la fijación que se ha dado al concepto de autoridad por este tribunal, debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales.
"Efectivamente, las atribuciones del Estado Mexicano se han incrementado con el decurso del tiempo.
"De un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho, en el que el crecimiento de la colectividad y concomitantemente de los problemas y necesidades de ésta, suscitaron una creciente intervención del ente público en diversas actividades tanto de prestación de servicios como de producción y comercialización de productos. En este sentido, advertimos en la década de los ochenta profundos cambios constitucionales que dieron paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica.
"Consecuentemente, la estructura estatal se modificó y creció, específicamente en el ámbito del Poder Ejecutivo, en cuyo seno se gestó la llamada administración paraestatal, formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto de autoridad establecido en la jurisprudencia de que se trata.
"De esta guisa, la aplicación generalizada del criterio, en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, considerados ya individual o colectivamente, pues estos entes en su actuación, con independencia de la disposición directa que puedan tener o no de la fuerza pública, pueden, con fundamento en una norma legal, emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan su esfera legal.
"Es decir, dichos entes pueden dictar actos que afectan la esfera jurídica de los particulares, por sí y ante sí de manera unilateral, esto es, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales y del consenso de la voluntad del afectado, que implican el ejercicio de facultades decisorias que les están atribuidas en la ley, y que por ende constituyen un poder ejecutivo, una potestad administrativa cuyo ejercicio es irrenunciable y no se agota, y que por tanto, sí se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.
"En este sentido, es imprescindible aclarar que la tesis que nos ocupa no puede ser aplicada actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie. El criterio que debe servir de base para definir los casos en que se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse no tanto a la disposición directa de la fuerza pública y la naturaleza jurídica de quien lo emite, sino a la naturaleza del acto mismo.
"En esta línea de interpretación, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del amparo, debe ante todo atender a la norma legal para examinar si lo faculta o no, para tomar decisiones o dictar resoluciones que afecten, unilateralmente, la esfera jurídica del interesado, y que pueden exigirse ya sea directamente mediante el uso de la fuerza pública, o bien a través de otras autoridades que dispongan de ella.
"Estas ideas, incluso han sido recogidas en diversas ejecutorias de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. A manera de ejemplo cabe citar las siguientes:
"En el amparo en revisión número 3996/34, promovido por J.C.O., contra actos de la Secretaría Particular de la Presidencia de la República, la Segunda S., después de aludir a la ejecutoria pronunciada en el amparo promovido por M.F.T., que constituye el primer precedente de la jurisprudencia clásica relativa al concepto de autoridad para efectos del juicio constitucional, que ha sido reseñada con antelación, expresó lo siguiente:
"‘A juicio de la S., deben precisarse aún más conceptos, encontrándose que el criterio que debe servir de norma para definir en qué casos se está en presencia de un acto de autoridad, debe referirse a la naturaleza misma de esos actos, los que pueden ser, según la doctrina antes expresada, una resolución que afecte a los particulares o actos de ejecución con esa misma característica, provenientes, uno de otros, de órganos del Estado, dentro o fuera de las órbitas de sus atribuciones legales. Partiendo de este punto de vista, debe concluirse que, independientemente de que, en términos generales, la secretaría particular del ciudadano presidente de la República tenga o no el carácter de una autoridad, en los términos de las leyes que regulen esa dependencia oficial, en el presente caso el acto que se reclama sí constituye una decisión y la amenaza de la ejecución correspondiente, puesto que según se desprende de los documentos de autos, la oficina mencionada giró un oficio fechado el dos de junio de mil novecientos treinta y cuatro, en el que se le dice que, en virtud de estar plenamente acreditada la violación de la cláusula quinta del contrato de arrendamiento relativo, se declara administrativamente la caducidad del mismo, y en comunicación posterior, de veinticinco de junio del propio año, se dice que por no haber comprobado que se cumplió con las estipulaciones del mismo contrato, se da éste por rescindido y se le concede un plazo de cuarenta días para que proceda a la desocupación del local; y en el escrito de alegatos, presentado por la quejosa ante la S., se asienta que el comandante de resguardo del Bosque de Chapultepec, encargado de ejecutar el lanzamiento dictado en su contra, se presentó sin llevar orden ni mandamiento escrito de autoridad competente y ordenó se rompieran los sellos que se encontraban ubicados en las puertas del kiosco arrendado y que veinte subalternos a sus órdenes sacaran todas las mercancías y objetos que se encontraban en dicho lugar. De los términos de la primera de las comunicaciones mencionadas, se desprende sin duda alguna, que los actos que reclama sí tienen el carácter de actos de autoridad para los efectos del amparo, ya que la declaración administrativa de la caducidad de un contrato, es un acto típico de autoridad, y también lo es el requerimiento que se hace sobre la entrega del local dado en arrendamiento. Así pues, debe estimarse que esos actos sí dan lugar a un juicio de amparo y en tal virtud, revocándose el sobreseimiento, debe examinarse el fondo de la cuestión constitucional planteada.’ (Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XLV, páginas 5037 y 5038).
"En este caso, se aprecia que la Segunda S., al aclarar los conceptos vertidos en el precedente indicado, alude no tanto al empleo de la fuerza pública como el elemento definitorio de la autoridad para los efectos del juicio de garantías, sino a la naturaleza del acto reclamado, en tanto éste afecte la situación jurídica de un particular.
"En la contradicción de tesis 29/94, entre las sustentadas por el Noveno Tribunal Colegiado y los Tribunales Colegiados Primero, Segundo, Tercero, Quinto y Séptimo, todos en Materia de Trabajo del Primer Circuito, la Segunda S., en su actual integración consideró:
"‘SEXTO. A fin de dilucidar la contradicción de tesis planteada, es menester, primero, determinar qué es un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo.
"‘El artículo 103, fracción I, de la Constitución General, dispone:
"‘«Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite:
"‘«I. Por leyes o actos de autoridad que violen las garantías individuales.»
"‘Idéntico texto presenta la fracción I del artículo 1o. de la Ley de Amparo.
"‘El Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, señala en lo conducente: «Autoridad ... III. Los juristas entienden por
"‘«De lo anterior se desprende que el significado persistente de auctoritas expresa, primeramente, ascendencia, fuerza, vínculo; en segundo lugar, manifiesta capacidad, atributo, potestad, función; por último, se refiere a los individuos o entidades investidos de estas facultades o funciones. Estos tres significados descriptivos (estrechamente relacionados entre sí) reciben la carga ritual, mágica o ideológica que rodea los usos de
"‘«El significado jurídico relevante de la noción de autoridad presupone la idea de una investidura (i.e. potestad, función). La noción de autoridad jurídica gira, así, alrededor del concepto de facultad la cual indica el poder o capacidad de un individuo (o grupo) para modificar la situación jurídica existente ...»
"‘La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece en sus artículos 1o., 2o., 3o. y 45:
"‘«Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal.
"‘«La Presidencia de la República, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos, integran la administración pública centralizada.
"‘«Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.»
"‘«Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada:
"‘«I.S. de Estado, y
"‘«II. Departamentos administrativos.»
"‘«Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:
"‘«I. Organismos descentralizados: ...»
"‘«Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.»
"‘Ahora bien, de acuerdo con la doctrina, existen los siguientes tipos de relaciones jurídicas que derivan de la actuación del Estado y sus órganos:
"‘Las relaciones de coordinación son los vínculos que se entablan por una diversidad de causas, entre dos o más personas físicas o morales, en su calidad de gobernados.
"‘Las relaciones de supra a subordinación son las que surgen entre los órganos de autoridad, por una parte, y el gobernado, por la otra. En dichas relaciones la autoridad desempeña frente al particular los actos de autoridad propiamente dichos, que tienen como características la unilateralidad, la imperatividad y la coercitividad. Se dice que tales actos son unilaterales porque su existencia depende sólo de la voluntad de la autoridad; son imperativos en virtud de que se imponen aun en contra de la voluntad del gobernado, y son coercitivos dado que si no se acatan voluntariamente, se puede lograr su cumplimiento coactivo mediante el uso de la fuerza pública.
"‘En otros términos, el calificativo del acto de autoridad involucra a un órgano del Estado constituido por una persona o por un cuerpo colegiado, quien ejecuta ciertos actos en ejercicio del poder de imperio, actos que modifican, crean o extinguen una situación de hecho o de derecho por medio de una decisión, con la ejecución de esa decisión, o bien por ambas.
"‘Al respecto G.F. expresa: «Cuando las facultades otorgadas a un órgano implican el poder de decisión y ejecución, es decir, la autorización para realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los particulares y la de imponer a éstos sus determinaciones, se tiene el concepto de autoridad ... Los órganos de la administración que tienen el carácter de autoridades, pueden concentrar en sus facultades las de decisión y las de ejecución; y en este caso, se les conoce con el nombre de órganos ejecutivos, pero también puede suceder que sólo tengan facultades de decisión y que la ejecución en sus indeterminaciones se lleve a cabo por otro órgano diferente.».
"‘Además, para que el acto de un órgano estatal sea conceptuado como tal, debe realizarse con motivo de relaciones de supra a subordinación; o sea, entre sujetos colocados en diferentes planos, los particulares por un lado y el Estado por el otro, investido con su imperio.
"‘En lo que respecta al caso específico de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, la misma es un organismo público descentralizado de carácter técnico y social, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objeto regularizar la tenencia de la tierra en donde existan asentamientos humanos irregulares, en bienes ejidales o comunales; suscribir las escrituras públicas o títulos con los que reconozca la propiedad de los particulares en virtud de la regularización efectuada; celebrar los convenios que sean necesarios para su objeto; garantizar y/o entregar a la institución que corresponda, las indemnizaciones a que tengan derecho los núcleos de población ejidal o comunal con motivo de las expropiaciones. Además, corresponde específicamente al director general promover ante la Secretaría de la Reforma Agraria la expropiación de los terrenos ejidales o comunales que requieran regularización.
"‘La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, establece que la administración pública centralizada está formada por las secretarías de Estado y por los departamentos administrativos y que la administración pública paraestatal se integra, entre otros, con los organismos descentralizados.
"‘De acuerdo con lo anterior, tenemos que la comisión de que se trata es parte integrante de la administración pública paraestatal, dado que fue creada por decreto del Ejecutivo Federal como un organismo descentralizado; así, aunque no forma parte del Poder Ejecutivo, sí constituye un órgano auxiliar del mismo.
"‘A.S.R. define a la descentralización administrativa en los siguientes términos: «La descentralización administrativa es la técnica de la organización jurídica de un ente público, que integra una personalidad a la que se le asigna una limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa.».
"‘... Cabe agregar que esta S. en consideración que no todos los actos de la indicada comisión son, necesariamente, actos de autoridad para efectos del amparo, sino sólo aquellos en que afecta la esfera jurídica de los particulares mediante el ejercicio del poder, sea que lo haga dentro de las atribuciones jurídicas que las disposiciones le otorgan, o fuera de ellas.’
"Lo hasta aquí expuesto conlleva a este Tribunal Pleno a interrumpir el criterio que aparece publicado con el rubro de: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.’, que se sustenta sobre la base de considerar como autoridad sólo a aquella persona que dispone de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho, pues como se ha señalado, dicho criterio debe ajustarse al momento que actualmente se vive, en el que la organización y las funciones del Estado han resentido cambios sustanciales que permiten conceptuar a la autoridad con independencia de que pueda o no hacer uso directo de la fuerza pública.
"En el caso concreto, de manera tradicional se ha sostenido como un argumento definitivo que niega el carácter de autoridad para los efectos del juicio de garantías a las universidades, su naturaleza administrativa de organismos descentralizados autónomos, cuya esencia los excluye de la organización estatal, de tal suerte que no pueden ser considerados como órganos de éste ni de sus actos de autoridad.
"Empero, este criterio resulta ahora inadmisible por las siguientes razones:
"El artículo 49 de la Constitución General de la República, en su primer párrafo, dispone que: ‘El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.’. Esta disposición se encuentra recogida en las Constituciones de los Estados.
"Ciertamente, con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Poder Ejecutivo, la administración pública se organiza esencialmente en dos formas: la centralización y la descentralización.
"La administración pública centralizada se presenta como una estructura de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía presidida por su jefe máximo, en el nivel federal encarnado en el presidente de la República, y en el local, en los gobernadores de los Estados.
"La administración pública descentralizada se expresa en una estructura de organismos desvinculados en diverso grado de la administración central, a los que se encomienda el desempeño de algunas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región. En esta faceta del Estado advertimos también a las empresas de participación estatal de las que se vale para realizar directamente actividades de intervención en la economía del país; ambas clases de entes conforman la llamada administración paraestatal.
"En este orden de ideas, los organismos descentralizados no forman parte del Poder Ejecutivo, en tanto que son componentes de la administración pública, y su objeto general es auxiliarlo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de asuntos del orden administrativo.
"Sus objetos específicos son diversos. Así, en el nivel federal, advertimos que el artículo 14 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que:
"‘Son organismos descentralizados las personas jurídicas creadas conforme a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y cuyo objeto sea: I. La realización de actividades correspondientes a las áreas estratégicas o prioritarias; II. La prestación de un servicio público o social; o III. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o de seguridad social.’
"En estas condiciones, estos entes se configuran como entidades creadas por ley o decreto del titular del Poder Ejecutivo, con personalidad jurídica y patrimonio propios. En el orden federal, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 45, determina que: ‘Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.’.
"Este otorgamiento de personalidad y patrimonio propios a los organismos que nos ocupan, tal y como lo acepta en forma general la doctrina, obedece a la necesidad de darles ya sea una simple autonomía técnica o bien una autonomía verdaderamente orgánica, o ambas, con el fin de que cumplan los cometidos a su cargo.
"La autonomía técnica implica el no sometimiento de los organismos a las reglas de gestión administrativa y financiera aplicables por lo general a todos los servicios centralizados del Estado.
"La autonomía orgánica se traduce en la especial organización interna del organismo que le permite incluso en el caso extremo el autogobierno.
"Bajo esta óptica, se trata pues de una autoadministración en el marco de las leyes, restringida a la ejecución de los fines específicos encomendados a dichos organismos.
"Esto es, los organismos descentralizados reflejan una forma de organización administrativa del Estado, no ajena a éste, que presenta una autonomía para efectos de gestión y para lograr un desarrollo eficaz y eficiente de las funciones que tienen encomendadas, por lo que no es admisible la afirmación en el sentido de que no son parte del Estado.
"Lo que en realidad se produce es, en los términos expuestos por la doctrina, una afectación por parte del Estado, de una parte de sus bienes, que siguen siendo de su propiedad, a las necesidades propias del servicio prestado, limitando así la responsabilidad del propio Estado a la persona que constituye el patrimonio especialmente afectado, y si bien tales organismos obran en nombre propio, ello implica que actúan en nombre y por cuenta de un patrimonio especial del Estado en oposición al concepto de su patrimonio general, y que el ente público por su voluntad ha dotado de autonomía.
"...
"Por ello, se sostiene que no puede, bajo los argumentos examinados, admitirse la negación absoluta y general del carácter de autoridad de esta institución, y por el contrario, se afirma que debe atenderse al caso concreto y analizarse si dichos entes, con fundamento en una ley de origen público, ejercen un poder jurídico de tal suerte que afecten por sí y ante sí y de manera unilateral la esfera jurídica de los particulares, con independencia de que puedan o no hacer uso directo de la fuerza pública ..."
Las consideraciones vertidas anteriormente dieron origen a la tesis del Tribunal Pleno P. XXVII/97, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, página 118 que dice:
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual (sic), y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades."
De lo reproducido precedentemente se desprende que la actual integración de esta Suprema Corte estima que se trata de una autoridad para efectos del amparo la que emite actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, autoridad es la que ejerce facultades decisorias que le están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad, abandonando el criterio tradicional de disponibilidad de la fuerza pública como distintivo del concepto que se analiza.
Aunado a lo anteriormente expuesto, esta S. estima que el concepto de autoridad responsable está dado, en primer lugar, por exclusión de los actos de particulares, tal como se expuso al principio del presente considerando. En efecto, la naturaleza, antecedentes y evolución del juicio de amparo apuntan a sostener que éste es improcedente contra actos de particulares, de lo que se sigue, haciendo una interpretación en sentido contrario, que para analizar la procedencia del juicio debe atenderse a que si el acto reclamado no es de particulares, el juicio será procedente. Lo expuesto anteriormente revela que debe atenderse a la clasificación que la Teoría General del Derecho hace de las relaciones jurídicas de coordinación, supra a subordinación y supraordinación. Las primeras corresponden a las entabladas entre particulares y para dirimir sus controversias se crean en la legislación los procedimientos ordinarios necesarios para ventilarlas, dentro de este tipo de relaciones se encuentran las que se regulan por el derecho civil, mercantil y laboral. La nota distintiva de este tipo de relaciones es que las partes involucradas deben acudir a los tribunales ordinarios para que coactivamente se impongan las consecuencias jurídicas establecidas por ellas o contemplada por la ley, estando ambas en el mismo nivel, existiendo una bilateralidad en el funcionamiento de las relaciones de coordinación. Las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados y se regulan por el derecho público que también establece los procedimientos para ventilar los conflictos que se susciten por la actuación de los órganos del Estado, entre ellos destaca el contencioso administrativo y los mecanismos de defensa de los derechos humanos. Este tipo de relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar de gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales. Finalmente, las relaciones de supraordinación son las que se establecen entre los órganos del propio Estado.
Para definir el concepto de autoridad responsable cabe analizar si la relación jurídica que se somete a la decisión de los órganos jurisdiccionales de amparo se ubica dentro de las denominadas de supra a subordinación, debe partirse del supuesto de que el promovente debe tener el carácter de gobernado, para lo cual resulta en la práctica más sencillo analizar, en primer lugar, si se trata de una relación de coordinación, la que por su propia naturaleza debe tener un procedimiento claramente establecido para ventilar cualquier controversia que se suscite, por ejemplo un juicio civil, mercantil o laboral. De no contemplarse este procedimiento, y siendo el promovente un gobernado, debe llegarse a la conclusión de que se trata de una relación de supra a subordinación, existiendo entonces una autoridad responsable.
Debe destacarse que en parte la argumentación expuesta precedentemente fue recogida en la tesis que a continuación se reproduce:
"AUTORIDADES. QUIÉNES LO SON, PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. Conforme a la tesis de jurisprudencia visible con el número 54 en la página 115 de la Sexta Parte del A. al Semanario Judicial de la Federación publicado en 1965, autoridades son, para los efectos del amparo, todas aquellas personas que de hecho o de derecho ‘disponen de la fuerza pública.’. Esa tesis, formada con ejecutorias que van del Tomo IV al Tomo LXX de la Quinta Época del Semanario citado, necesita ser afinada en la época actual, en que las funciones del Poder Ejecutivo se han desplazado con complejidad creciente a organismos descentralizados y paraestatales. Y se tiene que llegar a la conclusión de que si los particulares no pueden por su voluntad unilateral, ni por estipulación respecto de tercero (artículos 1860, 1861, 1868 y relativos del Código Civil aplicable en materia federal), imponer a otros cargas que sean exigibles mediante el uso de la fuerza pública, ni directamente ni indirectamente (acudiendo para ello a los tribunales, por ejemplo), uno de los elementos que viene a caracterizar a las autoridades, para los efectos del amparo (artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal), es el hecho de que con fundamento en alguna disposición legal puedan tomar determinaciones o dictar resoluciones que vengan, en alguna forma cualquiera, a establecer cargas en perjuicio de terceros, que puedan ser exigibles mediante el uso directo o indirecto de la fuerza pública (según que dispongan ellas mismas de esa fuerza, o que haya posibilidad de un camino legal para acudir a otras autoridades que dispongan de ella). Y cuando esas cargas sean en alguna manera exigibles mediante el uso de la facultad económico-coactiva, como impuestos, derechos o aprovechamientos (artículo 1o. fracción I, del Código Fiscal de la Federación), se estará frente a autoridades facultadas para dictar resoluciones de carácter fiscal." (Séptima Época. Tribunales Colegiados de Circuito. Semanario Judicial de la Federación. Tomo 145-150, Sexta Parte. P.ina 366).
Del criterio que informa la tesis precedentemente reproducida se desprende que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito integró un concepto de autoridad responsable para efectos del amparo tomando en consideración lo expuesto con anterioridad en torno a la distinción de este concepto por exclusión de los actos de particulares.
Asimismo, lo considerado hasta aquí también en alguna medida fue aplicado por la anterior integración de este Alto Tribunal; sobre el particular cabe invocar las tesis siguientes:
"SECRETARIO DE SALUBRIDAD Y ASISTENCIA PÚBLICA, NO ES AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO CONTRA LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE. Debe sobreseerse el amparo en que se señala como autoridad responsable al secretario de Salubridad y Asistencia Pública, atribuyéndole como acto reclamado, el tratar de cumplir el laudo dictado por el Tribunal de Arbitraje en el conflicto laboral seguido por dicho secretario de Salubridad en contra del quejoso; pues si bien es verdad que el Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, por el contenido de su artículo 1o., de ninguna manera priva a los respectivos titulares de su carácter de autoridad, antes bien, por tener este carácter resultan vinculados por las disposiciones del propio estatuto, también es verdad que el artículo 2o., del mismo ordenamiento, reconoce la existencia de una relación jurídica de trabajo entre autoridades y funcionarios, por un lado, y por otro, los trabajadores al servicio de una y otros, ligados entre sí, por un complejo de obligaciones y derechos recíprocos. Ahora bien, la violación de las primeras y la infracción de los últimos, como producidos inter partes, dentro de aquella relación jurídico-laboral, no dan origen a controversias de que deban conocer los tribunales de la Federación, al tenor del artículo 103 constitucional, sino que surten la competencia del Tribunal de Arbitraje, según el artículo 99-I y el único procedimiento idóneo para resolverlo, es el previsto en el artículo 100, ambos del estatuto que se menciona." (Quinta Época. Cuarta S.. Semanario Judicial de la Federación. Tomo C. P.ina 61).
"AUTORIDAD RESPONSABLE EN EL AMPARO, NO TIENE ESTE CARÁCTER LA DEPENDENCIA OFICIAL QUE HA SIDO DEMANDADA ANTE EL TRIBUNAL DE ARBITRAJE. Si la Secretaría de Salubridad y Asistencia tuvo el carácter de parte demandada en el juicio seguido por el quejoso ante el tribunal de arbitraje, es claro que en el amparo no se le puede considerar como autoridad, y por lo mismo debe sobreseerse en el juicio de garantías, en atención a que de acuerdo con los artículos 103, fracción I, de la Ley de Amparo, el juicio constitucional sólo procede contra actos de autoridad." (Quinta Época. Cuarta S.. Semanario Judicial de la Federación. Tomo XCVII. P.ina 2632).
"TRABAJADORES DEL ESTADO, AUTORIDAD RESPONSABLE EN CONFLICTOS DE LOS. Si el secretario de Hacienda y Crédito Público intervino en calidad de actor en el conflicto individual que suscitó a un trabajador, y llegó a obtener resolución favorable, es claro que adquirió el derecho de ejecutarla, pero sólo como simple parte dentro de ese conflicto, y no como autoridad, por no habérsele encomendado esa ejecución, ni tampoco el tribunal sentenciador pudo ordenarle su cumplimiento, por no haber fungido con el carácter de autoridad, sino lisa y llanamente de particular, al colocarse en igual plano que éste cuando litiga ante un organismo con jurisdicción especial para resolver conflictos de la índole del en que surgió el acto reclamado. Por tanto, si el inferior estimó autoridad responsable a dicho secretario de Hacienda, al darle entrada a la demanda, con respecto a los actos que se le atribuyeron y considerándolo igualmente como tercer perjudicado, es indudable que infringió el artículo 1o., fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que debe declararse fundada la queja." (Quinta Época. Cuarta S.. Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXXXVII. P.ina 3080).
"LAUDOS DEL TRIBUNAL DE ARBITRAJE, LA AUTORIDAD QUE LOS EJECUTA NO TIENE EL CARÁCTER DE RESPONSABLE PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. Como el reclamante señala autoridad responsable ejecutora, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y como esta institución fue actora en el conflicto de que dimana el acto reclamado, evidentemente que no tiene características de autoridad responsable dentro de la contienda constitucional, toda vez que al tratar de ejecutar dicha secretaría, no actúa en función de autoridad, sino cumplimentando la resolución del tribunal de arbitraje, en el conflicto sometido por la secretaría al conocimiento del mencionado tribunal y, por tanto, es improcedente el amparo y debe sobreseerse en cuanto se dirige en contra de sus actos." (Quinta Época. Cuarta S.. Semanario Judicial de la Federación. Tomo LXXXV. P.ina 2462).
De los criterios anteriormente reproducidos se desprende que al analizar la procedencia de los juicios de amparo se llegó a la conclusión de que la autoridad señalada como responsable no tenía ese carácter, en virtud de que en los supuestos analizados, se señaló a distintos órganos del Estado que tenían el carácter de patrón, lo que revela que se trataba de relaciones de coordinación que debían ventilarse a través del procedimiento ordinario establecido ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.
En adición a lo expuesto precedentemente debe considerarse que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al establecer el derecho a la jurisdicción, contempla la posibilidad del gobernado de plantear ante un órgano jurisdiccional cualquier controversia. El precepto referido establece:
"Art. 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho.
"Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
"Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.
"Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil."
Del numeral reproducido se desprende que el Constituyente crea a favor de los gobernados la facultad de acudir a los órganos jurisdiccionales para plantear cualquier controversia, de lo que se sigue que el legislador debe establecer los procedimientos para que la garantía individual señalada se actualice, por lo que todas las relaciones jurídicas dentro del sistema jurídico mexicano deben ser susceptibles de ventilarse, en caso de controversia, ante un órgano jurisdiccional y en el supuesto de falta de reglamentación específica en un caso concreto debe estimarse procedente el juicio de amparo, como lo consideró el Tribunal Pleno en el criterio visible en la tesis P. CLXIV/97 publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., diciembre de 1997, página 56:
"ACCIÓN PENAL. LA GARANTÍA QUE TUTELA EL DERECHO DE IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO SOBRE EL NO EJERCICIO O DESISTIMIENTO DE AQUÉLLA, NO SE ENCUENTRA SUJETA A QUE SE ESTABLEZCA EN LEY LA VÍA JURISDICCIONAL DE IMPUGNACIÓN ORDINARIA, POR LO QUE MIENTRAS ÉSTA NO SE EXPIDA, EL JUICIO DE AMPARO ES PROCEDENTE EN FORMA INMEDIATA PARA RECLAMAR TALES RESOLUCIONES. De la reforma al artículo 21, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el 1o. de enero de 1995, y de los antecedentes legislativos que le dieron origen, se desprende el reconocimiento en favor del querellante, denunciante, víctima del delito o de los familiares de ésta, del derecho de impugnar las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, correspondiente al derecho de exigir al Estado la persecución de los delitos, lo que se traduce en el nacimiento de una garantía individual, cuyo respeto no puede considerarse postergado o sujeto a la condición suspensiva de que el legislador ordinario, en los diferentes fueros, emita las disposiciones legales que reglamenten el instrumento para impugnar por la vía jurisdiccional ordinaria las determinaciones de mérito, puesto que ante la vigencia de la disposición constitucional relativa, la protección del derecho garantizado es inmediata, ya que, en tal hipótesis, no se requieren medios materiales o legales diferentes de los existentes para que la autoridad cumpla cabalmente y desde luego, con el mandato constitucional de investigar y perseguir los delitos, siendo obvio que dentro del sistema constitucional mexicano, el medio para controlar directamente el cumplimiento de esas funciones es el juicio de amparo. Por consiguiente, la ausencia de ordenamientos legales que precisen la vía jurisdiccional ordinaria para impugnar por la vía de legalidad las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, no impide que tales determinaciones puedan ser reclamadas de modo inmediato y en tanto se expidan las leyes ordinarias, a través del juicio de amparo, dado que al estar regulada la actuación relativa de la representación social por la propia Constitución Política, entre otros de sus preceptos, en los artículos 14 y 16, bien puede y debe examinarse esa actuación en el juicio de garantías. Arribar a una postura que sobre el particular vede la procedencia del juicio de amparo, sería tanto como desconocer la existencia de la mencionada garantía individual y el objetivo y principios que rigen al juicio de amparo, que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es procedente contra leyes o actos de autoridad que violen garantías individuales."
Por otro lado, el derecho constitucional comparado revela que los mecanismos de protección de los derechos humanos se han extendido para proteger a los gobernados de cualquier acto de órganos públicos e inclusive, en algunos casos, de particulares, de lo que se desprende que ha sido preocupación internacional la de establecer mecanismos efectivos de defensa de los derechos humanos independientemente del carácter del agente al que se le imputa la violación.
Para concretar el presente estudio en el tema de la presente contradicción resulta conveniente reproducir enseguida la opinión sobre el concepto que de autoridad responsable da el presidente de esta Suprema Corte y tratadista, G.D.G.P. en su obra Introducción al Estudio del Juicio de Amparo (quinta edición actualizada, México, E.P., 1995, página 5):
"Un ejemplo de la aplicación de la fórmula jurisprudencial que estudiamos, es el que dio el Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, al dictar la ejecutoria cuyo sumario dice:
"‘AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO NO LO ES EL DIRECTOR DE UNA ESCUELA OFICIAL. El director de una escuela oficial ni de hecho, ni legalmente se encuentra en posibilidad de ejercer actos públicos, ni de imponerlos por la fuerza pública, por lo que no tiene el carácter de autoridad y el amparo dirigido en su contra es improcedente.’. Revisión administrativa 412/71. E.T.M.. 14 de mayo de 1971. P.. 139.
"Este criterio, que sigue fielmente la jurisprudencia comentada, es, sin embargo, completamente equivocado. El director de una escuela oficial ejerce una autoridad administrativa propia o delegada, y tiene la representación del poder público dentro de su jurisdicción educativa y escolar, en virtud de la cual obra. El ramo de educación pública es un servicio público y la escuela oficial un establecimiento de ese servicio público y, por tanto, la persona encargada de dirigirla una autoridad dentro de la esfera de su competencia.
"Con mayor criterio, distinguiendo entre una resolución que afecte a los particulares y actos de ejecución con esa misma característica, la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia, en un asunto jurídicamente similar, resolvió lo siguiente:
"‘Si por autoridad debe entenderse toda persona investida por la ley para dictar, según su propio criterio y bajo su responsabilidad, determinaciones de cumplimiento obligatorio y para hacer cumplir esas mismas determinaciones y, en el caso el director y secretario de la Escuela Nacional de Maestros, dictaron e hicieron cumplir la determinación con fundamento en la cual se impidió al quejoso que se inscribiera en la susodicha escuela, resulta claro que los citados director y secretario de la mencionada escuela, sí tienen el carácter de autoridades.’
"¿Era necesario un acto público impuesto por la fuerza pública, para impedir al quejoso que se inscribiera en la escuela? No. Evidentemente bastaba con la orden de que no se le inscribiera, para estar frente a un acto de autoridad.
"El criterio que hemos transcrito de la Segunda S., fue dictado al resolver el recurso de revisión 466/930, promovido por C.A.R., que forma parte de los cinco asuntos que integraron la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia a que nos hemos referido."
En el caso motivo de la presente contradicción de tesis se desprende que debe estimarse si el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República es autoridad para los efectos del amparo al emitir un acto en el que confirma la baja de un alumno, por lo que deben transcribirse enseguida los preceptos relativos del Reglamento Interior de la Procuraduría General de la República:
"Artículo 2o. Para el cumplimiento de los asuntos de la competencia de la Procuraduría General de la República y de su titular, ésta se integra con las siguientes unidades administrativas y órganos:
"Subprocuraduría de Coordinación General y Desarrollo. Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales. Subprocuradurías de Procedimientos Penales "A", "B" y "C". Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos contra la Salud. Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales. O.M.. Visitaduría General. Contraloría Interna. Unidad Especializada en Delincuencia Organizada. Dirección General de Comunicación Social. Dirección General de Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad. Dirección General de Coordinación Interinstitucional. Dirección General de Planeación y Operación de la Policía Judicial Federal. Dirección General de Organización y Control del Personal Ministerial, Policial y Pericial. Dirección General de Coordinación de Servicios Periciales. Dirección General de lo Contencioso y Consultivo. Dirección General de Asuntos Legales Internacionales. Dirección General de Amparo. Dirección General de Constitucionalidad y Documentación Jurídica. Dirección General de Normatividad Técnico-Penal. Direcciones Generales de Control de Procedimientos Penales "A", "B" y "C". Direcciones Generales del Ministerio Público Especializado "A", "B" y "C". Dirección General de Visitaduría. Dirección General de Inspección Interna. Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto. Dirección General de Recursos Humanos. Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales. Dirección General de Administración de Bienes Asegurados. Dirección General de Servicios Aéreos. Dirección General de Informática y Telecomunicaciones. Dirección General de Auditoría. Dirección General de Supervisión y Control. Dirección General de Quejas y Denuncias. Dirección General de Protección a los Derechos Humanos. Órganos desconcentrados: Delegaciones. Instituto de Capacitación. Agregadurías."
"Artículo 10. Son facultades genéricas, de los titulares de las unidades y los órganos previstos en el artículo 2o. del presente reglamento, las siguientes:
"I.P., programar, controlar y evaluar las labores encomendadas a su cargo y establecer mecanismos de integración e interrelación que propicien el óptimo desarrollo de las responsabilidades que son competencia de la procuraduría, así como formular los anteproyectos de programas y de presupuesto que, en su caso, les correspondan;
"II. Acordar con su superior jerárquico el despacho de los asuntos de las unidades o áreas adscritas a su cargo y responsabilidad, desempeñando las funciones y comisiones que le encomiende y delegue, informándole del cumplimiento de las mismas;
"III.P. a su superior jerárquico la delegación, en servidores públicos subalternos, de funciones o atribuciones que se les hubieren encomendado o conferido;
"IV. Someter a la consideración de su superior jerárquico los estudios y proyectos que se elaboren en las unidades o áreas que tengan adscritas y así lo ameriten;
".V. que en los asuntos de su competencia se dé cumplimiento a los ordenamientos legales y a las disposiciones que resulten aplicables;
"VI. Dictar las medidas necesarias para la modernización, simplificación, desconcentración y mejoramiento administrativo en las unidades o áreas que se les hubieren adscrito;
"VII. Proporcionar la información o la cooperación que les sean requeridas por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, Gobiernos Estatales o Municipales, de acuerdo con las normas y políticas que emita el procurador;
"VIII. Suscribir los documentos relativos al ejercicio de sus facultades y aquellos que les sean señalados por delegación o les correspondan por suplencia;
"IX. Intervenir, sin perjuicio de lo estipulado por las disposiciones que rigen el Servicio Civil de Carrera, en el nombramiento, desarrollo, capacitación, promoción y adscripción del personal a su cargo;
".A., dentro del ámbito de su competencia, licencias de conformidad con las necesidades del servicio y participar directamente o a través de un representante, en los casos de sanciones, remoción y cese del personal de su responsabilidad, de conformidad con las disposiciones aplicables, y las condiciones generales de trabajo de la procuraduría;
"XI. Elaborar análisis, estadísticas y el sistema de registro de los asuntos a su cargo; proporcionar a las unidades administrativas competentes, la información y cooperación técnica especializada que soliciten, de acuerdo con las políticas y normas que establezca el procurador;
"XII. Formular propuestas para lograr la cooperación de los diversos organismos públicos, sociales y privados, tanto nacionales como internacionales, para fortalecer y consolidar las funciones de su responsabilidad, y
"XIII. Las demás que les confieran otras disposiciones o el procurador."
"Artículo 48. La procuraduría contará con el instituto de capacitación, órgano desconcentrado por función, que estará a cargo de un director general nombrado por el procurador, quien tendrá las facultades siguientes:
"I.P., operar y controlar los métodos y sistemas de reclutamiento, selección y evaluación, como única instancia de ingreso a la institución;
"II. Desarrollar los programas de formación, actualización y especialización de los elementos de la Policía Judicial Federal, de los peritos técnicos y otros servidores públicos que disponga el procurador, que no queden comprendidos en programas de otros institutos u órganos, de acuerdo con lo dispuesto por el Servicio Civil de Carrera y de conformidad con los principios que señala la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y los reglamentos respectivos;
"III.P. al procurador la celebración de convenios con organismos e instituciones nacionales o extranjeras, públicas o privadas relativas al intercambio y asesoría que se requieren para la capacitación de los servidores públicos, y
"IV. Participar en el Sistema Integral de Evaluación de los Servidores Públicos de la Institución, con objeto de obtener la información necesaria para su formación y evaluación, así como coadyuvar con las demás áreas competentes en la promoción mediante la evaluación académica."
"Artículo 49. La procuraduría convendrá con el Instituto Nacional de Ciencias Penales la capacitación de los agentes del Ministerio Público de la Federación, los secretarios de éste y de los peritos profesionales, así como de los servidores públicos vinculados con la procuración de justicia que se realicen por el instituto.
"Para estos efectos deberá observar, en su caso, los principios de la Ley General que establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública y lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República."
De los preceptos anteriormente reproducidos se advierte que el director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República es el titular de un órgano desconcentrado de esta dependencia del Ejecutivo Federal que cuenta con facultades decisorias que le están atribuidas en los preceptos anteriormente reproducidos del reglamento interior de la dependencia señalada y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.
Cabe señalar que el instituto de capacitación referido al ser un órgano desconcentrado forma parte de la administración pública centralizada y, por lo mismo es una dependencia de la Procuraduría General de la República, por lo que debe considerarse dentro del Poder Ejecutivo Federal, al que pertenece esa procuraduría, tal como lo previenen los artículos 1o., 2o. y 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establecen:
"Artículo 1o. La presente ley establece las bases de organización de la administración pública federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la República, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos, integran la administración pública centralizada. Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal."
"Artículo 2o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la administración pública centralizada: I.S. de Estado, y II. Departamentos administrativos."
"Artículo 17. Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables."
No debe perderse de vista que la desconcentración doctrinaria y legalmente como se ha señalado, corresponde a la forma jurídico-administrativa en que la administración centralizada con organismos o dependencias propios, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble: acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía para éste, y descongestionar al poder central.
Para el jurista español, De la V.V., la desconcentración es "aquel principio jurídico de organización administrativa, en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma." ("La desconcentración administrativa", Revista de Administración Pública, Madrid, 35, mayo-agosto de 1961).
Asimismo, la doctrina distingue claramente entre desconcentración y descentralización administrativas: si bien ambas son formas jurídicas en que se organiza la administración y en las dos el poder central trasmite parte de sus funciones a determinados órganos u organismos, existe la diferencia esencial en que los órganos de la primera están sujetos al poder jerárquico y los organismos de la segunda están fuera de la relación jerárquica del poder central. Por esta situación jurídica, la doctrina italiana llama a la primera descentramento burocrático o jerárquico y a la segunda descentramento autárquico.
Los organismos descentralizados, tiene personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. Siguiendo este pensamiento, los artículos 3o. y 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sostienen:
"Artículo 3o. El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará en los términos de las disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración pública paraestatal:
"I. Organismos descentralizados; II. Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales de crédito e instituciones nacionales de seguros y de fianzas; y III. Fideicomisos."
"Artículo 45. Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten."
La exposición anterior revela en primer lugar, que al ser el instituto en cuestión un órgano desconcentrado tiene el carácter de público. En efecto, se trata de un órgano público de la administración pública centralizada federal.
Por otro lado, se advierte que el director del referido instituto al confirmar la baja de los alumnos afecta su esfera jurídica, no observándose que se trate de una relación de coordinación, tal como quedó definida anteriormente, al no circunscribirse ni al ámbito civil, mercantil o laboral ni entablarse entre particulares, al imponer el referido servidor público su voluntad de manera unilateral, sin necesidad de acudir a los tribunales y, al no establecerse en los preceptos reproducidos la posibilidad de impugnar dicha resolución ante los órganos jurisdiccionales de esas materias, se sigue que se trata de una relación de supra a subordinación, regida por el derecho público.
De esta forma, el acto por virtud del cual se confirma la baja de un alumno del mencionado instituto es un acto susceptible de combatirse a través del juicio de amparo, al constituir un acto unilateral, a través del cual extingue la situación jurídica derivada del carácter de alumno que tenía en dicho órgano desconcentrado, afectando su esfera legal, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni depender del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, el director referido ejerce facultades decisorias que les están atribuidas en los ordenamientos normativos y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad.
El carácter de autoridad del director general del Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República se ve evidenciado por las facultades que a dicho órgano desconcentrado le otorga su reglamento interior, dentro de la carrera profesional del personal de la Procuraduría General de la República, tal como se desprende de los preceptos que de este cuerpo normativo se transcriben a continuación:
"Artículo 1o. El presente ordenamiento regula las atribuciones y las funciones del instituto de capacitación, como órgano desconcentrado de la Procuraduría General de la República, cuyo objeto esencial es diseñar, operar y controlar los métodos y sistemas de reclutamiento, selección y evaluación, como única instancia del ingreso a la institución, así como los programas de capacitación, actualización, especialización y el sistema de evaluación permanente de los agentes del Ministerio Público Federal, Policía Judicial Federal, peritos y demás servidores públicos que integren la Procuraduría General de la República."
"Artículo 4o. El instituto tendrá las siguientes atribuciones:
"I.O. y controlar los métodos y sistemas de reclutamiento, selección y evaluación, como única instancia de ingreso a la Procuraduría General de la República, así como los programas de capacitación, actualización y especialización de los agentes del Ministerio Público Federal, Policía Judicial Federal, peritos y demás servidores públicos que integren la Procuraduría General de la República, conforme a las políticas generales de recursos humanos y necesidades operativas de la institución;
"II.O. y controlar el sistema de evaluación permanente de los agentes del Ministerio Público Federal y de la Policía Judicial Federal en los que se apoyen obligatoriamente los procedimientos de ascensos y promociones dentro de las estructuras jerárquicas y administrativas del Ministerio Público Federal y de la Policía Judicial Federal;
"III.P. al procurador general de la República, la celebración de convenios relativos al intercambio, asesoría y demás actos de colaboración mutua que se requieran para la capacitación del personal de la Procuraduría General de la República, con organismos similares y cooperadores, ya sea nacionales o extranjeros del sector público, privado o social, o de los sistemas multilaterales, regional, interamericano y de la Organización de las Naciones Unidas, y
"IV. Las demás que le confieran otras disposiciones o el procurador general de la República."
"Artículo 8o. La dirección general es el órgano ejecutivo del instituto a quien corresponde realizar, en los términos del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, las funciones delegadas en dicho ordenamiento y las que por acuerdo del procurador general de la República, le confiera."
"Artículo 9o. Corresponde al director general, nombrar y remover a todo el personal del instituto, de acuerdo con los lineamientos de las leyes y normas internas de la Procuraduría General de la República.
"En caso de nombramiento o remoción de los secretarios se hará previo acuerdo con el procurador general de la República."
"Artículo 10. La dirección general del instituto tendrá las siguientes atribuciones:
"I.D., representar y administrar al instituto;
"II. P., programar, organizar, dirigir, controlar y evaluar el desarrollo de los programas y acciones encomendadas a las unidades que conforman el instituto, previo acuerdo del procurador general de la República;
"III. Presidir el Comité de Selección de la Policía Judicial Federal que establecerá los lineamientos para el ingreso o reingreso;
"IV. Participar como integrante del Comité de Evaluación y Supervisión de la Policía Judicial Federal;
".P. como integrante de la Junta de Honor de la Policía Judicial Federal, y
"VI. Las demás que le señalen otras leyes, reglamentos, decretos, acuerdos aplicables, o el procurador general."
"Artículo 18. Para los efectos del presente instrumento se entiende por alumnos a los aspirantes registrados y personal en activo que sea inscrito para recibir los cursos de capacitación."
"Artículo 19. Para ser alumno del instituto se deberá cumplir en su totalidad con las formalidades y requisitos exigidos en los ordenamientos legales emitidos al efecto y los determinados por la Comisión de Supervisión y Evaluación del Instituto de Capacitación y el Comité de Selección."
"Artículo 20. Los alumnos, una vez registrados, deberán apegarse estrictamente al Manual de Normas Disciplinarias y demás instrumentos que al efecto emita el instituto para normar sus actividades."
"Artículo 21. Los alumnos que sean personal en activo de la Procuraduría General de la República, que incurran en violaciones a las obligaciones previstas y sancionadas en el Manual de Normas Disciplinarias deberán sujetarse a las sanciones administrativas a que sean acreedores, y en su caso a las previstas por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos."
"Artículo 22. El procurador general de la República, a propuesta del consejo técnico, expedirá los manuales disciplinarios internos que contengan las obligaciones y sanciones aplicables a los alumnos del instituto."
"Artículo 23. Las sanciones previstas deberán estar, invariablemente, fundadas en los principios de equidad, legalidad y pleno respeto de los derechos humanos."
"Artículo 24. Las sanciones previstas en los manuales disciplinarios internos no suplen ni eximen de las responsabilidades civiles o penales en que pudieren incurrir."
"Artículo 25. La aplicación y ejecución de las sanciones quedará a cargo de la Secretaría Operativa."
"Artículo 26. Los alumnos gozarán del derecho de audiencia mediante el recurso de inconformidad sobre las sanciones que se les impongan."
"Artículo 27. La dirección general integrará, de acuerdo con la naturaleza de la falta, en cada caso una comisión con un titular de una secretaría; un profesor y otro servidor público del instituto que designará la propia dirección general de acuerdo a la particularidad del asunto."
"Artículo 28. La comisión efectuará todas las investigaciones y recopilación de información en relación al caso concreto, para rendir a la dirección general el dictamen correspondiente. La elaboración del dictamen estará a cargo del titular de la secretaría designada."
De los artículos reglamentarios transcritos se desprende, en primer lugar, que el Instituto de Capacitación de la Procuraduría General de la República no es simplemente una escuela, sino un centro de selección, capacitación, promoción y evaluación para el personal de la procuraduría señalada, de ahí que las decisiones que tome su titular revierten el carácter de unilateral, sin que exista en algunos aspectos, como el que se analiza de la baja de un alumno, ningún juicio ordinario de defensa, por lo que se impone considerar la procedencia del juicio constitucional en contra de tales actos. Por otro lado, de los artículos transcritos también se sigue que el instituto desempeña la labor de reclutar, seleccionar y evaluar al personal de la Procuraduría General de la República, como único medio de ingreso a dicha institución, lo que revela el carácter público del acto a través del cual se confirma la baja de un alumno, lo que por sí mismo no es un acto que se circunscriba al ámbito académico, sino que trasciende a la relación administrativa que sostiene el Estado, por medio de la Procuraduría General de la República con su personal, por lo que debe estimarse procedente el amparo en contra de este acto.
Finalmente la regulación de la actuación del instituto en la aplicación de sanciones que destaca el artículo 23 de su reglamento interior respalda el sentido de esta determinación, ya que se le revierte de las formalidades propias de este tipo de actos a grado tal de sujetarlo a la equidad, legalidad y pleno respeto a los derechos humanos.
De esta forma la tesis que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia es la siguiente:
"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO ES EL DIRECTOR DEL INSTITUTO DE CAPACITACIÓN DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CUANDO CONFIRMA LA BAJA DE UN ALUMNO.-El director general del instituto referido es autoridad para los efectos del amparo cuando confirma la baja de un alumno del mencionado órgano desconcentrado, en virtud de que con fundamento en una norma legal, a través de dicho acto unilateral extingue una situación jurídica que afecta la esfera legal del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales ni de obtener el consenso del afectado, esto es, ejerce facultades decisorias que le están atribuidas tanto en el Reglamento Interior de la Procuraduría General de la República como en el del propio instituto y que, por ende, constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, lo cual le da el carácter de acto de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad."
Por lo expuesto y fundado se resuelve:
PRIMERO.-La presente denuncia de contradicción de tesis es procedente, en virtud de haber sido formulada por parte legitimada para ello.
SEGUNDO.-Sí existe la contradicción de tesis que se denuncia.
TERCERO.-Debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia la tesis de esta S. que aparece en la parte final del último considerando de este fallo que recoge, en lo sustancial, el criterio del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.
CUARTO.-Publíquese integralmente la parte considerativa del presente fallo en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, para lo cual remítase copia certificada a la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis de este Alto Tribunal. R. copias certificadas de las tesis aprobadas al Tribunal Pleno, a la Primera S., a los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y a los Juzgados de Distrito.
En su oportunidad, archívese el expediente formado.
Así, lo resolvió la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros J.D.R., M.A.G., G.I.O.M., y presidente S.S.A.A.. Ausente el señor M.J.V.A.A., que disfruta de licencia acordada por el Pleno de este Alto Tribunal. Fue ponente el segundo de los señores Ministros antes señalados.
